馬宇祥 陳晶晶 何云峰 高志強(qiáng)

（1.山西農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院，山西晉中 030801；2.山西農(nóng)業(yè)大學(xué)農(nóng)學(xué)院，山西晉中 030801）

0 引言

人才是創(chuàng)新的第一資源，也是創(chuàng)新活動(dòng)中最為活躍、最為積極的因素。人才事業(yè)的發(fā)展離不開政策層面的保障實(shí)施。近年來(lái)，學(xué)界針對(duì)人才政策做了較為深入的研究。在中國(guó)知網(wǎng)（CNKI）網(wǎng)站上，以“人才政策”為主題進(jìn)行檢索，共獲得1 824 篇期刊文獻(xiàn)，其中屬于北大核心及CSSCI的有455 篇。從發(fā)表的總體趨勢(shì)看，自2017年開始，年發(fā)文量呈陡坡式遞增。在已有文獻(xiàn)中，較多學(xué)者對(duì)不同城市人才政策進(jìn)行對(duì)比研究。如蘇立寧等[1]從政策年度、政策類別等4 個(gè)維度，比較分析2006—2017年上海市、江蘇省、浙江省、安徽省現(xiàn)行有效的人才政策的差異與共性；解佳龍等[2]從執(zhí)行效力等維度比較京漢滬三大自創(chuàng)區(qū)科技人才政策的異同；郭俊華等[3]、劉玉雅等[4]、劉亞娜等[5]對(duì)北京市、上海市、深圳市以及廣東省、浙江省等政策的核心內(nèi)容進(jìn)行對(duì)比分析。還有學(xué)者從政策變遷、演化的歷史視角展開研究。如李燕萍等[6]、黃海剛等[7]、崔宏軼等[8]、劉忠艷等[9]以1978—2017年國(guó)家層面發(fā)布625 條科技人才政策為研究數(shù)據(jù)，以重大事件為時(shí)間節(jié)點(diǎn)，對(duì)科技人才政策的演進(jìn)特征進(jìn)行系統(tǒng)解析；陳敏等[10]分5 個(gè)階段分析了廣東省發(fā)布的158 項(xiàng)科技人才政策。在人才政策問(wèn)題研究上，鄭代良等[11]認(rèn)為人才激勵(lì)存在“弱法律化”“項(xiàng)目碎片化”“重引輕培”等缺陷；張學(xué)艷等[12]指出當(dāng)前國(guó)內(nèi)各地人才激勵(lì)政策嚴(yán)重同質(zhì)化和人才布局結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)扭曲化等現(xiàn)實(shí)困境；劉海波等[13]指出各地存在重政策制定輕政策落實(shí)的問(wèn)題。還有學(xué)者從其他角度對(duì)人才政策進(jìn)行獨(dú)特研究。如鐘覃琳等[14]主要考察了R&D投入是否以及如何影響企業(yè)生產(chǎn)效率；顧玲琍等[15]運(yùn)用專家訪談、問(wèn)卷調(diào)查等方法對(duì)上海市科技人才引進(jìn)政策展開實(shí)施效果評(píng)估；劉軒[16]探討了工作投入和政策獲得感在人才政策和創(chuàng)新績(jī)效間的中介和調(diào)節(jié)作用；姚娟等[17]、曹鈺華等[18]、胡威[19]、徐倪妮等[20]分別從人才政策與區(qū)域發(fā)展關(guān)系、地方人才政策創(chuàng)新動(dòng)因、政策主體協(xié)同演化路徑與特征等視角拓展了人才政策的研究視野。

基于以上論述可以發(fā)現(xiàn)，有學(xué)者采用文本內(nèi)容研究方法，使研究結(jié)果以可視化方式呈現(xiàn)，有學(xué)者對(duì)不同城市的人才政策或某一時(shí)期國(guó)家人才政策的演繹、變遷進(jìn)行分析，還有學(xué)者仍保持傳統(tǒng)研究方式，論述地區(qū)人才政策存在的問(wèn)題并提出優(yōu)化建議。以往研究涉及面廣、視角新穎、回溯性強(qiáng)，對(duì)我國(guó)人才政策的研究做出了積極的探索與發(fā)展。但也存在著一定的研究局限性：一是從全國(guó)范圍研究人才政策，雖然涉及面廣，但國(guó)內(nèi)不同地區(qū)間發(fā)展差異較大，研究略顯宏觀，缺乏針對(duì)性；二是雖然有學(xué)者的研究聚焦到了某一地區(qū)的人才政策，如崔宏軼等[8]、曾錫環(huán)等[21]、楊艷等[22]的研究，但涉及地區(qū)主要以上海、北京、深圳等發(fā)達(dá)城市為主，前瞻性雖強(qiáng)，但普適性稍差?；诖?，本文將選取山西省這一中部?jī)?nèi)陸省份，采用政策文本內(nèi)容分析[23]方法，構(gòu)建二維度政策分析框架，對(duì)山西省人才政策的文本內(nèi)容及不同政策工具的使用現(xiàn)狀進(jìn)行分析，以探求現(xiàn)有政策存在的局限與不足，進(jìn)一步提出調(diào)整完善政策的若干建議，推動(dòng)山西省人才事業(yè)發(fā)展朝著更高水平邁進(jìn)。

