屈思琦 何云峰 高志強(qiáng)

（1.山西農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院，山西晉中 030801；2.山西農(nóng)業(yè)大學(xué)農(nóng)學(xué)院，山西晉中 030801）

0 引言

習(xí)近平總書記高度關(guān)注青年工作，以治國理政的高站位從全局出發(fā)提出了青年屬性維度、青年教育維度、青年成長路徑維度、青年工作領(lǐng)導(dǎo)維度的四維向度[1]。2017年4月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了中國歷史上第一個青年發(fā)展規(guī)劃《中長期青年發(fā)展規(guī)劃（2016—2025年）》（以下簡稱“《規(guī)劃》”），從頂層設(shè)計(jì)上，將原本相對分散、歸屬于各職能部門的青年工作進(jìn)行協(xié)調(diào)，形成目標(biāo)明確、覆蓋面廣的完整青年政策體系[2]?！兑?guī)劃》將青年的年齡范圍界定為14 ～35 周歲，并明確提出“青年是國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的生力軍和中堅(jiān)力量”，要時(shí)刻將青年的各方面發(fā)展放在黨和國家工作全局中的重要戰(zhàn)略地位上[3]?；诖耍骷壵?、共青團(tuán)等相關(guān)部門相繼頒布了一系列圍繞青年參與科技創(chuàng)新的政策，加快推進(jìn)創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，激發(fā)了青年的積極性，為青年創(chuàng)造了良好的參與氛圍。而學(xué)界則針對青年參與科技創(chuàng)新的相關(guān)問題展開了深入的研究。

在探究青年在科技創(chuàng)新事業(yè)中重要性方面，學(xué)者們一致認(rèn)為青年是我國科技創(chuàng)新事業(yè)發(fā)展的主要力量?；酐愊嫉萚4]指出地方高校青年科技人才是推動區(qū)域科技創(chuàng)新和培養(yǎng)社會未來精英的核心力量；周建中[5]認(rèn)為青年是科技人才隊(duì)伍的中堅(jiān)力量，創(chuàng)新型青年人才也是我國科技創(chuàng)新事業(yè)的主力，是最富有創(chuàng)新活力的群體；解兆丹等[6]從歷年各類科技支持申請、獲得者的角度分析，來自于高校的青年科技人才（簡稱“青才”）是最主要人群。

在探究科技創(chuàng)新政策方面，近年來我國發(fā)布了科技創(chuàng)新系列政策，學(xué)者們運(yùn)用不同方法對科技創(chuàng)新政策進(jìn)行了分析。武學(xué)超等[7]、彭輝[8]、徐硼等[9]、周楠[10]從政策工具維度以及延伸的二維三維方法對創(chuàng)新政策的文本進(jìn)行解構(gòu)；黃萃等[11]、張寶建等[12]則采用共詞分析和聚類分析法，分析國家科技創(chuàng)新政策的演化與變遷。除此之外，還有學(xué)者綜合使用政策分析方法，以全面剖析科技創(chuàng)新政策。陳慧茹等[13]綜合運(yùn)用扎根理論、詞頻分析和政策測量方法，建構(gòu)基于政策屬性與關(guān)鍵詞權(quán)重的加權(quán)共詞網(wǎng)絡(luò)模型，進(jìn)而建構(gòu)關(guān)鍵詞矩陣，發(fā)現(xiàn)科技金融、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和人才吸引與培養(yǎng)方面的不足，為后續(xù)的政策制定提供參考；張永安等[14]對中關(guān)村國家自主創(chuàng)新示范區(qū)的政策文本進(jìn)行深入挖掘，運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)分析法整理并分析區(qū)域科技創(chuàng)新政策；毛世平等[15]運(yùn)用政策層級、目標(biāo)、措施三維量化分析農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新政策的同時(shí)，構(gòu)建了計(jì)量經(jīng)濟(jì)模型，實(shí)證分析其對我國農(nóng)業(yè)科研機(jī)構(gòu)科技創(chuàng)新產(chǎn)出的影響效果。

通過梳理現(xiàn)有學(xué)者的分析可以發(fā)現(xiàn)，青年作為科技創(chuàng)新主力軍的重要地位已經(jīng)逐步得到認(rèn)可，對于科技創(chuàng)新政策類研究也較為豐富，但是將青年群體與科技創(chuàng)新政策相結(jié)合的研究卻相對較少。山西省人民政府、山西省共青團(tuán)等在2016—2021年間圍繞青年參與科技創(chuàng)新頒布了一系列的政策，對激活科技創(chuàng)新的青年主體、優(yōu)化青年參與科技創(chuàng)新的環(huán)境、促進(jìn)地方科技創(chuàng)新發(fā)展發(fā)揮了重要的作用。本文將以山西省為例，總結(jié)整理青年參與科技創(chuàng)新的政策文本，構(gòu)建X-Y二維政策分析框架，探尋山西省現(xiàn)有政策的短板與不足，為構(gòu)建更為完善的青年參與科技創(chuàng)新支持機(jī)制提供參考。

