秦家順

（廈門大學 嘉庚學院，福建 漳州 363105）

一、財政治理與國家治理

財政是以國家為主體，為實現國家職能而進行的對社會產品的分配活動。即是說，國家產生后，其為實現自身職能對社會產品進行分配，也就產生了財政。財政在形式上體現為政府的收支活動，其實質是解決公共之需，實現國家之治。財政從其產生就埋下了政治基因，成為國家治理的重要組成部分。“財政是國家治理的基礎和重要支柱”的論斷深入地揭示了財政的本質屬性，即財政不僅是經濟范疇，也是一個政治范疇，深刻地闡明了財政在國家治理中的地位。

古今中外國家治理的演進和完善，無不以財政治理的不斷發(fā)展為基礎，財政治理始終是國家治理的重要內容和手段。

先秦商鞅變法改革了土地制度和賦稅制度，為秦國的崛起奠定了基礎。西漢戴圣《禮記·王制》所載“冢宰制國用，必于歲之杪，五谷皆入然后制國用。用地之小大，視年之豐耗，以三十年之通制國用，量入以為出”。唐代宰相楊炎實施“兩稅法”，并提出“凡百役之費，一錢之斂，先度其數而賦于人，量出以制入”。宋代王安石變法以“理財”“整軍”為中心，實施財政經濟變革之法，挽救宋朝政治危機。明代“一條鞭法”是通過賦稅及徭役制度改革，使民心得以安頓。清代“攤丁入畝”等改革，廢除了中國實行兩千多年的人頭稅（丁稅）以緩和社會矛盾和推動生產發(fā)展。

中華人民共和國成立之初，國家穩(wěn)定與治理同樣以財政治理為基礎。如：動用國家財力集中物資，集中拋售，打擊不法商人，平抑物價；發(fā)行人民勝利折實公債；加強稅收，統(tǒng)一稅制，解決財政赤字；統(tǒng)一財政金融，集中財政權力等?？傊?，通過統(tǒng)一稅政、統(tǒng)一財政和統(tǒng)一金融，進而實現國家的政治穩(wěn)定和統(tǒng)一。

英國“光榮革命”確立了君主立憲制政體，其中也確立了稅收法定原則，為英國在工業(yè)革命中的崛起奠定了基礎。美國所謂進步時代，推行公共預算等內容的深層次改革，加強國家治理，為日后崛起成為世界頭號強國奠定了制度基礎。羅斯福新政擴大了聯(lián)邦的權力，實施赤字財政政策，大力興建公共工程、建立社會保障體系，大大緩解了大蕭條所帶來的經濟危機與社會矛盾。

財政治理的核心制度是財政體制。財政體制的實質是解決集權與分權的關系問題，通過財權、財力的劃分來確保事權的實現。因此，通過完善財政體制，優(yōu)化資源配置，維護市場統(tǒng)一，促進社會公平，實現長治久安，以財政之治實現國家之治。

二、完善國家治理的財政體制選擇

符合國家治理及未來發(fā)展需要的現代財政體制建設，體現在橫向上政府與其他市場主體、法律主體及部門間的權力劃分，縱向上中央與地方以及地方各級政府之間的權力劃分。橫向分權及縱向集權體制下適度分權的體制模式則是現實的選擇。

（一）橫向分權及縱向集權體制下適度分權的解析

基于社會經濟主體的構成，市場主體結構包括政府（或國家）、企業(yè)和家庭（或個人）；從國家結構的構成看，在橫向上包括：立法部門（人大）、行政部門（政府部門）、司法部門、社會公益組織、社會公眾等；政府部門在橫向上又分為不同的職能部門，如財政、國防、教育、科技、衛(wèi)生、審計等部門。在縱向上包括：中央政府和地方政府，以及地方政府的派出機構等。