1 政策來(lái)源及政策分析方法

1.1 政策樣本來(lái)源

本文在遵循公開性、相關(guān)性、權(quán)威性的原則上，以“山西省”“晉中市”“太谷區(qū)” “人才”等為關(guān)鍵詞，在山西省人民政府網(wǎng)站、山西省組織部官網(wǎng)、山西省人力資源與社會(huì)保障廳官網(wǎng)等平臺(tái)上，根據(jù)人才政策的具體定義，利用關(guān)聯(lián)檢索、回溯查找的方式，檢索2015—2021年出臺(tái)的相關(guān)文件，初次篩選出57 個(gè)政策文件，再針對(duì)涉及人才內(nèi)容但關(guān)聯(lián)度較低的政策文本，進(jìn)一步分析和篩選，最終確定與人才相關(guān)的32 個(gè)有效政策文件作為研究樣本（表1），并對(duì)其進(jìn)行編號(hào)。

表1 選取的山西省內(nèi)人才政策文件一覽表

1.2 政策工具分析框架的構(gòu)建

采用政策文本內(nèi)容分析方法，對(duì)上述選取的32 個(gè)山西省內(nèi)人才政策進(jìn)行量化分析，即通過(guò)運(yùn)用客觀系統(tǒng)的計(jì)數(shù)及記錄程序，定量描述政策文本中的文字符號(hào)內(nèi)容并進(jìn)行分析[24]。在政策工具研究途徑的選擇上，彼得斯等[25]歸納了5 種途徑，即傳統(tǒng)工具途徑、背景分析途徑、制度分析途徑、公共選擇途徑和政策網(wǎng)絡(luò)途徑。本文選擇使用強(qiáng)調(diào)目標(biāo)—工具兩者關(guān)系，重點(diǎn)關(guān)注政策工具本身的傳統(tǒng)工具途徑。在政策工具分類上，最具代表性的是Rothwell等[26]提出的供給型、需求型和環(huán)境型3 類政策工具；霍萊特和拉梅什則的自愿性工具、強(qiáng)制性工具和混合性工具；麥克唐納和艾穆爾的權(quán)威工具、激勵(lì)工具、能力建設(shè)工具、象征與勸誡工具、學(xué)習(xí)工具、系統(tǒng)變革工具等[27]。本文選擇使用Rothwell等[26]劃分的供給型、需求型和環(huán)境型3 類政策工具，并將其作為人才政策分析的第一個(gè)維度，即X維度。政策工具能夠很好地反映政策發(fā)揮作用所采用的手段，但并不能表明政策目標(biāo)，所以單獨(dú)使用政策工具進(jìn)行人才政策分析不夠全面，因?yàn)橥环N人才政策工具可以被用來(lái)實(shí)現(xiàn)不同的政策目標(biāo)，如在人才引進(jìn)工具使用上，可能是用來(lái)提高地區(qū)人才質(zhì)量，也可能僅是為了提高地區(qū)人才規(guī)模，還可能是為了促進(jìn)地區(qū)人才創(chuàng)新水平的提升?；诖耍诜治錾轿魇?nèi)人才政策時(shí)，需要同時(shí)考慮政策所使用的政策工具類型以及政策工具的目標(biāo)取向，由此本文引入人才政策目標(biāo)作為政策文本分析的第二個(gè)維度，即Y維度。

1.2.1 X維度：人才政策工具類型

將Rothwell等[26]提出的需求型、供給型、環(huán)境型3 類政策工具作為人才政策分析的X維度，且三類政策工具與人才事業(yè)發(fā)展之間的關(guān)系如圖1所示。

