張志文

(山東交通學(xué)院 交通法學(xué)院，山東濟南 250357)

一、問題的提出與視角的設(shè)定

自1986年第一個“普法五年規(guī)劃”實施以來，時至今日，我國普法活動已持續(xù)開展了30余年?！皬摹晃濉健呶濉?0年來，中國公民的法律意識與法律素質(zhì)不斷提高?！比欢?，在欣喜地收獲普法實踐碩果的同時，普法30年的櫛風(fēng)沐雨也外顯了諸多普法策略中的隱憂。通過對現(xiàn)有關(guān)于普法策略研究成果的分析，“從制度設(shè)計到普法實踐的普法之‘道’乏力問題”主要體現(xiàn)在兩個層面，一是政府主導(dǎo)的主動式普法，二是缺乏互動的突擊式普法。對于前者，毋庸否認(rèn)政府主導(dǎo)式普法在資源整合、物質(zhì)保障等方面所發(fā)揮的不可替代作用，不過，隨著普法實踐的不斷發(fā)展和逐漸深入，這一自上而下方式內(nèi)隱的“強制性”、“高效性”反而成為了制約其繼續(xù)展示優(yōu)勢的枷鎖，致使普法過程中出現(xiàn)了官僚化、形式化、運動化的傾向。至于后者，在每一個“普法五年規(guī)劃”中，“突擊式普法”總以一組獨特“鏡頭”的形式記錄和播放著那一時期國家的發(fā)展中心和法治建設(shè)的重點，折射了改革開放以來國家發(fā)展和法治建設(shè)歷程的中國特色。但是，“突擊式普法”更容易強調(diào)對國家意志的推廣和傳遞，忽略了國家普法工作重心與人民關(guān)注重點之間的可能錯位，致使國家耗費人力物力所普之法并非是人們真正需要的法律。長此以往，這種矛盾會影響、消弭人們的學(xué)法熱情，降低普法工作實效。總之，30余年普法實踐業(yè)已證明，“政府主導(dǎo)型”普法極大豐富和提升了人們對法治的認(rèn)知、了解乃至接納。但是，既有的研究也都揭示了一個難以回避的問題，“政府主導(dǎo)型”普法模式已顯疲態(tài)，亟待修正，否則在即將開啟的“八五”以至未來普法實踐中，列舉的上述問題不但會重現(xiàn)，甚至可能出現(xiàn)沉疴難解新疾齊擾的局面。

“法律秩序是一個多維事物，只有把多種維度當(dāng)作變項，才能對法律進(jìn)行徹底的研究?！m然我們不排除法律理論的各種重大問題，但是我們確實認(rèn)為，它們應(yīng)該服從一種社會科學(xué)的觀點?！边@對于普法工作來說同樣也是如此，需要從社會學(xué)視角對其進(jìn)行再透視。在組織社會學(xué)看來，組織是現(xiàn)代社會中尋求集體目標(biāo)不可缺少的機制?！爸鲃邮狡辗ā焙汀巴粨羰狡辗ā倍际抢昧丝茖踊墓倭沤M織，通過專業(yè)化人員和正式規(guī)章制度來貫徹執(zhí)行“普法規(guī)劃”或普法重點任務(wù)。只不過，現(xiàn)代社會多樣化生活實踐給這種“剛性有余而靈活不足”的普法策略帶來了挑戰(zhàn)和削弱?！敖M織由行動者建構(gòu)，在組織之中行動者彼此交互作用，一方的任何行動都會對其他各方產(chǎn)生作用，并引起相應(yīng)的反應(yīng)，而對方的反應(yīng)繼而會對其下一步如何行動產(chǎn)生重要的影響?！奔囱灾徽撌亲鳛榉晒┙o方的官僚組織還是身為法律需求方的個體或組織，都屬于組織中的“行動者”。“這些行動者各自抱有不同目的，動用不同的合法性話語、物質(zhì)資源以及政治權(quán)力，來追求各種各樣的目標(biāo)。”普法的行動者之間關(guān)系復(fù)雜且有時充滿矛盾，既相互依存，相互影響，又相互制約，相互限制，在決策與行動方面高度依賴對方，按照彼此能夠接受的條件，從事有組織的“邁向陌生人社會的現(xiàn)代法律文明秩序”這一集體行動。有鑒于此，本文采用組織社會學(xué)的理論對普法策略展開分析：在組織社會學(xué)的視角下，剖析科層制視角下普法策略的運行樣態(tài)，闡析從科層制邁向“行動人”的必要性，以及基于“行動人”角度普法工作的展開邏輯。

二、科層制觀照下的普法及其策略檢視

現(xiàn)代社會是一個組織化的社會，組織已經(jīng)成為現(xiàn)代社會尤為顯著的特征。雖然組織這一形式早在古代文明時期就已經(jīng)有了雛形，但是，只有到了現(xiàn)代工業(yè)化社會，才出現(xiàn)了與我們相伴隨的數(shù)量眾多、用來執(zhí)行許多完全不同性質(zhì)任務(wù)的組織。我們中的每一個人要么花費了大量時間來為組織工作，要么與組織發(fā)生各種交易，如承擔(dān)商品生產(chǎn)與分配任務(wù)的工業(yè)企業(yè)、批發(fā)和零售企業(yè)，實現(xiàn)兒童和成人社會化的各級各類學(xué)校、大學(xué)，以及為社會提供公共服務(wù)的政府機構(gòu)等。組織已經(jīng)觸及并滲透到人類生活的廣泛領(lǐng)域，既是人們生活的產(chǎn)物，同時也制約著人們的生活?？梢哉f，組織的存在使人們告別了原子式的生活，與各種類別組織打交道的過程，實質(zhì)就是俗稱的“社會生活?！币虼?，“組織的發(fā)展已成為高度分化社會中的主要機制，通過這個機制，人們才有可能‘完成’任務(wù)，達(dá)到對個人而言無法企及的目標(biāo)?！?/p>

無論是組織的加入者還是借助者，組織存在的宗旨是通過個體之間的相互協(xié)作進(jìn)而實現(xiàn)共同目標(biāo)。為了高效率的完成組織目標(biāo)，“系統(tǒng)協(xié)調(diào)許多人的工作以完成大規(guī)模行政任務(wù)而設(shè)計的組織類型”，就是我們熟知的科層制。控制和協(xié)調(diào)是科層制的組織原則，是成功完成個人不能單獨完成的大型任務(wù)和復(fù)雜工作的手段，目的是提高行政效率。“科層制組織原則的目的就是創(chuàng)造有效率的組織，而不是沒有效率的組織。不過，科層制旨在使組織有效率，卻并不意味著，只要是科層制組織就一定有效率。”故而，也有一些人認(rèn)為，科層制是一個貶義詞，由臃腫的規(guī)章制度造成了效率低下或盲目服從?！霸诮M織研究領(lǐng)域，甚至所有的社會學(xué)領(lǐng)域，沒有比韋伯的科層制模式更為著名的了。”韋伯的科層制理論雖然曾經(jīng)被批評沒有解釋清楚組織的操作過程，但是，他的理論仍是人們頭腦中最常見的模式。韋氏科層制結(jié)構(gòu)主要有以下特征：“對管轄權(quán)的清晰劃分，把個人的常規(guī)行為劃分在職務(wù)責(zé)任的范圍內(nèi)；公司的組織遵循等級制原則，每個相對低級的職員都受高級職員的控制和監(jiān)督；有特意建立起的一般規(guī)則體系，以指導(dǎo)和控制職員的決策和行為；私人財產(chǎn)與公司財產(chǎn)以及工作場所和居住場所被清楚地區(qū)分開來；在技術(shù)資格的基礎(chǔ)上挑選職員和指派職員，并發(fā)給薪水；組織的雇員制度為職員建構(gòu)起職業(yè)”?？梢?，這一科層制結(jié)構(gòu)不但具備專業(yè)化、權(quán)力等級、規(guī)章制度和非人格化等科層制組織的基本特征，同時又在精確性、穩(wěn)定性、紀(jì)律嚴(yán)密性和可靠性等方面又得到了進(jìn)一步彰顯。在這個意義上，韋伯給出了科層制支撐資本主義興起的解釋，甚至說普魯士軍隊強大的原因在于采納了科層制，才使其比對手更具戰(zhàn)斗力，乃至由于科層制的缺席導(dǎo)致了近代中國的落后挨打。根本原因在于，一個國家政權(quán)采取科層制組織形式就更有能力去獲取資源、動員資源。組織社會學(xué)的交易成本學(xué)派認(rèn)為，組織提高效率的路徑主要表現(xiàn)為兩個方面，一是生產(chǎn)階段，組織可以把更多的資本、勞力等資源以更有效的方式組織起來，通過高效率的組織管理來提升生產(chǎn)的規(guī)模效益。二是范圍效益，如果規(guī)模效益是從同種生產(chǎn)同種商品的效益，那么，范圍效益是生產(chǎn)同類或相近商品的效益。組織在生產(chǎn)某種商品時，通過內(nèi)部管理和生產(chǎn)組合的“無縫銜接”，可將生產(chǎn)同種商品的技術(shù)和經(jīng)驗嫁接到同類商品的生產(chǎn)上，從而產(chǎn)生更高的規(guī)模效益和范圍效益?！霸诳茖又七\作的過程中，當(dāng)組織和管理作為一只‘有形的手’把更多的資源更有效地整合起來以后，經(jīng)過組織和管理過程的產(chǎn)出就會大于投入?！笨梢哉f，新中國成立70年以來我國經(jīng)濟社會輝煌成就的取得都取決于國家強大的資源組織力和動員力，這背后都是強大科層管理體系的支撐。尤其是在推進(jìn)重大工程或完成迫切目標(biāo)時，如計劃生育、環(huán)境保護(hù)、普及法律常識等，科層化運作方式更是極易受到國家的青睞。

