王小黎，劉文瀾，劉 云，陳領(lǐng)弟

（1.中原工學院經(jīng)濟管理學院，河南鄭州 451191；2.北京理工大學國家安全與發(fā)展研究院，北京 100081；3.中國科學院大學公共政策與管理學院，北京 100049）

政府采購（國外稱為“公共采購”）是世界各國促進科技創(chuàng)新的有效手段［1］。實現(xiàn)政府采購促進科技創(chuàng)新政策的作用范圍擴大和效力提高，是各國政府持續(xù)努力的方向。眾多學者和管理人員對于政府采購促進科技創(chuàng)新政策開展了有益的探索和研究，但少有從法效結(jié)構(gòu)視角分析我國此類政策組織管理機制運行狀況的研究，此類政策聚類維度還沒有形成統(tǒng)一認識，政策工具的國際比較還存在空白。由此，引出本文研究問題：一是如何從法律效力結(jié)構(gòu)視角分析中國政府采購促進科技創(chuàng)新政策的組織管理機制？如何擴大該機制的影響范圍？二是如何聚類分析中國現(xiàn)有政府采購促進科技創(chuàng)新政策的維度？基于確定的分析維度，如何梳理政策工具并且開展國際比較而發(fā)現(xiàn)不足及改進？

1 文獻綜述

1.1 政府采購促進科技創(chuàng)新政策的組織管理機制

世界各國的政府采購促進科技創(chuàng)新政策的組織管理機制基本上相同，大體上分為三個層級：一是國家立法機構(gòu)制定政府采購相關(guān)法律，如中國的是全國人民代表大會，制定有《政府采購法》等，美國、日本、韓國等的是國會，美國有《聯(lián)邦財產(chǎn)與行政服務(wù)法》；二是最高行政機構(gòu)或職能機構(gòu)制定政府采購相關(guān)管理條例，如中國是國務(wù)院，美國是聯(lián)邦采購政策辦公室（制定的法規(guī)須國會批準），日本的是內(nèi)閣，等等，中國國務(wù)院制定《政府采購條例》，美國有《聯(lián)邦采購條例》；三是政府采購監(jiān)督管理部門負責政府采購法規(guī)的制定（包括政策和規(guī)章制度等），涉及的核心部門如中國和英國的是財政部，日本的是大藏省，美國的是聯(lián)邦采購政策辦公室，等等。本文在此不作討論政府采購國別（地區(qū)）之外的法規(guī)，如政府采購協(xié)議（GPA）、歐盟政府采購相關(guān)規(guī)定等。

中國國家和部門層面的政府采購相關(guān)的規(guī)劃（計劃），對于政府采購法規(guī)的制定、監(jiān)督和管理均能起到指導(dǎo)性作用，如《國家創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略綱要》等，其他國家也有類似的規(guī)劃設(shè)計，如美國《“在美國制造”行動計劃》，但中國在規(guī)劃（計劃）的設(shè)計上呈現(xiàn)出體系化的特點。

本文基于文獻檢索發(fā)現(xiàn)，系統(tǒng)梳理某一國政府采購促進科技創(chuàng)新政策法規(guī)的研究并不多見，這也是本文開展中國相關(guān)政策的組織管理機制研究要解決的問題之一。

1.2 政府采購促進科技創(chuàng)新政策的分析維度

現(xiàn)有關(guān)于政府采購促進科技創(chuàng)新政策的研究分為兩類，一是將所有政策工具進行分類，也即確立分析維度，再系統(tǒng)性分析各類政策工具的完備性，此類研究文獻較少；二是基于政策工具的不完整性集合開展針對性行業(yè)或應(yīng)用分析，此類研究文獻相對較多。

1.2.1 系統(tǒng)性研究

宋河發(fā)［2］、劉云等［3］、艾冰［4］國內(nèi)學者認為，我國政府采購促進科技創(chuàng)新的政策工具維度總體上包括：新技術(shù)新產(chǎn)品推廣應(yīng)用、促進科技型中小企業(yè)發(fā)展、促進節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展、支持國貨與采購進口產(chǎn)品管理、“首購首用”風險補償機制等。Nikolaou［5］、Alkadry 等［6］、Pouikli［7］從綠色公共采購和可持續(xù)公共采購框架下研究政策工具，其分析的維度與國內(nèi)學者類似。杜明軍［8］對政策工具的分析維度劃分不完全一致，上述新技術(shù)新產(chǎn)品的“首購首用”風險補償機制、首臺套重大技術(shù)裝備政府采購支持等政策工具在屬于國內(nèi)創(chuàng)新性應(yīng)用，在國外政策中還很少見，本研究認為此類政策工具應(yīng)該歸并到“新技術(shù)新產(chǎn)品推廣應(yīng)用”的分析維度之中。

1.2.2 分維度研究

基于上述四類維度分析視角，世界各國均實施了相應(yīng)的政策工具［1］，但側(cè)重點各有不同。

（1）促進節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品采購。中國規(guī)定了政府采購節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品的舉措［9］，財政性資金支持的項目優(yōu)先采購或強制采購節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品［10-11］。國外則大多從綠色采購法律方面促進節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品采購，如美國制定綠色采購計劃［12］，歐盟多數(shù)成員國實施綠色公共采購的《國家行動計劃》（NAPs）［13］，日本制定《綠色采購法》，韓國頒布《低碳綠色增長基本法案》并開展綠色產(chǎn)品認證。但在可再生能源產(chǎn)品的采購方面，中國走在其他國家的前面。

（2）推動科技型中小企業(yè)發(fā)展。在此方面，預(yù)留采購份額、合同拆分（分包）、報價及評審優(yōu)惠或資金補償?shù)日吖ぞ哌\用比較廣泛［14］。除此之外，中國還提供政府采購信用擔保等支持［15］；英國實施了“前商業(yè)化采購政策”“小型企業(yè)創(chuàng)新計劃”和“遠期采購合約方式”［16］；法國明確提出對中小企業(yè)參與政府采購提供專門的服務(wù)支持等；日本在國際上通過GPA 例外條款扶持國內(nèi)中小企業(yè)［17］。但也出現(xiàn)一個共同趨勢，就是積極將中小企業(yè)的研發(fā)納入到國家科技計劃之中。