1 青年參與科技創(chuàng)新政策文本分析框架

張成福等[16]提出一項(xiàng)政策要達(dá)成既定目標(biāo)需要付出具體的行動，而政策工具恰恰是搭建了目標(biāo)到具體行動之間的橋梁，成為促使政策目標(biāo)轉(zhuǎn)化為具體行動的有效機(jī)制。陳振明[17]則指出政策工具是一種具體的方式與手段，它是為了解決當(dāng)今社會中出現(xiàn)的種種矛盾與沖突，或者是為了達(dá)到某種政策目標(biāo)。本文認(rèn)為，政策工具是政府干預(yù)政策制定、執(zhí)行、反饋所依托的重要方式，即政府為實(shí)現(xiàn)既定的政策目標(biāo)采取的重要政策手段，它是公共政策研究的重要路徑之一[18]。政策工具分析正是以政策的結(jié)構(gòu)性為基本立論基礎(chǔ)，將政策工具視為反映決策者政策價(jià)值和理念的基本單元，因此政策工具能夠作為公共管理領(lǐng)域中研究公共政策的有效途徑[19]。相比于傳統(tǒng)信度不足的定性分析，這種方法具有一定的進(jìn)步性。近年來，國內(nèi)外學(xué)者利用政策工具構(gòu)建政策分析框架的研究取得了豐富的理論與實(shí)踐成果，然而政策工具只是反映了政府對政策客體的作用方式與手段，不能全面反映青年群體參與科技創(chuàng)新各個過程的特點(diǎn)，即同一種政策工具有可能針對的是青年參與科技創(chuàng)新過程中的不同內(nèi)容。如政府加大科技資金的投入，可以是引進(jìn)優(yōu)質(zhì)青年并給予直接的科研經(jīng)費(fèi)，也可以是對青年研發(fā)出創(chuàng)新成果后給予物質(zhì)獎勵，還可以是對青年在科技成果推廣中給予資金扶持等，因此在分析青年參與科技創(chuàng)新的政策文本中，還需要考慮青年群體嵌入科技創(chuàng)新活動的規(guī)律與特點(diǎn)。本文將在傳統(tǒng)政策工具分析的基礎(chǔ)上，引入政策內(nèi)容維度，構(gòu)建青年參與科技創(chuàng)新政策的二維分析框架。

1.1 X維度：政策工具維度

國外較早就開始探究政策工具的分類問題。對政策工具的分類主要有兩種方式：一是Roy等[20]根據(jù)政策對政策客體的作用方式將政策工具分為需求型、供給型和環(huán)境型3 種基本政策工具；二是Schneider等[21]根據(jù)政策預(yù)計(jì)達(dá)到的政策效果或者政策目標(biāo)將政策工具分為“激勵”“提高能力”“象征和勸告”以及“學(xué)習(xí)” 四類。其中，Roy等[20]提出的需求型、供給型和環(huán)境型政策工具能夠簡潔清晰地反映政策對政策客體的作用方式，故本文將借鑒Roy等[20]的政策工具分類，結(jié)合本文研究對象的政策狀態(tài)，將青年參與科技創(chuàng)新的政策工具分為3 類15 種，作為本文X維度的分析框架，如圖1所示。

圖1 政策工具對青年參與科技創(chuàng)新的作用方式

（1）供給型政策工具。供給型政策工具對青年參與科技創(chuàng)新產(chǎn)生了直接的推力。政府通過開展青年教育培訓(xùn)，提供科技信息支持，搭建科技基礎(chǔ)設(shè)施，投入科技資金，提供公共服務(wù)等措施，做好青年參與科技創(chuàng)新的前期基礎(chǔ)工作。供給面政策工具是政府保障青年科創(chuàng)活動有序進(jìn)行的關(guān)鍵，在三類政策工具中投入較大，效果較為明顯。

（2）環(huán)境型政策工具。環(huán)境型政策工具是政府為了促進(jìn)青年參與科技創(chuàng)新而營造出有利的政策環(huán)境與氛圍，為其搭建便利的平臺。主要包括目標(biāo)規(guī)劃、金融支持、稅收優(yōu)惠、權(quán)利保護(hù)、科技創(chuàng)新人才管理體制5 個方面。政府通過一系列重要舉措不斷調(diào)整利于青年參與科技創(chuàng)新的環(huán)境，極大地規(guī)范了青年科技創(chuàng)新活動的市場。

