趙 謙

(西南大學(xué) 法學(xué)院，重慶 400715)

一、問題的提出

基本文化權(quán)益保障作為一個極富中國特色的規(guī)范概念，旨在“以公共文化服務(wù)體系為依托，通過公共文化服務(wù)最低限度供給，來滿足公民的基本文化需求”。其往往依托傳統(tǒng)命令控制型規(guī)制下發(fā)展的公益性文化事業(yè)，在政府主導(dǎo)、社會力量參與的活動過程中，來彰顯立足于“權(quán)威、自由和秩序之間平衡”的方向性、理性化公共權(quán)威。該類權(quán)威踐行的結(jié)果即為物質(zhì)載體、精神產(chǎn)品及相應(yīng)活動過程的各類服務(wù)事項”所表征的公共文化服務(wù)最低限度供給。其中的物質(zhì)載體主要是以建筑物、場地和設(shè)備形式呈現(xiàn)的公共文化設(shè)施，并通過量化、直觀的政績考核數(shù)據(jù)表達，成為形式理性意義的權(quán)威感召力象征。相應(yīng)的公共文化設(shè)施條款即為定性基準，該類條款指引下的公共文化設(shè)施配置理性化程度則決定了所涉權(quán)威象征的科學(xué)性水平，從而直接影響到所在地區(qū)開放型優(yōu)勢公共文化資源的整合、供給績效。當(dāng)如何來規(guī)劃建設(shè)方能成就設(shè)施配置理性化的方向性權(quán)威，亦可謂彰顯“系統(tǒng)化、科學(xué)化以及形式化”之形式理性要素的法治權(quán)威思維在基本文化權(quán)益保障面向的踐行表征。

事實上，公民基本文化需求在層次、形態(tài)方面漸趨多樣化與復(fù)合性，從而決定了公共文化設(shè)施規(guī)劃建設(shè)事項在結(jié)構(gòu)類型與供給保障方面的多元性與差異性。該類事項旨在強調(diào)各級公共文化服務(wù)保障部門基于所在地區(qū)凸顯文化功能、表達人文關(guān)懷的理念考量，對轄區(qū)內(nèi)公共文化設(shè)施的類型、布局、數(shù)量等展開整體方案設(shè)計后，在“法治中國建設(shè)規(guī)劃的方法論原則”引領(lǐng)下制定較為科學(xué)、系統(tǒng)的發(fā)展計劃，并通過體系化的規(guī)范建構(gòu)來指導(dǎo)該地區(qū)公共文化設(shè)施的新建、重建等活動。特別是在我國“加快構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)、便捷高效、?；?、促公平的現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系”的新形勢背景下，厘清基本文化權(quán)益保障在公共文化設(shè)施規(guī)劃建設(shè)方面呈現(xiàn)的不同權(quán)威要義，以指引促進公共文化設(shè)施理性化配置，進而切實提升所涉權(quán)威象征的科學(xué)性水平，或許更顯其現(xiàn)實意義。

公共文化設(shè)施條款主要存續(xù)于我國的公共文化服務(wù)立法中，2016年《中華人民共和國公共文化服務(wù)保障法》(以下簡稱《保障法》)、《中華人民共和國公共圖書館法》(2017年制定，2018年修改)(以下簡稱《圖書館法》)作為該類立法的高位階表征，已大體明晰了該類條款的基本規(guī)范事項。例如，《保障法》第二章“公共文化設(shè)施建設(shè)與管理”和《圖書館法》第二章“設(shè)立”、第三章“運行”之規(guī)定已分別就公共文化設(shè)施配置事項予以了列明，特別是《保障法》第14條就十六類主要公共文化設(shè)施予以了列舉式規(guī)定，并基于此大致確立了相關(guān)設(shè)施規(guī)劃建設(shè)的規(guī)范要點。伴隨公共文化設(shè)施條款設(shè)定的初具規(guī)模，該領(lǐng)域所涉行為規(guī)范的系統(tǒng)變革亦在“穩(wěn)妥地選擇推進法治的策略”之逐步確立法律權(quán)威的過程中同步推進。

探究基本文化權(quán)益保障的權(quán)威象征，即是在強調(diào)公共文化服務(wù)體系改革“要進一步維護憲法法律權(quán)威”的背景下，依循所涉法治權(quán)威思維的相應(yīng)規(guī)范特性指引，來解構(gòu)作為其定性基準的公共文化設(shè)施條款，以發(fā)現(xiàn)該類條款在指引規(guī)劃建設(shè)過程中存續(xù)的既有邏輯規(guī)則與秩序，從而在公共文化服務(wù)供給過程中切實提升所涉公權(quán)力主體實施干預(yù)之權(quán)威踐行結(jié)果的科學(xué)性水平。彰顯形式理性要素的法治權(quán)威思維，往往著眼于兼具確定性、可預(yù)測性與一般性的體系化規(guī)范建構(gòu)。則有必要根據(jù)所在地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展?fàn)顩r、服務(wù)對象人口結(jié)構(gòu)、當(dāng)?shù)匚幕厣?，并結(jié)合公共文化事業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實特點與具體需求，來分別闡明凸顯相應(yīng)確定性準據(jù)指引、可預(yù)測性模式指引與一般性要素指引之公共文化設(shè)施規(guī)劃準據(jù)、建設(shè)模式與規(guī)劃要素諸事項的體系化權(quán)威要義，以嘗試厘清實現(xiàn)公共文化設(shè)施理性化配置的規(guī)范進路。

二、法治權(quán)威思維的規(guī)范特性指引

法治權(quán)威思維旨在基于良法的制定、運行與認同機制，而凸顯“內(nèi)含形式理性要素的法理型統(tǒng)治權(quán)威”，并通過對所涉權(quán)力、權(quán)利的控制與保護，來確證其在普遍適用范圍內(nèi)的信服威望與支配力。這類思維范式往往著眼于“具有確定性、可預(yù)測性的形式性”和“具有一般性普遍內(nèi)容的自洽性”之體系化規(guī)范建構(gòu)，嘗試通過客觀制度控制來排除不必要的非理性要素干擾。

