王歡，喬娟，舒暢

（1.四川農(nóng)業(yè)大學(xué)管理學(xué)院，四川成都 611130；2.中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，北京 100083；3.農(nóng)業(yè)農(nóng)村部管理干部學(xué)院，北京 102208）

1 問(wèn)題的提出：畜禽養(yǎng)殖廢棄物治理政策的本源

“十三五”以來(lái)，我國(guó)開(kāi)展一系列控污治污攻堅(jiān)行動(dòng)，形成了較為系統(tǒng)的畜禽養(yǎng)殖廢棄物治理政策體系，但是，地方政府在執(zhí)行中央政策時(shí)仍然存在措施偏離政策目標(biāo)、激勵(lì)措施落實(shí)不到位[1]、治理主體間制衡關(guān)系較為復(fù)雜[2]、較少考慮到地區(qū)異質(zhì)性[3]等問(wèn)題，究其原因，本質(zhì)上是政策制定者（中央政府）與政策執(zhí)行者（各級(jí)政府和政府各部門(mén)）之間基于各自利益訴求的動(dòng)態(tài)博弈。因此，研究央地政府和不同職能部門(mén)之間（即府際關(guān)系）在政策實(shí)施過(guò)程中的利益博弈，對(duì)理清治理政策實(shí)施偏差、矯正政策效果具有重要理論實(shí)踐價(jià)值。

已有文獻(xiàn)表明，畜禽養(yǎng)殖廢棄物治理的正外部性要求政府介入[4]，形成的治理政策體系經(jīng)歷政策匱乏期、政策奠基期和政策發(fā)展期[5]，推動(dòng)政策演化的主體從政府向社會(huì)公眾轉(zhuǎn)變，政策演化方式從強(qiáng)制性制度變遷向誘致性制度變遷轉(zhuǎn)變[2]。

府際關(guān)系指政府間權(quán)力配置和利益分配關(guān)系，由央地縱向關(guān)系及地方部門(mén)間橫向關(guān)系等構(gòu)成[6,7]。隨著超越科層制的斜向關(guān)系出現(xiàn)，府際關(guān)系已從十字博弈（縱向+橫向）關(guān)系走向復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)體系[8]。基于府際關(guān)系視角的研究主要集中在環(huán)境治理、跨區(qū)域治理、鄉(xiāng)村治理等協(xié)同治理領(lǐng)域[9,10]。已有研究缺少畜禽養(yǎng)殖廢棄物治理中各級(jí)政府和政府各部門(mén)的行為邏輯分析，在探討府際治理背后的利益博弈、剖析政策效果產(chǎn)生的根源方面，缺乏機(jī)理探討和實(shí)證驗(yàn)證。

因此，本研究運(yùn)用系統(tǒng)分析法，基于畜禽養(yǎng)殖廢棄物治理目標(biāo)、行為、效果、原因之間的邏輯關(guān)系，理清央地政府之間、不同部門(mén)之間利益訴求與行為差異，診斷問(wèn)題，揭示起因，找出利益融合方案，并通過(guò)實(shí)證典型案例，具化不同政府主體間利益博弈的行為邏輯，總結(jié)討論行為邏輯間的關(guān)聯(lián)，為優(yōu)化治理政策提供依據(jù)。

2 機(jī)理分析：畜禽養(yǎng)殖廢棄物的府際關(guān)系治理邏輯

按照委托代理理論，政府施政要體現(xiàn)公共利益，環(huán)境治理是公共利益重要體現(xiàn)[11]。但是政府執(zhí)行主體從層級(jí)上劃分有中央政府和地方政府（省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村），從職能結(jié)構(gòu)上劃分有生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、財(cái)政等職能部門(mén)。不同層級(jí)和不同職能部門(mén)會(huì)面臨生態(tài)經(jīng)濟(jì)利益、近期遠(yuǎn)期利益、局部整體利益之間的矛盾，使其在政策制定實(shí)施中出現(xiàn)多重摩擦博弈，選擇性執(zhí)行和政策變通并不少見(jiàn)[12]，需要找出利益訴求的差異和融合路徑。

2.1 新發(fā)展階段下央地政府治理利益融合路徑

央地政府參與治理有共同的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)、社會(huì)目標(biāo)和環(huán)境目標(biāo)，分別是畜禽養(yǎng)殖業(yè)可持續(xù)發(fā)展、從事畜禽養(yǎng)殖業(yè)的農(nóng)民生活富裕、畜禽養(yǎng)殖廢棄物不會(huì)對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村造成污染。但是我國(guó)央地關(guān)系屬于科層關(guān)系，委托代理特點(diǎn)明顯，導(dǎo)致二者在實(shí)現(xiàn)目標(biāo)優(yōu)選序上存在差異，有發(fā)生政策偏差的空間。

