龍 泳

（武漢大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，武漢 430072）

0 引言

提高數(shù)字政府建設(shè)水平是“十四五”規(guī)劃的重要篇章?！吨腥A人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035 年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》指出，要將數(shù)字技術(shù)廣泛應(yīng)用于政府管理服務(wù)，推動(dòng)政府治理流程再造和模式優(yōu)化，不斷提高決策科學(xué)性和服務(wù)效率。大數(shù)據(jù)技術(shù)的應(yīng)用改變了傳統(tǒng)的政府治理模式，推動(dòng)了治理場(chǎng)域從線(xiàn)下向線(xiàn)上的轉(zhuǎn)移，優(yōu)化了公共服務(wù)流程，提高了治理效能。

1 大數(shù)據(jù)時(shí)代對(duì)政府治理的積極影響

1.1 政府治理結(jié)構(gòu)更加完善

政府、社會(huì)組織、企事業(yè)單位、志愿者等主體在協(xié)同治理過(guò)程中就某一治理目標(biāo)而共同努力所形成的制度化權(quán)利安排和行為模式被稱(chēng)為治理結(jié)構(gòu)，包括治理主體、治理方式、運(yùn)行機(jī)制等治理要素。大數(shù)據(jù)技術(shù)的發(fā)展推動(dòng)了政府治理結(jié)構(gòu)的變革，為其提供了技術(shù)手段。一方面，大數(shù)據(jù)技術(shù)為多元主體合作共治提供了可能性。隨著大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)的迅速發(fā)展，互聯(lián)網(wǎng)等平臺(tái)的建立為社會(huì)互動(dòng)提供了更為便捷的溝通交流方式，一系列新型政企合作平臺(tái)的建立促進(jìn)了政府購(gòu)買(mǎi)和委托社會(huì)主體參與公共服務(wù)供給的多元主體共治格局的形成，在一定程度上完善了政府治理職能。另一方面，大數(shù)據(jù)技術(shù)的發(fā)展改變了治理主體互動(dòng)的方式。受傳統(tǒng)行政體制的影響，治理主體間多采取自上而下的縱向互動(dòng)模式。大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)的發(fā)展為治理主體橫向溝通創(chuàng)造了條件，治理主體通過(guò)共建大數(shù)據(jù)平臺(tái)，使政府、市場(chǎng)和社會(huì)組織等治理主體之間能更好地合作。同時(shí)，隨著微博、微信等平臺(tái)的發(fā)展，公民能通過(guò)自媒體平臺(tái)自由發(fā)表言論，促進(jìn)了民意表達(dá)渠道的暢通，為政府治理提供了智力支持。

1.2 政府決策更加科學(xué)

大數(shù)據(jù)時(shí)代，各類(lèi)信息技術(shù)的發(fā)展使政府從傳統(tǒng)決策模式轉(zhuǎn)變?yōu)榭茖W(xué)化決策模式。政府不能只依靠經(jīng)驗(yàn)做決策，而要通過(guò)對(duì)海量數(shù)據(jù)的挖掘發(fā)現(xiàn)以往小數(shù)據(jù)時(shí)代和依靠經(jīng)驗(yàn)無(wú)法發(fā)現(xiàn)的相關(guān)因果關(guān)系，為解決社會(huì)問(wèn)題提供新的思路。例如，政府制定公共政策前，可通過(guò)大數(shù)據(jù)挖掘技術(shù)在各大網(wǎng)站、論壇、微博、微信等線(xiàn)上平臺(tái)廣泛收集民眾意見(jiàn)，再通過(guò)數(shù)據(jù)篩選與清洗等技術(shù)匯總整理民眾意見(jiàn)，并根據(jù)民意適當(dāng)優(yōu)化與調(diào)整政策內(nèi)容，以確保政府制定的公共政策確實(shí)為民所需，進(jìn)一步保障人民群眾的切身利益。此外，政府在治理過(guò)程中可建立民意動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)機(jī)制，依托大數(shù)據(jù)等技術(shù)對(duì)民意進(jìn)行追蹤，及時(shí)了解民眾對(duì)突發(fā)公共事件的態(tài)度，通過(guò)科學(xué)決策，減小其對(duì)民眾與社會(huì)發(fā)展的損害，增強(qiáng)政府公共危機(jī)管理能力。大數(shù)據(jù)技術(shù)的應(yīng)用為政府制定科學(xué)化的決策提供了保障，同時(shí)也降低了決策成本。