在橫向上實行分權。以政府權力集中與分散界定財政體制必須處理好兩重關系：首先政府與市場的關系。必須明確政府也是市場主體之一，也必須尊重市場規(guī)律和規(guī)則，不可利用公共權力干擾企業(yè)和家庭個人應有的市場權力，避免政府“缺位”和“越位”。其次，政府與人大、政府部門之間（如審計、監(jiān)察）、政府與社會公眾之間的權力關系。在理順橫向關系的前提下，在縱向上實行集權體制下的適度分權，有效協(xié)調中央與地方及地方各級政府間的權力劃分。選擇橫向分權、縱向集權體制下適度分權的財政體制，符合我國實際，有利于建立現代國家治理體系。

（二）橫向分權的必要性

實行橫向分權的體制：第一，有利于協(xié)調政府與非政府主體的關系，明確政府職能定位，為企業(yè)創(chuàng)造公平的發(fā)展環(huán)境，使企業(yè)更好地行使自主創(chuàng)新與發(fā)展的權利。對準公共產品生產中具有競爭性的環(huán)節(jié)實行市場化改革，允許社會資本進入，為非政府主體拓展發(fā)展空間。合理界定政府的職責范圍，減輕財政支出壓力，政府則更好地為企業(yè)發(fā)展提供服務。第二，政府預算審批、執(zhí)行、決算必須經人大審批，并有效執(zhí)行，接受人大監(jiān)督，維護法律的權威性和制度的剛性約束，尤其是明確地方和部門的主體責任，切實強化預算約束，加強對權力運行的制約和監(jiān)督。第三，實行橫向分權體制，政府財政收支必須接受司法監(jiān)督、審計監(jiān)督、統(tǒng)計監(jiān)督、群眾監(jiān)督，形成橫向制約，有效約束政府及預算單位行為，提升財政治理水平，推進國家治理能力和治理水平提升。

（三）縱向集權體制下適度分權的必要性

我國實行縱向集權體制下適度分權的模式既是歷史的必然，也是現實的需要。關于集權與分權的優(yōu)劣多有理論分析，尤其是倡導分權的“財政聯(lián)邦主義”成為主流。這些理論基于不同的研究背景，有其科學性，并且有些觀點值得借鑒，但以簡單地理論移植來指導實踐則會導致水土不服的嚴重后果。怎樣的財政模式更優(yōu)，取決于其所處的政治、經濟環(huán)境和國家治理與發(fā)展的需要。我國實行縱向集權體制下適度分權的模式，更有利于國家治理。

1.中國特色與歷史證明

我國的特殊國情注定了具有“中國特色”，沒有任何國家成功的經驗可以完全照搬，必須基于國情實施國家治理。我國人口規(guī)模之大、民族之多、地域之廣、文化之多元、經濟之不平衡，這是其他任何經濟體無法相提并論的“特色”。在這一特殊的國情下形成并延續(xù)兩千多年超穩(wěn)定政體的一個重要原因就是相對集權的體制。多數學者會以美國的分權體制來作為中國的實踐參考，而美國有美國的“特色”，美國分權體制有其歷史淵源，其州政府先于聯(lián)邦政府產生并已經制定了自己的法律，盡管聯(lián)邦政府的權力不斷擴大，仍是一種典型的分權體制。中國的政治體制與美國有著截然不同的政治基礎，況且美國也僅有兩百多年的歷史，這種體制也面臨諸多需要解決的問題。

“中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征”。中國在共產黨的領導下，實現社會經濟文化等全面空前發(fā)展。但中國仍然處于社會主義初級階段，仍然面對超大的國土面積及人均資源占有量少，超大人口規(guī)模及整體文化素養(yǎng)仍需提高，超大經濟體量與結構不平衡、發(fā)展不充分，復雜的宗教結構及文化的多元性等“中國特色”現實狀況。目前我國所處的新發(fā)展階段仍是社會主義初級階段中的一個階段，為實現社會穩(wěn)定與經濟快速發(fā)展，選擇集權體制下的相對分權更能彰顯我國的制度特色與優(yōu)勢，也是歷史的必然。

2.現實政治經濟環(huán)境變化的必然要求

財政體制不宜隨經濟和市場的波動過度頻繁地調整，但是，影響體制的主要因素發(fā)生變化，或國家治理需要時，財政體制也需適時調整。我國現實政治經濟環(huán)境變化已經要求對財政體制進行調整。