2.1.1 中央政府治理視角

中央政府立足于長(zhǎng)遠(yuǎn)和全局利益，首要治理目標(biāo)是養(yǎng)殖廢棄物妥善處理，針對(duì)規(guī)模養(yǎng)殖場(chǎng)戶出臺(tái)了一系列相對(duì)健全的法規(guī)體系和監(jiān)管制度，實(shí)現(xiàn)了規(guī)模養(yǎng)殖場(chǎng)糞污處理設(shè)施裝備配套率達(dá)到97%以上、全國(guó)畜禽糞污綜合利用率超過(guò)76%的治理目標(biāo)。但是由于地域遼闊，很難統(tǒng)一技術(shù)模式和主體協(xié)作范式，再加上央地委托代理關(guān)系并非完全利益統(tǒng)一，政策有效落地仍需不斷推進(jìn)。

2.1.2 地方政府治理視角

地方政府是中央政府委托代理人，理應(yīng)承擔(dān)治理責(zé)任，但是地方政府具有“有限理性”、利益多元化的自利性特征[13]，不能完全貫徹中央政府意志。以GDP 為核心的政績(jī)考核機(jī)制也使地方政府遇到多項(xiàng)與環(huán)境治理相競(jìng)爭(zhēng)的任務(wù)接踵而至?xí)r，常表現(xiàn)為“救火式”被動(dòng)應(yīng)對(duì)[14]，另外，地方官員任期短、考核追求“短、平、快”，傾向于投資投入少、回報(bào)快、風(fēng)險(xiǎn)低的建設(shè)項(xiàng)目[15]。

畜禽養(yǎng)殖廢棄物治理項(xiàng)目不能為地方創(chuàng)收，還會(huì)帶來(lái)環(huán)保、疾控、用地等壓力，使得地方政府在財(cái)政資金配備、消納用地流轉(zhuǎn)等方面投入不足；另外，地方政府有實(shí)現(xiàn)區(qū)域畜禽產(chǎn)品穩(wěn)產(chǎn)保供和社會(huì)長(zhǎng)治久安的社會(huì)利益目標(biāo)，存在對(duì)規(guī)模養(yǎng)殖場(chǎng)戶間歇性懲治，對(duì)中小規(guī)模養(yǎng)殖場(chǎng)戶“睜一只眼、閉一只眼”的現(xiàn)象。

委托代理理論指出委托方的監(jiān)督和處罰對(duì)代理人產(chǎn)生強(qiáng)制性壓力作用。為理順央地生態(tài)環(huán)境保護(hù)事權(quán)，督促地方政府履行環(huán)保義務(wù)，中央政府采取兩大舉措：一是，將生態(tài)環(huán)境保護(hù)納入地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部重要考核標(biāo)準(zhǔn)?！蛾P(guān)于加快推進(jìn)畜禽養(yǎng)殖廢棄物資源化利用的意見(jiàn)》將畜禽養(yǎng)殖廢棄物治理納入政府綜合考核范圍，考核結(jié)果作為地方政府綜合考核評(píng)價(jià)的重要依據(jù)。二是，確立環(huán)保督察制度?！董h(huán)境保護(hù)督察方案（試行）》要求環(huán)境保護(hù)“黨政同責(zé)”，啟動(dòng)中央環(huán)保督察，跨層級(jí)與地方政府直接互動(dòng)，發(fā)動(dòng)全民監(jiān)督，督促地方政府履責(zé)，有效減少地方保護(hù)主義的行政干預(yù)，但容易呈現(xiàn)“運(yùn)動(dòng)式”治理傾向[7]，特別是“一刀切”，不利于養(yǎng)殖業(yè)健康持續(xù)發(fā)展。

2.1.3 央地政府治理利益訴求、行為效果與利益融合機(jī)制

從系統(tǒng)分析結(jié)果來(lái)看（圖1），央地政府間的利益訴求及行為效果的差異主要體現(xiàn)在以下方面：①央地政府目標(biāo)利益排序存在根本性差異；②中央政府授予地方政府治理事務(wù)權(quán)，但地方政府不一定有足夠的財(cái)政資金配套；③以往地方考核指標(biāo)中，生態(tài)環(huán)境指標(biāo)遠(yuǎn)小于經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的權(quán)重；④現(xiàn)行法律法規(guī)尚未專(zhuān)門(mén)對(duì)規(guī)模以下畜禽養(yǎng)殖污染防治的監(jiān)督管理作出明確規(guī)定。由此來(lái)看，實(shí)現(xiàn)央地政府的利益融合可從增加融資渠道、優(yōu)化考核方式、擴(kuò)大監(jiān)管渠道和多元共治等方面進(jìn)行系統(tǒng)優(yōu)化。