在圖1 中，需求型政策工具在人才事業(yè)發(fā)展中主要起到拉動(dòng)作用，政府可通過(guò)人才引進(jìn)、產(chǎn)學(xué)研合作等多種方式的支持，改善地區(qū)人才市場(chǎng)狀況，擴(kuò)大人才市場(chǎng)進(jìn)而推動(dòng)人才事業(yè)的發(fā)展；供給型政策工具在人才事業(yè)發(fā)展過(guò)程中主要發(fā)揮推動(dòng)作用，政府主要通過(guò)多種舉措改善地區(qū)人才供給狀況，它與需求型政策工具一同構(gòu)成了人才事業(yè)發(fā)展中的內(nèi)外動(dòng)力；環(huán)境型政策工具主要是政府通過(guò)一系列外部環(huán)境措施，優(yōu)化人才事業(yè)發(fā)展的環(huán)境，起著影響的作用。

圖1 3 類政策工具與人才事業(yè)的關(guān)系圖

本文借鑒并適當(dāng)創(chuàng)新了寧甜甜等[28]、楊艷等[22]對(duì)3 類政策工具的細(xì)分方法，將需求型政策工具細(xì)分為人才引進(jìn)、人才管理體制、產(chǎn)學(xué)研合作、人才機(jī)構(gòu)4 項(xiàng)具體措施，將供給型政策工具細(xì)分為人才培養(yǎng)、人才資金投入、人才公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)4 項(xiàng)措施，將環(huán)境型政策工具細(xì)分為法規(guī)管制、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、成果轉(zhuǎn)化、稅收優(yōu)惠和金融支持5 項(xiàng)具體措施。以上各種具體措施詳見表2。

表2 各項(xiàng)具體政策措施的內(nèi)涵及示例

1.2.2 Y維度：人才政策目標(biāo)

自中央到地方出臺(tái)的一系列促進(jìn)我國(guó)人才事業(yè)發(fā)展的通知、意見和規(guī)定等政策文件都蘊(yùn)含著其自身的政策背景和政策目的?；诖?，本文將“人才政策目標(biāo)”作為Y維度指標(biāo)，在具體指標(biāo)選取上，借鑒寧甜甜等[28]的人才創(chuàng)新指標(biāo)，并改造其部分指標(biāo)為人才規(guī)模和人才質(zhì)量。同時(shí)，科學(xué)化、合理化和分類化的人才評(píng)價(jià)制度成為人才事業(yè)發(fā)展的急需。2021年9月，習(xí)近平總書記在中央人才工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)：“要加快完善人才評(píng)價(jià)體系，拒絕用一把尺子測(cè)量到底?！庇纱?，本文將人才評(píng)價(jià)也納入Y維度指標(biāo)。綜上所述，Y維度共選擇人才管理、人才激勵(lì)、人才創(chuàng)新、人才評(píng)價(jià)、人才質(zhì)量和人才規(guī)模6 個(gè)具體指標(biāo)，對(duì)山西省人才政策進(jìn)行具體分析。

1.2.3 人才政策二維度分析框架的構(gòu)建

基于以上對(duì)X維度、Y維度的分析與介紹，山西省人才政策二維分析框架詳見圖2。

圖2 人才政策二維分析框架

2 政策工具視角下山西省人才政策統(tǒng)計(jì)分析

2.1 政策內(nèi)容編碼統(tǒng)計(jì)

對(duì)遴選出的32 個(gè)政策文件按照“政策編號(hào)—章節(jié)號(hào)—條目”的原則進(jìn)行編碼，如1-2-4即代表該內(nèi)容分析單元來(lái)自第一個(gè)政策文件中的第二章第四條。同時(shí)，由于部分文件的某一條目?jī)?nèi)容過(guò)多，在編碼時(shí)同一條目可能存在多個(gè)內(nèi)容單元，編碼后以（1）、（2）、……作為區(qū)分，如2-5-6（1）和2-5-6（2）均來(lái)自第二個(gè)政策文件中的第五章第六條，2-5-6（1）的內(nèi)容在2-5-6（2）之前。在32 個(gè)山西省人才政策文件中，對(duì)政策文本具體內(nèi)容進(jìn)行逐一編碼，最終形成385 條政策單元和單元編碼表（表3）。限于篇幅，表3 僅列出其中一部分。