1.3 政府信息更加透明

受傳統(tǒng)行政體制的影響，政府在公共服務(wù)、社會(huì)治安、醫(yī)療衛(wèi)生等公共事務(wù)治理信息方面享有絕對(duì)的主導(dǎo)權(quán)，且大部分資料與信息都是不對(duì)外公開(kāi)的，實(shí)行嚴(yán)格的保密制度，在一定程度上容易造成權(quán)力尋租等不良社會(huì)現(xiàn)象的發(fā)生。隨著大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)的發(fā)展，民意表達(dá)渠道日趨完善，對(duì)政府治理信息公開(kāi)的呼聲愈發(fā)強(qiáng)烈，而大數(shù)據(jù)技術(shù)為政府信息公開(kāi)提供了一定的技術(shù)與平臺(tái)支持。因此，在技術(shù)完善與民意需求的雙重驅(qū)動(dòng)下，我國(guó)修訂了《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》，優(yōu)化和拓展了信息公開(kāi)程序與范圍，政府信息公開(kāi)建設(shè)取得了階段性進(jìn)展。例如，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局等相關(guān)信息管理機(jī)構(gòu)實(shí)時(shí)更新經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等方面的數(shù)據(jù)，各省級(jí)政府部門(mén)的官方網(wǎng)站也通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)更新與本省發(fā)展相關(guān)的數(shù)據(jù)。可以說(shuō)，大數(shù)據(jù)技術(shù)為民眾了解政府治理現(xiàn)狀提供了有效的渠道，進(jìn)而促進(jìn)了陽(yáng)光政府、廉潔政府、誠(chéng)信政府的建設(shè)，提高了政府公信力。

1.4 政府治理能力增強(qiáng)

隨著治理理論的日趨完善，政府傳統(tǒng)的行政管理模式急需改變，要向多元主體合作共治的治理模式轉(zhuǎn)變。多元主體合作治理強(qiáng)調(diào)參與對(duì)象的重要性，主張?jiān)谡鲗?dǎo)下，社會(huì)組織、事業(yè)單位、企業(yè)等多元主體通過(guò)多維互動(dòng)，采取適當(dāng)?shù)闹卫矸绞脚c治理資源實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)。大數(shù)據(jù)技術(shù)的發(fā)展為多元主體合作共治提供了技術(shù)支撐，推動(dòng)政府治理走向智慧化發(fā)展階段。首先，大數(shù)據(jù)技術(shù)將政府與社會(huì)其他主體進(jìn)行了有效連接，使之從傳統(tǒng)的線(xiàn)下會(huì)議轉(zhuǎn)向了線(xiàn)上治理，可通過(guò)網(wǎng)絡(luò)渠道協(xié)商議事，提高了公共治理效能。其次，大數(shù)據(jù)技術(shù)的應(yīng)用有利于公共服務(wù)精準(zhǔn)供給，提高供需匹配度。政府通過(guò)數(shù)據(jù)挖掘技術(shù)收集民眾行為痕跡，結(jié)合對(duì)民眾需求信息的調(diào)查結(jié)果，形成各類(lèi)民眾服務(wù)需求畫(huà)像，以實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)提供個(gè)性化服務(wù)，全方位滿(mǎn)足民眾公共服務(wù)需求。最后，大數(shù)據(jù)的應(yīng)用有利于增強(qiáng)政府社會(huì)監(jiān)管能力。政府在公共衛(wèi)生、公共安全、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等領(lǐng)域建立集“國(guó)家—省—市—區(qū)—街道—社區(qū)”于一體的六級(jí)信息動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)網(wǎng)，實(shí)時(shí)掌握社會(huì)各領(lǐng)域的發(fā)展態(tài)勢(shì)，以便根據(jù)數(shù)據(jù)科學(xué)預(yù)測(cè)未來(lái)狀況，降低突發(fā)公共事件發(fā)生概率，提高政府公共危機(jī)治理能力。大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)除為政府治理提供技術(shù)支撐外，還突破了政府傳統(tǒng)邊界，加快了信息在多元主體間的流動(dòng)，使各主體都能參與到政府治理中，從而促進(jìn)了政府治理能力的提升。

2 大數(shù)據(jù)時(shí)代政府治理面臨的困境

大數(shù)據(jù)技術(shù)的發(fā)展將政府治理行為與數(shù)據(jù)緊密結(jié)合，政府利用大數(shù)據(jù)技術(shù)提高了政府治理能力。但由于大數(shù)據(jù)應(yīng)用于政府治理的時(shí)間較短，所以大數(shù)據(jù)時(shí)代政府治理仍存在一些困境未得到解決。