圖1 央地政府治理利益訴求、行為效果與利益融合機(jī)制

2.2 新發(fā)展階段下不同政府部門(mén)治理利益融合路徑

2.2.1 畜禽養(yǎng)殖廢棄物治理由單部門(mén)獨(dú)立負(fù)責(zé)向多部門(mén)協(xié)同負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)變

我國(guó)生態(tài)環(huán)境治理監(jiān)管體系具有“統(tǒng)一監(jiān)管、分工負(fù)責(zé)”和“國(guó)家監(jiān)察、地方監(jiān)管、單位負(fù)責(zé)”相結(jié)合的特點(diǎn)，除我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》賦予生態(tài)環(huán)境部門(mén)統(tǒng)一監(jiān)管職能外，其他中央法規(guī)及部門(mén)規(guī)章都按照管理對(duì)象將監(jiān)管權(quán)進(jìn)行了部門(mén)分解，使監(jiān)管權(quán)分散配置[16]。畜禽養(yǎng)殖廢棄物治理也同樣依托于此，各級(jí)生態(tài)環(huán)境部門(mén)和各級(jí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)是與畜禽養(yǎng)殖廢棄物治理密切相關(guān)的重要職能部門(mén)，此外，還有自然資源、財(cái)政等重要相關(guān)部門(mén)，這些部門(mén)執(zhí)行職能過(guò)程中既要滿足直屬部門(mén)要求又要符合地方政府利益。

2014 年以前，僅有原環(huán)?？偩诸C布的部門(mén)規(guī)章《畜禽養(yǎng)殖污染防治管理辦法》規(guī)范了各級(jí)環(huán)保主管部門(mén)治理義務(wù)和行為，效力有限，無(wú)法協(xié)調(diào)更多力量介入。

2014 年，《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》頒布，要求環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)負(fù)責(zé)統(tǒng)一監(jiān)督管理，農(nóng)牧主管部門(mén)負(fù)責(zé)廢棄物綜合利用指導(dǎo)和服務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府協(xié)助做好本行政區(qū)域污染防治工作。

2017 年，《關(guān)于加快推進(jìn)畜禽養(yǎng)殖廢棄物資源化利用的意見(jiàn)》要求財(cái)政、發(fā)展改革、原農(nóng)業(yè)、原環(huán)境保護(hù)、國(guó)家電網(wǎng)等多個(gè)部門(mén)承擔(dān)相應(yīng)職責(zé)，其中原農(nóng)業(yè)部門(mén)和原環(huán)保部門(mén)作為主要牽頭單位。隨后，原農(nóng)業(yè)部頒布《畜禽糞污資源化利用行動(dòng)方案》，要求農(nóng)業(yè)系統(tǒng)的畜牧、種植、土肥、農(nóng)村能源、農(nóng)機(jī)等單位協(xié)同發(fā)力，加強(qiáng)項(xiàng)目資金整合和組織實(shí)施。

2018 年起，國(guó)家發(fā)展和改革委會(huì)同農(nóng)業(yè)農(nóng)村部整合、優(yōu)化相關(guān)中央投資專(zhuān)項(xiàng)，重點(diǎn)支持畜牧大縣整縣推進(jìn)畜禽糞污資源化利用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，要求調(diào)動(dòng)各級(jí)發(fā)改、畜牧、農(nóng)村能源、種植等相關(guān)部門(mén)多方協(xié)同、同向發(fā)力。

2021 年起，中央財(cái)政支持開(kāi)展綠色種養(yǎng)循環(huán)農(nóng)業(yè)試點(diǎn)工作，確定縣級(jí)人民政府作為項(xiàng)目實(shí)施主體，各有關(guān)省級(jí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)、財(cái)政部門(mén)要建立種植、畜牧等行業(yè)緊密協(xié)作配合機(jī)制。

綜上看出，我國(guó)畜禽養(yǎng)殖廢棄物治理已經(jīng)由單個(gè)部門(mén)獨(dú)立負(fù)責(zé)向多個(gè)部門(mén)協(xié)同負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)變，這符合畜禽養(yǎng)殖廢棄物治理復(fù)雜性特點(diǎn)，但受組織結(jié)構(gòu)、部門(mén)間利益、政績(jī)考核等多層次變量影響，橫向政府部門(mén)間存在利益訴求差異，可能會(huì)造成博弈成本的增加。

