妥學(xué)進(jìn)

一、問題的提出

2021年1月中共中央印發(fā)《法治中國(guó)建設(shè)規(guī)劃(2020-2025年)》提出“建立健全區(qū)域協(xié)同立法工作機(jī)制，加強(qiáng)全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)跨區(qū)域地方立法的統(tǒng)一指導(dǎo)。加強(qiáng)政府部門間立法協(xié)調(diào)。加強(qiáng)京津冀協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、長(zhǎng)三角一體化發(fā)展、黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展、推進(jìn)海南全面深化改革開放等國(guó)家重大發(fā)展戰(zhàn)略的法治保障”。2021年8月中辦、國(guó)辦印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)工作的意見》，提到“完善區(qū)域性整體保護(hù)制度。加強(qiáng)分類保護(hù)。加強(qiáng)京津冀協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、長(zhǎng)三角一體化發(fā)展、黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展、推進(jìn)海南全面深化改革開放等國(guó)家重大戰(zhàn)略中的非物質(zhì)文化遺產(chǎn)(以下簡(jiǎn)稱非遺)保護(hù)傳承，建立區(qū)域保護(hù)協(xié)同機(jī)制”。2022年4月全國(guó)人大常委會(huì)發(fā)布了《全國(guó)人大常委會(huì)2022年度立法工作計(jì)劃》，提出“推進(jìn)區(qū)域協(xié)同立法、流域立法、共同立法等有關(guān)問題的研究”。探究非遺領(lǐng)域協(xié)同立法的實(shí)踐和模式有利于實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)，對(duì)非遺傳承與發(fā)展具有重要意義。

我國(guó)的地方立法權(quán)按照行政區(qū)劃進(jìn)行配置。地方政府依據(jù)行政區(qū)劃的權(quán)限來管理地方事務(wù)，缺乏正常的溝通交流機(jī)制，這與非遺跨領(lǐng)域?qū)傩圆⒉灰恢拢瑫?huì)導(dǎo)致同一種非遺項(xiàng)目產(chǎn)生不同的立法規(guī)范，甚至產(chǎn)生沖突，增加立法成本，不利于非遺事務(wù)的管理。另外，地方立法保護(hù)不均衡會(huì)導(dǎo)致文化資源向立法支持的地區(qū)流動(dòng)，不利于非遺項(xiàng)目的整體性保護(hù)。隨著非遺整體性保護(hù)的不斷深入，文化生態(tài)保護(hù)區(qū)不斷成熟，地區(qū)非遺產(chǎn)業(yè)及旅游經(jīng)濟(jì)不斷融合，這種跨區(qū)劃的實(shí)踐和經(jīng)濟(jì)在不斷消解行政區(qū)劃上的邊界意義，Luhmann Niklas, “Territorial borders as system boundaries,” in , Strassoldo R，ZOTTI G.(Milan：Franco Angeli，1982)：235-244.但對(duì)應(yīng)的制度供給不足，加之聯(lián)合制定規(guī)章的實(shí)踐還沒有展開，成為了制約非遺傳承與發(fā)展的因素。因此非遺領(lǐng)域協(xié)同立法是其傳承與發(fā)展的必要路徑。

二、非遺領(lǐng)域協(xié)同立法的法律依據(jù)

(一)部門之間協(xié)同立法依據(jù)

國(guó)務(wù)院部門之間聯(lián)合立法模式指的是兩個(gè)以上國(guó)務(wù)院部門，為解決部門職權(quán)交叉事項(xiàng)而聯(lián)合制定部門規(guī)章或部門規(guī)范性文件的立法活動(dòng)。2015年《立法法》第八十一條：“涉及兩個(gè)以上國(guó)務(wù)院部門職權(quán)范圍的事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)或者由國(guó)務(wù)院有關(guān)部門聯(lián)合制定規(guī)章。”在我國(guó)《立法法》對(duì)部門聯(lián)合立法作出專門規(guī)定之后，2017年國(guó)務(wù)院修訂的《規(guī)章制定程序條例》第九條規(guī)定：“涉及國(guó)務(wù)院兩個(gè)以上部門職權(quán)范圍的事項(xiàng)，制定行政法規(guī)條件尚不成熟，需要制定規(guī)章的，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)聯(lián)合制定規(guī)章”，并且強(qiáng)調(diào)“有前款規(guī)定情形的，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門單獨(dú)制定的規(guī)章無效”。接著，2018年修訂的《國(guó)務(wù)院工作規(guī)則》第二十一條第二款規(guī)定：“涉及兩個(gè)及以上部門職權(quán)范圍的事項(xiàng)，要充分聽取相關(guān)部門的意見，并由國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)、發(fā)布決定或命令，或由有關(guān)部門聯(lián)合制定規(guī)章或規(guī)范性文件。其中，涉及公眾權(quán)益、社會(huì)關(guān)注度高的事項(xiàng)等，應(yīng)當(dāng)事先請(qǐng)示國(guó)務(wù)院；部門聯(lián)合制定的重要規(guī)章及規(guī)范性文件發(fā)布前須經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)?！边@些規(guī)定為非遺管理部門之間聯(lián)合立法提供了法律依據(jù)。

(二)地方之間協(xié)同立法法律依據(jù)