2.1 數(shù)據(jù)安全隱患

大數(shù)據(jù)時(shí)代，政府治理行為和民眾的工作、學(xué)習(xí)、生活等各方面都與網(wǎng)絡(luò)緊密相連，并生成大量痕跡數(shù)據(jù)。大數(shù)據(jù)如同雙刃劍，在給人們帶來(lái)便利的同時(shí)也帶來(lái)了許多數(shù)據(jù)安全隱患。一方面，國(guó)家數(shù)據(jù)安全急需引起重視。隨著大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)的發(fā)展，我國(guó)進(jìn)入了大數(shù)據(jù)時(shí)代，并建立了政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)治理等方面的信息數(shù)據(jù)庫(kù)，一些不法分子可能會(huì)通過(guò)破壞這些信息數(shù)據(jù)庫(kù)盜取相關(guān)數(shù)據(jù)，而以上信息的惡意泄露與不良使用將對(duì)政府治理與社會(huì)秩序的維護(hù)造成極大危害。另一方面，民眾個(gè)人信息保護(hù)難。個(gè)人隱私與公共資源的邊界不明，難以界定，因此數(shù)據(jù)的采集本身就面臨著合法性的問(wèn)題?；诖耍谡卫碇?，政府通過(guò)大數(shù)據(jù)對(duì)個(gè)人賬戶(hù)信息和使用痕跡記錄進(jìn)行挖掘與清洗后形成的公民信息數(shù)據(jù)庫(kù)極易被不法分子加以利用，如通過(guò)對(duì)民眾的行為進(jìn)行逆向分析，還原出民眾的完整生活狀態(tài)，利用這些信息對(duì)民眾的隱私安全、財(cái)產(chǎn)安全、人身安全造成極大的傷害。

2.2 數(shù)據(jù)使用效率低

政府在進(jìn)行公共事務(wù)治理過(guò)程中，收集了政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)發(fā)展等方面大量的文本、數(shù)據(jù)等信息，這些信息在經(jīng)年累月積累后形成了政府治理的數(shù)據(jù)庫(kù)。但是，由于管理技術(shù)匱乏，這些數(shù)據(jù)資料的利用率較低，導(dǎo)致收集到的數(shù)據(jù)閑置，沒(méi)有發(fā)揮出數(shù)據(jù)的實(shí)際作用。同時(shí)，我國(guó)電子政務(wù)經(jīng)過(guò)多年發(fā)展雖已取得階段性成果，并開(kāi)始了智慧政府建設(shè)，但還處于建設(shè)初期，各地方政府的數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)各異，系統(tǒng)的數(shù)據(jù)規(guī)范與結(jié)構(gòu)不一致，導(dǎo)致除某些大類(lèi)發(fā)展指標(biāo)一致外，大部分指標(biāo)的數(shù)據(jù)類(lèi)型不一，無(wú)法從橫向上對(duì)收集到的數(shù)據(jù)進(jìn)行利用。此外，受我國(guó)行政體制的影響，以及信息保護(hù)主義或功利主義思想等因素影響，各部門(mén)在數(shù)據(jù)互通中存在行政壁壘，導(dǎo)致各政府機(jī)關(guān)間數(shù)據(jù)互通難，“數(shù)據(jù)孤島”“數(shù)字孤島”等問(wèn)題嚴(yán)重。

2.3 數(shù)據(jù)治理能力不足

數(shù)據(jù)治理既是技術(shù)難題，也是管理難題。一般而言，數(shù)據(jù)治理主要表現(xiàn)在對(duì)數(shù)據(jù)碎片、數(shù)據(jù)割據(jù)和“數(shù)據(jù)孤島”3 個(gè)方面的治理。意識(shí)是行動(dòng)的前提，只有樹(shù)立智慧化治理觀，才能將大數(shù)據(jù)更好地運(yùn)用到政府治理中來(lái)。當(dāng)前，雖然我國(guó)正在進(jìn)行數(shù)字中國(guó)建設(shè)，各地區(qū)的“數(shù)字政府”“智慧政府”建設(shè)也在如火如荼地推進(jìn)，但地方政府治理中仍然未真正理解數(shù)據(jù)治理的意義，數(shù)據(jù)挖掘與治理能力還有待提升。第48 次《中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計(jì)報(bào)告》顯示，截至2021 年6 月，中國(guó)網(wǎng)民規(guī)模達(dá)10.11 億人。我國(guó)網(wǎng)民數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于世界其他國(guó)家的網(wǎng)民數(shù)量，網(wǎng)民產(chǎn)生了大量的數(shù)據(jù)。目前，我國(guó)數(shù)據(jù)總量仍在增加，可見(jiàn)在大數(shù)據(jù)時(shí)代，我國(guó)并非欠缺政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等方面發(fā)展情況的數(shù)據(jù)源，而是數(shù)據(jù)治理能力不足，故需進(jìn)一步增強(qiáng)數(shù)據(jù)治理能力。