（3）促進新技術(shù)新產(chǎn)品的政府采購。在此方面，普遍做法是本國廠商供應(yīng)高技術(shù)產(chǎn)品、報價優(yōu)惠、分擔公司研發(fā)和消費者的風險（含價格補貼和優(yōu)惠貸款）［2］。另外，中國明確指出高新技術(shù)產(chǎn)品的首購訂購、首臺套重大技術(shù)裝備采購等；美國鼓勵新興企業(yè)參與重大戰(zhàn)略性技術(shù)的開發(fā)［18］；英國和中國實施遠期訂購；日本主要通過本土采購比例規(guī)定、國外采購的高關(guān)稅限制等措施［19］。在高新技術(shù)產(chǎn)品的政府采購中，引入金融機構(gòu)介入也是一個新現(xiàn)象。

（4）優(yōu)先采購國貨。一方面各國均提出支持購買本國產(chǎn)品的政策，優(yōu)先購買本國產(chǎn)品、設(shè)置國貨最低采購份額、部分領(lǐng)域強制采購國貨等支持政策［20］，同時也與上述3 個維度的政策相互支持［21-22］。另一方面，各國均提高準入門檻加強對重點產(chǎn)業(yè)的保護，其中，實施國際招標額度限制、提高關(guān)稅、進口產(chǎn)品審核等措施是比較。同時，合理利用GPA例外條款及區(qū)域市場標準（如歐盟）是比較通行的做法，中國也一直推動申請加入GPA［13，23-24］。

綜上所述，現(xiàn)有文獻很少綜合了上述4 個維度政策工具而開展研究，對于了解完整政策工具集的研究需求還缺乏有效支持，從而影響政策工具優(yōu)劣勢的比較和分析。

1.3 政府采購促進科技創(chuàng)新政策的國際比較

目前，也有一些學者對公共采購政策工具的國際比較分析。國外學者中，Hestermeyer 等［25］比較分析了歐盟與世界主要經(jīng)濟體間政府采購在提供中小企業(yè)自主創(chuàng)新優(yōu)惠政策方面的經(jīng)驗；Arai［26］研究表明，日本側(cè)重支持中小企業(yè)，韓國側(cè)重推動電子政務(wù)采購，極大地促進了自主創(chuàng)新；Milosavljevic等［27］研究了基于25 個歐洲國家的公共采購效率。

國內(nèi)學者中，陳雪娟等對政府購買公共服務(wù)進行國際比較研究［28］，楊文明［9］對政府綠色采購法律制度開展國際比較，高天輝［29］開展政府采購支持中小企業(yè)政策的國際比較，高天輝對政府采購支持高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)方面進行了國際比較研究，Wang 等［30］從促進節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展、促進科技型中小企業(yè)發(fā)展、創(chuàng)新產(chǎn)品和服務(wù)采購、提高國貨采購比例及建立進口產(chǎn)品等級制度4 個方面開展國際比較，該文與本文上述提出的4 個維度相吻合，也是本文的重要參考基礎(chǔ)。

綜上所述，現(xiàn)有研究大多聚焦于單一維度的國際比較分析，基于多維度分析視角的公共采購促進科技創(chuàng)新國際比較研究并不多。

1.4 研究綜述

從上述文獻綜述可以發(fā)現(xiàn)，學者們對推動節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品采購、推動科技型中小企業(yè)的發(fā)展、促進新技術(shù)新產(chǎn)品的政府采購、支持國貨采購等都做了大量深入的研究。但學者們的研究主要還存在以下幾個方面的不足：

（1）缺乏從法律效力結(jié)構(gòu)視角開展中國政府采購促進科技創(chuàng)新政策的作用機制研究。目前的研究，大多針對促進科技創(chuàng)新的政府采購制度進行研究，缺乏對整體政策體系的層次結(jié)構(gòu)、主體參與和合作等作用機制方面的分析研究，從而促進我國政府采購政策法律體系進一步完善。

（2）缺乏政府采購促進科技創(chuàng)新政策工具的系統(tǒng)性研究?，F(xiàn)有研究大部分針對其中的少數(shù)政策工具而展開，系統(tǒng)梳理、歸納和分析政府采購促進科技創(chuàng)新政策工具的研究較少。本文認為應(yīng)首先在政策文本分析的基礎(chǔ)上構(gòu)建相對完善政策工具分析維度，再開展各維度政策工具的完備性研究，在此基礎(chǔ)上的政策工具分析才能夠體現(xiàn)出系統(tǒng)性。

（3）缺乏對政府采購促進科技創(chuàng)新政策國際比較的系統(tǒng)性研究。在政府采購促進科技創(chuàng)新政策的國際比較方面，多是從某一個或幾個政策工具角度出發(fā)進行分析研究，在集中了政策工具各維度的視角下開展國際比較的研究不多。因而，對于全面了解中國與發(fā)達國家的政府采購促進科技創(chuàng)新方面的政策，缺乏有力的分析依據(jù)。

2 數(shù)據(jù)處理與分析方法

2.1 研究框架

基于檢索的國內(nèi)外政策文本數(shù)據(jù)，首先本文對中國相關(guān)政策文本進行分類及篩選，縮小政策分析的范圍，提高精度。其次，從制定時間、制定部門、主導(dǎo)部門、合作部門四個維度對有效的政策文本進行文獻計量分析。再次從促進節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品采購、促進科技型中小企業(yè)發(fā)展、促進高新技術(shù)產(chǎn)品的政府采購、促進政府采購國貨四個維度，進行國際比較。最后，基于以上分析的結(jié)論，針對性地給出相應(yīng)的政策建議。本文的研究框架如圖1 所示。