《立法法》第七十二條規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市的人大及其常委會(huì)可以根據(jù)本地區(qū)具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的情況下，可以制定地方性法規(guī)?！薄吨腥A人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法(2022修正)》(以下簡(jiǎn)稱地方組織法)第十條第三款：“省、自治區(qū)、直轄市以及設(shè)區(qū)的市、自治州的人民代表大會(huì)根據(jù)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的需要，可以開展協(xié)同立法?！钡谒氖艞l第三款：“省、自治區(qū)、直轄市以及設(shè)區(qū)的市、自治州的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)根據(jù)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的需要，可以開展協(xié)同立法?！钡诎耸畻l：“縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民政府根據(jù)國(guó)家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，結(jié)合地方實(shí)際需要，可以共同建立跨行政區(qū)劃的區(qū)域協(xié)同發(fā)展工作機(jī)制，加強(qiáng)區(qū)域合作。上級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)下級(jí)人民政府的區(qū)域合作工作進(jìn)行指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督?！蹦敲捶沁z整體性保護(hù)、非遺經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展都是“地方發(fā)展的實(shí)際需要”和“區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的需要”，但還需要在《非遺法》和地方性法規(guī)中進(jìn)一步作出明確規(guī)定，落實(shí)協(xié)同立法在非遺領(lǐng)域內(nèi)的實(shí)施。

三、非遺領(lǐng)域協(xié)同立法的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)

從中央到地方協(xié)同立法的頂層設(shè)計(jì)，從中央?yún)f(xié)同立法的規(guī)定到地方立法協(xié)同立法實(shí)踐探索，加之非遺自身所具有的跨部門、跨域?qū)傩?，為非遺領(lǐng)域協(xié)同立法提供了現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。

(一)國(guó)內(nèi)區(qū)域合作的機(jī)制與立法經(jīng)驗(yàn)

在中央層面制定了諸多有關(guān)協(xié)同立法的規(guī)定，包括：15部法律的21個(gè)區(qū)域合作條款，25件行政法規(guī)的32個(gè)區(qū)域合作條款，以及24個(gè)有關(guān)區(qū)域合作的法律文件。表現(xiàn)在：2008年9月國(guó)務(wù)院印發(fā)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)長(zhǎng)江三角洲地區(qū)改革開放和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的指導(dǎo)意見》，指出“要加強(qiáng)區(qū)域立法工作的合作與協(xié)調(diào)，形成區(qū)域相對(duì)統(tǒng)一的法制環(huán)境”。2015年，黨中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》提出，京津冀要樹立“一盤棋”的思想，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，推動(dòng)協(xié)同發(fā)展。2019年12月中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《長(zhǎng)江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》，指出“要建立地方立法和執(zhí)法工作協(xié)同常態(tài)化機(jī)制，推動(dòng)重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)領(lǐng)域跨區(qū)域立法研究，共同制定行為準(zhǔn)則，為長(zhǎng)三角一體化發(fā)展提供法規(guī)支撐和保障。加強(qiáng)重點(diǎn)文物、古建筑、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)合作交流，聯(lián)合開展考古研究和文化遺產(chǎn)保護(hù)”。2022年3月《地方組織法》第十條、四十九條、八十條對(duì)區(qū)域協(xié)同立法作了規(guī)定。

地方協(xié)同立法的合作協(xié)議有：《東北三省政府立法協(xié)作框架協(xié)議》《關(guān)于深化長(zhǎng)三角地區(qū)人大工作協(xié)作機(jī)制的協(xié)議》《關(guān)于深化長(zhǎng)三角地區(qū)人大常委會(huì)地方立法工作協(xié)同的協(xié)議》《關(guān)于加強(qiáng)京津冀人大協(xié)同立法的若干意見》《京津冀人大立法項(xiàng)目協(xié)同辦法》《關(guān)于協(xié)同助力成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)的合作協(xié)議》等。地方協(xié)同立法的主要成果有：2014年開始滬蘇浙皖四地分別通過《長(zhǎng)三角大氣污染防治條例》，2016年、2017年恩施州、湘西州先后頒布《酉水河保護(hù)條例》，2020年京津冀三地分別頒布《機(jī)動(dòng)車和非道路移動(dòng)機(jī)械污染排放防治條例》，2021年3月長(zhǎng)三角四省分別發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)和保障長(zhǎng)江流域禁捕工作若干問題的決定》，2021年5月云貴川三省分別發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)赤水河流域共同保護(hù)的決定》和《赤水河流域保護(hù)條例》。在非遺領(lǐng)域區(qū)域協(xié)同立法的首個(gè)成果是廣東省人大常委會(huì)分別審查批準(zhǔn)通過，2022年1月1日起同日施行的《汕頭市潮劇保護(hù)傳承條例》《潮州市潮劇保護(hù)傳承條例》和《揭陽市潮劇保護(hù)傳承條例》三部條例，這成為市與市之間就同一門類、共有的非遺項(xiàng)目制定地方性法規(guī)進(jìn)行保護(hù)傳承的先例。這些立法實(shí)踐為非遺領(lǐng)域協(xié)同立法提供了有利經(jīng)驗(yàn)。

(二)國(guó)務(wù)院部門之間聯(lián)合立法的經(jīng)驗(yàn)

2022年1月國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)工作部際聯(lián)席會(huì)議制度》，其中規(guī)定了聯(lián)合會(huì)議的20個(gè)部門以及工作規(guī)則和要求，這為聯(lián)合立法提供了基礎(chǔ)。國(guó)務(wù)院部門之間也有聯(lián)合制定規(guī)范性文件的實(shí)踐，如：《商務(wù)部、文化部關(guān)于加強(qiáng)老字號(hào)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)工作的通知》《財(cái)政部、文化部關(guān)于印發(fā)〈國(guó)家非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)專項(xiàng)資金管理辦法〉的通知》《商務(wù)部等8部門關(guān)于促進(jìn)老字號(hào)創(chuàng)新發(fā)展的意見》等，這些實(shí)踐為部門之間聯(lián)合制定規(guī)章提供了經(jīng)驗(yàn)。