（3）需求型政策工具。需求型政策工具對青年參與科技創(chuàng)新產(chǎn)生了直接的拉力。政府通過公共技術(shù)采購、消費(fèi)端補(bǔ)貼、服務(wù)外包等措施，改善需求端資源急需補(bǔ)充的現(xiàn)狀。需求型政策工具對青年參與科技創(chuàng)新的市場需求情況進(jìn)行靈活調(diào)整，保障青年參與科技創(chuàng)新活動的開展。

1.2 Y維度：政策內(nèi)容維度

供給、環(huán)境、需求型政策工具對青年參與科技創(chuàng)新政策的基本特征進(jìn)行了較為準(zhǔn)確的描述，然而對于政策內(nèi)容所針對的青年參與科技創(chuàng)新的各個環(huán)節(jié)的描述細(xì)致性不足。青年作為參與科技創(chuàng)新的主力軍，其參與狀態(tài)與科技創(chuàng)新整個過程密切相關(guān)。朱健等[22]將科技創(chuàng)新過程劃分為研究開發(fā)階段、產(chǎn)業(yè)化階段和市場化階段；周楠[10]基于科技產(chǎn)業(yè)鏈維度將天津科技創(chuàng)新政策分為研究與開發(fā)、科技成果轉(zhuǎn)化與產(chǎn)業(yè)化、科技推廣與服務(wù)3 個方面。結(jié)合本文所研究的青年群體，青年參與科技創(chuàng)新活動是與我國科技創(chuàng)新的成果從擁有創(chuàng)新思路到展開研究實(shí)驗(yàn)再到獲得創(chuàng)新成果最后將創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化至市場得以推廣與應(yīng)用的過程相輔相成，根據(jù)學(xué)者對科技創(chuàng)新過程從政策層面的界定，將青年參與科技創(chuàng)新的政策按照其政策內(nèi)容劃分為基本條件、創(chuàng)新環(huán)境與氛圍、激勵機(jī)制、后續(xù)保障與支持4 個方面，作為政策分析框架的Y維度。

1.3 二維分析框架

為更好地分析青年參與科技創(chuàng)新的政策文本，在對政策工具以及青年參與科技創(chuàng)新的政策內(nèi)容的理論分析與梳理的基礎(chǔ)上，結(jié)合上述X維度和Y維度，形成政策文本的二維分析框架，如圖2所示。

圖2 青年參與科技創(chuàng)新二維分析框架

2 青年參與科技創(chuàng)新政策文本的選擇

2.1 政策文本來源

自《規(guī)劃》發(fā)布以來，山西省人民政府、山西省共青團(tuán)、山西省人社廳等圍繞青年與科技創(chuàng)新的關(guān)系出臺了一系列政策。本文選取的政策文本主要來源于山西省共青團(tuán)、山西省人社廳以及山西省人民政府的網(wǎng)站，以“青年”“后備人才”“科技創(chuàng)新”等關(guān)鍵詞進(jìn)行搜索并篩選，結(jié)果搜索到的政策文本數(shù)量較多。為了保證政策文本的時(shí)效性、典型性以及科學(xué)性，樣本選取的原則是：①政策發(fā)文主體為山西省共青團(tuán)、山西省人社廳、山西省人民政府等；②政策發(fā)文時(shí)間為2017年4月至2021年7月；③政策文件類型主要是意見、辦法、方案、通知、規(guī)劃等體例；④政策內(nèi)容包含“青年”“后備人才”“科技創(chuàng)新”等關(guān)聯(lián)性較強(qiáng)的詞語。按照上述原則，最終整理出20 篇政策文本，但因篇幅限制，僅詳細(xì)展示出編號為1、7、16、20 的政策文件，如表1所示。

表1 關(guān)于青年參與科技創(chuàng)新相關(guān)政策文本列表（部分）

2.2 政策文本編碼

本文嚴(yán)格依據(jù)內(nèi)容分析法的要求以及步驟，對山西省關(guān)于青年參與科技創(chuàng)新的政策文本進(jìn)行詳細(xì)且客觀的分析，共篩選整理出相關(guān)的政策文本20 份，計(jì)95 條。運(yùn)用“政策編號—章號—節(jié)號—條款”的形式，根據(jù)前文建構(gòu)的政策二維分析框架，將95 條政策條目進(jìn)行編碼和分類工作。具體的編碼情況如表2所示。

表2 青年參與科技創(chuàng)新系列政策文本內(nèi)容分析編碼表（部分）

為保證本文編碼的信度，此次對政策的編碼統(tǒng)計(jì)由兩人共同完成。他們分別對本研究涉及的文本具體內(nèi)容進(jìn)行自主劃分以及編碼分類整理。結(jié)果顯示兩位編碼人員劃分政策具體內(nèi)容條目大體一致。信度公式如下：