圖1 本文的研究框架

2.2 數(shù)據(jù)處理

2.2.1 數(shù)據(jù)來源

本文里各種政策文本來源于兩個方面，一是法律條文數(shù)據(jù)庫，中國政策來源于北大法寶法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫（http://www.pkulaw.cn/），國外政策來源于美 國HeinOnline 數(shù)據(jù)庫（http://heinonline.org/HOL/Welcome）；二是國家層面的官方網(wǎng)站。上述法律條文數(shù)據(jù)庫的信息齊全，是本文政策收集的主要來源；國家層面的官方網(wǎng)站作相應(yīng)的補充。

2020 年我國前5 大貿(mào)易經(jīng)濟體為歐盟、東盟、美國、日本和韓國，其中，德國、英國和法國為歐盟的前3 位；東盟國家與中國的進出口貿(mào)易額均小于韓國，所以本文確定的外國分析對象為美、日、韓、德國、英國和法國。

中國政府采購促進科技創(chuàng)新的政策法規(guī)發(fā)布時間的檢索范圍是2003 年1 月1 日—2021 年7 月31 日，其中2003 年1 月1 日是《中華人民共和國政府采購法》正式實施的時間。

2.2.2 數(shù)據(jù)檢索及分析維度的確定

在進行檢索工作時，本文將政策文件分為4類（圖2 中的分析維度），每個分類包含著多個政策措施即政策工具，一個政策工具是以多個文件條款的形式出現(xiàn)，四者之間的集合關(guān)系如下：政策文件集合政策分類集合政策工具（政策措施）政策條款（數(shù)據(jù)記錄）檢索策略涉及政策工具的分類及關(guān)鍵詞的確定，形成過程如圖2 所示［30］。

圖2 數(shù)據(jù)檢索流程

（1）中國政策的檢索過程（含分析維度的確定）。

第一步，檢索國家層次的相關(guān)法律。根據(jù)研究主題及關(guān)鍵詞，本文選取“政府采購”/“采購”+“科技”/“創(chuàng)新”/“科技創(chuàng)新”作為基礎(chǔ)檢索關(guān)鍵詞。

第二步，檢索國家層次的法律，得到11 件法律文本。

第三步，按照政府采購促進科技創(chuàng)新的主題，對11 件法律文本進行分類，得到三類政策：促進科技型中小企業(yè)發(fā)展、促進節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)、其他類政策。

第四步，對于第三步中的其他類政策進一步細分。本文通過走訪調(diào)研中科院科技戰(zhàn)略咨詢研究院、北京市中關(guān)村政府采購促進中心等機構(gòu)，向業(yè)務(wù)主管人員及專家征求意見，并歸納總結(jié)得出其他類政策應(yīng)該分為兩類：促進新技術(shù)新產(chǎn)品采購和促進國貨采購。最終確定政策工具分為4 個維度。

第五步，針對最終得出的4 個分類，本文選取信息檢索與數(shù)據(jù)挖掘的常用加權(quán)方法TF-IDF（term frequency-inverse document frequency,詞頻-逆向文件頻率）進行關(guān)鍵詞的提取。在Python 環(huán)境中，本文先利用中文分詞組件對法律文本進行分詞處理，然后利用scikit-learn 包進行TF-IDF 分詞權(quán)重計算。初步獲得4 個分類的關(guān)鍵詞112 個。

第六步，關(guān)鍵詞的專家咨詢。本文通過走訪調(diào)研北京市科委、深圳市政府采購中心等機構(gòu)，向業(yè)務(wù)主管人員及專家征求意見，進行篩選后得到分類檢索的最終關(guān)鍵詞，如表1 所示。

表1 政府采購促進科技創(chuàng)新政策的檢索策略

第七步，按照關(guān)鍵詞檢索相關(guān)政策工具形成原始數(shù)據(jù)記錄1 121 條，涉及的政策為183 件（表1 所示）。

第八步，數(shù)據(jù)清洗。得到有效數(shù)據(jù)記錄835 條，涉及的政策為110 件，最終形成了一個中國政府采購促進科技創(chuàng)新的政策文件數(shù)據(jù)庫。數(shù)據(jù)庫的數(shù)據(jù)字段包括制定時間、政策標題、制定機構(gòu)、政策工具分類、政策工具內(nèi)容等。

（2）典型國家政策的檢索策略和檢索結(jié)果。在已獲得關(guān)鍵詞族后，典型國家相關(guān)政策的檢索工作僅需要執(zhí)行上述最后兩個步驟，本文最終獲得國外政策文本約110 余件，本研究在此也參考了部分英文文獻。

2.3 研究方法

本文運用文獻計量學的方法對政策進行定量分析,用于對政策外部特征的定量分析方法。本文重點對政策決策維度、決策時間和決策機構(gòu)的差異進行比較分析。決策時間和決策機構(gòu)是政策背景基本信息的重要組成部分［31］。通過對政策制定時間分析，有助于了解政府采購促進科技創(chuàng)新政策背景在時間維度上的分布和特征。通過對決策機構(gòu)分析，有助于分析哪些部門發(fā)揮主導(dǎo)作用或合作促進科技創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

本文運用文本挖掘及比較分析的方法對政策進行定性分析。文本挖掘方法主要用于進行關(guān)鍵詞的提取及標注政策措施的維度或政策工具，主要應(yīng)用于數(shù)據(jù)收集過程，如圖2 所示。對于不同政策維度，本文運用比較分析方法考察政策工具運用的差異性，并提出中國政府采購促進科技創(chuàng)新政策的完善性建議。

3 中國政府采購促進科技創(chuàng)新政策的組織管理機制分析

3.1 政策的法效結(jié)構(gòu)