表3 山西省人才政策文本內(nèi)容分析單元編碼表（部分）

2.2 山西省人才政策工具統(tǒng)計(jì)分析

2.2.1 X維度政策工具分析

將385 條政策文本內(nèi)容依據(jù)基本政策工具分類方法進(jìn)行分類和匯總，見統(tǒng)計(jì)表4。

由表4 可知，3 類政策工具使用共361 條，占全部?jī)?nèi)容單元（385 條）的93.77%，表明二維分析框架中X維度設(shè)計(jì)具備科學(xué)性與合理性。但3 類政策使用情況存在一定差距。

表4 山西省人才政策工具分類統(tǒng)計(jì)表

需求型政策工具共計(jì)137 條，占比最大，達(dá)到37.95%，這與山西省省域特征相關(guān)，作為資源型省份，山西在人才吸引上，尤其對(duì)高層次人才的吸引力度有限。又逢“十四五”時(shí)期前后，山西省邁出轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵一步，省委以“四為四高兩同步”為總體思路和要求，深入實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、科教興省、人才強(qiáng)省戰(zhàn)略，積極建設(shè)支撐引領(lǐng)轉(zhuǎn)型發(fā)展和現(xiàn)代化建設(shè)的一流創(chuàng)新生態(tài)，努力改變?nèi)珖?guó)人才“洼地”現(xiàn)狀。因此，近年來(lái)政府使用了大量的有關(guān)人才的需求型政策工具，以智慧人才力量推動(dòng)山西省創(chuàng)新轉(zhuǎn)型發(fā)展之路。環(huán)境型政策工具次之，共計(jì)120 條，占比為33.24%。不難理解，山西省欲在“十四五”時(shí)期走好創(chuàng)新轉(zhuǎn)型發(fā)展之路，僅憑需求型政策工具發(fā)揮拉動(dòng)作用效果有限，還需一系列的環(huán)境型政策工具為人才事業(yè)和創(chuàng)新發(fā)展提供良好的環(huán)境。供給型政策工具數(shù)目最少，共計(jì)104 條，占比為28.81%。

從不同政策工具類型下具體政策措施來(lái)看，存在顯著差異，如圖3所示。圖3 顯示，需求型政策工具里4 項(xiàng)具體政策措施使用頻度差異較大，出現(xiàn)最多的是“人才管理體制”（70 條），占需求型政策工具的51.09%。體現(xiàn)在政策內(nèi)容上，主要涉及人才職稱評(píng)審、經(jīng)費(fèi)安排和編制管理等，與當(dāng)下破“五唯”、實(shí)施人才分類評(píng)價(jià)改革密切相關(guān)。而人才引進(jìn)、產(chǎn)學(xué)研合作和人才機(jī)構(gòu)這3 項(xiàng)具體性需求政策措施使用頻數(shù)分別為27條（占19.71%）、27 條（占19.71%）、13 條（占9.49%），三者的使用較為均衡。

圖3 人才政策措施條形頻數(shù)統(tǒng)計(jì)

在供給型政策工具上，與需求型政策工具和環(huán)境型政策工具相比，該類政策工具的條形統(tǒng)計(jì)圖顯示最為平坦，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、人才公共服務(wù)、人才資金投入和人才培養(yǎng)這4 項(xiàng)具體措施使用頻度基本一致，分別為24 條（占23.08%）、29條（占27.88%）、25 條（占24.04%）、26 條（占25%），其中人才公共服務(wù)的使用相對(duì)頻繁。

在環(huán)境型政策工具上，5 項(xiàng)具體政策措施則存在較大差距，法規(guī)管制出現(xiàn)頻數(shù)最多，為59條（占49.17%），內(nèi)容主要涉及人才的具體工作細(xì)則、考核標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)督原則等其他政策性規(guī)定，具有一定權(quán)威性色彩。本文認(rèn)為這一現(xiàn)狀與當(dāng)前山西省人才力量薄弱、人才工作實(shí)施基礎(chǔ)不穩(wěn)的現(xiàn)實(shí)情況密切相關(guān)，同時(shí)也充分反映了政策制定者想要推動(dòng)省內(nèi)科技人才事業(yè)進(jìn)步，助力山西轉(zhuǎn)型創(chuàng)新發(fā)展的迫切需求。金融支持措施使用次之，為35 條（占29.17%）。之后是成果轉(zhuǎn)化為12 條（占10%），知識(shí)產(chǎn)權(quán)為11 條（占9.17%），稅收優(yōu)惠僅有3 條（占2.5%）。