式中，N1、N2分別代表兩位編碼人員進(jìn)行編碼的政策具體內(nèi)容的數(shù)量，M代表兩位編碼人員編碼一致的政策具體內(nèi)容的數(shù)量，則K代表兩位編碼人員的相互同意度。n代表參與編碼人員的數(shù)量，R為信度。N1=N2= 95，M= 89，根據(jù)信度公式計(jì)算得到K=0.936 8，R=0.967 4，表明編碼結(jié)果較為穩(wěn)定且具有一定可信度。

3 頻數(shù)統(tǒng)計(jì)與政策文本分析

3.1 政策工具維度分析

按照前文X維度的政策文本框架，對已經(jīng)編碼的95 條政策進(jìn)行分類，如表3所示?？傮w來看，青年參與科技創(chuàng)新的政策基本涵蓋了這3 種政策工具，但是政策工具的分布狀況有較大差異。其中，供給型政策工具使用率最高，有53條，占比55.79%；環(huán)境型政策工具次之，有36條，占比37.89%；需求型政策工具使用最少，占比6.32%。根據(jù)不同類型政策工具的使用情況可以大致反映山西省政府政策制定的偏好。對于青年參與科技創(chuàng)新，山西省更偏向于通過直接的推動方式來促進(jìn)青年參與山西省的科技創(chuàng)新事業(yè)中，同時(shí)對通過間接的影響作用來優(yōu)化青年參與科技創(chuàng)新的環(huán)境也存在一定偏好，而對拉動作用的需求型政策工具使用極少。

表3 山西省關(guān)于青年參與科技創(chuàng)新政策工具細(xì)則

供給型政策工具使用充分，次級政策工具分配不均。供給型政策工具整體占比超過半數(shù)，但其內(nèi)部各次級政策工具中教育培訓(xùn)使用最多，共計(jì)25 條，占比達(dá)到為47.17%；科技資金投入共計(jì)12 條，占比為22.64%；科技基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)共計(jì)7 條，占比為13.21%；公共服務(wù)共計(jì)6 條，占比為11.32%；科技信息支持使用最少，占比為5.66%。由此可見，山西省政府給予了青年更多的知識儲備層面的幫助，通過大量的教育培訓(xùn)提升青年的科技創(chuàng)新意識，并鼓勵企業(yè)等組織積極開展相關(guān)的教育培訓(xùn)。如2021年11月26日，山西省經(jīng)建投集團(tuán)開辦了中青年干部研修班，為51 名青年職工提供科技創(chuàng)新技能培訓(xùn)，著力打造一支學(xué)習(xí)型、實(shí)干型、創(chuàng)新型且綜合素質(zhì)優(yōu)良的員工隊(duì)伍[23]。同時(shí)，山西省也逐步加大對青年科技創(chuàng)新的財(cái)力支持以達(dá)到激勵的作用。自2017年以來，山西省先后投入3 億元引進(jìn)高精尖缺人才到高校、科研院所工作，并投入2.8 億元引進(jìn)海外高層次人才和創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)[24]。由此可以看出，對優(yōu)秀青年的資金引進(jìn)力度加大。然而，政府缺少對科技創(chuàng)新信息層面的宣傳，青年對科技創(chuàng)新方面的信息了解不足，大大降低了青年從事科技創(chuàng)新事業(yè)、參加創(chuàng)新性活動的積極性。

環(huán)境型政策工具使用不到位，影響力度不足。環(huán)境型政策工具整體占比37.89%，使用最多的是金融支持，共計(jì)15 條，占比為41.67%；權(quán)利保護(hù)和科創(chuàng)人才管理體制使用較多，分別為10條和9 條，占比均超過25%；稅收優(yōu)惠使用共計(jì)2 條，占比為5.56%。環(huán)境型工具中并沒有涉及目標(biāo)規(guī)劃的內(nèi)容。由此可見，山西省政府對青年參與科技創(chuàng)新給予了大量的資金保障。經(jīng)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，山西省一般公共預(yù)算支出中科技支出由2011年的27.17 億元增加到2020年的66.09 億元，年均增長10.4%[24]，并且山西省對已引進(jìn)的優(yōu)秀青年人才，對其入職后在管理與權(quán)力方面給予了充分的支持。然而，山西省政府在青年的目標(biāo)規(guī)劃層面重視不夠。目標(biāo)規(guī)劃是引領(lǐng)各地區(qū)發(fā)展的“指揮棒”，青年作為重要人才儲備，對青年要做好長遠(yuǎn)的目標(biāo)規(guī)劃，通過目標(biāo)的引領(lǐng)作用，帶動山西省科技創(chuàng)新事業(yè)的發(fā)展。