3.1.1 政策分類

在中國國家范圍內(nèi)實施的政策，有5 種不同類別：全國人民代表大會（一般由全國人民代表大會常務(wù)委員會主導(dǎo)）制定的法；國務(wù)院（一般聯(lián)合中國共產(chǎn)黨中央委員會（中共中央））及各部委發(fā)布各類規(guī)劃；國務(wù)院（一般聯(lián)合中共中央）發(fā)布各類條例；國務(wù)院各部委發(fā)布的各類規(guī)章，檢索分類及結(jié)果如表2 所示。

政府采購促進科技創(chuàng)新最高層次法律法規(guī)的制定主體是全國人民代表大會（全國人大），屬于第一層次。中國國家層面的規(guī)劃由中共中央聯(lián)合國務(wù)院發(fā)布，代表中國共產(chǎn)黨在決策中的重要地位，這與其他國家是不同的；各類規(guī)劃一般對各類條例和規(guī)章的制定起指導(dǎo)性作用，其指導(dǎo)性意義很大，屬于第二層次（從政府管理職能的視角出發(fā)，本文僅認定國務(wù)院為主體機構(gòu)）。國務(wù)院制定的政府采購方面的條例屬于第三層次。國務(wù)院、國務(wù)院各部委制定的是國家行政法規(guī)與部門規(guī)章，屬于第四層次。五類政策的效力級別關(guān)系為：法＞國家規(guī)劃＞條例＞部委規(guī)劃＞規(guī)章，如表2 所示。

表2 中國政府采購促進科技創(chuàng)新相關(guān)政策的分類

（1）法。在政府采購促進科技創(chuàng)新方面，本文涉及主體法律僅包括《中華人民共和國招標投標法》（以下簡稱《招標投標法》）和《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）?！墩袠送稑朔ā泛汀墩少彿ā饭餐瑯?gòu)成了國家在政府采購促進科技創(chuàng)新方面的上位法。其他部分法律包含了與政府采購相關(guān)的條款，在執(zhí)行過程中也起到了政府采購促進科技創(chuàng)新的作用，如《中華人民共和國中小企業(yè)促進法》《中華人民共和國節(jié)約能源法》等。

由于法律在實施一定時間后會進行修訂，本文以最新修訂版本為分析對象，采用累計方式計算制定主體的參與次數(shù)，將政策每次修訂時間納入制定時間分析統(tǒng)計范圍。以下各類政策也按此方法進行分析。

（2）國家規(guī)劃。國家規(guī)劃主要包括國務(wù)院發(fā)布的五年規(guī)劃、中長期規(guī)劃等，新一個五年規(guī)劃發(fā)布后，上一個五年規(guī)劃就自動停止執(zhí)行。在政府采購促進科技創(chuàng)新方面涉及的國家規(guī)劃主要是兩類，一是國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃綱要，二是與科技創(chuàng)新有關(guān)的規(guī)劃。

（3）國務(wù)院條例?！吨腥A人民共和國招標投標法實施條例》（以下簡稱《招標投標條例》）和《中華人民共和國政府采購法實施條例》（以下簡稱《政府采購條例》）是由國務(wù)院制定的政府采購和招投標方面法律文件，是根據(jù)憲法和法律制定、從屬于法律的規(guī)范性文件。與其他法律對應(yīng)的部分條例也與政府采購相關(guān)。

（4）部委規(guī)劃。本文中涉及政府采購促進科技創(chuàng)新政策的部委規(guī)劃中，科技創(chuàng)新方面的“十一五”規(guī)劃和“十二五”規(guī)劃由科技部發(fā)布，屬于部委規(guī)劃；“十三五”規(guī)劃由國務(wù)院發(fā)布，屬于國家規(guī)劃。

（5）部委規(guī)章。各部委會根據(jù)法律條文、上級及同級規(guī)劃，針對各自管轄領(lǐng)域或行業(yè)的特定問題，制定或進行部委間溝通后聯(lián)合制定一些相關(guān)的規(guī)章制度、管理辦法和指導(dǎo)意見等。本文所指部委規(guī)章也包含部委制定的規(guī)范性文件。

本研究對檢索得到的數(shù)據(jù)進行分類后，得到110 件有效政策文件。政府采購促進科技創(chuàng)新的政策體系中法和國家規(guī)劃起基礎(chǔ)支撐作用，不涉及具體的操作執(zhí)行層面。以下在進行具體政策分析時，重點研究“十三五”期間涉及國家條例、部委規(guī)劃和規(guī)章的仍然有效的政策文件，使得分析的范圍更加精確，此類政策文件共計92 件。

3.1.2 政策分類分析

任何政策的制定必須有法律基礎(chǔ)，在此基礎(chǔ)上制定的政策法規(guī)圍繞政策目標形成一套完整的法律體系。在政府采購促進科技創(chuàng)新政策的法律體系中，由于出發(fā)點和制定機構(gòu)不同，往往也會服務(wù)于其他政策目標，因而，產(chǎn)生的法效約束力和約束范圍也會不同。這也體現(xiàn)了制定政策的實際情況，服務(wù)于整個國家范圍，需要制定法、條例和規(guī)劃來進行約束和指導(dǎo)；服務(wù)于部門或部門之間的業(yè)務(wù)規(guī)范，就需要單獨或聯(lián)合制定規(guī)章制度進行引導(dǎo)和管理。