在任何時代的任何國家，普及法律都是構(gòu)筑國家統(tǒng)治合法性的基礎(chǔ)，也是實現(xiàn)國家有效治理的不可或缺的途徑之一，可以說普法活動是與國家相伴隨而產(chǎn)生的。新中國成立之后改革開放之前，政治動員主導(dǎo)著社會治理，運動型治理方式也成為了社會治理的主宰，在此背景下，原本規(guī)范社會秩序的法律逐漸式微以至被砸爛而蕩然無存，“無法無天”的政治秩序取代法律秩序成為社會常態(tài)。社會的發(fā)展需要秩序的恢復(fù)、人權(quán)的保障以及公平正義的到來。加之改革開放的深入推進(jìn)，“向全體公民基本普及法律常識”這一國家治理策略應(yīng)運而生。當(dāng)然，普及法制教育也與公民高漲的法律訴求分不開的?！敖▏詠碓谥T多領(lǐng)域采用行政化的科層式運作所取得成功已經(jīng)形成了某種意義的路徑依賴，國家對于社會普遍呼吁的事情會變得異常關(guān)注且極度敏感?！币虼?，對于“把法律交給九億人民”，這種為國家所重視且被全社會所關(guān)注的重大任務(wù)，更需要充分發(fā)揮國家組織動員能力，利用科層制任務(wù)分解、壓力傳導(dǎo)的管理效率來推動實施普法宣傳，強制的促使組織成員通過對整體理性的追求去完成普法宣傳的目標(biāo)，提高普法宣傳的效率。毫無疑問的是，三十余年的普法宣傳帶有明顯科層化運作的特征，造就了普法宣傳科層化的運作圖景。

第一，科層結(jié)構(gòu)下的“普法目標(biāo)設(shè)置的遞進(jìn)”。從理性系統(tǒng)的視角看，科層化組織是為了完成特定目標(biāo)而設(shè)定的工具。在這里，“理性”指的是為了最有效地達(dá)成預(yù)定目標(biāo)而以某種方式組織起來的一系列行為邏輯，所以，“理性”所指向的并不是目標(biāo)的選擇而是著重強調(diào)目標(biāo)的達(dá)成。圍繞特定預(yù)設(shè)目標(biāo)，科層化組織以步驟清晰、目標(biāo)明確的方式向組織成員傳遞著作業(yè)范圍和工作重點，有意圖的協(xié)調(diào)成員所實施的行為。由于目標(biāo)為相應(yīng)行為的選擇提供了明確標(biāo)準(zhǔn)，這就需要不同時期、不同階段目標(biāo)的精確性和具體性應(yīng)有所變化?！熬唧w目標(biāo)使行動具體化，明確了要雇用哪類人，以及資源將如何在參與者之間進(jìn)行分配。目標(biāo)越是綜合或分散，我們越難設(shè)計單一的結(jié)構(gòu)來達(dá)成目標(biāo)?！本唧w來說，科層結(jié)構(gòu)下的普法目標(biāo)體現(xiàn)為兩點：一是普法目標(biāo)的連續(xù)性。從1986年的“一五”普法規(guī)劃實施開始，我國當(dāng)代有計劃、大規(guī)模的普法活動以五年為單位，迄今為止已連續(xù)實施了八個五年普法規(guī)劃。30余年來，國家不遺余力地向社會普及法律知識，推動國家事務(wù)和社會事務(wù)的依法治理。從“一五”、“二五”期間的普及基本法律常識，到“五五”期間開展“法律六進(jìn)”創(chuàng)建和諧法治環(huán)境，以至于“七五”普法中的法治觀念明顯增強、厲行法治的主動性和積極性明顯提高等，不同階段的普法規(guī)劃目標(biāo)旨在通過法律知識普及或者法治文化建設(shè)提升公眾對法律的認(rèn)同，強化其守法動機，培養(yǎng)法律意識，在全社會形成守法光榮的良好氛圍。對于參與者來說，連續(xù)性的普法目標(biāo)是認(rèn)同法律和守法動機的來源。可見，為了實現(xiàn)全民法律素質(zhì)提升，我國普法活動從受教育者個體法律素質(zhì)的提高做起，進(jìn)而提高全社會法律素質(zhì)，直至使法治成為社會生活的主導(dǎo)性規(guī)則，將國家和社會納入法治運行軌道，推進(jìn)實現(xiàn)法治國家和法治社會建設(shè)。其二，普法內(nèi)容的精確性。“組織遠(yuǎn)不只是達(dá)成既定目標(biāo)的工具，從本質(zhì)上，是力圖在特定環(huán)境中適應(yīng)并生存下來的社會團體。”因此，“在許多情況下，組織在不斷地修改著自己的目標(biāo)，以進(jìn)行更為良好的調(diào)整”。原因在于，組織活動參與者并非單單遵循“成本和效率邏輯”，還需兼顧“情緒邏輯”。即言之，不同時期普法對象的觀念、興趣和價值觀念各不相同，普法主體要根據(jù)這一變化調(diào)整、修正普法內(nèi)容。所以，國家七個五年普法規(guī)劃在普法內(nèi)容和受眾對象上總是在“不變”中透露著“變化”，以期增強普法效果的針對性和實效性。比如，“三五”普法期間，即1996—2000年，適逢我國加入WTO和依法治國方略提出的階段，不僅要“繼續(xù)開展憲法知識和與公民工作、生活密切相關(guān)的基本法律知識以及與維護(hù)社會穩(wěn)定有關(guān)的法律知識教育”，還要“深入學(xué)習(xí)鄧小平同志關(guān)于社會主義民主與法制建設(shè)的理論”，更要“著重抓好社會主義市場經(jīng)濟法律知識的普及”。在普法對象上，“三五”普法增加了“企業(yè)經(jīng)營管理人員”，這也是“三五”普法的重點人群，要求其著重掌握公司法、勞動法等與社會主義市場經(jīng)濟密切相關(guān)的法律、法規(guī)。