需求型政策工具使用短缺，政策拉力不夠。需求型政策工具整體占比過低，其中使用最多的是消費(fèi)端補(bǔ)貼，共計(jì)5 條，占比為83.33%；服務(wù)外包共計(jì)1 條，占比為16.67%；公共技術(shù)采購、貿(mào)易管制、海外機(jī)構(gòu)管理均為0 條。由此可見，山西省政府更加注重對青年科技創(chuàng)新的需求側(cè)主體給予補(bǔ)貼，這也符合青年參與科技創(chuàng)新中企業(yè)、高校、科研院所等主體的現(xiàn)實(shí)需求。而青年群體僅僅在山西省內(nèi)的科技創(chuàng)新是不足以帶動山西省的科技創(chuàng)新事業(yè)，仍需要打開思維，更新觀念，進(jìn)行海外交流。分析發(fā)現(xiàn)，山西省對于青年參與科技創(chuàng)新的支持主體仍停留在政府中，并未考慮科技創(chuàng)新工作的多主體性，進(jìn)而缺少對外交流的意識。

3.2 政策內(nèi)容維度分析

在政策工具維度分析的基礎(chǔ)上，對青年參與科技創(chuàng)新的政策內(nèi)容維度進(jìn)行分析，得到頻數(shù)分布統(tǒng)計(jì)結(jié)果，見表4、圖3。在95 條政策細(xì)則中，創(chuàng)新環(huán)境與氛圍的搭建使用最為廣泛，共59條，占比為62.10%；對青年的激勵機(jī)制共計(jì)18條，占比為18.95%；對青年參與科技創(chuàng)新后的保障與支持方面的政策共計(jì)10 條，占比為10.53%；對青年參與科技創(chuàng)新的基本條件支持最少，共計(jì)8 條，占比為8.42%。由此可以看出，目前山西省較為注重對青年參與科技創(chuàng)新環(huán)境與氛圍的打造，給予青年更多的機(jī)會深度參與到山西省科創(chuàng)項(xiàng)目中。據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，2021年山西省在“興晉杯”“挑戰(zhàn)杯”等比賽中，有4.8 萬名大學(xué)生參與；第四屆“五小”智慧杯競賽則更是創(chuàng)造直接經(jīng)濟(jì)效益9 450 萬元；在青年職工創(chuàng)新創(chuàng)效活動中，創(chuàng)新成果達(dá)6.5 萬項(xiàng)，創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)效益11 億元[25]。除比賽、項(xiàng)目等支持外，也對青年創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)搭建了支持平臺。如潞州農(nóng)商行平均每年為進(jìn)行創(chuàng)業(yè)的優(yōu)秀青年人才減免部分貸款利息，以此來大力支持大學(xué)生村官創(chuàng)業(yè)和農(nóng)村優(yōu)秀青年創(chuàng)業(yè)[26]。而山西省對青年的基礎(chǔ)保障以及參與科技創(chuàng)新后成果轉(zhuǎn)化、權(quán)力保護(hù)、深度服務(wù)等方面缺乏正向的引導(dǎo)。進(jìn)一步分析發(fā)現(xiàn)，這種政策內(nèi)容上的失衡現(xiàn)象是與山西省近幾年來科技創(chuàng)新發(fā)展?fàn)顩r相一致。一方面，2017年山西省委省政府圍繞建設(shè)山西農(nóng)谷明確提出建設(shè)國家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)科技創(chuàng)新中心和探索農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園、科技園、創(chuàng)新園等8 項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)[27]，并進(jìn)一步明確了山西農(nóng)谷“科技孵化器”的作用，為青年參與科技創(chuàng)新提供了更多的機(jī)會與平臺。另一方面，山西省作為典型的資源型地區(qū)和中部欠發(fā)達(dá)地區(qū)，相比于國內(nèi)其他地區(qū)，其整體的科技創(chuàng)新能力以及創(chuàng)新發(fā)展水平相對落后[28]。為實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型發(fā)展，科技創(chuàng)新是核心，而人才是支撐山西科技創(chuàng)新的關(guān)鍵。山西省政府發(fā)布了一系列給予優(yōu)秀人才的支持機(jī)制，其中重點(diǎn)在于對后備人才引進(jìn)后的激勵機(jī)制。

表4 山西省關(guān)于青年參與科技創(chuàng)新政策內(nèi)容細(xì)則

圖3 山西省青年參與科技創(chuàng)新政策內(nèi)容分布折線圖

3.3 二維交叉分析

整體來說，從青年參與科技創(chuàng)新的政策工具視角、政策內(nèi)容視角的二維交叉分析（表5、圖4）可以看到，山西省關(guān)于青年參與科技創(chuàng)新的政策系統(tǒng)結(jié)構(gòu)失調(diào)，存在推動力量強(qiáng)于拉動力量的現(xiàn)象。