我國政府采購促進科技創(chuàng)新政策的法律體系中，在法的層次上，條例屬于法的下位法，屬于規(guī)章的上位法?！墩少彿ā泛汀墩袠送稑朔ā肥侵鞣?，其他9 個法則是同位法；《政府采購條例》和《招標投標條例》是主法，其他條例為同位法；財政部為主管部門，其主導(dǎo)制定的規(guī)章為主法，其他部門主導(dǎo)制定的為同位法。對于政府采購促進科技創(chuàng)新的政策目標而言，各上位法和主法應(yīng)將本文上述提出的4 個維度政策明確提出，而實際情況則是只包含其中部分政策，如《政府采購法》提出促進中小企業(yè)發(fā)展，就將創(chuàng)新型科技型中小企業(yè)與其他中小企業(yè)放在同一位置。必須制定促進科技創(chuàng)新相關(guān)的規(guī)章，才能夠?qū)崿F(xiàn)促進科技型中小企業(yè)發(fā)展的目標。政府采購促進科技創(chuàng)新政策因應(yīng)需求而制定，政府部門切實執(zhí)行、受眾的接受和運用是政策落實的根本表現(xiàn)。因而，政策的制定首先要求多部門參與，但又不能形成多頭管理；其次，要定期形成聚合型的規(guī)章，避免文件過多、受眾不易解讀和忽略等情況發(fā)生；再次，需要緊跟發(fā)展需求進行政策調(diào)整和完善。

3.2 政策的制定時間節(jié)點分析

對于部分政策存在修訂的情況，本文以該政策的修訂時間為準，以年為單位進行計量分析，分析最終結(jié)果如圖3 所示。

圖3 中國政府采購促進科技創(chuàng)新政策的數(shù)量分布

從圖3 中可以看出：

（1）原始數(shù)據(jù)中制定政策最多的年份是2016年，當時是國家“十三五”的開局之年，中國逐漸重視自主知識產(chǎn)權(quán)的科技成果轉(zhuǎn)化，進而提出進行國家自主創(chuàng)新產(chǎn)品認定、管理等工作，制定了一系列的科技政策，其中就包括政府采購促進科技創(chuàng)新的政策。

（2）2007 中國加入《政府采購協(xié)議》（GPA）談判，首次將申請書和初步出價提交世界貿(mào)易組織（WTO）秘書處，受此因素影響，2008—2012 年實際的政策制定數(shù)量一直處于低位階段。

（3）2011 年是特殊年份，制定了兩件國家“十二五”規(guī)劃及兩件停止執(zhí)行前期政策的文件，實際指導(dǎo)性政策為2 件。2016 年也是個特殊的年份，發(fā)布了4 件國家“十三五”規(guī)劃，實際指導(dǎo)性政策為2 件。

（4）調(diào)整數(shù)據(jù)與原始數(shù)據(jù)相比，2006 年、2007年和2011 年的數(shù)據(jù)變化主要涉及停止執(zhí)行的一批政策文件（規(guī)劃類的文件）。

（5）2004—2017 年中具有實操性的政策文件以2006 年數(shù)據(jù)為最多，為5 件；其他年份的數(shù)據(jù)在1～4 件之間，變動幅度不大。

3.3 政策的制定部門分析

3.3.1 部門的參與次數(shù)分析

對原始數(shù)據(jù)的分析表明，參與政府采購促進科技創(chuàng)新方面的政策制定的部門共有47 個，部門累計參與總次數(shù)為308 次，其中以財政部、國務(wù)院、國家發(fā)展和改革委員會（發(fā)改委）參與次數(shù)最多，超過40 次；27 個部門參與次數(shù)為1 次。參與次數(shù)大于1 次的部門有18 個，如圖4 所示。對于部委名稱的變更問題，以現(xiàn)職能部門名稱來統(tǒng)一標識該文件的制定部門；部委所屬辦公廳發(fā)文，本文也一并歸集為該部委為制定主體。

圖4 2004—2020 年中國政府各部門制定（含參與）政府采購促進科技創(chuàng)新政策的次數(shù)分布

從圖4 中，可以看出：

（1）對于實操性政策，財政部參與最多，為36 次；其次是國務(wù)院，為33 次；再次是發(fā)改委19 次、工業(yè)和信息化部（工信部）15 次和科學技術(shù)部10 次；其他部門均在5 次以下。

（2）實操性政策與修正數(shù)據(jù)之間波動比較大的部門是財政部、發(fā)改委和生態(tài)環(huán)境部，主要原因在于每年財政部聯(lián)合發(fā)改委發(fā)布節(jié)能產(chǎn)品政府采購（品目）清單和財政部聯(lián)合環(huán)境部發(fā)布環(huán)境標志產(chǎn)品政府采購（品目）清單，當年公布清單時上一年清單自動作廢。節(jié)能產(chǎn)品政府采購（品目）清單累計發(fā)布26 期，環(huán)境標志產(chǎn)品政府采購（品目）清單累計發(fā)布25 期。

（3）全國人大常委會的參與次數(shù)在3 類數(shù)據(jù)中的波動也比較大，原因在于《中華人民共和國節(jié)約能源法》和《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》歷經(jīng)多次修正，導(dǎo)致原始數(shù)據(jù)和修正數(shù)據(jù)之間的波動；法律不屬于實操性政策文件，導(dǎo)致修正數(shù)據(jù)和實操性數(shù)據(jù)之間的波動。

（4）排除發(fā)布的五年科技規(guī)劃，國務(wù)院發(fā)布的實操性政策為31 件，說明需要國家層面來協(xié)調(diào)和部署政府采購方面的事項比較多。

（5）就平均參與度而言，原始數(shù)據(jù)為6.8 次，修正數(shù)據(jù)為4.2 次，實操性政策為3.8 次。3 類數(shù)據(jù)中高于平均數(shù)的部門相同，有7 個部門，說明其他部門的參與度還需要加強。

3.3.2 部門的主導(dǎo)次數(shù)分析

在政策制定的部門中起主導(dǎo)作用部門的統(tǒng)計數(shù)據(jù)如圖5 所示。

圖5 2004—2020 年中國政府各部門主導(dǎo)制定政府采購促進科技創(chuàng)新政策的次數(shù)分布

從圖5 中可以看出：（1）實操性數(shù)據(jù)中財政部主導(dǎo)次數(shù)最多，為82 次；其次是國務(wù)院，為43 次；部門的平均主導(dǎo)度為7.5 次；除上述兩部門外，其他的均在平均值以下。（2）一共有11 個部門主導(dǎo)制定過政府采購促進科技創(chuàng)新政策，只有2 個部門的參與度高于平均參與度，說明其他部門的主導(dǎo)性不夠。（3）財政部作為政府采購主管部門，主導(dǎo)次數(shù)遠高于其他部門。