第二，科層控制下“普法開展的高效”?！霸O(shè)定目標(biāo)是一回事，確保組織精力為實現(xiàn)目標(biāo)而服務(wù)又是另一回事，為此，不得不運用控制手段?！痹诳茖踊M織結(jié)構(gòu)中，控制權(quán)力以制度化形式附著于職位而不是個人身上，組織制度對控制方法、程度還有強度等都作了詳細(xì)規(guī)定，這樣既減少了權(quán)威的個人依附因素，也可提高組織運行效率。所以，科層制組織運行的動力就在于其表面上非個人化特征，組織活動的所有參與者——無論是權(quán)力多少還是級別高低，都“共同從屬于一個對所有人實施控制的規(guī)范結(jié)構(gòu)”。在目標(biāo)既定情況下，擁有結(jié)構(gòu)化權(quán)力的人無須其他動員的手段就能推行其利益；那些沒有結(jié)構(gòu)權(quán)力的人也會想當(dāng)然地認(rèn)為，擁有結(jié)構(gòu)化權(quán)力的這些人“有資格”在影響到他們利益的場合中擁有絕對發(fā)言權(quán)。對于普法而言也是如此。2012年中共十八大提出，“深入開展法制宣傳教育，弘揚社會主義法治精神，樹立社會主義法治理念，增強全社會學(xué)法尊法守法用法意識”。2014年中共十八屆四中全會強調(diào)，“堅持把全民普法和守法作為依法治國的長期基礎(chǔ)性工作，深入開展法治宣傳教育，引導(dǎo)全民自覺守法、遇事找法、解決問題靠法”。2017年中共十九大指出，“加大全民普法力度，建設(shè)社會主義法治文化，樹立憲法法律至上、法律面前人人平等的法治理念”。以上這些文件都是來自中央層面關(guān)于普法的最直接和最具體要求，是中央在中國特色科層制中對地方及其行政人員擁有絕對支配權(quán)的生動體現(xiàn)。之后，各地方和系統(tǒng)按照中央下發(fā)的關(guān)于普法工作最新指示，結(jié)合各自前期普法工作成效，隨即爭先恐后制定普法工作實施意見并督促落實。比如，山東2015年出臺了《法治山東建設(shè)綱要》，該綱要從立項起草到出臺公布?xì)v時三年時間，明確提出，充分利用各種形式和載體，切實增強法制宣傳教育的針對性和實效性?？梢哉f，2012年前后，全國各地幾乎都先后出臺了“法治﹡﹡建設(shè)綱要”，根據(jù)中央指示對如何開展普法教育作了詳細(xì)說明。其實，早在2004年，江蘇就已經(jīng)出臺了《法治江蘇建設(shè)綱要》，深化全民法制教育，爭做普法宣傳的排頭兵和橋頭堡。除此之外，各系統(tǒng)對中央的“普法號召”也是反應(yīng)及時，組織有效。比如，2016年教育部印發(fā)了《依法治教實施綱要(2016—2020年)》，大力增強教育系統(tǒng)廣大干部、師生特別是領(lǐng)導(dǎo)干部的社會主義法治觀念?？傊?，在科層化組織體系中，組織內(nèi)部權(quán)力分配和權(quán)力關(guān)系體系對每一個成員的適應(yīng)和整個組織的效率起著決定性的影響。

第三，科層目標(biāo)統(tǒng)合下的“普法手段的雷同”。目標(biāo)是科層化組織“評價參與者或整個組織行為的基礎(chǔ)”。或者，在某種意義上講，區(qū)別這組織與那組織的標(biāo)準(zhǔn)是各自不同的目標(biāo)指向。對于組織參與者而言也是如此，加入某組織意味著對該組織目標(biāo)的認(rèn)可與接收。不過，在科層化組織的內(nèi)部，組織目標(biāo)對于不同科層參與者就有了內(nèi)容各異的蘊含，這時組織目標(biāo)可以用來指導(dǎo)、激勵行為，也可用來代表、證明行為。“為了對正在從事組織工作的參與者做出評論，各層面的評估者把目標(biāo)視為評估標(biāo)準(zhǔn)的來源；當(dāng)被要求做出說明時，各層面的參與者都利用目標(biāo)陳述證明過去行為的合理性?！币簿褪钦f，組織目標(biāo)對于組織參與者而言，有可能是外在的強制，即行動的方向與約束，也有可能是內(nèi)在的激勵，即行動的認(rèn)同與鞭策?！安徽撌菑膹娭菩越嵌冗€是從激勵性角度出發(fā)，實際上都確認(rèn)了科層組織目標(biāo)對科層體系內(nèi)各方行動的統(tǒng)合。”在國家層面每個五年普法規(guī)劃出臺后不久，各省、市紛紛對標(biāo)對表制定出臺各自普法規(guī)劃，一般來說最遲在每個五年普法規(guī)劃啟動當(dāng)年的7、8月份之前，完成上個五年規(guī)劃的驗收總結(jié)和下個五年規(guī)劃的啟動執(zhí)行。從各地普法規(guī)劃的表述來看，省級及以下的規(guī)劃內(nèi)容基本上是對國家規(guī)劃的層層復(fù)制，尤其是在普法內(nèi)容和普法對象上，體現(xiàn)當(dāng)?shù)靥厣膬?nèi)容乏善可陳，或者，只能以“進(jìn)一步”“深入推進(jìn)”等詞語來表達(dá)貫徹執(zhí)行規(guī)劃內(nèi)容的“堅定決心”。再比如，法治(制)宣傳教育條例。制定條例的目的對法治宣傳各項工作予以規(guī)范，加強對普法責(zé)任的剛性約束，推動實現(xiàn)法治宣傳工作制度化。截至目前，全國已有19個省、自治區(qū)、直轄市完成了對法治宣傳教育工作的地方立法。應(yīng)該說，頒布實施法治(制)宣傳教育條例是將普法工作“虛功實做”的重要抓手，也是真正將法治宣傳由“軟任務(wù)”變成“硬指標(biāo)”的法治依靠。因此，條例在各地頗受歡迎也就不難理解了。不過，修改后的《立法法》授予了設(shè)區(qū)的市立法權(quán)，設(shè)區(qū)的市制定法治宣傳教育條例也成為了一種時髦選擇。不容否認(rèn)條例對法治宣傳工作的促進(jìn)作用，但是，部分地方條例的內(nèi)容具有明顯模仿痕跡，屬于“模仿式”地方立法。我們不懷疑某些地方以制度方式來保障法治宣傳效果的“立法初心”，但是也難以排除立法政績的功利性誘導(dǎo)。正如伯納德·施瓦茨所說，“不管兩個國家的背景和傳統(tǒng)如何相似，將一種法律制度從一個國家原封不動地轉(zhuǎn)移到另一個國家的做法是不可取的”。同樣，將一國之內(nèi)的某地法律制度一成不變地復(fù)制到另一地方也是難以原諒的。在普法目標(biāo)的統(tǒng)合下，趨之若鶩的某些地方法治宣傳立法既可成為用來標(biāo)榜“立法政績”的依憑，也成為了普法主管部門用來鼓吹“重視工作”的證明，故而，普法這一組織目標(biāo)就變成組織參與人夾帶“地方私貨”的“自由空間”，成為了一些與普法無關(guān)行為的有力說辭，進(jìn)而也出現(xiàn)了普法手段的雷同與僵化。

總之，作為決策者的國家憑借科層制組織結(jié)構(gòu)，依靠自上而下的等級管理體系將普法宣傳目標(biāo)任務(wù)下達(dá)給地方各級組織，指導(dǎo)監(jiān)督法治宣傳工作組織實施情況。這種組織結(jié)構(gòu)能夠增強組織參與者對國家普法目標(biāo)和普法任務(wù)的敏感性和重視程度，有助于組織決策者最大限度的對普法目標(biāo)推進(jìn)予以協(xié)調(diào)與掌控，提高普法宣傳效率。尤其在普法活動開展的前十五年里，正是得益于科層化組織，1990年底，全國7億多人參加了法律知識學(xué)習(xí)；“二五”期間，全國96個行業(yè)制定了詳細(xì)專業(yè)法律學(xué)習(xí)計劃，組織學(xué)習(xí)了200多部法律法規(guī)；“三五”普法期間，重點宣傳國家新頒布的法律法規(guī)50余部。然而，隨著普法活動持續(xù)開展，受制于目標(biāo)定位、參與者的積極性與認(rèn)識水平、物質(zhì)條件和傳播手段等因素制約，科層化組織結(jié)構(gòu)下的普法雖然聲勢浩大，但其效果并非盡如人意。因此，這就需要我們辯證考究科層化組織結(jié)構(gòu)主導(dǎo)下的普法，在積極利用國家力量促進(jìn)法治建設(shè)的同時，也需要充分考慮社會力量、普法受體、普法手段等因素的影響。

三、普法策略的組織轉(zhuǎn)換：從“科層制”到“具體行動系統(tǒng)”

基于科層自身的結(jié)構(gòu)、控制和目標(biāo)特點，普法實踐可謂推進(jìn)有序、運行高效、措施堅定，自上而下“一竿子插到底”的層層動員方式，的確引發(fā)了全民參與意識、喚醒了公民法權(quán)意識。正如許章潤教授所言，普法“不是禮法秩序的復(fù)歸”，“而是一種全新的秩序格局，即從梁漱溟先生所描述的‘倫理本位、職業(yè)分途’的道德文明秩序，邁向陌生人社會的現(xiàn)代法律文明秩序”。這種“現(xiàn)代法律文明秩序”的建構(gòu)，需要法律知識的傳播、法律意識的培樹，更需要法治信仰的形成。因此，普法策略需要從重視宏觀組織化成果的創(chuàng)造轉(zhuǎn)向到關(guān)注組織參與者心靈的法治洗禮上來。