圖4 山西省青年參與科技創(chuàng)新政策二維統(tǒng)計(jì)

表5 山西省青年參與科技創(chuàng)新政策二維統(tǒng)計(jì)

從橫向的政策內(nèi)容維度可以看出，山西省在青年參與科技創(chuàng)新的基本條件保障中，供給型政策工具與環(huán)境型政策工具分別為5 次和3 次，而并未涉及需求型政策工具的應(yīng)用，其中基本條件的保障政策主要是作為科技資金投入推動青年參與科研等創(chuàng)新活動中。然而，在科技基礎(chǔ)設(shè)施建中卻僅僅出現(xiàn)1 次。由此可見，對于青年參與科創(chuàng)活動的基礎(chǔ)設(shè)施搭建上，力度不足，間接降低了青年參與的可能性。對于青年參與創(chuàng)新環(huán)境與氛圍的搭建上，山西省政府著力推進(jìn)教育培訓(xùn)，并積極改進(jìn)科創(chuàng)人才管理體制，直接優(yōu)化青年參與的環(huán)境，積極引導(dǎo)青年參與科創(chuàng)活動，然而在稅收優(yōu)惠、技術(shù)采購、服務(wù)外包方面的舉措較為欠缺，這在一定程度上削減了教育培訓(xùn)方面的效果。對青年群體的激勵機(jī)制上，供給型、需求型、環(huán)境型3 種政策工具均有涉及，其中科技資金投入使用最多達(dá)到5 次，可見山西省對青年的激勵機(jī)制較為充足且全面，并且資金投入力度也在進(jìn)一步加大。對青年參與科技創(chuàng)新的后續(xù)保障與支持整體體現(xiàn)比較少，同樣體現(xiàn)出山西省青年參與科技創(chuàng)新政策體系的失調(diào)問題，超過5 次出現(xiàn)在環(huán)境型政策工具中，而在供給型和需求型中出現(xiàn)較少。

從縱向的政策工具維度來看，教育培訓(xùn)、科技信息支持、稅收優(yōu)惠等政策工具在政策內(nèi)容維度的分布存在較為嚴(yán)重的集聚現(xiàn)象，在一定程度上限制了青年參與科技創(chuàng)新政策的良性發(fā)展?？傮w可以看出，山西省政府使用供給型政策工具較多，環(huán)境型政策工具次之，且環(huán)境型政策工具較平均涵蓋了政策內(nèi)容的4 個層面；需求型政策工具使用最少且涵蓋面較窄，缺少對青年參與科技創(chuàng)新基礎(chǔ)條件上的使用，這種分布不平衡的現(xiàn)象，不利于政府全方位、多角度地構(gòu)建青年參與科技創(chuàng)新的體系，其政策效果也將大大降低。

對政策文本的分析可以發(fā)現(xiàn)，整體上山西省已經(jīng)意識到青年在科技創(chuàng)新的重要作用，從2017年以來，省內(nèi)不斷涌現(xiàn)出優(yōu)秀青年助力山西省科技創(chuàng)新事業(yè)。如魏權(quán)、楊珂、焦小強(qiáng)、溫軍等作為返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員，利用建立農(nóng)村合作社的方式，帶動本村農(nóng)民脫貧致富，成為山西省青年致富帶頭人，為山西省農(nóng)村創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)貢獻(xiàn)青年力量[29-32]。除此之外，很多公司、企業(yè)以“傳幫帶”的形式為青年職工搭建創(chuàng)新平臺。山西省對青年這一關(guān)鍵群體重視程度的提升，為青年參與科技創(chuàng)新搭建了完善的平臺并創(chuàng)造了多樣化的機(jī)會。

4 研究結(jié)論

第一，從政策工具角度來看，支持青年參與科技創(chuàng)新的政策工具結(jié)構(gòu)整體上存在不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象，尤其是需求型政策工具使用不足。通過表3可以看出，供給型、環(huán)境型和需求型政策工具的使用比例分別為55.97%、37.89%、6.32%，山西省對青年的支持政策主要集中使用供給型政策，而略有忽視需求型政策工具的使用，導(dǎo)致供給與需求不對等，需求側(cè)動力不足，影響了青年參與科技創(chuàng)新的平衡狀態(tài)，而需求側(cè)的政策補(bǔ)充往往是容易忽略的關(guān)鍵力量。在需求型政策工具的次級政策工具中，山西省僅使用了消費(fèi)端補(bǔ)貼和服務(wù)外包兩種工具，并且使用次數(shù)最多為5 次，而供給型政策工具中大多超過5 次，山西省近年來致力于創(chuàng)新財(cái)政資金投入機(jī)制，積極引導(dǎo)金融資金和民間資本流入省內(nèi)科技創(chuàng)新型企業(yè)、科研院所等，給予青年施展科技創(chuàng)新技術(shù)必要的資金支持，然而山西省需求型政策供給不足，無法與其他兩種政策工具構(gòu)成協(xié)同機(jī)制，容易抑制提供科技創(chuàng)新機(jī)會的主體的積極性。