(三)非遺項(xiàng)目和經(jīng)濟(jì)的跨域性

我國(guó)非遺項(xiàng)目由來已久，現(xiàn)行行政區(qū)劃與非遺的區(qū)域性沒有必然聯(lián)系。比如：在國(guó)家級(jí)非遺項(xiàng)目名錄中，傳統(tǒng)音樂花兒項(xiàng)目共計(jì)11項(xiàng)，涉及11個(gè)保護(hù)單位或地區(qū)，跨4個(gè)??；侗族大歌項(xiàng)目，涉及4個(gè)縣市，跨2個(gè)??；傳統(tǒng)音樂古琴藝術(shù)項(xiàng)目共計(jì)11項(xiàng)，涉及11個(gè)保護(hù)單位或地區(qū)，跨6個(gè)省(市、行政區(qū))；傳統(tǒng)音樂嗩吶藝術(shù)項(xiàng)目共計(jì)25項(xiàng)，涉及25個(gè)保護(hù)單位或地區(qū)，跨16個(gè)?。粐?guó)家級(jí)非遺陶瓷制作技藝類代表項(xiàng)目有40多個(gè)種類，分布在20多個(gè)省區(qū)市；國(guó)家級(jí)非遺刺繡代表性項(xiàng)目有60多項(xiàng)種類，遍布70多個(gè)區(qū)(市)縣；國(guó)家級(jí)非遺剪紙技藝代表性項(xiàng)目有50多個(gè)種類，分布22個(gè)省區(qū)市。這些跨域性的非遺項(xiàng)目為地方立法機(jī)關(guān)協(xié)同立法提供了現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。同時(shí)，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下，隨著文旅產(chǎn)業(yè)不斷融合發(fā)展，“非遺+旅游”模式遍地開花。農(nóng)業(yè)、手工業(yè)、旅游業(yè)、餐飲業(yè)等依托非遺進(jìn)行一二三產(chǎn)業(yè)融合，形成以非遺為中心，打破行政邊界的區(qū)域經(jīng)濟(jì)。以行政區(qū)劃為單位的地方立法已無法滿足跨域非遺經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

(四)非遺事務(wù)具有跨部門性

非遺涉及旅游、工業(yè)、農(nóng)業(yè)、服務(wù)業(yè)等多個(gè)領(lǐng)域，非遺事務(wù)和知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)涉及文化和旅游部、商務(wù)部、工業(yè)和信息化部、知識(shí)產(chǎn)權(quán)局、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等，導(dǎo)致一項(xiàng)非遺項(xiàng)目由多個(gè)部門管理。如，知識(shí)產(chǎn)權(quán)局管理非遺知識(shí)產(chǎn)權(quán)，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部負(fù)責(zé)管理非遺農(nóng)產(chǎn)品及其地理標(biāo)志，文化和旅游部管理非遺項(xiàng)目，工業(yè)和信息化部管理非遺產(chǎn)業(yè)。這樣的機(jī)構(gòu)設(shè)置必然會(huì)導(dǎo)致管理的交叉重疊，且部門之間職責(zé)界限不清、缺乏協(xié)調(diào)機(jī)制，不僅使工作效率低下、管理成本增加，還會(huì)出現(xiàn)各管理部門之間有利益時(shí)互相“爭(zhēng)著管”，沒利益時(shí)相互推諉“踢皮球”的現(xiàn)象。因此，國(guó)務(wù)院部門聯(lián)合立法是跨領(lǐng)域非遺事務(wù)管理的重要舉措。

(五)文化生態(tài)保護(hù)區(qū)和文化公園的跨域性

截止2020年6月，國(guó)家級(jí)文化生態(tài)保護(hù)區(qū)共計(jì)24個(gè)，大多具有跨域性，如：閩南文化生態(tài)保護(hù)區(qū)，跨福建省三個(gè)市；武陵山區(qū)土家族苗族文化生態(tài)保護(hù)實(shí)驗(yàn)區(qū)，跨湖北省三個(gè)自治州自治縣；羌族文化生態(tài)保護(hù)區(qū)，跨四川省七個(gè)縣；晉中文化生態(tài)保護(hù)實(shí)驗(yàn)區(qū)，跨山西省九個(gè)市縣(區(qū))；徽州文化生態(tài)保護(hù)區(qū)，跨安徽省江西省兩個(gè)省3個(gè)市縣。2019年12月，中辦、國(guó)辦印發(fā)《長(zhǎng)城、大運(yùn)河、長(zhǎng)征國(guó)家文化公園建設(shè)方案》中涉及的三個(gè)文化公園，其中長(zhǎng)城國(guó)家文化公園跨越15個(gè)省區(qū)市，大運(yùn)河國(guó)家文化公園涉及8個(gè)省市，長(zhǎng)征國(guó)家文化公園涉及15個(gè)省區(qū)市。我國(guó)還有多個(gè)跨域省級(jí)文化生態(tài)保護(hù)區(qū)。這些跨域?qū)傩缘奈幕鷳B(tài)保護(hù)區(qū)和文化公園需要有切實(shí)可行的制度保障。