其實，在科層化組織結(jié)構(gòu)中，為了達(dá)到普法規(guī)劃中預(yù)設(shè)的普法目標(biāo)，地方及以下的組織參與者遵守了“下級服從上級”的組織紀(jì)律并采取了“標(biāo)準(zhǔn)化”的普法手段，久而久之這些普法實踐主導(dǎo)者身上會滋長并形成一種墨守成規(guī)的行事方式。由此，在后普法時代，普法目標(biāo)也由知識層面的傳播延伸到了法治觀念的培養(yǎng)上，單向、灌輸式的普法手段業(yè)已變得僵化遲鈍，這種沉悶呆板的普法行為，一則難以跟得上普法受體的需要，二則還加劇了組織中作為普法主導(dǎo)者的國家與作為普法受體的民眾之間沖突，兩者相互埋怨，甚至是對抗。與此同時，國家與民眾之間的“普法障礙”又會助長科層組織結(jié)構(gòu)的等級思想，以致于演變成普法官僚化、形式化，從而在普法主體與受體之間造成一道鴻溝?！翱茖又菩姓姆绞绞且宰畲蟪潭鹊睦硇詠磉\用知識和使用人才為追求的目標(biāo)，但科層制行政的方式所安排的程序以及由于其不變的規(guī)章而導(dǎo)致的另一種專制，最終為重視科層制行政方式的人帶來反面的效果?！笨梢哉f，普法中的“冏”緣于科層化組織結(jié)構(gòu)“墨守成規(guī)的僵化”。具體來說，一是科層制組織結(jié)構(gòu)規(guī)章制度的“剛性”限制了組織參與者解決問題的主動性和實踐操作的靈活性?？茖又平M織的首要任務(wù)在于通過參與人行動的準(zhǔn)確性、有效性和可靠性，維護(hù)自身的行動能力，追求功能的適應(yīng)性。按章辦事成為組織參與者的首選，壓抑了參與者的創(chuàng)造性，鼓勵盲目服從和隨大流，這樣手段取代了目的的重要性，工具成為了最終價值。二是組織決策的集權(quán)化?！霸诳茖咏M織體系內(nèi)，決策權(quán)往往置于人們更重視的有關(guān)組織功能目的的內(nèi)部‘政策’體系處于穩(wěn)定狀態(tài)的那些地方。”這一說法的目的非常明確，就是通過組織決策者與組織執(zhí)行者之間的疏離關(guān)系，確保決策少受或不受后者的影響而更加“公允”。只不過組織決策并非是在真空中進(jìn)行的，環(huán)境可以對組織實施決定性影響。貌似公道的決策罔顧社會的實際需求，二者南轅北轍，如此就會增加組織運行成本，組織機構(gòu)會愈發(fā)臃腫、經(jīng)費開支也會增加，又會引發(fā)組織更嚴(yán)重的僵化?！笆聦嵣?，一切組織，無論其功能、宗旨和環(huán)境如何，都必須面對內(nèi)外部強加給它的變化。從方法論的觀點出發(fā)，如果說我們首先必須要做的是研究組織日常運作的平衡規(guī)律，以便找出組織自身的行動模式，那么惟有組織對變化反應(yīng)的方式以及組織控制變化結(jié)果的方式可以使我們認(rèn)識常規(guī)的深層意義，而對常規(guī)的功能分析曾只是解析了組織的機制?！币虼?，要想完成普法策略的重塑，需要實現(xiàn)對組織分析的再構(gòu)。

第一，組織行動者行動由理性向“有限理性”的轉(zhuǎn)變。在韋伯看來，科層制組織結(jié)構(gòu)是一種理性的組織管理制度。其“理性”主要表現(xiàn)為，一是行為人的行為規(guī)則是理性的，這一規(guī)則的最大特點就是可預(yù)見性，即日常事務(wù)的處理“不看人辦事”。二是行為人是理性的，沒有偏私，情感中立，完全按照程式化的規(guī)則和程序處理事務(wù)，忠于理性規(guī)則和正當(dāng)程序。實際上，組織中的行為人是有心理需求的，這些需求隨著個體的發(fā)展和社會的發(fā)展而變化，同時也是相對穩(wěn)定的，參與組織活動也是為了滿足個人一系列心理需求。所以，“一個組織的令人滿意的運行，一方面取決于其結(jié)構(gòu)與功能模式的一致，抑或‘相合’，另一方面，取決于個體心理需求的發(fā)展?fàn)顩r”。這也就意味著，對于普法參與人，他們不是科層組織結(jié)構(gòu)下的“機器人”，不是被抽象或孤立出來的“脫離人性”的個體，而是具有不同動機、價值取向的隱藏在各種社會關(guān)系之下的“自我實現(xiàn)的人”。

比如，普法活動實施方和接受方之間就存在各自的“利益算計”?！捌辗ê翢o疑問是一種手段，其直接目的旨在實現(xiàn)法治?！辈贿^，普法對于普、受雙方而言有時并不合拍。從普方即國家的角度來說，法律得到普及了，老百姓知法守法，社會就會得到有效治理，隨之社會秩序也會變得和諧穩(wěn)定，普法是權(quán)力控制的手段；從作為受方的民眾來說，通過普法了解法律規(guī)定來最大程度維護(hù)自身的切身利益，普法是權(quán)利維護(hù)的手段。“由于社會系統(tǒng)的高度復(fù)雜性和主體追求權(quán)益的多樣性，受眾的認(rèn)知期望和國家的普法期望不乏背離之面向，受眾極易避開法律系統(tǒng)而通過其他系統(tǒng)如習(xí)慣規(guī)范系統(tǒng)、政治系統(tǒng)等去實現(xiàn)自己的認(rèn)知期望，從而導(dǎo)致普者規(guī)范期望的落空?！币哉鞯夭疬w最為典型。這類事件中隱含的巨大利益，迫使政府和民眾都要進(jìn)行充分的“利益算計”，以致于所普之法成為自己利益的托詞。結(jié)果就是，民眾通過“信訪不信法”的非法治手段維護(hù)了自己認(rèn)為“合理”或“合法”的利益；更糟糕的是，公權(quán)力違法甚至踐踏法律的事實，更是無情地揭露了普方普法行為的虛偽。原本孱弱的普法告知在巨大利益誘導(dǎo)下被普受雙方肢解的七零八碎。

與其將組織中的行為人拔高為“理性人”，不如承認(rèn)人的理性是受到某種限制的，即為“有限理性人”。實際上，“每一種選擇都是在一定的制約下做出的，而正是那些主要的，不可削減的制約力量，給人的理性設(shè)定了諸種限制。”原因有三：一是行為人基于時間、資源、想象力、注意力等原因在行為時不可能掌握全面的信息；二是行為人行為時的方案只能是良好的或者是較為合理，而不是最優(yōu)的；三是行為人的行為環(huán)境和選擇偏好造就了“有限理性”。對于大多數(shù)民眾來說，接受普法教育是可以更好的維護(hù)自身合法權(quán)益。恰恰是普法決策者或普法受眾者的環(huán)境、地位以及心智、認(rèn)知或情感等因素，左右著普法教育的效果?！巴粊?，非禮也；來而不往，亦非禮也?！睗鉂獾娜饲樽屩袊鐣教幊錆M溫度與親情，維護(hù)人情不僅使某些行為人收獲了豐厚的物質(zhì)利益，也在事務(wù)處理中游刃有余并獲得了精神上成就感。在人情與規(guī)則面前，行為人行為標(biāo)準(zhǔn)的天平到底會偏向哪里，不言而喻?！霸谝粋€講人情的社會，任憑我們?nèi)绾蜗敕ㄔO(shè)法地建立、完善和執(zhí)行制度，我們社會的底色依然保持著人情的基調(diào)——與人為善。”長此以往，這種處事的慣性成為了侵蝕與破壞法治意識的主要力量。設(shè)想普法受體的行為總是理性計算而產(chǎn)生，是深思熟慮的結(jié)果，這是一種錯覺，或者說是謬誤。事實上，這種行為是針對特定環(huán)境中可感知到制約因素和機遇的積極而合理的適應(yīng)。普法系統(tǒng)勢必要與利益考量、思維習(xí)慣、成本因素等作為環(huán)境的其他系統(tǒng)相互角力與激擾，這樣才能完善自身，實現(xiàn)普者規(guī)范期望與受眾認(rèn)知期望的合二為一。簡言之，大型理性組織，即科層制，確實在愈益增長，但是組織中大多數(shù)個體的實質(zhì)理性卻并非如此?！笆|蕓眾生困于日常生活的有限理性，往往沒有能力理性地思考自己所處情景所臣屬的龐大結(jié)構(gòu)，無論后者是否具備合理性?！庇需b于此，科層制組織中的普法也無時無刻不受“有限理性”的影響。