(一)確定性規(guī)范特性下的準據(jù)指引

確定性規(guī)范特性往往依托明確、無歧義的法律規(guī)范設(shè)定，主要通過所設(shè)置行為模式及相應(yīng)法律后果的內(nèi)在穩(wěn)定邏輯性，而彰顯出一種秩序化、有序性的準據(jù)指引效應(yīng)。秩序化準據(jù)指引更多地是一種表征為“法治實現(xiàn)過程和價值評判”的法治秩序指引。在相應(yīng)價值目標的引領(lǐng)下，從共同體規(guī)則邁向習(xí)慣乃至法律，最終實現(xiàn)法治秩序，往往即是所涉規(guī)范實施后的結(jié)果狀態(tài)。有序性準據(jù)指引則更為強調(diào)通過所涉系統(tǒng)要素之間的位階連接和系統(tǒng)狀態(tài)的層次演變，來達致“事物內(nèi)部諸要素的協(xié)調(diào)、和諧狀態(tài)”。這兩類準據(jù)指引效應(yīng)皆旨在針對相關(guān)主體的任意性行為，通過相對明確、穩(wěn)定的普遍規(guī)范形式，來明晰“可預(yù)見的且客觀的行為指導(dǎo)和規(guī)制”。進而在凸顯“一致性、完備性、穩(wěn)定性、清晰性和客觀性”的確定性規(guī)范狀態(tài)中，來固化相應(yīng)規(guī)范整合機制的客觀性與穩(wěn)定性?；诖?，根據(jù)所涉準據(jù)的不同規(guī)范拘束程度，可將其界分為羈束性準則依據(jù)和裁量性技術(shù)依據(jù)。

一方面，就羈束性準則依據(jù)而言。該類“受法的拘束，而沒有選擇的余地”之依據(jù)，往往通過內(nèi)容完全確定的具有普遍法律效力的行為準則，來嚴格要求相關(guān)主體“受法的拘束而不得不采取某種行徑”。強調(diào)縱使沒有與既有規(guī)范設(shè)定相抵觸，所涉規(guī)定義務(wù)也不得任意改變。特別是“法律條文規(guī)范密度”越高，允許所涉法律關(guān)系主體在法定范圍內(nèi)自行決斷其權(quán)利與義務(wù)的任意性則更低，相關(guān)主體行為受規(guī)范拘束的程度就越強，相應(yīng)的行為法律后果亦更加明晰。

另一方面，就裁量性技術(shù)依據(jù)而言。該類“要件及內(nèi)容并不受法律規(guī)范的嚴格拘束”之依據(jù)，往往以規(guī)范、規(guī)程、標準等專業(yè)技術(shù)規(guī)范為支撐，通過直接確認、援引或引致的方式與所涉法律規(guī)范相結(jié)合。其在凸顯相應(yīng)技術(shù)規(guī)程的統(tǒng)一性與權(quán)威性的前提下，往往為權(quán)力行使主體設(shè)置了一定的彈性“自由裁量和自主決斷”空間。以便該類主體基于契合相應(yīng)立法目的、原則的根本立場，在法定的范圍、幅度內(nèi)來展開行為評判，從而做出是否采取行動抑或采取何種行動的裁量決斷。

(二)可預(yù)測性規(guī)范特性下的模式指引

可預(yù)測性規(guī)范特性往往依托“法律文本和語詞本身的安定性”，主要通過預(yù)先評判將如何作為，而彰顯出一種設(shè)定自身行為的正確選擇之模式指引效應(yīng)。在各類“義務(wù)性規(guī)則和授權(quán)性規(guī)則”中，規(guī)范設(shè)定越清晰、可預(yù)測程度越高，越有助于理解其蘊含的基本原則、政策或道德，從而科學(xué)、有效地做出行為選擇與生活方式設(shè)定。唯有“明確的法律可以使人較為準確地預(yù)測自己行為的法律后果”，并籍此評判其所表征的國家公權(quán)力對相關(guān)主體行為的基本態(tài)度。進而在民主化政治要求和市場化行為決斷的引領(lǐng)下，通過最大限度的可預(yù)測性規(guī)范設(shè)定，來預(yù)設(shè)相應(yīng)的權(quán)利義務(wù)及其責(zé)任條款。基于此，根據(jù)推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化過程中所涉行為手段的不同運作模式，可將其界分為合作參與導(dǎo)向模式和服務(wù)效能導(dǎo)向模式。

一方面，就合作參與導(dǎo)向模式而言。該類“政府主導(dǎo)、社會參與、市場配置”模式下的政府主導(dǎo)往往依循新公共管理范式或新公共服務(wù)理論，嘗試在公共服務(wù)供給活動中，與市場組織、第三方組織建立協(xié)同合作關(guān)系。所涉社會參與通常強調(diào)多元主體的參與性與自主性，在達致各類社會主體參與管理權(quán)利的過程中，逐步形成相應(yīng)公共事務(wù)管理的自組織網(wǎng)絡(luò)。所涉市場配置則旨在凸顯通過市場調(diào)節(jié)或市場媒介，來實現(xiàn)公共部門行為調(diào)節(jié)過程中各類資源的優(yōu)化組合配備。法治秩序下基于人民主權(quán)、市場法則與平衡、制約規(guī)律所生成的有限政府，在社會治理場域中往往需要對國家、社會和市場這三類組織體的內(nèi)部關(guān)系展開合理的動態(tài)調(diào)試，以逐步優(yōu)化其各自的治理、自治與競爭能力，最終形成合作規(guī)制范式下彼此契合、動態(tài)平衡的多元治理轉(zhuǎn)向。