2.2.2 Y維度政策目標(biāo)分析

根據(jù)政策作用的最終導(dǎo)向?qū)?85 條政策內(nèi)容進(jìn)行人才政策目標(biāo)編碼統(tǒng)計(jì)，見表5。在表5 中，人才政策目標(biāo)共計(jì)355 條，占所有政策內(nèi)容的92.21%，說(shuō)明Y維度指標(biāo)的選取同樣具有較強(qiáng)的可適性。進(jìn)一步分析發(fā)現(xiàn)，不同人才政策目標(biāo)出現(xiàn)的頻度差異較大。

表5 人才政策目標(biāo)編碼統(tǒng)計(jì)表

從圖4、圖5 發(fā)現(xiàn)，折線統(tǒng)計(jì)圖的峰值點(diǎn)出現(xiàn)在人才激勵(lì)政策目標(biāo)上，占比高達(dá)35.77%（有127 條）。自2015年以來(lái)，中共中央、國(guó)務(wù)院以及科技部等部委，為更好地做足做實(shí)人才激勵(lì)及后續(xù)保障工作，先后出臺(tái)了《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化行動(dòng)方案的通知》《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于推廣支持創(chuàng)新相關(guān)改革舉措的通知》和《關(guān)于深化科技獎(jiǎng)勵(lì)制度改革的方案》等系列文件，在如何改善、提高人才激勵(lì)水平上發(fā)揮了指導(dǎo)性作用。在對(duì)政策文件內(nèi)容進(jìn)行編碼分析時(shí)，筆者發(fā)現(xiàn)山西省能夠積極學(xué)習(xí)中央文件精神，并結(jié)合本省發(fā)展實(shí)際情況主動(dòng)響應(yīng)，出臺(tái)系列次級(jí)政策。遴選的政策文件中富有代表性的有《關(guān)于加強(qiáng)新形勢(shì)下引進(jìn)外國(guó)人才工作的實(shí)施意見》和《山西省深化人才發(fā)展體制機(jī)制改革財(cái)政支持政策》等文件，為積極打造“引得來(lái)、留得住、用得好”的一流人才激勵(lì)生態(tài)提供了有力的政策保障。

圖4 人才政策目標(biāo)頻數(shù)雷達(dá)圖

圖5 人才政策目標(biāo)頻率折線統(tǒng)計(jì)圖

折線的最低點(diǎn)出現(xiàn)在人才規(guī)模政策目標(biāo)上，僅占7.04%（有25 條），涉及的政策文件更多的是在加快人才隊(duì)伍建設(shè)上發(fā)力，而較少是通過(guò)簡(jiǎn)單、直接的人才引進(jìn)形式來(lái)擴(kuò)大本地區(qū)人才規(guī)模，與我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的大環(huán)境密切相關(guān)。進(jìn)入新時(shí)代，黨和國(guó)家事業(yè)的發(fā)展發(fā)生了歷史性變革，體現(xiàn)在人才事業(yè)發(fā)展上，由過(guò)去爭(zhēng)人搶人的人才數(shù)量追求轉(zhuǎn)變?yōu)樾聲r(shí)期加快自主培育高端人才、優(yōu)化人才結(jié)構(gòu)的人才質(zhì)量提升上，這也是政策文本中人才質(zhì)量目標(biāo)導(dǎo)向出現(xiàn)的頻率是人才規(guī)模近2 倍的原因所在。

其他的如人才創(chuàng)新占比21.13%（有75 條），人才管理、人才評(píng)價(jià)、人才質(zhì)量分別為11.83%（有42 條）、10.99%（有39 條）、13.24%（有47條），各組百分比值差異較小，點(diǎn)位大致在同一水平高度。

2.2.3 X—Y二維度綜合分析

根據(jù)X—Y二維分析框架，將編碼的政策內(nèi)容單元進(jìn)行歸類并放至二維框架，見圖6。從圖6 可以看到，人才政策內(nèi)容編碼單元共計(jì)328條，占所有內(nèi)容單元（385 條）的85.20%，占比較高，再次印證了本文二維分析框架建立的科學(xué)性。研究秉持客觀性和真實(shí)性原則，將未能列于二維分析框架中的內(nèi)容編碼單元進(jìn)行逐條標(biāo)記，共計(jì)57 條。分析發(fā)現(xiàn)，一部分為僅可列入橫軸X維度分析的內(nèi)容編碼單元，如1-7-30，5-7-20，5-8-22，……，共計(jì)33 條；另一部分則為僅可納入縱軸Y維度的內(nèi)容編碼單元，如1-6-27，3-3-14，4-2-2，……，共計(jì)24 條。