第二，組織由高度整合的實體向具有矛盾沖突的行動領(lǐng)域轉(zhuǎn)變?？茖又平M織下的社會是一個中心—邊緣結(jié)構(gòu)的社會。在這樣的社會中，普法在中央政府這一中心權(quán)力的推動下，依靠各種管理方法、專業(yè)化和科學(xué)技術(shù)，向一切社會生活領(lǐng)域滲透，通過強化普法目標(biāo)的統(tǒng)一性將組織變成一個效率實體?？梢哉f，中心—邊緣結(jié)構(gòu)社會與科層制組織兩者如同硬幣之正反兩面，相輔相成的。然而，“普法目標(biāo)”在普法的權(quán)力中心與身處“邊緣結(jié)構(gòu)”的普法受眾之間并非完全一致。例如，對于田間地頭普法，其說法不一。姑且不論這種普法效果問題，普法主體賣力地向急于田間勞作的農(nóng)民講解在其看來毫無實惠的法律知識，試想受體能接受嗎？其實，現(xiàn)代社會“正在開始由單一性中心—邊緣結(jié)構(gòu)逐漸向一種多元的中心—邊緣結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變”，于是，組織目標(biāo)常常并非單個而是多個，且目標(biāo)含混不清；組織成員也有著不同于組織的個人或群體目標(biāo)，這也就給個人利益與集體利益的統(tǒng)一造成了隔閡。

正如有學(xué)者指出的，三十余年的普法實踐呈現(xiàn)出多種知識與事實的二律背反：“有官方不遺余力的外在灌輸，而無民眾真誠的內(nèi)心皈依；有政府堅持不懈的豪情推進(jìn)，而乏民眾積極參與的實際回應(yīng)；有法律精英立法定規(guī)的躊躇滿志，而缺民眾用法守法的內(nèi)在動力”。原因在于，普者與受眾之間基于各自的認(rèn)知傾向，有著不同的目標(biāo)需求。比如，在“秋菊的困惑”中，原本不懂法的秋菊經(jīng)過公安局長、法官等普者的“普法教育”之后，終于拿起法律武器討要“說法”，結(jié)果非但沒有得到自己原本以為的那樣在法律的庇護(hù)下保護(hù)自己的權(quán)益，反而分明受到法律的愚弄，“滿臉的困惑不解”。秋菊對法律認(rèn)知以及守法的愿望和動機，顯然與國家普法的規(guī)劃制度和普法目標(biāo)，有著抵牾之處。所以，鑲嵌于普法組織結(jié)構(gòu)內(nèi)部的這些“潛在”的想法或者連帶性的習(xí)俗等，成為“秋菊們”等普法受體目標(biāo)滿足的重要線索。科層制組織下的普法將受體法治需求單向化了，認(rèn)為只要完成了法律知識的普及與告知，受體守法行為就會水到渠成，這從“一五”普法的“雄心”中可見一斑?？茖又平M織中的普法并不是齒輪咬合緊密、嚴(yán)絲合縫的機器，受體的“人的因素”，即人的情緒和感性的屬性，弱化了普法目標(biāo)和普法規(guī)劃的可預(yù)見性與標(biāo)準(zhǔn)化。無論是普法的制度規(guī)定等正式規(guī)則還是游走于受體之間的風(fēng)俗傳統(tǒng)等非正式規(guī)則，都是組織成員作出決策的引導(dǎo)，同時又是規(guī)約，普法受體行為都是基于這些規(guī)則決策的產(chǎn)物。所以，從這個意義上講，科層制組織下的普法隸存著不同的利益群體，普法受體利用行動的“自由”為自己“謀利”，單純的設(shè)定普法目標(biāo)就有些過于理想和簡單了。

其實，普法就是在大量矛盾和沖突的現(xiàn)實背景下展開的，普者與受體并不是簡單的制定、執(zhí)行規(guī)則，而是周而復(fù)始的進(jìn)行著協(xié)商與談判。從組織社會學(xué)角度來說，組織就從“完美的整合體”過渡到“競技場”了。也就是說，普法是一種多回合“切磋”過程，科層制組織結(jié)構(gòu)中的普法上停留在“首回合”法律知識的模擬、復(fù)制與傳播上?？梢哉f，現(xiàn)如今法律知識的多寡已經(jīng)不是普法所應(yīng)面對的主要問題。如果說以前是不知法而犯法屢見不鮮，相反，現(xiàn)在則是知法后如何進(jìn)行有效的法律規(guī)避，或者與執(zhí)法者進(jìn)行博弈，形成法律合謀，層出不窮。或者，普法就成為了理性、利益、問題等各種因素交織在一起的，“具有矛盾沖突的行動領(lǐng)域”了。于此，普法在科層制組織助推下的“有序”中彰顯著“無序”，換言之，普法是“松散結(jié)合的系統(tǒng)”產(chǎn)物。民眾對法律的需求，不僅有知識層面的，更要有實踐層面的。千百次的法律知識灌輸不及一次促使受眾理性化的法治實踐。塑造法治思維方式和培育法治理念，這是向公眾傳遞在行動領(lǐng)域中如何權(quán)衡理性與人情、法律與習(xí)俗等關(guān)系的重要渠道。以行為感召替代言辭說教，以具體示范取代抽象引導(dǎo)，這應(yīng)是未來普法的著眼點，也是傳統(tǒng)科層制組織普法所不能實現(xiàn)的。這一過程不是普法中的行為人之間簡單對話、交流、學(xué)習(xí)、溝通的過程，而是“以行為拯救行為”的普法策略實施?？傊白鳛樯鐣酉到y(tǒng)的法律，只有通過學(xué)習(xí)和反思與環(huán)境的構(gòu)成相符合，才能與環(huán)境進(jìn)行有效的互動并從中因勢利導(dǎo)?！?/p>

第三，組織與環(huán)境的關(guān)系由單一適應(yīng)到互相建構(gòu)轉(zhuǎn)變。在現(xiàn)代組織中，變化隨時隨地都在發(fā)生?？茖又平M織結(jié)構(gòu)適應(yīng)變化的方式非常獨特。一是變化的時機，只有等到功能障礙嚴(yán)重威脅到組織本身的生存時，才能實行變化；二是變化的方式，往往采用自上而下的方式在整個組織內(nèi)執(zhí)行，所以變化需要波及整個組織；三是變化的結(jié)果，是集權(quán)制的進(jìn)一步發(fā)展。因此，在組織與環(huán)境的關(guān)系上，“環(huán)境將‘客觀的’要求強加于組織之上，對此組織別無選擇，必須不惜任何代價地去適應(yīng)”。這就是組織與環(huán)境的單一適應(yīng)過程，也是單向的、類似機械的過程。在這個過程中，環(huán)境是“非個人因素的集合”，“行動者，也就是那些通過處理這些問題、關(guān)系系統(tǒng)和協(xié)商談判來具體地做這些事的人，幾乎被完全排除在外”。所以，對科層組織的如下說法也是可接受的，“一個科層組織體系不僅僅是一個不能糾正自己錯誤的體系，而且是一個過于僵硬以致沒有危機便無法適應(yīng)變化的體系，而變化則由于工業(yè)社會的加速演進(jìn)而變得越來越勢在必行和越來越經(jīng)常”。

不容回避的是，即便對環(huán)境的范圍進(jìn)行了充分界定，包括物質(zhì)因素、文化因素等，或者對環(huán)境中的因素完成了統(tǒng)計處理和精確計算，組織機械對待問題、適應(yīng)環(huán)境的方式也是不足取的。普法是普及法律知識喚醒公眾權(quán)利意識的過程。自上而下機械式的喚醒公眾的權(quán)利訴求，輕則事倍功半，重則徒勞無功。亦如有些學(xué)者的判斷，“中國法治化進(jìn)程中權(quán)力與權(quán)利之間的關(guān)系始終存在著一個悖論，過度強調(diào)權(quán)力保護(hù)會傷及權(quán)利，引起民變；但過度保護(hù)權(quán)利，權(quán)力沒有威嚴(yán)就會出現(xiàn)無政府狀態(tài)”。這種普法方式是科層制組織內(nèi)部政治進(jìn)程的產(chǎn)物，一種機械的環(huán)境適應(yīng)觀。選定這種普法方式，其預(yù)設(shè)前提是將普法受體作為一個被動接受法律知識、處于待喚醒狀態(tài)的普法對象。只要其接受了法律知識，就能夠知法懂法守法。殊不知，普法對象一旦知曉了法律知識，在拿起法律維護(hù)自己權(quán)利時，就變得“不易控制”，成為權(quán)力力圖控制的“刁民”。如此，來自組織高層的普法決策罔顧了行為人的行為能力，自上而下大刀闊斧式普法絲毫沒有留心組織與環(huán)境之間的微妙關(guān)系，將環(huán)境視為被動“改造對象”，使得原本培養(yǎng)民眾法治意識的普法引發(fā)了權(quán)力與權(quán)利關(guān)系的緊張，也無助于促使公眾更主動和自愿的規(guī)范和管理自身行為，好心辦成了壞事。這也就是說，國家在制定普法決策或?qū)嵤┢辗ㄐ袨闀r，要善待其與環(huán)境之間的關(guān)系，這種關(guān)系“來自所有個體和集體構(gòu)成組織的方式，從等級制度的頂層到底層，都覺察到了諸種機會與制約力量，這些機會與制約力量‘客觀地’存在于環(huán)境之中”，在作出行為時這些環(huán)境因素都是在被考量的范圍之內(nèi)。