3.3.3 部門間的合作次數(shù)分析

對于部門間的合作情況分析，不能因為某些政策文件失效而忽略他們的合作工作，所以，本小節(jié)以原始數(shù)據(jù)為分析對象研究他們之間的合作情況。部門間合作制定政策的情況如圖6 所示。

圖6 2004—2020 年中國政府政策制定部門之間的合作網(wǎng)絡(luò)

從圖6 中可以看出如下信息：

（1）有40 個部門合作制定政府采購相關(guān)政策文件，合作次數(shù)最高的前3 位分別是財政部、發(fā)改委和生態(tài)環(huán)境部，分別為67 次、40 次和27 次。

（2）有27 個部門合作次數(shù)為1 次（節(jié)點直徑最小的類別）。本文分析發(fā)現(xiàn)：有兩個政策文件聯(lián)合了多個部門開展合作，《關(guān)于印發(fā)“十三五”國家技術(shù)創(chuàng)新工程規(guī)劃的通知》有15 個合作部門，《節(jié)能減排全民行動實施方案》有16 個合作部門。該兩個政策文件中合作次數(shù)為1 次的部門數(shù)為18 個，占合作次數(shù)為1 的27 個部門數(shù)的2/3。

（3）全國人民代表大會（常務(wù)委員會）、中國共產(chǎn)黨中央委員會和國務(wù)院是國家層面的領(lǐng)導(dǎo)部門，其發(fā)布的政策是指導(dǎo)性的，且他們與國務(wù)院部委不是一個層級的，同時其制定的法規(guī)及政策往往是獨立的，因而沒有出現(xiàn)合作情況。合作情況僅出現(xiàn)在部委級別之間，合作制定的政策文件實際上僅出現(xiàn)在部委規(guī)劃和部委規(guī)章兩類之中。因而，本小節(jié)將國務(wù)院和全國人民代表大會等機構(gòu)與其所屬辦公廳嚴格區(qū)分，未歸集到一起。

為便于分析，本文將合作次數(shù)控制在大于1 次時，部門之間合作制定政策的情況如圖7 所示。

圖7 2004—2020 年中國政府政策制定部門之間的合作網(wǎng)絡(luò)

對于本文所涉及政策的合作制定情況，圖7 可以看出如下信息：

（1）有13 個部門合作制定政策文件的次數(shù)大于1 次，與總部門數(shù)40 相比，沒有過半數(shù)；

（2）合作制定政策的總次數(shù)為200 次，平均次數(shù)為5，87.5%的部門的合作次數(shù)低于平均值；

（3）部門之間相互合作次數(shù)比較高的情況為：財政部與發(fā)改委的合作38 次、與生態(tài)環(huán)境部的合作26 次、與工信部合作9 次；發(fā)改委與工信部的合作8 次、與科技部合作6 次；其他部門之間的合作次數(shù)均少于6 次。

3.4 小結(jié)

從上述政策計量分析結(jié)果可以看出，政府采購促進科技創(chuàng)新政策的組織管理機制制定需要進一步完善。（1）我國政府采購促進科技創(chuàng)新政策的法律體系已基本建立，但在各層次的主法中具體政策工具維度需進一步明確；要定期形成聚合型的規(guī)章，避免文件過多、受眾不易解讀和忽略等情況發(fā)生。（2）政策在某個關(guān)鍵時間點（如2016 年）出現(xiàn)爆發(fā)式增長，有其特殊的歷史背景和需要，要充分借鑒國外先進經(jīng)驗的同時，如果能夠形成周期性的制定與發(fā)布時間，會更加適應(yīng)于公眾的理解和消化能力；部分規(guī)章的有效期即未修改時間太長，需要及時緊跟發(fā)展需求進行完善。（3）政府采購促進科技創(chuàng)新的政策制定涉及多部門，但是大部分部委的參與次數(shù)并不多。絕大部分部門的參與次數(shù)及主導(dǎo)政策的制定次數(shù)均低于平均值，說明政策制定時對于沒有參與的部門或參與度低的部門，考慮其的利害關(guān)系較少或沒有。政策沒有全方位的覆蓋，就會降低政策的整體有效性。（4）要改變財政部一方主導(dǎo)的局面，在國際貿(mào)易中發(fā)達國家往往會認為財政部過多干預(yù)政府采購的政策制定，對于政府補貼的職責就會存在更深的誤解，財政部適當將政策的制定權(quán)分散到其他相關(guān)部門，以消除這些不必要的誤解。

4 中國與典型國家的政府采購促進科技創(chuàng)新政策比較

世界各國在利用政府采購促進科技創(chuàng)新和科技進步等方面有許多的成功經(jīng)驗和做法，促進自主創(chuàng)新和國內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展是國際社會的共識，也是國際發(fā)達國家的普遍做法，即便這些國家都為GPA 締約方，但也有類似的做法［32］。發(fā)達國家正是通過制定和實施政府采購政策，加快了本國技術(shù)進步與科技創(chuàng)新，提高了本國競爭力。

本文將典型國家政府采購促進科技創(chuàng)新政策歸納為4 個維度：（1）促進節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品采購；（2）推動科技型中小企業(yè)的發(fā)展；（3）促進新技術(shù)新產(chǎn)品的政府采購；（4）促進政府采購國貨［4］。

4.1 促進節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品采購

促進節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品采購政策工具，主要包括制定綠色產(chǎn)品清單、設(shè)置最低綠色采購份額、建立專門的綠色采購機構(gòu)、制定國家級的綠色采購行動計劃等，其中歐盟及其成員國在該方面政策實施的效果明顯，如表3 所示。