3 大數(shù)據(jù)時(shí)代政府治理的優(yōu)化路徑

數(shù)據(jù)資源是政府治理中的第一資源，其促進(jìn)了政府治理流程優(yōu)化與治理能力的提升。政府需多措并舉突破當(dāng)前治理中的困境，從而持續(xù)推進(jìn)國(guó)家治理能力和治理體系現(xiàn)代化。

3.1 樹(shù)立數(shù)據(jù)意識(shí)，轉(zhuǎn)變治理理念

大數(shù)據(jù)時(shí)代，政府在治理過(guò)程中應(yīng)打破傳統(tǒng)界限，樹(shù)立數(shù)據(jù)思維與智慧化治理意識(shí)，主動(dòng)將大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代信息技術(shù)運(yùn)用到政府治理中，并不斷提升數(shù)據(jù)治理能力。一是可以將除機(jī)密信息以外的政府治理信息公開(kāi)，讓公眾更加便捷地利用政務(wù)信息開(kāi)展經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)。在為公眾提供便利的同時(shí)增強(qiáng)其對(duì)政府的信任度，以掌握真實(shí)民意，從而做出科學(xué)決策，提高政府治理能力。二是樹(shù)立多元主體合作共治意識(shí)。借助社會(huì)組織、企事業(yè)單位、公眾等社會(huì)力量提供公共服務(wù)，加強(qiáng)社會(huì)治理，有利于將政府行政機(jī)關(guān)從繁雜的事務(wù)中剝離，使政府可以更好地對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)行合理規(guī)劃，提高公共治理能力。

3.2 健全法律法規(guī)，規(guī)范數(shù)據(jù)的使用

首先，完善政務(wù)信息公開(kāi)的相關(guān)法律，明確規(guī)定哪些信息可公開(kāi)和哪些信息不可公開(kāi)，并制定相應(yīng)的激勵(lì)與約束機(jī)制，對(duì)相關(guān)行為進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)與懲罰，以保證信息公開(kāi)的法律法規(guī)得到真正貫徹落實(shí)。其次，完善信息安全法。建立健全政府與公眾信息的審查機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)相關(guān)敏感數(shù)據(jù)的管理，明確各類(lèi)信息使用的法定情形，防止不法分子濫用個(gè)人信息。最后，要明確規(guī)定各政府機(jī)關(guān)在信息安全保護(hù)中的職能與權(quán)限，以提高數(shù)據(jù)保護(hù)意識(shí)，督促各級(jí)行政機(jī)關(guān)與相關(guān)部門(mén)增強(qiáng)數(shù)據(jù)保護(hù)能力。

3.3 強(qiáng)化社會(huì)力量參與，優(yōu)化政府治理結(jié)構(gòu)

社會(huì)組織、企事業(yè)單位、志愿者等作為社會(huì)治理的主體，對(duì)提高政府治理能力具有重要的支撐作用。因此，政府需依托大數(shù)據(jù)技術(shù)建立多元主體協(xié)同治理的平臺(tái)，將社會(huì)力量引入政府治理中，打造多元化治理格局，以推動(dòng)治理創(chuàng)新，真正做到為人民謀幸福。同時(shí)，還應(yīng)發(fā)掘社會(huì)力量的數(shù)據(jù)治理能力，如與大數(shù)據(jù)企業(yè)開(kāi)展合作攻克社會(huì)治理技術(shù)難關(guān)，優(yōu)化政府?dāng)?shù)據(jù)治理技術(shù)，完善治理方式。

3.4 培養(yǎng)專(zhuān)業(yè)人才，提高人才隊(duì)伍質(zhì)量

目前，我國(guó)大數(shù)據(jù)相關(guān)專(zhuān)業(yè)人才數(shù)量雖然很多，但高質(zhì)量人才仍然較為短缺，因此政府需加強(qiáng)相關(guān)人才培養(yǎng)。一是加強(qiáng)現(xiàn)有人才隊(duì)伍的培養(yǎng)。通過(guò)組織專(zhuān)題培訓(xùn)、前沿知識(shí)講座、關(guān)鍵部門(mén)輪崗、掛職鍛煉等措施加強(qiáng)現(xiàn)有人才隊(duì)伍建設(shè)，提高其數(shù)據(jù)治理能力。二是實(shí)施人才引進(jìn)戰(zhàn)略。通過(guò)制訂人才引進(jìn)計(jì)劃，分步驟從國(guó)內(nèi)外引進(jìn)各類(lèi)型高層次人才。三是建立“產(chǎn)學(xué)研”聯(lián)動(dòng)人才培養(yǎng)模式，鼓勵(lì)高等院校、科研院所和大數(shù)據(jù)企業(yè)合作，通過(guò)組建科研團(tuán)隊(duì)開(kāi)展項(xiàng)目等形式培養(yǎng)高素質(zhì)復(fù)合型大數(shù)據(jù)人才。