另一方面，就服務(wù)效能導(dǎo)向模式而言。該類模式旨在彰顯行政組織及其活動基于相應(yīng)行政目標的有效功能，強調(diào)“數(shù)量與質(zhì)量統(tǒng)一、功效與價值統(tǒng)一、目的與手段統(tǒng)一、過程與結(jié)果統(tǒng)一”，并從效力、效率、效益、效能乃至效度這五個方面來積極提升相關(guān)公共服務(wù)的績效。既應(yīng)推動所涉“時間、費用、人力、程序與質(zhì)量、效益”在數(shù)量與質(zhì)量面向上的統(tǒng)一，還應(yīng)嘗試確保相關(guān)產(chǎn)出符合國家意志和人民需要之功效與價值的統(tǒng)一。當(dāng)然，在目的與手段的統(tǒng)一面向，既不能為了目的而不擇手段，也不能僅憑籍手段而使得人自身趨于物化，應(yīng)最終實現(xiàn)過程與結(jié)果統(tǒng)一目標下的有序高尚道德評價。

(三)一般性規(guī)范特性下的要素指引

一般性規(guī)范特性往往依托“對每個人都一視同仁并具有被普遍尊重的根據(jù)”之普遍自洽規(guī)范，主要通過在特定效力范圍內(nèi)主體對某一規(guī)范的一體化遵守，而彰顯出一種一般性要素指引效應(yīng)。所涉普遍自洽規(guī)范往往要求“全體公民根據(jù)法律建立完全切合實際的平等”，并通過對類似事件的一致性、規(guī)則化指引，來實現(xiàn)相同情況下等量處置的具體演繹。該類規(guī)范得以被普遍尊重，主要取決于其所呈現(xiàn)的法律與至善道德之間保持內(nèi)在一致的合理性，以及法律因其價值和外在效用而被廣泛認同與普遍服從的正當(dāng)性。進而通過契合普遍意義的公平正義解構(gòu)來獲取更為廣延地心理認同，嘗試確立所涉規(guī)范系統(tǒng)在相應(yīng)法治權(quán)威下“超越國家與民族界線的更大范圍有效的普遍準則”。

基于此，“對人的行為進行規(guī)范和指引之意志、對象和適用的一般性”要素指引往往更多地通過同一法律規(guī)則的反復(fù)適用，來凝練必要的規(guī)范性調(diào)整屬性，從而在相應(yīng)規(guī)范系統(tǒng)內(nèi)的各組成要素之間，完成對相互聯(lián)系與作用方式的不同定量、定性考量。其一，意志一般性通?；凇肮饣蛘咧鳈?quán)的意志是其他一切意志的唯一規(guī)范”之根本立場，立足于公共利益來實現(xiàn)公意基礎(chǔ)上個別意志沖突的有效彌合。其二，對象一般性主要立足于規(guī)范調(diào)整對象平等關(guān)涉不同個體的基本考量，來推動實現(xiàn)所涉規(guī)范在共同體維度的抽象干預(yù)，而不是僅局限于個體意義的人或個殊化行為。其三，適用一般性則強調(diào)依托法治至上權(quán)威所設(shè)定的“法律客觀運作規(guī)則不能包含專門針對某些人的內(nèi)容”，以達致“不因特殊情況而有出入”地規(guī)范適用。最終根據(jù)相應(yīng)規(guī)范系統(tǒng)涵攝的不同數(shù)量、性質(zhì)要素，可將其界分為自成系統(tǒng)獨立單位的單元要素和統(tǒng)稱對象性質(zhì)及其關(guān)系的屬性要素。進而立足于相關(guān)規(guī)范客體的同類、同質(zhì)要素特征以及所涉“事實或個案的法律性質(zhì)界定”，來展開相應(yīng)的定量、定性結(jié)合分析。

三、基本文化權(quán)益保障的設(shè)施規(guī)劃準據(jù)權(quán)威要義

基本文化權(quán)益保障的設(shè)施規(guī)劃準據(jù)權(quán)威要義旨在于作為基本文化權(quán)益保障定性基準的公共文化設(shè)施條款指引下，明晰制定公共文化設(shè)施建設(shè)規(guī)劃的依托或根據(jù)，從而為該類規(guī)劃的合法、合規(guī)、科學(xué)踐行，提供必要的確定性準據(jù)指引。根據(jù)相關(guān)規(guī)范設(shè)定對規(guī)劃制定行為的不同拘束性，可將設(shè)施規(guī)劃準據(jù)界分為羈束性準則依據(jù)和裁量性技術(shù)依據(jù)。

(一)公共文化設(shè)施建設(shè)規(guī)劃的羈束性準則依據(jù)

羈束性準則依據(jù)往往“由法律規(guī)范嚴格規(guī)定，行政機關(guān)必須依循并采取行動，沒有裁量自由”。存續(xù)于《保障法》和《圖書館法》中的相關(guān)公共文化設(shè)施條款，初步確立了制定公共文化設(shè)施建設(shè)規(guī)劃的宏觀、中觀、微觀之三級羈束性法定依據(jù)體系。例如，《保障法》第4條之“納入本級國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃”規(guī)定，第15條之“納入本級城鄉(xiāng)規(guī)劃”規(guī)定，第15條之“根據(jù)國家基本公共文化服務(wù)指導(dǎo)標準、省級基本公共文化服務(wù)實施標準”規(guī)定；又如，《圖書館法》第4條之“將公共圖書館事業(yè)納入本級國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，將公共圖書館建設(shè)納入城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃”規(guī)定。