四、非遺領(lǐng)域協(xié)同立法的必要性

由于非遺項(xiàng)目、事務(wù)、經(jīng)濟(jì)的跨域性，為實(shí)現(xiàn)非遺分類保護(hù)、整體性保護(hù)以及區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化共同發(fā)展的目標(biāo)，解決非遺專項(xiàng)地方性法規(guī)沖突，降低立法成本，優(yōu)化管理，非遺領(lǐng)域協(xié)同立法是必要的。

(一)有利于解決立法沖突，降低立法成本，提高立法效益

在國(guó)家法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫通過檢索“非物質(zhì)文化遺產(chǎn)”，高級(jí)檢索“地方性法規(guī)”和“有效”，查詢到我國(guó)已有79個(gè)地方頒布了非遺保護(hù)的專項(xiàng)法規(guī)，這些法規(guī)的沖突問題，需要地方立法機(jī)關(guān)通過協(xié)同立法來調(diào)和。同時(shí)，地方性法規(guī)之間條文重復(fù)，甚至互相抄襲，或是照抄照搬上位法，這就造成了立法成本高昂、立法內(nèi)容同質(zhì)化的傾向，導(dǎo)致立法資源浪費(fèi)，互相之間沖突和不協(xié)調(diào)，也降低了立法效益。非遺事務(wù)涉及多個(gè)部門，分別立法可能導(dǎo)致相同或近似的非遺事項(xiàng)重復(fù)立法，部門之間聯(lián)合立法有利于立法資源的整合和合理配置，實(shí)現(xiàn)立法資源的共享，減少立法成本，提高立法效率。與中央立法相比，區(qū)域共同規(guī)章或法規(guī)更具有針對(duì)性和靈活性，地方立法機(jī)關(guān)對(duì)本地非遺項(xiàng)目更了解，更貼近民眾對(duì)文化生活的需求，更容易用較低的成本獲取信息，通過地區(qū)之間靈活的行政交流方式，為民眾和社會(huì)發(fā)展提供立法服務(wù)。

(二)有利于實(shí)現(xiàn)非遺整體性和分類保護(hù)的目的

非遺的整體性包括生態(tài)整體性和文化整體性，前者指非遺與所處的生態(tài)環(huán)境休戚相關(guān)，后者指各非遺項(xiàng)目之間相互依存。由于地方立法以行政區(qū)劃為界限，而行政區(qū)劃可能導(dǎo)致對(duì)文化生態(tài)保護(hù)區(qū)的分割，致使地方立法對(duì)非遺項(xiàng)目保護(hù)缺乏整體性和系統(tǒng)性。各地區(qū)非遺保護(hù)各自為政形成了“地方化”“碎片化”的法治模式，造成各地為了實(shí)現(xiàn)自身利益最大化，在利用非遺資源時(shí)只關(guān)注本地區(qū)邊際收益，較少甚至不關(guān)注區(qū)域和全國(guó)的邊際收益，不利于非遺區(qū)域整體性保護(hù)，阻礙以非遺項(xiàng)目、生態(tài)保護(hù)區(qū)為區(qū)域的一體化發(fā)展。具體表現(xiàn)為地方性法規(guī)間、地方政府規(guī)章間的沖突和不協(xié)調(diào)。而協(xié)同立法會(huì)避免此種現(xiàn)象的發(fā)生，有利于非遺整體性保護(hù)。另外，十大類非遺和非遺同類項(xiàng)目具有相同特征，面臨的處境和困境基本一樣，協(xié)同立法可針對(duì)類型化的非遺進(jìn)行地方、部門之間的協(xié)調(diào)與配合，達(dá)到有針對(duì)性地系統(tǒng)化保護(hù)，使地方和部門之間的立法具有可實(shí)施性，從而達(dá)到分類保護(hù)的目的。

(三)有利于優(yōu)化非遺事務(wù)管理

涉及非遺事務(wù)管理的主要部門有文化和旅游部、商務(wù)部、工業(yè)和信息化管理部、知識(shí)產(chǎn)權(quán)局等，這些部門在制定規(guī)章和規(guī)范性文件時(shí)，常常從本部門利益和管理權(quán)限出發(fā)，容易導(dǎo)致規(guī)范不一致、保護(hù)效果不佳。在一項(xiàng)或一類非遺項(xiàng)目上，部門間各自為政，難以產(chǎn)生整體性和系統(tǒng)性的保護(hù)效果。在一定程度上，部門聯(lián)合立法能夠克服單獨(dú)立法的弊端，對(duì)部門職責(zé)交叉事項(xiàng)的立法資源進(jìn)行配置和整合，實(shí)現(xiàn)部門規(guī)章和規(guī)范性文件的共享，從而有效防止立法過程中的部門本位主義，防止非遺事務(wù)治理的分散化和碎片化。為解決非遺領(lǐng)域產(chǎn)權(quán)分割和產(chǎn)權(quán)碎片化的問題，可采用多元主體聯(lián)席管理與開發(fā)機(jī)制，應(yīng)鼓勵(lì)跨部門合作，提高“產(chǎn)權(quán)整合”收益預(yù)期，這就需要部門間有制度供給，保證這種機(jī)制的正常運(yùn)行，進(jìn)一步明確非遺產(chǎn)權(quán)歸屬及產(chǎn)權(quán)管理部門，制度化界定各部門間的職責(zé)、權(quán)力、權(quán)利，部門間的聯(lián)合立法是這一機(jī)制的重要保障。

(四)有利于推進(jìn)文旅產(chǎn)業(yè)一體化及區(qū)域經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展