2.2.2 不同政府部門(mén)的利益訴求與利益融合

以地方農(nóng)業(yè)農(nóng)村、生態(tài)環(huán)境部門(mén)為例，地方農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)要貫徹農(nóng)業(yè)農(nóng)村部要求，落實(shí)重要畜禽產(chǎn)品穩(wěn)產(chǎn)保供，做好養(yǎng)殖廢棄物綜合利用指導(dǎo)和服務(wù)，同時(shí)也要維護(hù)地方民生大計(jì)，執(zhí)行法規(guī)體系及監(jiān)管制度，選擇適合地方情況的治理模式及機(jī)制。但是，種植和畜牧部門(mén)在有機(jī)肥施用標(biāo)準(zhǔn)、液態(tài)肥能否還田等問(wèn)題上沒(méi)有統(tǒng)一定論。

地方生態(tài)環(huán)境部門(mén)要貫徹生態(tài)環(huán)境部的要求，監(jiān)督規(guī)模養(yǎng)殖場(chǎng)戶的治理行為，與地方政府共同面對(duì)環(huán)保壓力，重點(diǎn)整治規(guī)模養(yǎng)殖場(chǎng)戶，堅(jiān)持環(huán)評(píng)等常態(tài)化治理，配合環(huán)保督察等“運(yùn)動(dòng)式”治理，但要注意克服“應(yīng)急式”處理、環(huán)評(píng)不夠客觀等弊端。

隨著約束性生態(tài)環(huán)境指標(biāo)被納入地方考核體系和環(huán)?？己恕耙黄狈駴Q制”的確立，生態(tài)環(huán)境治理績(jī)效日益成為地方官員晉升的關(guān)鍵要素。畜禽養(yǎng)殖廢棄物資源化利用迎合了各地政府部門(mén)利益需要，成為協(xié)調(diào)不同部門(mén)間關(guān)系的基本共識(shí)，通過(guò)幫助同一層級(jí)的不同政府部門(mén)組成政績(jī)共榮體，給部門(mén)間利益融合提供了重要契機(jī)。此外，擴(kuò)大監(jiān)管渠道和落實(shí)多元共治仍是兩大重要手段（圖2）。

圖2 不同政府部門(mén)治理利益訴求、行為效果與利益融合機(jī)制

3 案例選擇與案例描述

3.1 案例選擇依據(jù)及典型性

本文考察2017—2021 年南方A 區(qū)畜禽糞污治理情況，對(duì)A 區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)、生態(tài)環(huán)境部門(mén)等政府部門(mén)負(fù)責(zé)人，以及養(yǎng)殖場(chǎng)戶、種植戶和沼肥收運(yùn)噴施合作社經(jīng)理人等相關(guān)利益主體進(jìn)行十余次調(diào)研訪談，目的是通過(guò)縱向案例研究法，反映各級(jí)政府和政府各部門(mén)間的利益沖突、利益協(xié)作的治理過(guò)程。

A 區(qū)典型性在于：①重點(diǎn)治理中小規(guī)模養(yǎng)殖場(chǎng)戶污染問(wèn)題。目前，中小規(guī)模養(yǎng)殖場(chǎng)戶缺少專(zhuān)人管理，且位置相對(duì)分散，監(jiān)管難度大；另外，中小規(guī)模養(yǎng)殖場(chǎng)戶經(jīng)濟(jì)技術(shù)實(shí)力決定其更多愿意選擇經(jīng)濟(jì)簡(jiǎn)易處理方式，一旦糞污找不到去處，很容易隨意堆放、丟棄，這一群體是治理難點(diǎn)，因此，更有研究的理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。②地處水系發(fā)達(dá)的山區(qū)，地方政府財(cái)政實(shí)力較弱，面臨較大環(huán)保壓力和治理難度，各級(jí)政府和政府各部門(mén)之間利益沖突性更強(qiáng)，代表性更明顯。③時(shí)間段長(zhǎng)，能夠看到不同政府部門(mén)選擇模式、對(duì)接協(xié)調(diào)、破解問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)“不傷民生、治好環(huán)境”的全過(guò)程。