基于此，應(yīng)進一步厘清該類準則依據(jù)的行為指引面向。其中，“本級國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃”是宏觀層面的原則性總體依據(jù)，“本級城鄉(xiāng)規(guī)劃”是中觀層面的指導(dǎo)性方向依據(jù)，“基本公共文化服務(wù)指導(dǎo)標準與實施標準”是微觀層面的實施性操作依據(jù)。這三級羈束性法定依據(jù)皆表征為所涉政府職能部門依法頒布的、具有一定拘束力的規(guī)范性文件，進而作為一類行為準則來制約和控制相應(yīng)公共文化服務(wù)當(dāng)事人的規(guī)劃制定行為。

首先，就宏觀層面而言。公共文化設(shè)施建設(shè)規(guī)劃應(yīng)嚴格貫徹、落實“本級國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃”中有關(guān)公共服務(wù)設(shè)施、文化設(shè)施建設(shè)部分的具體要求。該類規(guī)劃的相關(guān)部分亦應(yīng)就所涉公共文化設(shè)施建設(shè)的理念、目標等事項予以原則性規(guī)定，并為所轄下級國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃中的相關(guān)部分提供必要的方向引領(lǐng)。

其次，就中觀層面而言?！氨炯壋青l(xiāng)規(guī)劃”中有關(guān)公共服務(wù)設(shè)施、文化設(shè)施建設(shè)部分的具體事項應(yīng)在公共文化設(shè)施建設(shè)規(guī)劃中實現(xiàn)細化表達，該類規(guī)劃的相關(guān)部分亦應(yīng)就所涉公共文化設(shè)施建設(shè)的要求、措施、保障等事項予以全面規(guī)定。此外，在土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃等空間規(guī)劃“多規(guī)合一”背景下，公共文化設(shè)施建設(shè)規(guī)劃還應(yīng)依據(jù)《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》(2007年制定，2015年、2019年修改)、2005年《城市規(guī)劃編制辦法》、2003年《公共文化體育設(shè)施條例》等高位階規(guī)范性法律文件中的相關(guān)規(guī)定，與其他土地利用規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃等的所涉事項規(guī)定實現(xiàn)協(xié)調(diào)一致。

最后，就微觀層面而言。公共文化設(shè)施建設(shè)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)契合“基本公共文化服務(wù)指導(dǎo)標準與實施標準”中對不同類型公共文化設(shè)施的具體建設(shè)要求。國家指導(dǎo)標準和地方實施標準規(guī)定的項目、內(nèi)容、標準之三類事項，亦應(yīng)就所涉公共文化設(shè)施建設(shè)的理念、目標、要求、措施、保障等事項皆予以可操作化規(guī)定。最終通過公共文化設(shè)施建設(shè)規(guī)劃所列明的時間進度、環(huán)節(jié)步驟和具體措施，將該類標準體系對滿足人民日益增長的美好生活需要的規(guī)程指引落到實處。

(二)公共文化設(shè)施建設(shè)規(guī)劃的裁量性技術(shù)依據(jù)

裁量性技術(shù)依據(jù)往往“不受法律規(guī)范嚴格拘束，行政主體可在符合立法目的和法律原則的前提下，自由采取相應(yīng)措施”。存續(xù)于《保障法》和《圖書館法》中的相關(guān)公共文化設(shè)施條款，初步明確了制定公共文化設(shè)施建設(shè)規(guī)劃的各類裁量性技術(shù)依據(jù)，大致可概括為發(fā)展水平、人口狀況、環(huán)境條件、文化特色和交通條件這五類。例如，《保障法》第15條的“結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展水平、人口狀況、環(huán)境條件、文化特色”規(guī)定；又如，《圖書館法》第13條的“根據(jù)本行政區(qū)域內(nèi)人口數(shù)量、人口分布、環(huán)境和交通條件等因素”規(guī)定。

基于此，應(yīng)進一步厘清該類技術(shù)依據(jù)的行為指引面向。這五類技術(shù)依據(jù)更多地作為一種外部環(huán)境要件，來為公共文化設(shè)施建設(shè)、運營提供必要的客觀資源支撐。相對充裕的各類資源支撐當(dāng)然有助于推進公共文化設(shè)施的效能化保障，但并非決定性的充分必要條件。公共文化設(shè)施是滿足公民基本文化需求的最低限度服務(wù)設(shè)施供給，在這一功能性定位前提下，所涉技術(shù)依據(jù)往往只是確定該類規(guī)劃中設(shè)施的種類結(jié)構(gòu)、數(shù)量規(guī)模及布局安排諸要素的一種非拘束性參考依據(jù)。

“發(fā)展水平”依據(jù)可提供必要的物質(zhì)保障指引，“人口狀況”依據(jù)可提供應(yīng)有的服務(wù)對象指引，“環(huán)境條件、文化特色和交通條件”依據(jù)則可強化執(zhí)行所涉規(guī)劃事項的現(xiàn)實針對性指引。此外，這五類裁量性技術(shù)依據(jù)皆可為后續(xù)該類規(guī)劃調(diào)整、變更提供相對客觀、科學(xué)的事實指引。在其方向性引領(lǐng)下，公共文化設(shè)施建設(shè)規(guī)劃應(yīng)充分結(jié)合諸項服務(wù)供給合理性要素與服務(wù)需求契合性要素，逐步實現(xiàn)各類公共文化設(shè)施的靈活配置，以最大限度地與外部客觀環(huán)境要件相協(xié)調(diào)。最終對公共文化設(shè)施建設(shè)規(guī)劃所涉范圍、原則、標準、特點、級別、類型、項目配置、保障措施等具體事項，實現(xiàn)科學(xué)可行的彈性約束，進而嘗試在計劃方案層面達致可能的社會治理供需平衡。