第二，從政策內(nèi)容角度來看，青年參與科技創(chuàng)新的生態(tài)環(huán)境漸趨優(yōu)化，但配套保障與支持政策仍有缺失。通過政策內(nèi)容維度的分析發(fā)現(xiàn)，創(chuàng)新環(huán)境與氛圍方面政策的使用頻率遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他內(nèi)容，達(dá)到62.10%，而對青年參與科技創(chuàng)新的及基礎(chǔ)條件的支持以及后續(xù)的保障問題考慮不夠全面，僅占10.53%。山西省自2016年以來，已經(jīng)充分意識到科技創(chuàng)新的迫切性以及人才作為第一資源的重要性，致力于為青年打造利于科技創(chuàng)新的環(huán)境。2016年后，山西省在對青年參與科技創(chuàng)新后續(xù)的問題上，較為系統(tǒng)的相關(guān)政策較少，并沒有對知識產(chǎn)權(quán)的保護(hù)、專利的轉(zhuǎn)讓、職稱評價(jià)制度、跨界交流與合作等方面提供更完備的服務(wù)。青年作為科技創(chuàng)新的重要后備力量，政策的支持是其參與科技創(chuàng)新動力的重要來源之一，對青年參與科技創(chuàng)新全方位多角度的支持機(jī)制的建立是必不可少的。

第三，從政策工具與政策內(nèi)容二維交叉角度來看，支持青年參與科技創(chuàng)新的各類政策工具與政策內(nèi)容適配性存在不足，政策內(nèi)容的4 個方面在政策工具的使用中存在異同。主要表現(xiàn)：一是，政策內(nèi)容的4 個方面并沒有均勻地使用不同的政策工具。基本條件僅使用了兩種政策工具，并沒有使用需求型政策工具；創(chuàng)新環(huán)境與氛圍則較為集中的使用了供給型政策工具，對需求型政策工具的使用較少；激勵機(jī)制對環(huán)境型政策工具的使用是供給型的兩倍，而對需求型政策工具的使用僅為兩次；后續(xù)保障與支持對供給型政策工具的使用極少，大多集中于環(huán)境型政策工具。這表明政策內(nèi)容的4 個方面沒有全覆蓋地應(yīng)用不同的政策工具，進(jìn)而直接影響了不同政策內(nèi)容對青年發(fā)揮的作用效果，無法形成更為立體的青年參與科技創(chuàng)新的政策系統(tǒng)。二是，青年參與科技創(chuàng)新的政策內(nèi)容在政策工具使用存在不同側(cè)重，反映出4 個方面的政策發(fā)揮作用方式的顯著特點(diǎn)?；緱l件與創(chuàng)新環(huán)境與氛圍主要傾向于通過供給型政策工具直接推動青年參與科技創(chuàng)新，而激勵機(jī)制與后續(xù)保障與支持則主要傾向于通過環(huán)境型政策工具影響青年參與科創(chuàng)活動。

第四，縱觀山西省支持青年發(fā)展的政策導(dǎo)向，政策密度逐漸增大，但針對青年參與科技創(chuàng)新的支持力度有待提高。自《規(guī)劃》頒布以來，山西省逐步圍繞科技創(chuàng)新出臺一系列的配套政策，較之前政策文件密度有所增大，但是關(guān)于青年類群體的政策內(nèi)容仍舊融合在其他政策中，缺少明確針對青年群體參與科技創(chuàng)新的政策文件，也并沒有對標(biāo)《規(guī)劃》中的青年思想道德、青年教育、青年就業(yè)創(chuàng)業(yè)等10 個領(lǐng)域制定針對性措施。從政策工具視角中也可以看到，目前山西省對青年人才的政策中關(guān)于目標(biāo)規(guī)劃的政策內(nèi)容是欠缺的，對青年類群體參與科技創(chuàng)新沒有明確的整體規(guī)劃以及指標(biāo)體系。山西省現(xiàn)有的青年參與科技創(chuàng)新的內(nèi)容主要是人才發(fā)展規(guī)劃以及科技創(chuàng)新政策延伸出來的，且其中也很少有單獨(dú)一個專題服務(wù)于青年群體，這就容易導(dǎo)致青年群體缺乏綱領(lǐng)性的文件，進(jìn)而造成青年參與科技創(chuàng)新活動的無序性。