為更直觀、清楚地進(jìn)行觀察，做出人才政策內(nèi)容二維度條形統(tǒng)計(jì)圖（圖7）。圖7 顯示，在實(shí)現(xiàn)人才管理政策目標(biāo)上，較多采用環(huán)境型政策工具（有23 條），尤其是法規(guī)管制（有22 條）。其次結(jié)合使用人才管理體制這一需求型政策工具（有19 條）。但從未使用過(guò)供給型政策工具。

在實(shí)現(xiàn)人才激勵(lì)政策目標(biāo)上，需求型、供給型、環(huán)境型三類政策工具均有涉及。需求型政策工具的有28 條，以人才管理體制使用最多的（有18 條）。供給型政策工具的有44 條，在三類政策工具中使用最多，以人才公共服務(wù)（有22 條）為主要措施，輔之以人才資金投入（有17 條）。環(huán)境型政策工具的有40 條，除稅收優(yōu)惠外，法規(guī)管制、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、成果轉(zhuǎn)化、金融支持4 項(xiàng)措施都使用較多。由圖6 和圖7 可知，在6 大政策目標(biāo)中，人才激勵(lì)政策目標(biāo)的政策措施使用覆蓋面最廣，即表明如何有效激勵(lì)人才發(fā)揮其自身優(yōu)勢(shì)及輻射帶動(dòng)作用，是政策決策主體尤為關(guān)注的。

圖6 人才政策內(nèi)容分析單元X—Y二維統(tǒng)計(jì)

圖7 人才政策內(nèi)容二維度條形統(tǒng)計(jì)

在實(shí)現(xiàn)人才創(chuàng)新政策目標(biāo)上，政策工具的使用同樣涵蓋三大類型，但使用頻度相對(duì)較低。其中，需求型工具（有20 條）中產(chǎn)學(xué)研合作使用最多（有10 條），供給型政策工具（有26 條）中基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)出現(xiàn)最多（有15 條），環(huán)境型政策工具（有20 條）中金融支持使用最多（有14 條）。

在實(shí)現(xiàn)人才評(píng)價(jià)政策目標(biāo)上，以需求型政策工具為主（有25 條），其中人才管理體制這一具體措施使用最多（有22 條），內(nèi)容主要圍繞如何建立科學(xué)的人才評(píng)價(jià)機(jī)制。在我國(guó)努力邁向創(chuàng)新型國(guó)家前列的大背景下，人才評(píng)價(jià)更加強(qiáng)調(diào)以能力、貢獻(xiàn)為導(dǎo)向?；诖?，多地政策制定明確指出要破除“唯論文”傾向及其他功利化導(dǎo)向，積極開展人才分類評(píng)價(jià)，建立社會(huì)、專家、同行多元主體評(píng)價(jià)模式。環(huán)境型政策工具（有10 條）次之，且只有單一的法規(guī)管制措施。

在實(shí)現(xiàn)人才規(guī)模政策目標(biāo)上，主要采用需求型政策工具（有26 條），輔之以供給型政策工具（有20 條），而環(huán)境型政策工具未曾涉及。在需求型中，人才引進(jìn)措施使用最為頻繁（有12條），這與當(dāng)前城市間開展“人才大戰(zhàn)”相符。在供給型政策工具中，人才培養(yǎng)措施成為三類政策工具中使用頻數(shù)最高的（有16 條）。由此可見，在擴(kuò)大人才規(guī)模目標(biāo)上，山西省以本土人才培養(yǎng)為主，同時(shí)大力引進(jìn)外來(lái)人才，兩種措施同時(shí)發(fā)力。

在實(shí)現(xiàn)人才質(zhì)量政策目標(biāo)上，需求型（有14條）、供給型（有7 條）、環(huán)境型（有2 條），其中采用最多的措施為人才引進(jìn)（有6 條）。同時(shí)，人才引進(jìn)中，人才規(guī)模的措施頻數(shù)（有12 條）是人才質(zhì)量（有6 條）的兩倍。結(jié)合現(xiàn)實(shí)及相關(guān)文獻(xiàn)推斷該現(xiàn)象是由于山西省整體在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生活幸福感、城市公共服務(wù)等水平上，不及國(guó)內(nèi)其他先進(jìn)省份，導(dǎo)致人才吸引力度不足，因此擴(kuò)大當(dāng)前人才規(guī)模比提高人才質(zhì)量更為緊迫。