非遺項(xiàng)目是各地重要的旅游資源，其跨行政區(qū)劃是鄉(xiāng)村振興背景下文旅產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的必然結(jié)果。因此，區(qū)域協(xié)同立法，在更大程度上體現(xiàn)了非遺項(xiàng)目的整體性保護(hù)，會(huì)在一定程度上彌補(bǔ)地方立法的不足，打破行政區(qū)劃的限制，拓展地方立法的作用。從人文環(huán)境和自然環(huán)境、文化生態(tài)保護(hù)區(qū)的整體性保護(hù)角度進(jìn)行立法，制定區(qū)域一體化的保護(hù)規(guī)劃，重構(gòu)不同區(qū)域內(nèi)不同機(jī)關(guān)的職責(zé)，制定相應(yīng)的非遺聯(lián)合開發(fā)、執(zhí)法、監(jiān)督等制度，合理開發(fā)和利用非遺項(xiàng)目，以追求整體利益最大化為目標(biāo)，確保非遺項(xiàng)目的傳承與發(fā)展，防止不當(dāng)開發(fā)或過度開發(fā)，促進(jìn)文旅產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。由于商貿(mào)、務(wù)工等需要，非遺傳承人頻繁流動(dòng)，非遺產(chǎn)品跨域銷售，使區(qū)域非遺項(xiàng)目、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生融合。如，甘南州藏族彩繪文化與臨夏磚雕、木雕藝術(shù)融合，成為了臨夏穆斯林建筑藝術(shù)、古典建筑藝術(shù)和藏式建筑藝術(shù)的主要組成部分，為區(qū)域旅游業(yè)提供了支撐。臨夏木雕、磚雕、生鐵冶鑄技藝、王氏銅鑄技藝、保安腰刀鍛制技藝衍生品為甘南藏區(qū)提供生產(chǎn)生活資料，促進(jìn)了區(qū)域傳統(tǒng)手工業(yè)的發(fā)展。這種融合的文化和經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象需要協(xié)同立法提供制度供給，以促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展。

五、非遺領(lǐng)域協(xié)同立法模式及應(yīng)用

在非遺領(lǐng)域協(xié)同立法分為協(xié)調(diào)、協(xié)作和一體化立法三種模式，分別屬于它的初級(jí)、中級(jí)和高級(jí)階段，當(dāng)前應(yīng)完善協(xié)調(diào)立法模式，探索協(xié)同立法模式，努力實(shí)現(xiàn)一體化立法模式。

(一)協(xié)調(diào)立法模式(松散型)

這種模式僅指不同地區(qū)間在發(fā)展水平和方向上的協(xié)調(diào)。實(shí)現(xiàn)形式和途徑主要是互通信息、互相照應(yīng)、互相看齊。特點(diǎn)是松散式，交互性較低，沒有顯著約束力的合作，屬于“弱合作”。這種弱合作不存在合法性依據(jù)的問題，該模式在不改變現(xiàn)行組織體制和立法體制下，建立協(xié)商平臺(tái)，成立臨時(shí)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，對(duì)需要調(diào)整的立法問題，通過簽訂聯(lián)合協(xié)議的方式，充分協(xié)商，平衡各方利益的基礎(chǔ)上，指導(dǎo)并督促各自的立法主體啟動(dòng)創(chuàng)制程序，將草案或協(xié)議內(nèi)容轉(zhuǎn)化為各自的地方性法規(guī)或規(guī)章。這種模式的主要內(nèi)容為：一是非遺相關(guān)部門進(jìn)行溝通，并引入專家咨詢和民眾參與機(jī)制，在充分匯集各地方、各部門和各社會(huì)主體的利益訴求和表達(dá)意愿后，向協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)提出立法建議案；二是完善地方政府的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，由地方政府組成協(xié)商和協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)相關(guān)區(qū)域政府規(guī)章和文件，確立統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、原則和規(guī)則后，分別由各地政府制定和頒行，或依照相關(guān)程序提交本級(jí)人大進(jìn)行立法審議；三是建立地方立法機(jī)關(guān)的立法會(huì)商機(jī)制，由各地方立法機(jī)關(guān)組成相關(guān)的立法會(huì)商臨時(shí)機(jī)構(gòu)，協(xié)調(diào)確定各地在協(xié)同發(fā)展中的立法規(guī)劃和計(jì)劃，并對(duì)相關(guān)區(qū)域地方性法規(guī)提出建議，確立統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、原則和規(guī)則后，分別由各地方立法機(jī)關(guān)各自制定和頒行；四是加強(qiáng)上級(jí)人大常委會(huì)的指導(dǎo)，本著求同存異的原則，加強(qiáng)協(xié)同立法前與后評(píng)估，并做好各地人大常委會(huì)對(duì)政府實(shí)施法律的監(jiān)督，增強(qiáng)立法的科學(xué)性和可操作性。