四、基本文化權(quán)益保障的設(shè)施建設(shè)模式權(quán)威要義

基本文化權(quán)益保障的設(shè)施建設(shè)模式權(quán)威要義旨在于作為基本文化權(quán)益保障定性基準的公共文化設(shè)施條款指引下，設(shè)定公共文化設(shè)施建設(shè)的標準樣式，從而為后續(xù)該類設(shè)施的持續(xù)性建設(shè)活動，提供可參照乃至可復(fù)制的可預(yù)測性模式指引。根據(jù)相關(guān)規(guī)范設(shè)定的不同建設(shè)活動方式與建設(shè)宗旨、目標，可將設(shè)施建設(shè)模式界分為合作參與導(dǎo)向模式與服務(wù)效能導(dǎo)向模式。

(一)公共文化設(shè)施建設(shè)的合作參與導(dǎo)向模式

合作參與導(dǎo)向模式旨在“整合政府、市場、社會組織等多種力量，充分發(fā)揮各自優(yōu)勢共同參與公共服務(wù)供給”。存續(xù)于《保障法》和《圖書館法》中的相關(guān)公共文化設(shè)施條款，初步明確了公共文化設(shè)施建設(shè)合作參與導(dǎo)向模式下不同類型公共文化服務(wù)當(dāng)事人的原則性與實施性行為指引面向。例如，《保障法》第6條之“共建共享”規(guī)定，第13條之“鼓勵和支持參與公共文化服務(wù)”規(guī)定，第15條之“征求公眾意見”規(guī)定，第23條之“公眾參與設(shè)施使用效能考核評價”規(guī)定，第24條之“吸收參與管理”規(guī)定，第25條之“鼓勵和支持興建、捐建或合作建設(shè)，鼓勵參與運營和管理”規(guī)定，第33條之“基層網(wǎng)絡(luò)服務(wù)共建共享”規(guī)定，第37條之“鼓勵公民主動參與，自主開展”規(guī)定，第39條之“加強軍民文化融合”規(guī)定，第42條之“鼓勵和支持參與提供服務(wù)”規(guī)定，第43條之“倡導(dǎo)和鼓勵參與文化志愿服務(wù)”規(guī)定，第48條之“鼓勵社會資本依法投入”規(guī)定，第49條之“支持參與提供服務(wù)”規(guī)定，第56條之“公眾參與服務(wù)考核評價”規(guī)定；又如，《圖書館法》第4條之“積極調(diào)動社會力量參與建設(shè)”規(guī)定，第6條之“通過捐贈方式參與建設(shè)”規(guī)定，第13條之“鼓勵社會參與”規(guī)定，第23條之“吸收參與管理”規(guī)定，第30條之“共建共享”規(guī)定，第46條之“鼓勵公民參與志愿服務(wù)”規(guī)定，第47條之“考核應(yīng)當(dāng)吸收社會公眾參與”規(guī)定。

基于此，應(yīng)進一步厘清該類合作參與導(dǎo)向模式的行為指引面向。所涉原則性行為指引即該模式下凸顯權(quán)利義務(wù)一致化的“共建共享”，其旨在明確合作參與公共文化設(shè)施建設(shè)的利益共享目標。所涉實施性行為指引則作用于公共文化服務(wù)供給主體和公共文化服務(wù)相對人這兩個方面。一方面，作為公共文化服務(wù)供給主體之公共文化服務(wù)保障部門與公共文化設(shè)施管理單位的實施性行為指引，即該模式下凸顯組織性服務(wù)供給的“鼓勵、支持、吸收”，其旨在一定程度上明確公共文化服務(wù)相對人實現(xiàn)參與所需的“目標、形式和環(huán)節(jié)規(guī)范表征之參與制度空間”。另一方面，公共文化服務(wù)相對人實現(xiàn)參與的實施性行為指引，即通過“征求意見、參與考評、參與運營和管理、資本投入、參與提供服務(wù)、捐贈參與”來明確參與的具體方式，通過“主動自主”來厘清參與的基本理念，通過參與“基層網(wǎng)絡(luò)服務(wù)、軍民文化融合、文化志愿服務(wù)”來設(shè)定參與的重要場域。

則有必要在“共建共享”理念引領(lǐng)下，實現(xiàn)對公共文化服務(wù)保障部門、公共文化設(shè)施管理單位、公共文化服務(wù)相對人等公共文化服務(wù)當(dāng)事人共同參與公共文化設(shè)施建設(shè)的充分協(xié)調(diào)。公共文化服務(wù)保障部門作為預(yù)設(shè)權(quán)威的主導(dǎo)方，應(yīng)依循其職責(zé)范圍，嘗試通過投資項目儲備庫等創(chuàng)新管理方式，來積極推動各類公共文化設(shè)施項目面向其他當(dāng)事人，實現(xiàn)依法、合規(guī)開放式建設(shè)運營。其他公共文化服務(wù)當(dāng)事人參與公共文化設(shè)施建設(shè)所需制度空間，亦可參照2015年《關(guān)于做好政府向社會力量購買公共文化服務(wù)工作的意見》、2017年《海南省人民政府辦公廳關(guān)于政府向社會力量購買公共文化服務(wù)的實施意見》等規(guī)范性文件中的實施性規(guī)范設(shè)定，通過明晰所涉指導(dǎo)思想、基本原則、目標任務(wù)、推進措施、環(huán)境保障、目錄清單等途徑，在參與建設(shè)的具體方式、基本理念和重要場域諸方面，推動實現(xiàn)可操作性量化規(guī)定。