3 研究結(jié)論及政策優(yōu)化建議

3.1 研究結(jié)論

本文從政策工具類型和人才政策目標(biāo)這兩個(gè)維度，對(duì)山西省內(nèi)近5年的相關(guān)人才政策文本內(nèi)容進(jìn)行量化綜合分析，得出以下研究結(jié)論。

第一，需求型、供給型、環(huán)境型三大類政策工具的使用比例分別為37.95%、28.81%、33.24%，較為均衡，不存在極端差異。但具體政策措施間缺乏綜合性、系統(tǒng)性的配合，突出體現(xiàn)在人才管理目標(biāo)實(shí)現(xiàn)上，僅涉及人才管理體制、法規(guī)管制和成果轉(zhuǎn)化3 種措施，而其他10 項(xiàng)措施均未采用，在擴(kuò)大人才規(guī)模政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)上同樣如此。

第二，同一類型政策工具使用上，不同政策措施間存在較大偏斜。如在環(huán)境型政策工具中，法規(guī)管制措施過(guò)溢，高達(dá)49.17%，而稅收優(yōu)惠僅占2.5%。在需求型政策工具中，人才管理體制使用頻率達(dá)51.09%，人才機(jī)構(gòu)則為9.49%，使得山西省人才創(chuàng)新和人才事業(yè)發(fā)展中，不少行之有效的措施未能有效地發(fā)揮作用。

第三，政策目標(biāo)導(dǎo)向上符合國(guó)家人才政策大環(huán)境，在政策出臺(tái)方面積極學(xué)習(xí)，響應(yīng)黨中央、國(guó)務(wù)院等組織頒布的中央文件，緊跟中央步調(diào)，出臺(tái)系列政策，破解優(yōu)化人才發(fā)展與創(chuàng)新中體制機(jī)制及其政策的障礙。然而，就政策新穎性來(lái)看，政策措施整體上創(chuàng)新性略顯不足，滯后于陳敏等[10]總結(jié)的人才政策全面優(yōu)化時(shí)期。具體表現(xiàn)在該時(shí)期山西省在政策措施上，知識(shí)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)、稅收優(yōu)惠和科技成果的轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化等新穎性政策使用明顯不足，而人才引進(jìn)、人才管理體制和人才資金投入等傳統(tǒng)政策措施占據(jù)多數(shù)（圖7）。

3.2 政策建議

基于上述研究結(jié)論及人才政策制定與實(shí)施的現(xiàn)實(shí)需要，為更好地提升人才政策工具的針對(duì)性、適應(yīng)性，充分激發(fā)山西省人才潛力和利用效率，提出以下政策建議，以期為未來(lái)政府制定、調(diào)整和優(yōu)化相關(guān)政策提供參考。

（1）精準(zhǔn)施策、量體裁衣，構(gòu)建具有區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的人才政策體系。人才政策的制定與完善，要綜合考慮不同地區(qū)的城市層級(jí)、經(jīng)濟(jì)體量等其他區(qū)位特征，因地制宜、因人而異地制定科學(xué)性、可持續(xù)性的相關(guān)人才政策。對(duì)此，山西省在今后人才政策制定工作中，相關(guān)政策制定部門要做好前期政策制定調(diào)查研究工作，并在加大與人才溝通力度的過(guò)程中掌握人才發(fā)展需求，推進(jìn)人才政策供給側(cè)改革進(jìn)程。同時(shí)，要擺脫政策的“同質(zhì)化”與“拿來(lái)主義”傾向，在深入了解地區(qū)實(shí)際發(fā)展?fàn)顩r的基礎(chǔ)上，根據(jù)區(qū)域特定優(yōu)勢(shì)和不足之處，創(chuàng)建具有比較優(yōu)勢(shì)的政策體系，有助于緩和不同地區(qū)在人才上的惡性競(jìng)爭(zhēng)。

（2）加強(qiáng)政策工具使用的系統(tǒng)性和綜合性，提高政策措施間的配合程度。在實(shí)現(xiàn)人才政策目標(biāo)時(shí)，需考慮單個(gè)措施與其他措施間的配合性、互補(bǔ)性，在政策措施的選擇和力度上保持必要的系統(tǒng)性和綜合性，從而保障山西省人才發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)。如在人才管理政策目標(biāo)上，除頻繁使用人才管理體制改革和具有強(qiáng)制性色彩的法規(guī)管制之外，通過(guò)人才引進(jìn)、人才培養(yǎng)和人才機(jī)構(gòu)等措施聯(lián)合發(fā)力，能更系統(tǒng)、綜合地發(fā)揮作用。還可通過(guò)引進(jìn)高端的管理人才、培養(yǎng)本土的管理型人才，或建立專門的、部門協(xié)調(diào)的人才管理機(jī)構(gòu)，提高山西省人才管理工作水平。除此之外，也要注重加強(qiáng)人才政策制定各部門間的溝通與協(xié)調(diào)，更好地提升政策措施間的協(xié)調(diào)度、配合度。