協(xié)調(diào)立法模式下制度設(shè)計(jì)包括但不限于以下幾個(gè)方面：一是在分別通過的立法中規(guī)定，縣級(jí)以上人民政府建立跨行政區(qū)域聯(lián)席會(huì)議制度，協(xié)調(diào)解決跨行政區(qū)域的非遺保護(hù)重大事項(xiàng)，協(xié)商組織召開聯(lián)席會(huì)議，共同執(zhí)行會(huì)議決定；二是可要求地方政府協(xié)商解決跨行政區(qū)域的非遺項(xiàng)目，適宜進(jìn)行整體性保護(hù)的項(xiàng)目，相關(guān)地方政府協(xié)商編制統(tǒng)一的保護(hù)規(guī)劃，實(shí)踐成熟的兩地立法機(jī)關(guān)可進(jìn)行協(xié)商立法；三是國(guó)家建立非遺轉(zhuǎn)化利用、技術(shù)創(chuàng)新、文創(chuàng)產(chǎn)品研發(fā)的合作機(jī)制和互助機(jī)制，鼓勵(lì)各級(jí)人民政府及其部門開展跨區(qū)域合作。四是縣級(jí)以上人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)應(yīng)當(dāng)與相鄰?fù)?jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)建立協(xié)同執(zhí)法檢查機(jī)制，監(jiān)督本行政區(qū)域內(nèi)跨行政區(qū)域協(xié)調(diào)保護(hù)制度的實(shí)施情況；五是區(qū)域人大常委會(huì)之間可采用“軟性”的交叉?zhèn)浒?，盡量保持協(xié)同立法地方性法規(guī)的一致性和協(xié)調(diào)性，并得到及時(shí)修正，在分別通過的規(guī)定中，處罰范圍、處罰幅度等責(zé)任條款保持基本一致。

(二)協(xié)作立法模式(交互型)

協(xié)作立法是指不同地區(qū)間相互支持、配合，在某些領(lǐng)域和一定程度上實(shí)現(xiàn)協(xié)作、共同發(fā)展，特征是交互性有一定深度，有一定規(guī)范要求和約束性，屬于“中合作”，這種模式在現(xiàn)有的立法體系中，通過授權(quán)獲得一種區(qū)域立法權(quán)，屬于一般法與特殊法的關(guān)系?，F(xiàn)有法律框架下的“弱合作”具有合法性，但“中合作”中的區(qū)域地方性法規(guī)和區(qū)域共同規(guī)章還需要中央明確授權(quán)。該種模式下的非遺領(lǐng)域內(nèi)立法表現(xiàn)形式為由中央授權(quán)有需要的區(qū)域成立區(qū)域立法委員會(huì)，授權(quán)制定區(qū)域非遺立法。這種立法與地方立法具有同等效力，屬于同位階的法律，地方共同法規(guī)與地方性法規(guī)是特殊法和一般法的關(guān)系，效力上優(yōu)先于地方性法規(guī)，在兩地或制定區(qū)域范圍內(nèi)實(shí)施，對(duì)同一事項(xiàng)具有規(guī)定不一致的情形，優(yōu)先適用區(qū)域立法的原則，非經(jīng)法定程序不得任意修改或廢止。法律實(shí)施期限、保留事項(xiàng)也可根據(jù)需要商定，依據(jù)法定程序可適時(shí)做調(diào)整。

由全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)地方建立立法委員會(huì)，頒布共同地方性法規(guī)。這種形式包括設(shè)區(qū)的市(州)之間協(xié)同立法和省級(jí)地方之間協(xié)同立法，省級(jí)人大的共同立法可以共同報(bào)送備案，設(shè)區(qū)的市和自治州人大的共同立法，有共同批準(zhǔn)機(jī)關(guān)的可以共同報(bào)批，沒有共同批準(zhǔn)機(jī)關(guān)的則應(yīng)分別報(bào)批。區(qū)域之間的協(xié)作立法并不意味著地方之間保持完全一致或區(qū)域內(nèi)各地方政府對(duì)所有非遺事務(wù)均采取“一刀切”的立法措施。區(qū)域共同法規(guī)或規(guī)章的目的通常是為了解決某一共同面對(duì)的問題，規(guī)范某一共同事項(xiàng)，尤其是針對(duì)區(qū)域內(nèi)涉及一體化發(fā)展的相關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行的共同立法，如果某一問題或事項(xiàng)是某一地區(qū)所特有的，則不必以區(qū)域共同法規(guī)或規(guī)章的形式來統(tǒng)一地方法制。

(三)一體化立法模式(緊密型)

一體化立法模式是指部分不同地區(qū)間及國(guó)務(wù)院部門間部分要素互相深度融合，并要求管理體制機(jī)制上實(shí)現(xiàn)較高程度整合，強(qiáng)調(diào)整體性，一般包括統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一決策、統(tǒng)一執(zhí)行，交互性強(qiáng)度高，約束性和規(guī)范性強(qiáng)，屬于“強(qiáng)合作”。分為地方一體化立法模式和國(guó)務(wù)院部門聯(lián)合立法模式。

地方一體化立法模式的實(shí)現(xiàn)路徑有三種：一是由中央在《立法法》中明確規(guī)定，授權(quán)共同立法機(jī)構(gòu)立法權(quán)，比地方立法層級(jí)高一級(jí)的立法機(jī)制。在非遺區(qū)域內(nèi)各地方立法主體聯(lián)合制定，明確該立法規(guī)范的效力位于各地方立法之上，并在區(qū)域內(nèi)直接適用、優(yōu)先適用的法律地位，以減少甚至消除地方立法沖突和不協(xié)調(diào)的現(xiàn)狀，為非遺整體性保護(hù)提供法制環(huán)境；二是通過職權(quán)立法的方式，在現(xiàn)行立法體制中的地方層級(jí)上增加一級(jí)或一類，賦予其高于其他地方性立法的權(quán)威和地位，立法機(jī)構(gòu)建制上移一級(jí)。再次修改《地方組織法》時(shí)，賦予協(xié)同立法機(jī)構(gòu)更高級(jí)別地位，享有專門立法權(quán)，同時(shí)修改《立法法》，進(jìn)一步明確其立法權(quán)高于其他一般性地方立法，并對(duì)協(xié)同發(fā)展及相關(guān)領(lǐng)域內(nèi)的全部事務(wù)進(jìn)行立法規(guī)制；三是在現(xiàn)有立法體系下，區(qū)域內(nèi)非遺協(xié)同實(shí)踐成熟的，直接頒布非遺區(qū)域協(xié)同保護(hù)法。或先制定示范法，待條件成熟后頒布區(qū)域協(xié)同保護(hù)法的方式立法。聘請(qǐng)專家、民間藝術(shù)家、法律職業(yè)者等組成第三方起草機(jī)構(gòu)，形成不具有約束力的法律藍(lán)本，地方間可通過規(guī)范性文件的形式采用示范性文本，利用示范性規(guī)則協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)地方立法沖突，漸進(jìn)地推動(dòng)立法上的統(tǒng)一，條件成熟時(shí)全國(guó)范圍內(nèi)頒布各地區(qū)的《非遺區(qū)域協(xié)同保護(hù)法》。