（1）國際環(huán)境日趨復雜，不穩(wěn)定性、不確定性明顯增加，而且未來數年仍將面臨這種國際環(huán)境。新冠肺炎疫情在對人類健康、命運都造成巨大挑戰(zhàn)的同時，改變了社會政治經濟發(fā)展的節(jié)奏、格局、趨勢；新一輪科技革命及數字經濟發(fā)展帶來的不確定性，對全球安全、秩序、規(guī)則產生全面巨大沖擊；經濟全球化逆流，經濟競爭的國家化，對全球的非經濟因素沖擊嚴重；全球的地緣政治風險增加，以及國外勢力對我國在政治及意識形態(tài)領域的分化，對和平與發(fā)展形成威脅和挑戰(zhàn)。這些因素加大了國家治理及全球性治理的難度，我們必須做出制度上的安排與調整。

（2）新的利益集團形成新的利益階層，現代國家治理需要協(xié)調越來越繁多、復雜的各種利益矛盾與沖突。尤其是一些科技集團、資本集團，不再因獲得經濟收益而滿足，試圖以科技、資本手段介入、干預政治。尤其是在開放經濟條件下資本無國界，這些科技集團、資本集團的背后又有國際資本介入的情況下，更應引起高度警覺。

（3）委托代理關系導致地方政府低效、無效行為。分稅制改革后，中央集中了財權，但地方投融資權和資源的自由裁量權下放。地方政府及官員為實現自身目標，無視整體產業(yè)布局、生態(tài)環(huán)境、比較優(yōu)勢，不同時期實施了包括企業(yè)招商引資的惡性競爭和造新區(qū)運動，開發(fā)區(qū)、產業(yè)園區(qū)、產業(yè)集群熱以及盲目上馬的新基建浪潮等等，雖然中央政府對這類問題進行了治理，但產業(yè)結構趨同、資源浪費、環(huán)境破壞、公共風險已經既成事實。

（4）建立具有國際話語權的統(tǒng)一、規(guī)范的規(guī)則和行業(yè)標準的需要。目前政府間的權力劃分，導致國內的市場嚴重分割，各地區(qū)在稅費、投融資、貿易、土地等方面政策和規(guī)則不統(tǒng)一，從而導致區(qū)域之間基于營商環(huán)境建設的嚴重資源內耗的惡性競爭。這種局面也必然使我國在國際競爭中處于劣勢。如，各地區(qū)都有對外商提供優(yōu)越條件的營商規(guī)則，甚至給出“超國民待遇”的優(yōu)惠政策，導致不公平競爭。沒有標準、規(guī)則就沒有話語權和競爭力。大國也只有不斷完善統(tǒng)一的標準和規(guī)則，并使國際市場不斷接受大國標準、大國規(guī)則，才能贏得大國話語權。

（5）財力統(tǒng)籌及安全需要。財力統(tǒng)籌的首要任務就是對中央政府的重大決策和戰(zhàn)略部署的落實和提供財力保障。中央政府必須有能力對各級政府、部門、預算單位的一切稅收收入和非稅收入進行有效地協(xié)調與控制。其次，財力統(tǒng)籌也有利于防控財政金融風險，保障國家安全。尤其是處置地方債務風險，以及過渡金融自由化帶來的社會風險。

三、推進國家治理現代化的財政體制建設

目前財政理論界多有分權主張，但從未提出過有效的分權方案，或提出了方案也僅限于理論上的存在而無法轉化為政策實施。我們強調集權體制，但不是不要分權，而且要高度重視分權，要依據國家制度結構，使分權適度、有效，實現國家治理行為的有效和統(tǒng)一，實現國家治理能力和水平的提升。