3.2 案例概述

（1）污染概況。A 區(qū)位于河流中上游，水系發(fā)達(dá)，是小散養(yǎng)殖、點(diǎn)多面廣、生產(chǎn)落后的傳統(tǒng)養(yǎng)豬大區(qū)。截至2018年3月，A區(qū)共有生豬總存欄量24.196萬(wàn)頭，其中存欄量10～199 頭的養(yǎng)殖場(chǎng)戶占89.98%。由于生豬養(yǎng)殖量大且分散，糞污利用因中小散戶經(jīng)濟(jì)實(shí)力和勞力有限，加上回收利用渠道不暢等問(wèn)題，導(dǎo)致糞污和沼液基本直排入江，導(dǎo)致污染日漸嚴(yán)重。據(jù)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)顯示，2018 年1—5 月，A 區(qū)某河段橫塘斷面水質(zhì)均為劣Ⅴ類(lèi)，主要超標(biāo)因子為氨氮和總磷，而畜禽糞污和沼液直排，是首要污染源。

（2）治理措施。2018 年5 月起，A 區(qū)以兼顧生態(tài)環(huán)境保護(hù)和百姓生計(jì)為基本前提，提出整區(qū)推進(jìn)“截污、建池、收運(yùn)、還田”的畜禽糞污資源化利用模式，以發(fā)動(dòng)農(nóng)戶、利用市場(chǎng)為主，加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)管為輔，打通了糞污還田“最后一公里”。

（3）治理成效。整治后的主河道水質(zhì)穩(wěn)定達(dá)標(biāo)，基本扭轉(zhuǎn)水質(zhì)惡化趨勢(shì)，創(chuàng)建了現(xiàn)代有機(jī)生態(tài)循環(huán)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園，打造了綠色有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品品牌。

4 現(xiàn)實(shí)檢驗(yàn)：以中小規(guī)模養(yǎng)殖場(chǎng)戶畜禽糞污污染治理為例

4.1 央地政府博弈：常態(tài)化治理+“運(yùn)動(dòng)式”治理為有效治理提供契機(jī)

A 區(qū)治理畜禽糞污面臨央地政府利益博弈，突出特點(diǎn)有：①地方財(cái)政實(shí)力有限，不足以應(yīng)對(duì)常態(tài)化治理補(bǔ)償。2016 年，國(guó)務(wù)院印發(fā)《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》，要求各地區(qū)依法關(guān)閉或搬遷禁養(yǎng)區(qū)內(nèi)的畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)（小區(qū)）和養(yǎng)殖專(zhuān)業(yè)戶。2017 年，A 區(qū)安排財(cái)政資金1150 萬(wàn)元，關(guān)閉600 多個(gè)養(yǎng)殖場(chǎng)戶，減少生豬存欄5.887 萬(wàn)頭。值得一提的是，由于該地不是國(guó)家養(yǎng)殖大縣，無(wú)法獲得相關(guān)中央財(cái)政項(xiàng)目支持，再加上也缺少愿意且有經(jīng)濟(jì)技術(shù)實(shí)力的社會(huì)資本入駐，這里的財(cái)政資金均為地方財(cái)政資金，給地方政府帶來(lái)較大財(cái)政壓力，也給其很大自由空間將財(cái)政資金用于其他地方。一開(kāi)始，A 區(qū)為盡快實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，一度選擇“一刀切”，起到短期效果，但僅靠有限地方財(cái)政經(jīng)費(fèi)，不足以滿足眾多拆遷養(yǎng)殖場(chǎng)戶的生計(jì)需求，引起很多養(yǎng)殖場(chǎng)戶不滿，增大地方壓力。②探索集中收集、工業(yè)化處理模式失敗，不符合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)自然條件。A 區(qū)地勢(shì)崎嶇、村路狹窄，且中小規(guī)模養(yǎng)殖場(chǎng)戶分散，家家糞污量少，再加上當(dāng)?shù)赜昙径鄬?dǎo)致糞污含水量大，第三方服務(wù)主體和中小規(guī)模養(yǎng)殖場(chǎng)戶很難承擔(dān)高額收集處理成本。地形地貌也很難為集中處理提供設(shè)施用地。中小種植戶也很難為昂貴的商品有機(jī)肥付費(fèi)?？傮w難以保證該模式的盈利性和可持續(xù)性。③生態(tài)環(huán)保督察入駐與問(wèn)責(zé)讓地方政府面臨雙重壓力，倒逼其尋找有效治理渠道。2017 年，國(guó)家環(huán)保督察辦公室發(fā)函指出，A 區(qū)某江水質(zhì)與2016 年同期相比，橫塘斷面水質(zhì)下降兩個(gè)類(lèi)別。2018 年，中央環(huán)保督察組入駐，受理的有關(guān)A 區(qū)舉報(bào)案件74 起，其中60%與畜禽養(yǎng)殖污染有關(guān)。環(huán)保督察帶來(lái)的問(wèn)責(zé)壓力加劇了養(yǎng)殖污染治理緊迫性。如何在有限的地方財(cái)政資金約束下，出臺(tái)經(jīng)濟(jì)可行、不過(guò)度損傷產(chǎn)業(yè)根基和農(nóng)民生計(jì)的政策措施，成為A 區(qū)亟待破解的難題。