按照現(xiàn)有慣例和國(guó)家法律規(guī)定，一般來說，對(duì)于區(qū)域內(nèi)的重大事項(xiàng)及需要設(shè)定公民、法人或其他組織新的權(quán)利義務(wù)關(guān)系的，應(yīng)由省級(jí)人大及其常委會(huì)共同立法產(chǎn)生區(qū)域地方性法規(guī)，效力高于區(qū)域共同規(guī)章。區(qū)域共同規(guī)章效力高于地方性政府規(guī)章，區(qū)域共同規(guī)章、地方性法規(guī)與國(guó)務(wù)院部門規(guī)章具有相同的等級(jí)效力。沖突解決方式是：省級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)可以向國(guó)務(wù)院或授權(quán)機(jī)關(guān)提出監(jiān)督程序，由國(guó)務(wù)院或授權(quán)機(jī)關(guān)做出最終決定，國(guó)務(wù)院部委認(rèn)為區(qū)域共同規(guī)章中的某些規(guī)定與部門規(guī)章相沖突，則只能向國(guó)務(wù)院提出裁決程序，由國(guó)務(wù)院做出最終裁決。

依據(jù)《立法法》第八十一條、《規(guī)章制定程序條例》第九條第一款，在國(guó)務(wù)院部委之間采用部門聯(lián)合立法的方式，解決部門權(quán)限沖突和利益協(xié)調(diào)的難題，健全非遺領(lǐng)域部門聯(lián)合立法的機(jī)制。由于非遺保護(hù)的跨部門性，國(guó)務(wù)院部委聯(lián)合立法的實(shí)踐執(zhí)行分為兩個(gè)部分：一是地方政府各部門落實(shí)好聯(lián)合立法文件，加強(qiáng)聯(lián)合監(jiān)督和執(zhí)法體系，保證國(guó)務(wù)院部門聯(lián)合制定的規(guī)章能得到落實(shí)；二是對(duì)于地方事務(wù)事項(xiàng)，地方政府根據(jù)國(guó)務(wù)院相關(guān)部門經(jīng)驗(yàn)，探索成立聯(lián)合制定規(guī)范性文件的機(jī)制，為地方政府部門統(tǒng)一管理非遺項(xiàng)目提供制度根據(jù)。

(四)三種模式在非遺領(lǐng)域的應(yīng)用示例

1．地方區(qū)域協(xié)同立法示例

“粵港澳大灣區(qū)”“長(zhǎng)三角”“珠三角”和“京津冀”以及非遺經(jīng)濟(jì)高度融合的相鄰省份和地區(qū)，可通過協(xié)調(diào)、協(xié)作的立法模式根據(jù)各地實(shí)際情況，建立立法“協(xié)調(diào)”“協(xié)作”機(jī)制，包括成立區(qū)域非遺保護(hù)協(xié)調(diào)組織、建立展演的公共舞臺(tái)、建立定期的非遺保護(hù)工作和學(xué)術(shù)研討會(huì)、構(gòu)建區(qū)域非遺數(shù)字化平臺(tái)、建立聯(lián)席會(huì)議制度等內(nèi)容。如，浙江、江蘇、上海在地方性法規(guī)中可以專章規(guī)定長(zhǎng)三角區(qū)域非遺保護(hù)的協(xié)商合作的內(nèi)容，加大協(xié)同保護(hù)非遺的力度，并在地方《非遺保護(hù)條例》中規(guī)定，在非遺領(lǐng)域設(shè)區(qū)的市之間，人大及其常委會(huì)可以協(xié)同立法，政府機(jī)關(guān)之間加大保護(hù)非遺項(xiàng)目的協(xié)商合作力度。也可采用第三種模式中示范性文本到區(qū)域協(xié)同保護(hù)法的方式推進(jìn)非遺一體化保護(hù)。如，由于法律制度不同，粵港澳大灣區(qū)可通過《區(qū)際行政協(xié)議》的方式，建立非遺共管機(jī)構(gòu)，達(dá)到區(qū)域整體保護(hù)的目的，也可通過區(qū)域示范法的方式實(shí)現(xiàn)上述目的?！伴L(zhǎng)三角”“珠三角”和“京津冀”等區(qū)域先通過區(qū)域示范法，條件成熟時(shí)國(guó)家層面頒布《非遺區(qū)域協(xié)同保護(hù)法》的方式，實(shí)現(xiàn)區(qū)域非遺整體性保護(hù)的目的。