(二)公共文化設(shè)施建設(shè)的服務(wù)效能導(dǎo)向模式

服務(wù)效能導(dǎo)向模式旨在基于“公共文化設(shè)施達到預(yù)期結(jié)果和功能實現(xiàn)的程度”來引導(dǎo)公共文化設(shè)施建設(shè)。存續(xù)于《保障法》和《圖書館法》中的相關(guān)公共文化設(shè)施條款，初步確立了公共文化設(shè)施建設(shè)服務(wù)效能導(dǎo)向模式下的宏觀與微觀之兩級效能指標體系。例如，《保障法》第2條之“滿足公民基本文化需求”規(guī)定，第4條之“提高服務(wù)效能”規(guī)定，第8條之“促進均衡協(xié)調(diào)發(fā)展”規(guī)定，第10條之“社會教育功能”規(guī)定，第15條之“符合功能和特點，有利于發(fā)揮其作用”規(guī)定，第17條之“符合實用、安全、科學(xué)、美觀、環(huán)保、節(jié)約的要求”規(guī)定，第19條之“不得降低”規(guī)定，第35條之“均等化、針對性和時效性”規(guī)定，第36條之“便利可及”規(guī)定，第37條之“健康文明、根據(jù)居民的需求、結(jié)合自身特點和需要”規(guī)定，第38條之“適合在校學(xué)生特點”規(guī)定，第40條之“民族特色”規(guī)定，第51條之“功能、任務(wù)和服務(wù)人口規(guī)?！币?guī)定；又如，《圖書館法》第1條之“保障公民基本文化權(quán)益”規(guī)定，第3條之“全民閱讀”規(guī)定，第8條之“提高服務(wù)效能”規(guī)定，第13條之“覆蓋城鄉(xiāng)、便捷實用”規(guī)定，第24條之“辦館宗旨和服務(wù)對象的需求”規(guī)定，第30條之“有效利用”規(guī)定，第31條之“符合當(dāng)?shù)靥攸c”規(guī)定，第34條之“根據(jù)少年兒童的特點和考慮老年人、殘疾人等群體的特點”規(guī)定，第40條之“標準統(tǒng)一、互聯(lián)互通”規(guī)定，第48條之“聯(lián)合服務(wù)和向社會公眾開放”規(guī)定。

基于此，應(yīng)進一步厘清該類服務(wù)效能導(dǎo)向模式的行為指引面向，嘗試構(gòu)建科學(xué)化、規(guī)范化、標準化的公共文化設(shè)施建設(shè)服務(wù)效能評價體系。一方面，就宏觀效能指標而言。為了“滿足公民基本文化需求、保障公民基本文化權(quán)益”而需要“提高服務(wù)效能”的因果關(guān)系式條款表達，即是該模式下宏觀層面的原則性效能指標。應(yīng)將表征公共文化服務(wù)相對人的需求滿足和權(quán)益保障程度之“服務(wù)滿意度狀況”設(shè)定為效能評判的終極目的?！熬鈪f(xié)調(diào)發(fā)展、社會教育功能、均等化、全民閱讀、覆蓋城鄉(xiāng)、標準統(tǒng)一”之規(guī)定，則是該模式下宏觀層面的功能性效能指標。應(yīng)以區(qū)域平衡發(fā)展、社會教育水平、標準化程度作為效能評判的延展領(lǐng)域，而分別明晰公共文化設(shè)施應(yīng)有的區(qū)域發(fā)展功能、國民教育功能與標準化功能。

另一方面，就微觀效能指標而言。“實用、安全、科學(xué)、美觀、環(huán)保、節(jié)約”與“健康文明”之規(guī)定，即是該模式下微觀層面的定性羈束性評判指標；“不得降低、互聯(lián)互通、向社會公眾開放”之規(guī)定，即是該模式下微觀層面的定量羈束性評判指標。這兩類指標應(yīng)作為各級、各類公共文化設(shè)施建設(shè)服務(wù)效能評價的必選基準項而予以設(shè)定。特別是三類定量評判指標往往還需通過必要的引致條款，來與相應(yīng)的罰則規(guī)定形成必要的效力連結(jié)?！肮δ芴攸c、作用發(fā)揮、符合要求、不得降低、針對性和時效性、便利性、實際需求、適合特點、民族特色、聯(lián)合服務(wù)”則是該模式下微觀層面的裁量性評判指標。這類指標應(yīng)作為各級、各類公共文化設(shè)施建設(shè)服務(wù)效能評價的可選延伸項而予以設(shè)定。此外，還需充分考慮服務(wù)對象特殊性、服務(wù)區(qū)域差異性等因素，通過實證調(diào)研、第三方評估等方式來獲取相應(yīng)動態(tài)信息而適時調(diào)整。

五、基本文化權(quán)益保障的設(shè)施規(guī)劃要素權(quán)威要義

基本文化權(quán)益保障的設(shè)施規(guī)劃要素權(quán)威要義旨在于作為基本文化權(quán)益保障定性基準的公共文化設(shè)施條款指引下，列明公共文化設(shè)施建設(shè)規(guī)劃的體例框架與內(nèi)容要點，從而為所規(guī)制的公共文化設(shè)施建設(shè)活動，提供清晰、明確的一般性要素指引，以確立普遍自洽規(guī)范。根據(jù)相關(guān)規(guī)范設(shè)定的公共文化設(shè)施建設(shè)規(guī)劃所涵攝數(shù)量、性質(zhì)要素之不同，可將設(shè)施規(guī)劃要素界分為單元要素與屬性要素。