用奧地利人費埃德伯格的話說，有關(guān)組織與環(huán)境之間的關(guān)系，“應(yīng)該突出強調(diào)組織間行動者之間的互動以及對其行動產(chǎn)生影響的制約機制”。也就是說，這里的“環(huán)境”是組織成員之間互動的具體過程。具體來說，普法也不是在一個“真空”環(huán)境下的“自娛自樂”。普及法律知識的過程也是普者與受體、受體與受體之間的互動過程，這一互動不是抽象的，而是在“與有限數(shù)量的真實的人進(jìn)行互動”，這些“真實的人”是組織中擁有特殊地位的普法回應(yīng)者。前文中提及的“秋菊”就是典型的“普法回應(yīng)者”。“秋菊”們在與普法主體的交換、與同是受體的交流中理解著法律，將當(dāng)時廣大農(nóng)村地區(qū)普法環(huán)境個人化了，“代表著”農(nóng)村法治環(huán)境的組成部分。正是由于“秋菊”們的存在，國家在普法時才能減少與農(nóng)村法治環(huán)境之間交流的不確定因素，作為組織的國家與作為環(huán)境的農(nóng)村在一定范圍內(nèi)協(xié)商，構(gòu)筑起農(nóng)村普法的策略方法。但是，“秋菊”們并不是作為達(dá)致國家普法目的的工具，單純的成為普者了解農(nóng)村法治環(huán)境的風(fēng)向標(biāo)。一方面，“秋菊”們作為“普法回應(yīng)者”，為組織內(nèi)的普者“提供服務(wù)”，向普者供給所需要的普法訊息；另一方面，“秋菊”們也可“征用”普者，為自己的利益或計劃服務(wù)，比如將普者傳播的信息予以過濾。在普法實踐中，普法工作人員為了便于公眾理解法律知識，常常將法治宣傳教育內(nèi)容予以加工和理解，按照公眾的情感和期待采用“白話文”方式將內(nèi)容傳播給民眾。這種創(chuàng)新普法方式的舉動值得肯定，但是在一來二往的“翻譯”和“理解”中難免遺漏法治的價值成分。在這個層面上，普者與受體兩者總是在相互“轉(zhuǎn)換與利用”，這是一個互相建構(gòu)的過程。所以，普法也不再僅是“刻意塑造的、高度凝聚的有組織領(lǐng)域”，而是松散、局部的“行動者體系”。“無論這一體系是個體的體系，還是集體的體系，也無論這一體系制度化與否，都在接納組織的全部抑或是組織的部分，接納組織行動者，還有組織的環(huán)境，而且為此，一個組織的部分能夠變成環(huán)境。簡言之，擁有其自身存在的，是一個行動者的體系，在這一體系中，作為組織正式成員的事實，已不再必然是顯而易見的事實?！?/p>

綜上，普法的宗旨是法治秩序的實現(xiàn)?？茖又平Y(jié)構(gòu)下的普法以明確的目標(biāo)、精準(zhǔn)的步驟、合理的分工、緊湊的時間安排來培育著民眾法治意識，形塑著法治秩序。但是，通過對組織復(fù)雜化進(jìn)程的分析，普法的可預(yù)測性、目標(biāo)定向性愈發(fā)變得模糊。法治的“整體秩序”被“局部秩序”取代。易言之，每個普法活動場域都是一個“行動環(huán)境”，這里的行為人以多樣的行為策略服務(wù)于多重理性和利益選擇，他們在談判協(xié)商和策略性相互作用中逐漸靠近并形成法治共識，這也就是“具體行動體系”。如此，法治在不同“局部秩序”的累積中得以達(dá)成。所以，我們要認(rèn)真對待普者與受體，兩者不應(yīng)是操控性關(guān)系，或者是工具主義的關(guān)系，應(yīng)該說，他們是“具體行動體系”中一個獨立的行動者。這些普法行動者具有兩面性，即普法行動的積極性與行為的投機性。

四、基于“行動者”視角的普法策略重塑

“雖然，社會規(guī)則是一種集體性財產(chǎn)，但每個人卻以一種獨特的方式理解及運用它們。他的理解和使用又與他的存在狀況密切聯(lián)系在一起。”這也就預(yù)示著，普法雖然是國家的主動作為，其結(jié)果并非普者的一廂情愿。縱使受體積極配合普者的“送法上門”，并“笑納”琳瑯滿目的“法律產(chǎn)品”，受制于受體的“有限理性”，這些“產(chǎn)品”在受體行為選擇時的份量也注定是難以估摸甚至是未知的。普法是“依法治國的長期基礎(chǔ)性工作”，需要持續(xù)開展且不斷助力的；它又是以人民內(nèi)心擁護(hù)法律和真誠信仰法治為鵠的的。既然如此，我們對普法策略的研究就不能單純局限于劃定普者的普法“路線圖”，更需立足受體立場，從受體的“行動者”視角闡釋普法的“指導(dǎo)線”。

在費埃德伯格看來，組織并非是科層制眼中的由嚴(yán)格規(guī)則搭建參與人理性活動且最大化實現(xiàn)目標(biāo)的系統(tǒng)，“所有組織全都類似于‘松散結(jié)合的系統(tǒng)’，那么這些組織中也不會有一個組織，甚至在綜合性大學(xué)中間也不會有任何一個組織，在其運行過程中，完全與給出的有關(guān)模式的描述相對應(yīng)”。“具體行動系統(tǒng)”并非我們認(rèn)為的“統(tǒng)一的、具有凝聚力的實體”，而是“一種場所抑或行動環(huán)境的觀念”，更進(jìn)一步說，它用來分析組織行為的推論模式。與科層制等從整體出發(fā)研究組織行為不同，“具體行動系統(tǒng)”強調(diào)“行動領(lǐng)域的局部性、暫時性和行動者行動的策略性、積極性”。在普法這一“具體行動系統(tǒng)”中，普者與受體對待法律的態(tài)度雖各不相同，但是交織且聯(lián)結(jié)在一起，殊不知普法過程也彌漫著兩者的“明爭暗斗”；在對法治的認(rèn)同度上，普者與受體之間即使不是互相矛盾，至少也不能說是完全契合。因此，普法“局部秩序”的形成，需要有維系“局部秩序”的規(guī)則和諧調(diào)機制，也依賴普者與受體的參與互動和談判協(xié)商。故而，公眾的角色由“被動普法”轉(zhuǎn)身到了“主動受法”，而這種“轉(zhuǎn)身”的完成仰賴普法策略的保障。