4.2 不同部門(mén)博弈：環(huán)保高壓下不同政府部門(mén)政績(jī)共榮體的形成

在環(huán)保督察高壓下，A 區(qū)政府各部門(mén)明確治理責(zé)任、整合政府力量、提升責(zé)任意識(shí)、統(tǒng)一制度規(guī)范，經(jīng)歷多次博弈摩擦，形成了政績(jī)共榮體，為治理有效提供了制度保障。

（1）強(qiáng)化認(rèn)識(shí)、統(tǒng)一制度。出臺(tái)《生豬養(yǎng)殖污染整治攻堅(jiān)包聯(lián)掛點(diǎn)工作方案》，明確區(qū)政府牽頭抓總，建立縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村三級(jí)聯(lián)動(dòng)包聯(lián)掛點(diǎn)養(yǎng)殖場(chǎng)戶機(jī)制和核查驗(yàn)收機(jī)制。

（2）明確部門(mén)責(zé)任、督促部門(mén)聯(lián)動(dòng)。出臺(tái)《環(huán)境綜合整治聯(lián)合督查工作方案》，要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)直排戶全覆蓋處罰，整村組織挖建沼氣池；生態(tài)環(huán)境部門(mén)聯(lián)合畜牧局和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府監(jiān)管養(yǎng)殖場(chǎng)戶行為；畜牧部門(mén)負(fù)責(zé)指導(dǎo)、組織修建沼氣池，規(guī)范沼肥收運(yùn)噴施專(zhuān)業(yè)合作社市場(chǎng)化運(yùn)作；農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)指導(dǎo)種植大戶施用沼液肥；林業(yè)部門(mén)負(fù)責(zé)組織動(dòng)員林場(chǎng)、農(nóng)場(chǎng)兜底消納沼液肥。

（3）強(qiáng)化督查問(wèn)責(zé)、及時(shí)糾偏糾錯(cuò)。將“糞污還田體系運(yùn)行”作為縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村三級(jí)黨組織書(shū)記“踐諾曬擔(dān)當(dāng)”問(wèn)效主題，得分作為年度績(jī)效考評(píng)、評(píng)優(yōu)評(píng)先、干部選拔任用重要依據(jù)。成立聯(lián)合督查組，將基層黨組織和黨員在畜禽糞污治理中的表現(xiàn)作為督查重要內(nèi)容，根據(jù)水質(zhì)情況核驗(yàn)和分工職責(zé)倒追主管部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)、包村領(lǐng)導(dǎo)、村“兩委”干部責(zé)任。

4.3 政府與市場(chǎng)之間的博弈：多元共治下形成經(jīng)濟(jì)可行的治理模式及機(jī)制

A 區(qū)中小規(guī)模養(yǎng)殖戶眾多決定了養(yǎng)殖糞污排放量呈現(xiàn)單戶量小、總體量大但分散的特點(diǎn)，再加上A 區(qū)山區(qū)丘陵地貌特征，導(dǎo)致養(yǎng)殖糞污在治理中面臨處理收集經(jīng)濟(jì)成本高、缺勞力等難題，加大了治理難度。為此，A 區(qū)構(gòu)建緊密利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，將養(yǎng)殖場(chǎng)戶、種植戶、第三方甚至社會(huì)群體都納入進(jìn)來(lái)，搭建起多元共治的監(jiān)管體系。

4.3.1 選擇經(jīng)濟(jì)可行的糞污處理技術(shù)模式

A 區(qū)受地理經(jīng)濟(jì)因素影響，選擇簡(jiǎn)單易行的就近還田技術(shù)。A 區(qū)畜牧局篩選出防滲性能好、造價(jià)低于普通水泥池三分之二的塑膠材料作為沼氣池用料，要求中小規(guī)模養(yǎng)殖場(chǎng)戶建設(shè)每頭存欄豬不低于0.2 立方米的標(biāo)準(zhǔn)沼氣池，實(shí)現(xiàn)糞污就地腐熟發(fā)酵處理。該技術(shù)成本低、可學(xué)習(xí)，受到養(yǎng)殖場(chǎng)戶普遍歡迎。截至2018 年底，A 區(qū)全部養(yǎng)殖場(chǎng)戶完成截污建池。

4.3.2 搭建起種養(yǎng)主體“各取所需”的肥料市場(chǎng)