(一)公共文化設(shè)施建設(shè)規(guī)劃的單元要素

公共文化設(shè)施建設(shè)規(guī)劃的單元要素旨在基于數(shù)量結(jié)構(gòu)的定量考量，來明晰公共文化設(shè)施的布局與配置。存續(xù)于《保障法》和《圖書館法》中的相關(guān)公共文化設(shè)施條款，初步明確了各類公共文化設(shè)施及相關(guān)配套設(shè)施的基本類型和空間格局分布主要樣態(tài)。例如，《保障法》第14條之“圖書館、博物館、文化館(站)、美術(shù)館、科技館、紀念館、體育場館、工人文化宮、青少年宮、婦女兒童活動中心、老年人活動中心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)和村(社區(qū))基層綜合性文化服務(wù)中心、農(nóng)家(職工)書屋、公共閱報欄(屏)、廣播電視播出傳輸覆蓋設(shè)施、公共數(shù)字文化服務(wù)點”規(guī)定，第17條之“配置無障礙設(shè)施設(shè)備”規(guī)定，第18條之“基層綜合性文化服務(wù)中心”規(guī)定，第22條之“配備安全保護設(shè)備和人員”規(guī)定，第33條之“公共數(shù)字文化服務(wù)網(wǎng)絡(luò)、公共文化信息資源庫”規(guī)定，第51條之“配備相應(yīng)專業(yè)人員”規(guī)定；又如，《圖書館法》第13條之“公共圖書館服務(wù)網(wǎng)絡(luò)”規(guī)定，第14條之“公共圖書館、圖書室”規(guī)定，第15條之“公共圖書館設(shè)立條件”規(guī)定，第28條之“配備防火、防盜等設(shè)施和采取專門的保護措施”規(guī)定，第31條之“總分館制”規(guī)定，第34條之“少年兒童閱覽區(qū)域、少年兒童圖書館和適合其需要的文獻信息、無障礙設(shè)施設(shè)備”規(guī)定，第39條之“流動服務(wù)設(shè)施、自助服務(wù)設(shè)施”規(guī)定，第40條之“公共圖書館數(shù)字服務(wù)網(wǎng)絡(luò)”規(guī)定。

基于此，應(yīng)進一步厘清公共文化設(shè)施基本類型和分布樣態(tài)的可達性配置要義。其中，《保障法》第14條的十六項列舉式規(guī)定即明確了公共文化設(shè)施的基本類型；“無障礙設(shè)施設(shè)備、安全保護設(shè)備、數(shù)字服務(wù)網(wǎng)絡(luò)、信息資源庫、防火防盜設(shè)施、兒童閱覽區(qū)域、流動服務(wù)設(shè)施、自助服務(wù)設(shè)施”之規(guī)定即明確了公共文化設(shè)施配套設(shè)施的基本類型；“鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)和村(社區(qū))基層、農(nóng)家(職工)、總分館”之規(guī)定則厘清了公共文化設(shè)施的行政區(qū)劃式逐級分布樣態(tài)，“配備人員”之規(guī)定則厘清了公共文化設(shè)施的人員配套式分布樣態(tài)。公共文化設(shè)施的分布除了考慮已設(shè)定的行政區(qū)劃和專業(yè)人員配備因素外，還應(yīng)嘗試從規(guī)模密度、結(jié)構(gòu)組合與便利性角度來優(yōu)化公共文化設(shè)施的區(qū)域分布和人員配比。

首先，就規(guī)模密度而言。行政區(qū)劃的設(shè)置當(dāng)然是所轄人口數(shù)量的一類典型表征，但因我國當(dāng)下存在著人口流出地與流入地的較大規(guī)模人口流動現(xiàn)象，則應(yīng)考慮所在行政區(qū)劃中流動人口的公共文化設(shè)施覆蓋問題。有必要在流動人口較多的人口流入?yún)^(qū)域，適當(dāng)增加公共文化設(shè)施的數(shù)量，并豐富其不同類型配比結(jié)構(gòu)。

其次，就結(jié)構(gòu)組合而言。十六類公共文化設(shè)施并非要求所有服務(wù)區(qū)域皆應(yīng)全面配套，有必要根據(jù)所轄人口的年齡、文化程度、職業(yè)等因素的結(jié)構(gòu)狀況作針對性配比。一方面，就必選項設(shè)施而言。可將“圖書館、文化館(站)、體育場館、青少年宮、老年人活動中心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)和村(社區(qū))基層綜合性文化服務(wù)中心、農(nóng)家(職工)書屋、公共閱報欄(屏)、廣播電視播出傳輸覆蓋設(shè)施、公共數(shù)字文化服務(wù)點”這十類普適性最強、適用面最廣的公共文化設(shè)施，設(shè)定為各個服務(wù)區(qū)域的必選項設(shè)施，更多地從其檔次級別、配套完善程度方面來適時調(diào)整。另一方面，就可選項設(shè)施而言?？蓪ⅰ安┪镳^、美術(shù)館、科技館、紀念館、工人文化宮、婦女兒童活動中心”這六類具有一定基礎(chǔ)資源、人文科技環(huán)境與職業(yè)結(jié)構(gòu)要求的公共文化設(shè)施，設(shè)定為各個服務(wù)區(qū)域的可選項設(shè)施。在條件有所欠缺或不太成熟的服務(wù)區(qū)域，可采取設(shè)施聯(lián)營、兼掛多牌、綜合服務(wù)的方式，將部分可選項設(shè)施的服務(wù)功能并存于相關(guān)必選項設(shè)施來共同完成而不予單設(shè)。在節(jié)約有限資源投放的同時，確保提升既有公共文化設(shè)施的有效利用率。此外，旅游區(qū)域的公共文化設(shè)施在配比設(shè)置時，亦應(yīng)考慮外來游客的觀光、使用需求，而適當(dāng)提升相應(yīng)的配置標準。

最后，就便利性而言。應(yīng)將物理距離便利考量、配套設(shè)施便利考量以及文化服務(wù)傳遞效率考量設(shè)定為公共文化設(shè)施便利性配置的基本要求?；诖耍€應(yīng)在2011年《文化部、財政部關(guān)于進一步加強公共數(shù)字文化建設(shè)的指導(dǎo)意見》、2017年《文化部“十三五”時期公共數(shù)字文化建設(shè)規(guī)劃》等規(guī)范性文件的指引下，努力提升各類公共文化設(shè)施的數(shù)字化服務(wù)水平。有必要充分利用各種網(wǎng)絡(luò)信息平臺，積極開拓公共文化設(shè)施的虛擬化、物聯(lián)化、移動化、智能化全天候在線服務(wù)渠道。