（一）向市場放權，提高產業(yè)規(guī)劃層級和強化行業(yè)規(guī)范

尊重市場機制，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，是有效開展政府工作和國家有效治理的前提。一是適度開發(fā)公共產品市場。政府投資主要投向非經營性的市場不能有效配置資源的公共領域的項目，但需要對準公共產品生產中具有競爭性的環(huán)節(jié)實行市場化改革，允許社會資本進入基礎設施、公共服務和生態(tài)環(huán)境等領域。二是在經濟轉型的關鍵時期，必須提高產業(yè)規(guī)劃的層級，尤其是加強國家產業(yè)規(guī)劃的頂層設計及行業(yè)標準創(chuàng)建，彌補市場缺陷，約束地方政府行為，避免產業(yè)結構趨同、資源浪費、環(huán)境破壞和公共風險的產生。三是打擊利用科技、資本優(yōu)勢形成壟斷，鼓勵競爭與創(chuàng)新。四是政府應引導和支持行業(yè)標準、產品標準建設。促使企業(yè)更好地行使自主創(chuàng)新與發(fā)展的權利，使之擁有行業(yè)標準、產品標準。唯有如此，我國才能實現由制造業(yè)大國向制造業(yè)強國的邁進。五是建立公平有效的稅收制度。

（二）上移規(guī)劃的審批權，加強城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃的頂層設計

城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃直接關系經濟發(fā)展布局和轉型發(fā)展、智慧城市建設與鄉(xiāng)村振興。同時，直接影響公共財政收支。因此，必須科學實施，從嚴管控，加強城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃的頂層設計，嚴格規(guī)劃、審批、執(zhí)行。一是城鄉(xiāng)總體規(guī)劃必須與土地利用總體規(guī)劃有效銜接。二是城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃是長期規(guī)劃，在我國城市化、城市智能化和鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化進程迅猛的情況下，務必保證規(guī)劃的科學性、前瞻性，因此，必須加強規(guī)劃的頂層設計。三是上移規(guī)劃審批層級。省、自治區(qū)、直轄市人民政府組織編制省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，報國務院審批。市地級城市的總體規(guī)劃，由省、自治區(qū)人民政府審查同意后，報國務院審批。縣人民政府組織編制所在地鎮(zhèn)的總體規(guī)劃，報上一級人民政府審查同意后，報省、自治區(qū)、直轄市人民政府審批。四是嚴格監(jiān)督下級政府執(zhí)行規(guī)劃并對違法者嚴厲制裁。通過上述措施，有效約束地方政府在城鄉(xiāng)規(guī)劃建設和土地利用方面的資源配置權力，避免在規(guī)劃制定、執(zhí)行中調整的隨意性、盲目性，避免造新城運動，使開發(fā)區(qū)、產業(yè)園區(qū)、產業(yè)集群熱等現象再度發(fā)生。

（三）理順基本公共服務領域財政事權，深化財稅體制改革

1.縮減地方政府事權

將基本養(yǎng)老保險、基本公共衛(wèi)生服務、義務教育、基礎性科技研發(fā)、公共文化等，上劃為中央的財政事權，由中央承擔支出責任；對于跨?。▍^(qū)、市）重大基礎設施項目建設、環(huán)境保護與治理等外部性較強的財政事權，提高中央承擔支出責任比例；盡可能減少中央與地方共同財政事權，增強地方政府預算約束。

2.完善稅收制度，建設地方稅體系

在總結試點經驗的基礎上，整合房地產開發(fā)、流轉、保有環(huán)節(jié)各類收費和稅收，統(tǒng)籌推進房地產稅制度改革，并加快立法與實施進程；加快遺產贈與稅制的建設，增加地方財政收入。

3.轉移支付制度與支出責任的完善與落實

首先，我國中央與地方政府共同事權和委托事權多，轉移支付規(guī)模較大，在總體上必須科學管理，避免“公共池”的負外部效應。其次，財政資金直達機制的實施也為完善我國轉移支付長效機制提供了經驗。為進一步完善轉移支付制度與支出責任的落實應做到：第一，落實主體責任。2021年中央財政直達資金規(guī)模進一步擴大，達到2.8萬億元。為確保機制有效運行、資金快速精準到達，必須明確主體責任。資金通過直達機制快速撥給市縣基層政府，并非與省政府沒有關系，而是省政府必須承擔主體責任，按照資金管理辦法，結合本地實際，合理測算分配中央獎補資金，明確重點及優(yōu)先順序，均衡省以下財力分配。第二，直達資金安排使用要給市縣政府充分的自主權。市縣政府最了解民生及社會經濟發(fā)展的需求。