表3 國內(nèi)外促進節(jié)能環(huán)保采購的政策措施對比

表3 信息顯示：首先，第1、5、6、14 政策工具均被上述國家使用，第2、7、8 政策工具使用較少，說明在推動綠色采購促進節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)的措施中，注重依靠市場的力量。其次，美國、英國和日本的政策工具使用較多，說明其節(jié)能環(huán)保的國家意識非常強烈；相比較而言，韓國的節(jié)能環(huán)保政策最少，以引導(dǎo)為主；中國的節(jié)能環(huán)保比較依靠政府推動，新能源電力、新能源電動汽車和碳排放領(lǐng)域發(fā)展勢頭迅猛，相應(yīng)的部門規(guī)章出現(xiàn)較多。

4.2 促進科技型中小企業(yè)發(fā)展

推動科技型中小企業(yè)的發(fā)展，主要包括預(yù)留采購份額、合同拆分、報價優(yōu)惠、提供貸款擔保等方式［4］，如表4 所示。

表4 國內(nèi)外政府采購促進科技型中小企業(yè)發(fā)展的政策措施對比

表4（續(xù)）

表4 信息顯示：首先，這些國家均使用了第1、2、14 項政策工具，但是第7、9、10、13、16 項政策工具的使用度均不高。其次，中國的政策工具使用最多，大力推動知識產(chǎn)權(quán)融資、電子化管理及簡化審批程序、鼓勵企業(yè)參與國際、國家、地方和企業(yè)標準的制定及貫標，助力國際化發(fā)展；韓國的政策工具使用較少，只有5 個工具被運用。

4.3 促進新技術(shù)新產(chǎn)品采購

促進創(chuàng)新產(chǎn)品與服務(wù)的政府采購，主要通過對所認定新技術(shù)新產(chǎn)品進行強制采購或在招標程序中引入創(chuàng)新導(dǎo)向的技術(shù)指標等方式。基于自身的優(yōu)勢和重點發(fā)展產(chǎn)業(yè)，各國主要制定創(chuàng)新產(chǎn)品與服務(wù)認定標準，且在標準中對國內(nèi)產(chǎn)品有所照顧從而扶持本國相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，如表5 所示。

表5 國內(nèi)外促進新技術(shù)新產(chǎn)品采購的政策措施對比

表4 信息顯示，首先，第1 政策工具均被上述國家使用，第3、7、9、10 政策工具使用較少，其中第9、10 政策工具是中國政府采購政策獨有，說明對于推動創(chuàng)新產(chǎn)品與服務(wù)的政府采購，所有國家都很重視，但由于創(chuàng)新性不容易被接受和把握，所以出臺政策不多。其次，中國的支持政策最多，是由于中國政府在科技創(chuàng)新方面處于追趕階段，需要制定政策推動本國創(chuàng)新產(chǎn)品與服務(wù)的發(fā)展。

4.4 促進國貨采購

促進政府采購國貨，同時也需要對政府采購進口產(chǎn)品進行管理。其中前者主要包括設(shè)置國貨最低采購份額、制定國貨強制采購規(guī)定等方式，分析發(fā)現(xiàn)GPA 締約國也會在未納入開放范圍的采購項目以及對非GPA 成員采取上述方式，同時還采取限制開放政府采購實體、在GPA 附件中設(shè)置例外條款等方式支持國貨采購；后者則主要包括對進口產(chǎn)品供應(yīng)商進行限制（包括設(shè)置較高的競標門檻和競標成本、國際招標額度限制、提高關(guān)稅等）、對政府采購進口產(chǎn)品進行審核等方法，如表6 所示。

表6 國內(nèi)外促進國貨采購的措施對比

表6 信息顯示，一是第1、3、4、10 政策工具均被上述國家使用，第7、11、13 政策工具使用較少，說明在保護本國產(chǎn)品的措施中，提高關(guān)稅和轉(zhuǎn)讓知識產(chǎn)權(quán)方面的政策使用比較慎重。二是美國基本涵蓋了全部政策工具，說明其保護本國產(chǎn)品的政策措施比較全面；中國使用的政策工具較美國少2 個，中國沒有正式加入GPA，也沒有設(shè)置比較高的競標門檻；德國的政策工具使用最少。

5 存在的問題及政策建議

基于對中國政府采購促進科技創(chuàng)新政策文件的梳理與文獻計量分析、國內(nèi)外政府采購促進科技創(chuàng)新政策比較分析可見，中國在政府采購促進科技創(chuàng)新的政策制定方面有許多成功經(jīng)驗，但還存在著一些需要解決的問題。

5.1 促進節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品采購

由于節(jié)能產(chǎn)品強制采購特性而造成一些問題：（1）產(chǎn)品進入清單的成本較高；（2）產(chǎn)品認證審核時間較長；（3）產(chǎn)品供應(yīng)商因為政策規(guī)定強制采購而故意抬高價格。

目前僅強調(diào)優(yōu)先采購《節(jié)能（環(huán)境標志）產(chǎn)品政府采購品目清單》內(nèi)產(chǎn)品，造成可操作性較差。政策規(guī)定過于籠統(tǒng)，缺乏統(tǒng)一的配套操作細則，采購方不愿意配合實施。

實現(xiàn)環(huán)境保護應(yīng)該是政府采購的重要目標之一，促進節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，可以將其上升到綠色采購法的高度。因此，政府應(yīng)該制定和完善現(xiàn)行的政府綠色采購主體法律及主體法律相關(guān)的規(guī)定；完善政府綠色采購信息流通制度；建立和健全政府采購的監(jiān)督機制，進一步完善政府采購管理制度；在稅收、價格補貼、財政補貼等方面的措施來提高制造商的熱情，促進綠色生產(chǎn)。