(二)公共文化設(shè)施建設(shè)規(guī)劃的屬性要素

公共文化設(shè)施建設(shè)規(guī)劃的屬性要素旨在基于性質(zhì)結(jié)構(gòu)的定性考量，來厘清公共文化設(shè)施的功能定位，進而明晰其在服務(wù)供給過程中“所體現(xiàn)的積極作用與有利效果”。存續(xù)于《保障法》和《圖書館法》中的相關(guān)公共文化設(shè)施條款，初步設(shè)定了各類公共文化設(shè)施及相關(guān)配套設(shè)施的主要服務(wù)功能與保障措施。例如，《保障法》第14條之“用于提供公共文化服務(wù)的建筑物、場地和設(shè)備”規(guī)定，第15條之“場館服務(wù)、流動服務(wù)和數(shù)字服務(wù)”規(guī)定，第31條之“免費或者優(yōu)惠開放”規(guī)定，第36條之“配備必要的設(shè)施”規(guī)定；又如，《圖書館法》第2條之“向社會公眾免費開放，收集、整理、保存文獻信息并提供查詢、借閱及相關(guān)服務(wù)，開展社會教育”規(guī)定，第3條之“推動、引導(dǎo)、服務(wù)全民閱讀”規(guī)定，第22條之國家圖書館功能規(guī)定。

基于此，應(yīng)進一步厘清公共文化設(shè)施的主要服務(wù)功能與保障措施，在核心功能和衍生功能上的差異化配置要義。其中，“文獻信息并提供查詢、借閱”、“社會教育”、“全民閱讀”與國家圖書館功能之規(guī)定即明確了公共文化設(shè)施在文化資料收集、保存、傳播、教育方面的主要文化服務(wù)功能?！敖ㄖ铩龅?、設(shè)備”與“必要的設(shè)施”之規(guī)定即明確了公共文化設(shè)施服務(wù)功能的硬件設(shè)施保障；“場館服務(wù)、流動服務(wù)和數(shù)字服務(wù)”即明確了公共文化設(shè)施服務(wù)功能的供給方式保障；“免費或者優(yōu)惠開放”則明確了公共文化設(shè)施服務(wù)功能的非營利性保障。

事實上，各類公共文化設(shè)施基于歷史和現(xiàn)實的原因，往往承載著經(jīng)營性服務(wù)、普遍公共服務(wù)與研究性服務(wù)等多項功能。一方面，就核心功能而言。普遍公共服務(wù)作為公共文化設(shè)施的核心功能，往往為其非營利性、開放型的共識性公共文化物質(zhì)載體本質(zhì)屬性所確立，并經(jīng)《保障法》第2條、第14條和《圖書館法》第2條的法定內(nèi)涵設(shè)定所固化。則應(yīng)圍繞該核心功能并結(jié)合不同設(shè)施的專業(yè)特色，來予以凸顯而重點保障實現(xiàn)。另一方面，就衍生功能而言。經(jīng)營性服務(wù)和研究性服務(wù)皆應(yīng)是公共文化設(shè)施的衍生功能，往往為不同公共文化設(shè)施的專業(yè)屬性與自身功能定位所確立。則應(yīng)在與所承載核心功能不相沖突的前提下，結(jié)合實際情況予以區(qū)別規(guī)制。

“美術(shù)館、體育場館”所涉市場機制較為成熟，且自身運營成本相對較高，則可適當(dāng)賦予其一定的經(jīng)營性服務(wù)空間?！皥D書館、博物館、科技館”具備必要的研究基礎(chǔ)條件，且能在一定程度上助推所涉普遍公共服務(wù)的品質(zhì)提升，則可適當(dāng)賦予其一定的研究性服務(wù)空間。其他公共文化設(shè)施則應(yīng)以核心功能保障為原則、衍生功能保障為例外，非經(jīng)法定程序?qū)徟跈?quán)不得從事衍生功能活動，獲得授權(quán)者相應(yīng)活動事項范圍亦不能隨意擴張。此外，同一類型的公共文化設(shè)施在不同層級，其功能配置亦可有所差異，例如，《圖書館法》第22條在設(shè)定“國家圖書館”這一最高層級圖書館的法定功能時，即將普遍公共服務(wù)之“公共圖書館的功能”沒有設(shè)置為“主要職能”，而賦予其更多的管理、組織與研究性服務(wù)之責(zé)。

結(jié)語

法治權(quán)威思維作為全面深化改革下法治中國建設(shè)的一類范式命題，亟待結(jié)合具體變革實踐凸顯其現(xiàn)實指引效應(yīng)。探究基本文化權(quán)益保障的權(quán)威象征，即是以彰顯形式理性要素的法治權(quán)威思維引領(lǐng)下的確定性、可預(yù)測性與一般性規(guī)范特性為理想類型，來解構(gòu)作為基本文化權(quán)益保障定性基準的公共文化設(shè)施條款，以發(fā)現(xiàn)其在指引規(guī)劃建設(shè)過程中所存續(xù)的規(guī)則與秩序。應(yīng)基于對相應(yīng)確定性準據(jù)指引、可預(yù)測性模式指引與一般性要素指引之體系化權(quán)威要義的具體闡明，嘗試在公共文化設(shè)施規(guī)劃準據(jù)、建設(shè)模式與規(guī)劃要素諸事項上，探究可能的準據(jù)、模式、要素指引因應(yīng)策略。最終在公共文化服務(wù)供給過程中，通過理性化的公共文化設(shè)施配置，來切實提升所涉公權(quán)力主體實施干預(yù)之權(quán)威踐行結(jié)果的科學(xué)性水平?；诖?，在該類公共文化設(shè)施配置制度表征中，來厘清所涉法治權(quán)威思維指引下達致基本文化權(quán)益保障的物質(zhì)載體要義，有助于實現(xiàn)對法治權(quán)威思維自洽性與自足性的回應(yīng)性檢視。