4.加強財政資金統(tǒng)籌使用，提高資金使用績效

第一，強化財政資金統(tǒng)籌使用，避免資金使用“碎片化”，盤活“沉睡”資金；同時，本著“政府過緊日子”的精神，壓縮行政性支出，增加資金有效供給。第二，避免造新城區(qū)以及建開發(fā)區(qū)、產業(yè)園區(qū)、產業(yè)集群等盲目投資。第三，積極利用數字化、信息化等現代技術手段，強化財政支出的績效管理考核，實現財政資金高效配置與使用。

（四）控制公共風險，實現國家安全

國家治理的核心工作之一就是有效控制和化解公共風險，實現國家安全，也是財政的應有職責。

1.要充分重視“經濟戰(zhàn)”與“地緣政治”等安全風險

第一，要有效利用稅收手段抵御貿易制裁，爭取稅收公平，減少稅收壁壘，促進進出口貿易順暢，維護國家利益。第二，財政與金融政策需有效配合，避免美國實施“赤字貨幣化”帶來的輸入性風險，以及可能產生的債務危機風險。第三，提升財力積累能力和積累水平，充實國家戰(zhàn)略物資儲備。

2.有效化解地方債務風險

要深刻認識到地方政府是中央政府的派出授權機構，其本質上是一體的，地方政府債務的實質是由中央政府擔保的債務。地方債務管理不僅僅是地方政府的責任，更是中央政府的責任。要徹底放棄“中央不救助”“財政不兜底”的“幻想”，重建債務法規(guī)政策體系，將顯性債務與隱性債務統(tǒng)一管理，從根本上消除地方政府債務風險。

3.防止資本無序擴張，有效防控金融風險

第一，避免“大而不倒”瘋狂融資，國家成為“最后貸款人”。第二，限制過度金融自由化，打擊利用資本市場套現等亂象，使資本市場成為實體經濟健康發(fā)展的有效資金支持渠道。

4.改進政府制度安排，制約社會風險

第一，進一步解決政府機構龐大、人員眾多、效率低下、開支巨大的狀況，徹底消除官僚主義、形式主義以及腐敗問題等現象，維護政府良好形象，進一步提升社會信任。第二，加大民生支出，運用再分配手段縮小收入差距，推進共同富裕，緩解社會矛盾。尤其是要提升社會保障水平和可持續(xù)性。第三，必須遏制科技集團、資本集團與權利結合可能導致的政治風險和社會風險。

（五）加強財政法治建設，推進國家治理法制化

為加強和完善財政法治建設，推進國家治理法治化進程，要著重解決：一是正確理解黨的領導與法治財政的關系。2018年全國人大通過了對憲法的修改，憲法中明確了“中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征”。在中國特定的政治環(huán)境下，中國共產黨是一支至關重要的憲法力量。憲法已明確規(guī)定,中國的根本政治制度是人民代表大會制度，人民行使權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。因此，對于重大財政改革，必須經人民代表大會批準通過。黨的決議作為改革指引和原則要求，黨不會介入具體的財政事務，而是從政策層面進行宏觀調控，通過黨紀監(jiān)督保障財政改革和運行依法實施。二是通過建立完善的制度體系，明確中央與地方事權的劃分，明確各級政府權責，實現央地事權關系的法治化。三是各級政府及官員必須樹立依法行政、依法治國的思想，對法律法規(guī)懷有敬畏而不僭越，推進國家治理法治化進程。四是強化責任追究。嚴格執(zhí)行責任追究制度是體現法制權威，推進國家治理法治化的重要環(huán)節(jié)。實行嚴格的責任追究制度是國家治理法治化的重要保障。

四、結論

財政治理能力和水平的提升直接關系國家治理現代化進程，改善和提升財政治理能力的核心是確立和完善現代財政體制。完善財政體制的核心是理順事權、財權關系，并實現央地權力關系的法治化，進而有效控制公共風險，保持經濟持續(xù)健康發(fā)展，實現國家長治久安。