第一，普法方式：從官方運作到情理操作。任何集體行動，無論持續(xù)時間多么短暫，只要涉及到行動者之間的合作，至少都會產(chǎn)生出最低程度的組織。“組織分析從傳統(tǒng)的意義上，在正式結(jié)構(gòu)與非正式結(jié)構(gòu)之間進(jìn)行劃分?！敝T如組織明確的目標(biāo)、嚴(yán)格的規(guī)則等屬于正式結(jié)構(gòu)，非正式結(jié)構(gòu)是那些沒有事先人為設(shè)計或計劃的、暗中進(jìn)行的互動與實踐。顯然，每五年的普法規(guī)劃或者關(guān)于法治(制)宣傳教育的規(guī)范性法律文件等都應(yīng)列歸于正式結(jié)構(gòu)。需要明確的是，正式結(jié)構(gòu)雖然不是具體行動系統(tǒng)關(guān)注的焦點，但是“正式化的影響力有限但具有普遍性”，“是構(gòu)成行為與實踐整體的不可分割的組成部分”。比如，普法政策的制定或措施的出臺是包括司法行政在內(nèi)的政策制定者之間協(xié)商的結(jié)果，也是參與者之間權(quán)力均衡妥協(xié)后明晰化、條文化的表現(xiàn)。正是由于這些普法正式結(jié)構(gòu)的存在，使得普法這種活動得以固化存在。這些制度文件被普法行動者統(tǒng)合到了自己行為模式之中，同時還得以復(fù)制，行動者既可用這些規(guī)范性文件為自己普法行為提供庇護(hù)，也可以將其作為他們之間相互交易的一種籌碼。隨著國家“誰執(zhí)法誰普法”普法責(zé)任制意見的公布，各地各部門接二連三的制定了落實該制度的實施意見，就是明顯例證。出臺落實意見即意味著對國家號召的響應(yīng)，否則就成為責(zé)任追究的口實。所以，對于普法中的制度文件，要秉持中肯的看法，它“與各類參與者(從等級制度的頂端到底層的人)的實踐意味深長地聯(lián)系在一起，而這種實踐依賴于這些參與者的組織能力，依賴于在合作與沖突的組織游戲中他們所能夠運用的認(rèn)知技能與關(guān)系技巧”。只不過正式結(jié)構(gòu)從來不能做到對普法行為的絕對控制，所以才需要開啟普法方式的轉(zhuǎn)變。

從組織社會角度分析，來自官方的普法正規(guī)化操作并不能直接決定民眾行為，而是為普法行動者之間的協(xié)商提供了環(huán)境支撐。普法規(guī)劃、制度規(guī)定等正式規(guī)定根植于行動者之間的協(xié)商或交換的非正式過程之中，前者為后者提供依據(jù)和資源?！爸挥挟?dāng)參與者在行動中吸收并再次激活正式結(jié)構(gòu)的這種或那種特征，由此同意為了完成組織的這一規(guī)定目標(biāo)動用他們的資源以及諸種協(xié)商談判的能力，正式結(jié)構(gòu)的確認(rèn)能力，即有效地整合參與者行為的能力，才能夠真正出現(xiàn)?！睍r下，普法官方操作更多是以國家“馴服工具”的形象示于行動者的，實施居高臨下的單向影響，普者與受體之間是權(quán)威與服從關(guān)系。前述分析已表明，普法目標(biāo)實現(xiàn)與否的關(guān)鍵之一在于，能否將所普之法以合理方式滲透到行動者協(xié)商交換的非正式過程之中，為此，普法應(yīng)改變固有的灌輸模式，實施以情感、互惠為基礎(chǔ)的情理操作模式。

具體來講，其一，普法話語轉(zhuǎn)變。在普法啟動伊始，“知法—守法”的潛在性命題是支撐我國普法開展的樞紐，讓全體公民了解基本法律常識成為普法基本內(nèi)容；到了“二五”或“三五”，“知法—維權(quán)(用法)—守法”成為主導(dǎo)后續(xù)普法的唯一命題，普法引發(fā)的權(quán)利意識增強以及隨之而來的功利性維權(quán)熱情，反而透支了法律的能力，期待中的“守法”與普法漸行漸遠(yuǎn)了?？梢?，在對待普法這一法律實踐問題上，官方和民間存在意識形態(tài)差異，過分關(guān)注普法意識形態(tài)的“政治動員”功能，致使普法與守法之間出現(xiàn)了意識形態(tài)的缺位。普法話語的轉(zhuǎn)變需要發(fā)揮意識形態(tài)的“社會黏合”功能，找尋“普法—守法”領(lǐng)域的最大公約數(shù)，進(jìn)而實現(xiàn)官方與民間在普法意識形態(tài)差異上的整合。在本文看來，當(dāng)下階段基于“普法—守法”的意識形態(tài)應(yīng)該包含兩個方面，一是法律權(quán)威論，二是用法理性化。“心中權(quán)威的意識形態(tài)”是主流意識形態(tài)在“普法—守法”的具體化，是引導(dǎo)民眾自覺守法的風(fēng)向標(biāo)；“用法理性化”防止功利性、理想化用法，以理性務(wù)實方式依法維權(quán)和化解糾紛。其二，強化普法服務(wù)。作為公權(quán)力優(yōu)勢的一種表彰，“政府主導(dǎo)、自上而下”的普法模式動用著包括物質(zhì)、政策、輿論等各種資源推動普法持續(xù)開展，加快了普法進(jìn)程。在法治建設(shè)的初期，這種普法模式是非常奏效的。普法是對公民私權(quán)利的喚醒與釋放，這必然要與公權(quán)力擴張的本性相齟齬。經(jīng)過三十余年普法實踐，供求錯配的普法困境也使得國家單方供給普法模式越發(fā)捉襟見肘了。所以，普法中的公權(quán)力需要淡化乃至隱匿，或者國家應(yīng)由普法的“主導(dǎo)方”切換為“服務(wù)方”，由原來的“領(lǐng)奏”變身為“伴奏”。于此，政府需要為社會提供普法框架和平臺，允許、鼓勵和幫助社會民間力量參與到普法實踐中，多元的推動普法進(jìn)程。這一來，政府充當(dāng)了普法“店小二”。其三，普法手段柔化。單就普法手段而言，科層制組織結(jié)構(gòu)下的普法明顯“剛性”有余而“柔性”不足。比如，政府可以控制普法的順序、內(nèi)容，“合理”搭配“普”與“不普”、“重點普”與“一般普”的法律內(nèi)容，減少民眾對法律的抵觸。類似操作不但沒有滿足民眾日益增長的法律需求，反而使政府背負(fù)了巨大的財政壓力和普法壓力。與傳統(tǒng)的“剛性”普法不同，“柔性”普法堅持以人為本理念，將政府從高高在上的普者走向平等協(xié)商的合作者，要求普法由行政強制轉(zhuǎn)化為行政服務(wù)，由權(quán)力中心主義轉(zhuǎn)化為服務(wù)中心主義。在行動者之間，“控制與被控制的關(guān)系被打破，從單一向度的自上而下的管治，轉(zhuǎn)向平等互動、彼此合作、相互協(xié)商的多元關(guān)系。在這種結(jié)構(gòu)中，更多的參與者不是被迫的，而是主動的；不是命令式的，而是協(xié)商的；不是孤立的，而是合作的；不是被阻止的，而是被鼓勵的”?！叭嵝浴逼辗ㄍㄟ^運用輿論宣傳、說服教育、社會疏導(dǎo)等非強制手段，采用勸說式、協(xié)商式、反哺式等普法方法，增進(jìn)法律認(rèn)知、減少法律分歧、促進(jìn)法律認(rèn)同，引導(dǎo)民眾擁護(hù)與信任法律，盡可能使社會成員法治價值觀念與行為方式趨于社會主流，進(jìn)而構(gòu)建社會法治共同體。

第二，普法場域：從法律條文到生活世界。行動者是根據(jù)條件來行動的，他的“有限理性”也是在具體行動環(huán)境或領(lǐng)域中得以顯現(xiàn)?！靶袆诱卟⒉华毩⒂谛袆宇I(lǐng)域而存在，在行動領(lǐng)域之中，他們是游戲者；行動領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)對他們的理性與他們的行動構(gòu)成了條件限制，而這反過來又對行動領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)產(chǎn)生影響?！奔囱灾?，行動者不是一個抽象存在者，而是“積極的存在者”，“一個不只是被動地服從周圍的環(huán)境，而且也對周圍環(huán)境進(jìn)行建構(gòu)的人，一個在適應(yīng)他/她的行動領(lǐng)域之中的游戲規(guī)則的同時，又反過來通過自己的行動來改變這些規(guī)則的積極的存在者”。行動者只有在行動領(lǐng)域中才能找到“真我”。之于普法，我們要讓行動者置于現(xiàn)實生活世界，不能讓其感覺法律的普及是與他個人毫不相干的“雞肋”。