5 政策建議

（1）優(yōu)化青年參與科技創(chuàng)新的政策結(jié)構(gòu)，提高支持青年發(fā)展政策的系統(tǒng)性與全面性。優(yōu)化供給型政策工具的內(nèi)部分配，科學(xué)合理地使用供給型政策工具，豐富需求型政策工具。一方面，要合理調(diào)整供給型政策工具的內(nèi)部結(jié)構(gòu)，加大對科技信息支持的投入力度，充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)平臺，整合高校、科研院所、企業(yè)、政府等主要科技創(chuàng)新平臺的信息資源。同時(shí)，要著力建設(shè)科技創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施為青年服務(wù)，包括各類實(shí)驗(yàn)室和技術(shù)中心等。另一方面，要擴(kuò)大需求型政策工具的使用，補(bǔ)齊環(huán)境面政策工具短板，保持內(nèi)部平衡，政府要構(gòu)建科技創(chuàng)新采購體系，直接購買或引導(dǎo)其他主體消費(fèi)等方式促進(jìn)技術(shù)推廣；服務(wù)外包和海外機(jī)構(gòu)管理上要逐步形成以政府為核心，多主體協(xié)同為青年科技創(chuàng)新助力的系統(tǒng)。同時(shí)，要通過規(guī)范的程序，對青年群體參與科技創(chuàng)新活動做出全面規(guī)劃，宏觀把握要達(dá)到的愿景與目標(biāo)，依托“三晉創(chuàng)業(yè)”等項(xiàng)目，激活科技創(chuàng)新的青年主體，厚植創(chuàng)新優(yōu)勢。

（2）維護(hù)青年參與科技創(chuàng)新的良好生態(tài)，逐步重視建立配套支持與保障機(jī)制。在已形成良好的創(chuàng)新生態(tài)的基礎(chǔ)上，山西省要逐步重視青年群體精神上的富足，完善青年參與科技創(chuàng)新物質(zhì)與精神的雙重保障與支持，進(jìn)一步激發(fā)青年參與意愿。一方面，要合理保護(hù)知識產(chǎn)權(quán)、制定科技成果轉(zhuǎn)化等高效的市場機(jī)制、對優(yōu)秀青年的職位晉升做出傾斜等，以此來提升青年的職業(yè)幸福感；另一方面，山西省要實(shí)現(xiàn)全區(qū)域的創(chuàng)新水平的提升，不僅需要持續(xù)關(guān)注城市的科創(chuàng)水平，還需要加大對縣域等地方的扶持，持續(xù)推動縣域的科技心等工作，積極發(fā)揮龍頭企業(yè)的帶動作用，支持縣域內(nèi)的科技成果轉(zhuǎn)化與應(yīng)用。政府需要對科技特派員、新型職業(yè)農(nóng)民、“農(nóng)二代”、高校社會服務(wù)師生等扎根農(nóng)村縣域的青年群體提供普惠政策傾斜，持續(xù)關(guān)注其后續(xù)的職業(yè)發(fā)展以及提升配套的服務(wù)政策。

（3）增強(qiáng)支持青年科技創(chuàng)新政策的針對性，突出青年參與科技創(chuàng)新政策的區(qū)域特色。在“十四五”規(guī)劃開局之際，山西省要積極對標(biāo)《規(guī)劃》中的10 個青年重要領(lǐng)域，制定引領(lǐng)青年的綱領(lǐng)性文件，明確青年發(fā)展目標(biāo)。一方面，青年群體年齡跨度大，涉及領(lǐng)域廣，綱領(lǐng)性文件要將青年按照年齡以及領(lǐng)域進(jìn)行大致劃分，明晰每個階段以及不同領(lǐng)域所涉及的企業(yè)、高校等主體的發(fā)展目標(biāo)以及年終考核指標(biāo)；另一方面，對于本省內(nèi)科技創(chuàng)新事業(yè)的參與分為兩種方式，一是以技術(shù)、科研項(xiàng)目、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)等方式直接參與科技創(chuàng)新的青年，二是通過從事人事管理、科研管理、科技服務(wù)等工作服務(wù)于科技創(chuàng)新的青年。引領(lǐng)性政策文件在考慮直接參與的青年群體的同時(shí)，也要對服務(wù)于科技創(chuàng)新的青年的工作提供便利，不能造成兩方的失衡。除此之外，山西省要緊緊抓住打造農(nóng)業(yè)科技現(xiàn)代化先行縣這一契機(jī)，發(fā)展適合山西省的青年參與科技創(chuàng)新的政策，在學(xué)習(xí)借鑒其他省份的政策時(shí)，要能夠考慮省內(nèi)實(shí)情，分區(qū)考察縣域青年參與科技創(chuàng)新的現(xiàn)狀，明確各市、縣域的發(fā)展規(guī)劃。