在地方層面，針對(duì)跨區(qū)域文化生態(tài)保護(hù)區(qū)，在協(xié)調(diào)立法模式下，區(qū)域內(nèi)建立協(xié)商平臺(tái)，成立臨時(shí)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，簽訂聯(lián)合協(xié)議，共同起草地方性法規(guī)或規(guī)章，分別報(bào)批，分別通過并頒布各地《文化生態(tài)保護(hù)區(qū)保護(hù)條例》或《文化生態(tài)保護(hù)區(qū)保護(hù)辦法》。在協(xié)作立法模式下，可由全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)成立臨時(shí)立法機(jī)構(gòu)，作出特別授權(quán)，制定區(qū)域共同法規(guī)或規(guī)章。鑒于非遺區(qū)域問題的不確定性，地方可以先行立法，在協(xié)調(diào)、協(xié)作立法的基礎(chǔ)上推進(jìn)一體化立法。

2．國(guó)務(wù)院部門聯(lián)合立法示例

針對(duì)跨域性的文化生態(tài)保護(hù)區(qū)或國(guó)家文化公園，可由文化部聯(lián)合其他部委修訂《國(guó)家級(jí)文化生態(tài)保護(hù)區(qū)管理辦法》，制定《國(guó)家文化公園保護(hù)辦法》或報(bào)批《文化生態(tài)保護(hù)區(qū)保護(hù)條例》，當(dāng)條件成熟時(shí)，可從行政立法轉(zhuǎn)為人大立法，制定《文化生態(tài)保護(hù)區(qū)保護(hù)法》。《非遺法》規(guī)定的十大類項(xiàng)目，國(guó)務(wù)院部門可采用聯(lián)合立法的形式采取保護(hù)，有必要的地方可以采用協(xié)調(diào)立法和協(xié)作立法的方式進(jìn)行。如，傳統(tǒng)技藝類非遺，也可由工信部牽頭，聯(lián)合其他部委對(duì)現(xiàn)行《傳統(tǒng)工藝美術(shù)保護(hù)條例》修訂起草，由國(guó)務(wù)院審查并頒布，或聯(lián)合頒布部門保護(hù)辦法，地方在協(xié)調(diào)立法的模式下進(jìn)一步落實(shí)條例或辦法。

3．跨域非遺項(xiàng)目協(xié)同立法示例

對(duì)跨域性的陶瓷燒制技藝、刺繡、剪紙技藝、花兒、嗩吶藝術(shù)等非遺同類項(xiàng)目，全國(guó)范圍的可通過國(guó)務(wù)院部門聯(lián)合立法的形式采取保護(hù)；具有區(qū)域性的同類項(xiàng)目，可借鑒廣東省“汕潮揭”三地經(jīng)驗(yàn)，采用協(xié)調(diào)立法或協(xié)作立法的方式進(jìn)行。這些項(xiàng)目涉及地理標(biāo)志、著作權(quán)、專利、商業(yè)秘密的可通過地區(qū)或部門間的協(xié)作，加大非遺知識(shí)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)力度。如，甘肅、青海、寧夏三省，在協(xié)調(diào)立法模式下，共同起草，分別頒布三地《花兒保護(hù)條例》或《花兒保護(hù)辦法》。也可嘗試通過協(xié)作立法模式，先頒布區(qū)域共同規(guī)章，條件成熟后制定區(qū)域共同法規(guī)。

4．地方性法規(guī)的沖突解決示例

我國(guó)已有79個(gè)地方頒布了非遺保護(hù)的專項(xiàng)法規(guī)，這些法規(guī)規(guī)定不一致的情形可采用兩種方式解決：一是通過示范法的方式進(jìn)行協(xié)調(diào)，把“軟法”通過規(guī)定性文件的形式確定其法律約束力，在區(qū)域內(nèi)施行，待條件成熟時(shí)頒布《非遺區(qū)域協(xié)同保護(hù)法》；二是采用協(xié)作立法的方式，通過中央授權(quán)進(jìn)行區(qū)域協(xié)同立法，形成的區(qū)域共同法規(guī)按照特殊法優(yōu)先于一般法的規(guī)則優(yōu)先適用。

結(jié) 論

《地方組織法》對(duì)人大及其常委會(huì)協(xié)同立法作了規(guī)定，要順利實(shí)現(xiàn)上述模式在非遺領(lǐng)域協(xié)同立法保護(hù)，在維護(hù)法制統(tǒng)一和現(xiàn)有立法體系的原則下，除在《地方組織法》和《立法法》中對(duì)協(xié)同立法作出原則性規(guī)定外，還需要在《非遺法》中對(duì)非遺領(lǐng)域協(xié)同立法的三種模式作出具體規(guī)定，包括三種模式的協(xié)同主體、內(nèi)容、方式、程序等，對(duì)有必要的作出進(jìn)一步的立法解釋。目前，為應(yīng)對(duì)非遺區(qū)域保護(hù)困境，各地方立法主體之間在協(xié)調(diào)立法模式下先行探索，在部分地區(qū)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，全面推動(dòng)非遺領(lǐng)域協(xié)同立法實(shí)踐。

非遺領(lǐng)域的三種協(xié)同立法模式是并行不悖的，需要在現(xiàn)有立法依據(jù)的框架下積極探索各立法主體適合的立法模式：在協(xié)調(diào)立法模式下形成共同協(xié)議，分別頒布立法；在一定情況下協(xié)調(diào)立法模式可轉(zhuǎn)換為協(xié)作立法模式的基礎(chǔ)；有些可直接納入共同立法中，條件成熟的可成為一體化模式下的協(xié)同立法。非遺協(xié)同立法從初級(jí)到高級(jí)的轉(zhuǎn)換具有遞進(jìn)關(guān)系，而協(xié)調(diào)和協(xié)作立法模式為一體化立法提供實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。