“人與社會存在的固有事實與本來邏輯顯示，法律的存在是以現(xiàn)實的人的日常生活世界為前提和疆域的，法治的生成與運作必然依賴于現(xiàn)實的人的具體生活生活場景?！爆F(xiàn)實的人或行動者的日常生活世界是法律和法治存在和運行的產(chǎn)床與土壤。因此，社會主義法治精神的養(yǎng)成、法治文化的建設(shè)，以及法治信仰的培育必然在現(xiàn)實的人的日常生活場景中展開與進(jìn)行。主要是因為，其一，從生活世界出發(fā)的普法教育，乃是基于這一個前提，即“我們的教育是同我們的生命一起開始的”。法治教育與生活世界具有一體性。無論行動人喜歡與否，他們在生活世界中實踐法律，闡發(fā)自我對法律的認(rèn)知并體驗他人對法律的理解，彼此之間通過行動分享(擔(dān))法律內(nèi)隱或外顯的關(guān)系與利益，最終在生活世界中養(yǎng)成法治習(xí)慣，生成法治精神。其二，從認(rèn)知角度來說，內(nèi)隱認(rèn)知心理機制更有利于行動人法治意識形成。國家有規(guī)模普法活動都屬于外顯法治教育，受體可以直接感知或接受的到，比如較為常見的普法講座、法律咨詢、法治課程等。內(nèi)隱教育并不具有計劃性、公開性、直接性特征，總是借助某種載體滲透觀念或思想，如我們熟知的言傳身教?！霸谀承┣榫诚拢藗儾]有意識到也無法陳述出控制他們行為的規(guī)則是什么，但卻學(xué)會了那些規(guī)則?！彼?，回歸到生活世界中的普法能夠讓行動者體味法治的“味道”，在“潤物細(xì)無聲”中感悟并逐步信仰法治。其三，日常生活世界的普法能夠使行動者做到知行合一，知法而后守法?！胺ㄖ尾皇侨魏稳嘶驒C構(gòu)的——有意或無意的——理性設(shè)計的產(chǎn)物。它不是根據(jù)一個系統(tǒng)的方案而建構(gòu)的，也沒有展現(xiàn)為一個單一的理性秩序?！痹诂F(xiàn)實生活情境中，普法行動者需要對沖突與矛盾作出選擇，選擇的背后隱藏著行動者的功利考量、價值取舍以及情景判斷，而選擇結(jié)果取決于行動者對當(dāng)下情境中的這些因素相互制約的認(rèn)識領(lǐng)悟。在這一過程中，所普之法只是作為行動參考，行動者在現(xiàn)實生活利益選擇中實質(zhì)體驗著法治預(yù)設(shè)的自由、平等、正義，并作出理智判斷與行為，法治秩序在行動者反復(fù)較量中漸次建構(gòu)。如果說“灌輸式”普法導(dǎo)向的“行為守法”，那么回歸生活的“情景式”普法致力于行動者“內(nèi)心守法”。

“法治以生活為立場，法治在生活中起步、在生活中發(fā)展、在生活中生成，‘生活’的法治是有著豐富內(nèi)涵、有著深厚底蘊的法治?！被貧w生活世界的普法教育，需要著眼于以下三點：一是理念層面。在日常生活領(lǐng)域，法律以一種平常而實在的方式隨時實地顯現(xiàn)著，不過，大多數(shù)情況下，我們很少意識到法律的存在或運行，甚至不會想到它?！爱?dāng)人們在思考和談?wù)摲蓵r，他們并不是像官方文件和教科書稱頌‘法律的規(guī)則’那樣，把法律想像為或描述為一種單一的、統(tǒng)一的法律思想?！狈ㄖ卫砟畹摹懊\”則不同。法治理念“并不是法學(xué)家的創(chuàng)造，也不是立法者的靈感，而是來源于社會成員對法治理想模式的期望和認(rèn)同，來源于社會成員正當(dāng)性、合理性價值評判與選擇，來源于公民意識不懈的正義價值關(guān)懷”。所以，在行動者這里，所普之法與其說是具體法律知識，不如直接普及法治理念或法治精神。畢竟，絕大多數(shù)受體都沒受過專業(yè)法律訓(xùn)練，對具體法律知識知之甚少。因此，相對于法律知識，也更應(yīng)重視法治理念或法治精神的普及。二是行為層面。要拓展和增加行動者參與法治實踐的空間和機會，做到顯性教育要“實”。一方面，采取“請進(jìn)來”方式，引導(dǎo)和鼓勵行動者參與各種法治實踐，比如立法聽證與討論、公共政策制定與出臺、公共事務(wù)和社會事務(wù)的治理等，正如“千百次的觀念灌輸往往不及一次能促使主體理性化的實踐”。另一方面，主動“走出去”，依托現(xiàn)代傳媒手段信息便利化優(yōu)勢，以及已有的諸如“交互式”普法“深交流、促感情”的特長，讓行動者在雙向互動中揣度法律與自身利益的關(guān)聯(lián)性，讓其感受到參與的效能感。三是文化層面。普法是文化與人的互動。與其他文化類似，法治文化有外顯模式和內(nèi)隱模式兩方面，有明確的外表形式，如憲法宣誓、法治文化廣場等，組成了文化外顯模式；內(nèi)隱模式是法治觀念、思維方式和法治情感等。具體生活情境中的普法須強調(diào)法治文化外顯模式，由行動者通過對法治文化外顯模式輸入的信息進(jìn)行整合，或同化或順應(yīng)，最后使得法治文化內(nèi)隱模式處于一種相對穩(wěn)定狀態(tài)。

第三，普法資源：從單一統(tǒng)合到分散共享。在組織社會學(xué)看來，“具體行動體系”是“局部秩序”，也是一個多種要素的混合體，“它們可以既是物質(zhì)的要素，又是非物質(zhì)的要素，既是策略性的要素，又是文化性的要素，既是理性的要素，又是情感的要素”。因此，“行動者”視角的普法除了要做話語和手段上的準(zhǔn)備，還需要完成普法資源的共享。畢竟，普法行動者是在特定情境的物質(zhì)力量和關(guān)系力量的制約下，學(xué)著去處理而不是強行消除不可避免的沖突、緊張，在相互作用和商討活動中達(dá)到局部秩序的建構(gòu)。具體來說，一是行動主體的復(fù)合化。這指的是普法服務(wù)主體由單一走向復(fù)合，政府不再是普法服務(wù)提供的壟斷者，各類社會組織和居委會都是服務(wù)的提供者?！白鳛橐环N民間力量，社會組織自身具備了親民性、本土性、草根性等特點，借助社會組織能夠增強法制宣傳教育的力度，能夠引導(dǎo)公民自覺遵法守法，讓他們能夠借助法律知識解決問題。”政府普法部門制定政策對提供不同種類普法服務(wù)的社會組織實施分類支持，通過相互嵌入方式協(xié)調(diào)和幫助不同普法服務(wù)組織參與普法工作。在基層普法中，形成黨的領(lǐng)導(dǎo)、普法組織積極參與、普法受體自治的持續(xù)運轉(zhuǎn)、職權(quán)協(xié)調(diào)的普法共同體，增強公共法律服務(wù)能力。需要注意的是，政府要指導(dǎo)推動社會組織民間化運作、規(guī)范化發(fā)展，力戒“行政化”，否則，社會組織會演變成政府主導(dǎo)普法的變種。二是普法資源的共享化。在當(dāng)下普法，任何一類組織都不具備獨享普法服務(wù)供給的能力。政府可在普法的“面”上予以統(tǒng)籌，但不能照顧到不同法律需求的行動者；社會組織或個人可在普法的“點”上下功夫，但它的成長和運作需要政府的政策資源，因此，這就需要做到普法資源由分散到共享。社會組織的優(yōu)勢之一就是知識專業(yè)化，能夠為不同受體提供法律服務(wù)，其劣勢也比較明顯，缺乏資源支持。所以，政府普法主管部門可為社會組織提供普法資金、資料和普法陣地等，另外，依靠市場力量，采用政府出資和社會贊助相結(jié)合的市場運作、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的資金籌措方式，推動普法的專業(yè)化、市場化、社會化?？傊?，普法中的國家與社會互動是圍繞行動者展開的，行動者行為過程是兩者互動的體現(xiàn)，在此，國家不再是科層制結(jié)構(gòu)下普法的主導(dǎo)，而是普法的引導(dǎo)、鼓勵與保障，易言之，承擔(dān)了普法“保姆”的角色。

結(jié)語

現(xiàn)如今，普法的立體化、網(wǎng)絡(luò)化和高密度傳播機制日漸呈現(xiàn)，插上信息化和現(xiàn)代化“翅膀”的普法可以極大提高普法速度和效率，但是并不能自動帶來受體法治意識的提升。知法與守法之間橫亙著普法受體的“有限理性”，讓民意接受并屈從法意，以法意來裝扮“有限理性”，這是推進(jìn)法治社會建設(shè)必經(jīng)之途。與科層制組織下普法相比，“行動者”視角的普法不再強調(diào)組織行動的整齊劃一，更加突出普法受體在具體普法情景中出于“有限理性”制約而采取的行動，普法是在行動者與環(huán)境的糾纏中進(jìn)行的。然而，本文分析不是對國家普法作用的忽略與否定，只不過是普法中國家的角色定位發(fā)生了改變，目的是使受法過程充滿溫情與暖意。