5.2 促進科技型中小企業(yè)發(fā)展

本文在政策梳理中發(fā)現(xiàn)兩類問題，一類是份額預(yù)留支持方式的可操作性較差，價格扣除支持方式與其他支持政策相重合，政府采購信用擔保支持中小企業(yè)的效果較差；另外一類是政府采購政策沒有區(qū)分中小企業(yè)所提供產(chǎn)品或服務(wù)中的科技含量和產(chǎn)品的質(zhì)量因素，及對中、小、微3 種類型的企業(yè)進行無差別支持。

一個可行的辦法是組織建立中小微企業(yè)供應(yīng)商數(shù)據(jù)庫，對中、小、微3 種類型企業(yè)按照不同行業(yè)標準通過實時數(shù)據(jù)進行動態(tài)更新認定；由相關(guān)部門制定《中小企業(yè)創(chuàng)新型產(chǎn)品與服務(wù)目錄》，制定中小企業(yè)新技術(shù)新產(chǎn)品認定標準；在同等條件下鼓勵采購人優(yōu)先采購該目錄內(nèi)產(chǎn)品與服務(wù)。

5.3 促進新技術(shù)新產(chǎn)品采購

在政府采購方面存在如下問題：（1）不愿因使用新技術(shù)新產(chǎn)品而承擔風險；（2）習慣于使用市場上成熟的產(chǎn)品，不愿嘗試新技術(shù)新產(chǎn)品；（3）由于新技術(shù)新產(chǎn)品尚未進入規(guī)?；a(chǎn)和應(yīng)用，在成本和價格方面不具備競爭優(yōu)勢；（4）政策傳導(dǎo)機制不夠，采購單位沒有形成通過政府采購新技術(shù)新產(chǎn)品促進科技創(chuàng)新的責任意識。

在政府訂購方面存在如下問題：（1）對需求的范圍沒有進行有效界定；（2）對需求沒有進行有效征集、遴選和修訂。因此，首先應(yīng)該建立新技術(shù)新產(chǎn)品成熟度分級制度與后評價制度，其次是制定詳細的高新技術(shù)產(chǎn)品訂購的具體實施辦法。

5.4 促進國貨采購

一方面，中國的政府采購不僅在GPA 協(xié)議范圍內(nèi)要遵循其規(guī)則，在協(xié)議約束范圍之外實施相關(guān)政策時也要綜合考慮各種問題。另一方面，中國對限制進口產(chǎn)品的論證和審查把關(guān)不夠嚴格。采購人或是有意引導(dǎo)專家同意其采購進口產(chǎn)品，或者自身并不了解市場情況，同時審查部門也不熟悉市場情況，都會造成保護國貨的政策執(zhí)行出現(xiàn)偏差；同時，在GPA 框架下應(yīng)該提高國內(nèi)節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品、中小微企業(yè)產(chǎn)品和新技術(shù)新產(chǎn)品的比重，以形成四個維度的相互呼應(yīng)。

所以，應(yīng)該分3 類研究制定進口產(chǎn)品清單：允許采購類、禁止采購類和嚴控采購類。應(yīng)優(yōu)先選擇政府采購進口產(chǎn)品所占比例較高的重點發(fā)展行業(yè)，制定允許和禁止進口產(chǎn)品清單，以更大限度地支持本土優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展。

5.5 提高國務(wù)院部委制定政策的參與度

政府采購促進科技創(chuàng)新的政策制定涉及多個部門，但是參與的部委并不多。絕大部分部門的參與次數(shù)及主導(dǎo)政策的制定次數(shù)均低于平均值，說明政策制定時，對于沒有參與或參與度低的部門的利害關(guān)系考慮較少或沒有。一方面，要形成全方位的政策覆蓋，提高整體有效性，避免政策文件過多而企業(yè)疲于理解；另一方面，要定期進行政策文件的修訂，因應(yīng)科技創(chuàng)新的時代發(fā)展需求。

同時，要改變財政部一方主導(dǎo)的局面。在國際貿(mào)易中，發(fā)達國家往往會認為財政部過多干預(yù)政府采購的政策制定，對于政府補貼的職責就會存在更深的誤解。所以財政部可以適當將政策的制定權(quán)分散到其他相關(guān)部門，以消除這些誤會。

6 結(jié)論

了解和把握政府采購促進科技創(chuàng)新政策，在建立完整的政策文本數(shù)據(jù)庫的條件下，一方面需要分析研究政策的分類構(gòu)成及制定過程，從中發(fā)現(xiàn)組織管理機制的不足而加以完善；另一方面需要充分比較先進國家的做法，進而取長補短及借鑒國際經(jīng)驗。本文運用政策計量工具分析表明，我國政府采購促進科技創(chuàng)新政策存在制定周期性不規(guī)律、制定部門參與和合作次數(shù)偏低、主導(dǎo)機構(gòu)過于集中于財政部等問題。進一步，基于4 個維度的系統(tǒng)性比較分析表明，各國政府采購促進科技創(chuàng)新政策的均有各自特點及差異性，政策實施積極效果顯著，但也存在繼續(xù)完善之處。

基于上述分析結(jié)論的研究啟示如下：（1）在聚焦政府采購促進科技創(chuàng)新政策的法效位階的前提下，國務(wù)院各部委應(yīng)加強參與和主導(dǎo)，同時兼顧政策惠及企業(yè)的消化理解能力，以促進國家政策作用范圍擴大和效力提高，切實推動科技創(chuàng)新。（2）政府采購促進科技創(chuàng)新政策涉及面廣，我國開展在制定相關(guān)政策時，應(yīng)在促進節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品采購、科技型中小企業(yè)發(fā)展、新技術(shù)新產(chǎn)品采購和國貨采購等4 個方面，開展整體性設(shè)計及借鑒國際經(jīng)驗，堅持政策引導(dǎo)和完善也同時要遵守國際規(guī)則。