A 區(qū)組建11 家沼肥收運(yùn)噴施合作社，僅投資300萬(wàn)元為合作社采購(gòu)、改造25 輛收運(yùn)噴施車(chē)，并引導(dǎo)合作社按照有償清運(yùn)、付費(fèi)還田、成本自負(fù)、長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)的原則，開(kāi)展收肥上門(mén)、送肥到田、施肥到位的服務(wù)。據(jù)了解，每個(gè)合作社面向方圓20 多千米以?xún)?nèi)的養(yǎng)殖場(chǎng)戶收取15 元/噸清理費(fèi)、向種植戶收取25 元/噸施用費(fèi)，扣除運(yùn)營(yíng)成本，凈利潤(rùn)能達(dá)到10～15 元/噸，能保障其順利運(yùn)營(yíng)，產(chǎn)生良好經(jīng)濟(jì)效益。

4.3.3 發(fā)揮社會(huì)公眾和政府的雙重監(jiān)管作用

A 區(qū)政府對(duì)直排養(yǎng)殖場(chǎng)戶下達(dá)限期整改通知，整改不合格的由執(zhí)法部門(mén)封堵排污口，并承擔(dān)行政責(zé)任和罰金。要求養(yǎng)殖場(chǎng)戶門(mén)口張貼環(huán)保監(jiān)督牌，鼓勵(lì)養(yǎng)殖合作社、有機(jī)肥合作社、沼液糞肥收運(yùn)噴施合作社成員內(nèi)部監(jiān)督，歡迎村民社會(huì)舉報(bào)并給予現(xiàn)金獎(jiǎng)勵(lì)。

4.3.4 明確尊重市場(chǎng)規(guī)律的服務(wù)型政府定位

2019 年，受非洲豬瘟疫情影響，A 區(qū)不少中小規(guī)模養(yǎng)殖場(chǎng)戶退出市場(chǎng)，沼液糞肥收運(yùn)噴施合作社短暫停工。2020—2021 年，隨著生豬穩(wěn)產(chǎn)保供政策推進(jìn)，中小規(guī)模養(yǎng)殖場(chǎng)戶復(fù)產(chǎn)動(dòng)力十足，讓合作社業(yè)務(wù)逐漸恢復(fù)。但是，受非洲豬瘟疫情防控難度大和養(yǎng)殖場(chǎng)戶經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)增大的沖擊，部分中小規(guī)模養(yǎng)殖場(chǎng)戶不太愿意找合作社消納糞污，反而選擇承包或轉(zhuǎn)租農(nóng)地消納；部分種植戶在獲得施用糞肥受益后自行買(mǎi)車(chē)，還方便隨時(shí)抽糞。可以看出，一旦糞肥生態(tài)價(jià)值能被普遍認(rèn)知、得到經(jīng)濟(jì)體現(xiàn)，正外部性效應(yīng)降低，可作為一種準(zhǔn)公共物品產(chǎn)品或商品來(lái)交易，相關(guān)政府部門(mén)只需要在治理初期“扶上馬送一程”，提供服務(wù)支撐作用，后續(xù)有機(jī)肥市場(chǎng)培育完善之后就可能自行運(yùn)轉(zhuǎn)。