（3）優(yōu)化同類政策工具中不同政策措施的使用，緩解力度使用偏斜現(xiàn)狀。在需求型政策工具中，適度降低人才管理體制使用頻率，而對(duì)該政策措施的實(shí)施細(xì)節(jié)加以優(yōu)化、嚴(yán)格落實(shí)步驟，避免重復(fù)性使用。更重要的是，山西省近年來(lái)為加快推進(jìn)轉(zhuǎn)型發(fā)展、打造一流創(chuàng)新生態(tài)頒布了有關(guān)深化產(chǎn)教融合的相關(guān)政策，但力度依然不夠，因此要加大產(chǎn)學(xué)研合作等措施的后續(xù)保障與支持力度。另外，人才機(jī)構(gòu)自黨的十八大以來(lái)陸續(xù)建立起來(lái)，在提升人才服務(wù)水平、人才激勵(lì)水平等方面發(fā)揮著積極作用，今后要加大對(duì)人才機(jī)構(gòu)的建設(shè)力度，努力扭轉(zhuǎn)當(dāng)前人才機(jī)構(gòu)政策使用頻度低的現(xiàn)狀。

在環(huán)境型政策工具中，應(yīng)降低法規(guī)管制措施使用頻度，轉(zhuǎn)而提高政策的連續(xù)性，并加大政策執(zhí)行的監(jiān)督力度，避免規(guī)定、條例頻出現(xiàn)象。同時(shí)，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，稅收優(yōu)惠是調(diào)動(dòng)人才創(chuàng)新的有效措施，知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)是創(chuàng)新成果的有效保障，應(yīng)科學(xué)、穩(wěn)步地加大稅收優(yōu)惠、知識(shí)產(chǎn)權(quán)及成果轉(zhuǎn)化等環(huán)境型政策措施的使用，為人才創(chuàng)新營(yíng)造更好的發(fā)展環(huán)境。

（4）提高人才政策的整體創(chuàng)新性，豐富人才政策內(nèi)容。站在“十四五”規(guī)劃開局之際，創(chuàng)新在這一時(shí)期顯得更為重要。在人才評(píng)價(jià)方面，要不斷創(chuàng)新識(shí)才理念，破除論資排輩、求全責(zé)備等傳統(tǒng)理念，拒絕“一把尺子測(cè)量到底”的錯(cuò)誤行為，而人才考核上要由重視量的“積蓄”轉(zhuǎn)為量的“新增”。在人才引進(jìn)方面，要打開聚才視野，開得各類人才池，方能引得源頭活水來(lái)。在人才培養(yǎng)方面，要?jiǎng)?chuàng)新優(yōu)化育才模式，以社會(huì)發(fā)展需求側(cè)為導(dǎo)向，精準(zhǔn)人才培養(yǎng)供給側(cè)。在人才使用方面，要持續(xù)擴(kuò)大人才的自主性、自由度，采取人才信息支持等新型人才政策措施，使人才使用由粗放式向精細(xì)式轉(zhuǎn)變。在人才創(chuàng)新方面，要增加知識(shí)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)力度、加快科技成果的轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化，推動(dòng)一流創(chuàng)新生態(tài)的形成與發(fā)展。

（5）創(chuàng)新人才政策制定方式，打造PPP政策新模式。為進(jìn)一步優(yōu)化山西省人才政策的制定與實(shí)施，政策制定模式應(yīng)由政府主導(dǎo)型轉(zhuǎn)變?yōu)镻PP模式（Public-Private-Partnership），在人才政策的調(diào)查、制定、執(zhí)行及評(píng)估全過(guò)程中，使高等院校、企業(yè)及科研院所等其他非政府組織一同參與。政策制定部門要采取多元主體合作參與政策制定的方式，擺脫繁重的政策事務(wù)轉(zhuǎn)向更好的政策服務(wù)與落地，更重要的是多方主體參與可發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，提高政策全過(guò)程的效率及質(zhì)量。