5 總結(jié)與討論：畜禽養(yǎng)殖廢棄物污染的善治之路

根據(jù)研究設(shè)計(jì)，不難看出，A 區(qū)地方政府畜禽糞污污染治理經(jīng)歷了從“睜一只眼閉一只眼”到多方嘗試卻束手無(wú)策，最后精準(zhǔn)施策治理有效的過(guò)程。A 區(qū)地方政府治理轉(zhuǎn)型離不開(kāi)府際間利益融合的影響。結(jié)合理論框架分析，實(shí)證案例在財(cái)政資金少、技術(shù)水平低、種養(yǎng)主體弱的情況下實(shí)現(xiàn)治理有效，從府際關(guān)系視角，有4 個(gè)經(jīng)驗(yàn)值得重視：①中央政府需要通過(guò)嚴(yán)格制度安排和多重監(jiān)管督察動(dòng)態(tài)治理。央地政府的委托代理關(guān)系決定央地政府的利益訴求和行為效果存在差異，需要繼續(xù)堅(jiān)持落實(shí)生態(tài)環(huán)?！包h政同責(zé)”要求，采取融入政績(jī)考核范圍、頒布規(guī)章制度、發(fā)布技術(shù)指南等常態(tài)化監(jiān)督手段，結(jié)合生態(tài)環(huán)保督察等“運(yùn)動(dòng)式”、“突擊式”監(jiān)管手段，可以促進(jìn)利益融合和有效治理。如案例所示，如果沒(méi)有中央環(huán)保督察的強(qiáng)勢(shì)入駐施壓，對(duì)地方政府嚴(yán)格考核，A 區(qū)很難主動(dòng)選擇治理。②整合地方政策資源，幫助政府各部門(mén)間形成政績(jī)共榮體。政府不同部門(mén)盡管受到部門(mén)利益訴求差異、雙重領(lǐng)導(dǎo)管理體制的影響，但是可以通過(guò)組建治理領(lǐng)導(dǎo)小組，將治理績(jī)效納入官員和不同部門(mén)的政績(jī)考評(píng)指標(biāo)等方式，幫助地方部門(mén)形成政績(jī)共榮體，完善府際網(wǎng)格化監(jiān)督管理體系，為持續(xù)有效治理養(yǎng)殖廢棄物提供制度保障。在本案例中，A 區(qū)成立養(yǎng)殖污染防治領(lǐng)導(dǎo)小組，由區(qū)政府牽頭抓總，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、生態(tài)環(huán)境部門(mén)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)、林業(yè)部門(mén)等相關(guān)部門(mén)協(xié)同工作機(jī)制，整合政策資源，并設(shè)計(jì)績(jī)效考核機(jī)制嚴(yán)肅治理行為，使得部門(mén)間盡管利益存在差異，也能趨同并發(fā)揮多部門(mén)協(xié)同工作優(yōu)勢(shì)。③疏堵并舉，精準(zhǔn)施策，構(gòu)建緊密利益聯(lián)結(jié)機(jī)制。在本案例中，A 區(qū)地方政府認(rèn)識(shí)到“有利可圖”的重要性，緊緊圍繞種養(yǎng)戶利益訴求搭建利益鏈條：幫助養(yǎng)殖戶選擇經(jīng)濟(jì)可行的技術(shù)模式，并配套嚴(yán)格監(jiān)管措施，有“疏”有“堵”，而不是單純禁養(yǎng)“一刀切”；了解到液態(tài)肥有需求群體，但收集和銷(xiāo)路受阻，通過(guò)成立轉(zhuǎn)運(yùn)噴施合作社，堅(jiān)持“誰(shuí)污染、誰(shuí)治理，誰(shuí)受益、誰(shuí)付費(fèi)”的市場(chǎng)化運(yùn)作方式，將養(yǎng)殖戶、合作社和種植戶三者利益緊密聯(lián)結(jié)，既彌補(bǔ)了財(cái)政資金有限的情況，又減輕監(jiān)管壓力，破解了糞污處理“最后一公里”難題。④搭建“政府—市場(chǎng)—公眾”多元共治治理格局。A區(qū)無(wú)論是生態(tài)環(huán)保督察的群眾舉報(bào)制度，還是獎(jiǎng)勵(lì)合作社成員內(nèi)部監(jiān)督和村民社會(huì)舉報(bào)行為，將公眾作為重要主體納入治理格局中來(lái)。政府作為監(jiān)管者承擔(dān)科層治理，市場(chǎng)主體作為履職者發(fā)揮利益治理，公眾作為監(jiān)督者發(fā)揮全民治理，不同主體發(fā)揮不同的治理行為邏輯，通過(guò)多主體博弈的良性耦合，超越了原來(lái)以政府為主導(dǎo)的單純科層治理范式，實(shí)現(xiàn)“1+1 ＞2”的多元共治優(yōu)勢(shì)，破解了中小規(guī)模養(yǎng)殖場(chǎng)戶分散造成的監(jiān)管難題，既具有理論驗(yàn)證價(jià)值，也恰恰反映了當(dāng)前政府主導(dǎo)環(huán)境治理向多元主體環(huán)境共治轉(zhuǎn)變的趨勢(shì)性。

盡管基于個(gè)案分析得出的結(jié)論在推廣方面可能存在爭(zhēng)議，但本文所列案例為理解政府治理養(yǎng)殖廢棄物的行為邏輯提供了一種思路。畜禽養(yǎng)殖廢棄物治理的環(huán)境正外部性屬性和農(nóng)業(yè)弱質(zhì)性特點(diǎn)，帶來(lái)的政府治理難度和復(fù)雜性是毋庸置疑的，各級(jí)政府和政府各部門(mén)如何參與治理實(shí)現(xiàn)政策落地需要更成熟、更理性、更經(jīng)濟(jì)可行的方式方法。這就需要研究者進(jìn)一步深入探討府際利益關(guān)系，通過(guò)利益融合，推動(dòng)政府—市場(chǎng)—社會(huì)群體間的合作共治，來(lái)實(shí)現(xiàn)治理有效。