胡 海，王遙飛，余筱牧，胡曉佳

（武漢現(xiàn)代物流研究院有限公司，湖北 武漢 430015）

0 引言

城鄉(xiāng)客運一體化是聯(lián)系城鄉(xiāng)、服務(wù)居民出行的重要紐帶，是城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會一體化發(fā)展的重要基礎(chǔ)，是湖北推進交通強國建設(shè)試點工作的重要內(nèi)容。實現(xiàn)城鄉(xiāng)道路客運資源共享、政策協(xié)調(diào)、銜接順暢、布局合理、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、服務(wù)優(yōu)質(zhì)，是貫徹國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要舉措，是加快轉(zhuǎn)變城鄉(xiāng)道路客運發(fā)展方式、提升行業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力、發(fā)揮行業(yè)比較優(yōu)勢的迫切需要，對推進城鄉(xiāng)道路客運基本公共服務(wù)均等化、促進全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家具有重要意義。

近年來，湖北省加快推進城鄉(xiāng)客運一體化發(fā)展，城鄉(xiāng)客運一體化獎補政策成效顯現(xiàn)。2015年底全省率先實現(xiàn)并持續(xù)保持100%建制村通客車。目前農(nóng)村等級客運站609個，年旅客運輸量3億人次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合運輸服務(wù)站達到277個。但依然存在客運主體“多、小、散、弱”“村村通客車”發(fā)展質(zhì)量不高、鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合運輸服務(wù)站服務(wù)能力不強等問題。因此，有必要深入掌握全省農(nóng)村客運“村村通客車”發(fā)展現(xiàn)狀與問題、鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合運輸服務(wù)站建設(shè)及運行情況、城鄉(xiāng)客運一體化獎補政策使用情況，并針對性地提出“十四五”發(fā)展思路與對策建議，精準施策推進全省城鄉(xiāng)客運一體化發(fā)展。

1 湖北省農(nóng)村客運發(fā)展現(xiàn)狀與問題

1.1 湖北省農(nóng)村客運發(fā)展基本情況

作為湖北省委省政府的十大民生實事之一，2015年底全省已實現(xiàn)100%建制村通客車，成為全國首批7個實現(xiàn)“村村通客車”的省份之一。截止目前，全省建制村23 879個，通客車率始終保持100%。其中，通客運班車（包括區(qū)域經(jīng)營）的建制村19 622個，占比82%；通公交的建制村4 948個，占比21%；通電話網(wǎng)絡(luò)預(yù)約車的建制村3 967個，占比17%，形成以客運班車和公交為基礎(chǔ)、區(qū)域經(jīng)營和電話約租等其他方式為補充的農(nóng)村客運經(jīng)營模式。

（1）持續(xù)發(fā)力，農(nóng)村客運站場設(shè)施提檔升級?！笆濉逼陂g，全省對通村公路進行修通、提升、改造、達標，新建農(nóng)村公路1.6萬km、加寬改造公路4.7萬km，修建錯車臺9.5萬個，修繕和改造農(nóng)村公路病危橋梁1 500余座，增設(shè)安保工程1.6萬km。對農(nóng)村候車棚、招呼站進行新建與整修，新增鄉(xiāng)鎮(zhèn)客運站141個、候車亭和招呼站19 856個。2019年農(nóng)村客運站完成投資16 851萬元，占全國總額的23%，其中政府投資950萬元，占比5.6%。全省農(nóng)村道路客運站達到27 010個，其中等級（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）客運站數(shù)量609個，候車亭和招呼站26 401個。截至2019年底，全省農(nóng)村客運車輛19 634臺，全部實行動態(tài)監(jiān)控管理，其中83%的農(nóng)村客運車輛應(yīng)用4G動態(tài)監(jiān)控設(shè)備。

（2）多站合一，綜合運輸服務(wù)站提升物流服務(wù)水平。湖北省按照縣、鄉(xiāng)、村三級網(wǎng)絡(luò)構(gòu)架和“多站合一、資源共享”的模式，積極推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合運輸服務(wù)站建設(shè)，完善農(nóng)村物流節(jié)點體系，打通農(nóng)村物流“下鄉(xiāng)進城”的雙向物流通道。截止2019年底，全省建成鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合運輸服務(wù)站482個，其中已開展農(nóng)村客運與物流、郵政、快遞等融合服務(wù)的服務(wù)站為277個。借助阿里集團的技術(shù)優(yōu)勢，通過政企合作，在66個縣市合作建設(shè)物流服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，月均服務(wù)村民近125萬人次，快遞覆蓋81%建制村，在20個縣建設(shè)“興農(nóng)扶貧縣域品牌站”，帶動近13萬貧困戶增收，促進農(nóng)村物流網(wǎng)絡(luò)扶貧。支持縣鄉(xiāng)客運站拓展快遞業(yè)務(wù)功能，推廣農(nóng)村客運車輛代運郵件快件。2019年底，全省參與小件快運的農(nóng)村客運車輛7 903輛，較2018年新增10%。其中，潛江市現(xiàn)有273輛農(nóng)村客運車輛全部參與小件快運經(jīng)營。赤壁市和竹山縣的農(nóng)村物流品牌獲交通運輸部首批認定推廣，赤壁市建成縣級農(nóng)村物流中心、10個農(nóng)村綜合運輸服務(wù)站、140個村級農(nóng)村物流綜合服務(wù)點；竹山縣搭建公共服務(wù)平臺，形成了“信息平臺+統(tǒng)一配送”的農(nóng)村物流模式，物流成本降低20%以上。

1.2 城鄉(xiāng)客運一體化獎補政策使用情況

2015-2020年，省級一般性轉(zhuǎn)移支付資金安排4億元、省級交通專項資金安排10億元用于“村村通客車”工程?！笆濉逼陂g，省財政建立每年1億元的省級農(nóng)村客運發(fā)展專項資金，省交通扶貧規(guī)劃對鄉(xiāng)鎮(zhèn)客運站建設(shè)按每個60萬元的標準安排補助，油補政策明確將農(nóng)村客運發(fā)展作為退坡資金用途之一。

（1）省級農(nóng)村客運發(fā)展專項資金。根據(jù)《關(guān)于鞏固“村村通客車”成果建立農(nóng)村客運發(fā)展長效機制的意見》（鄂辦發(fā)〔2016〕6號），在“十三五”期間，省級財政每年安排1億元省級農(nóng)村客運發(fā)展專項資金，按因素法切塊分配，通過轉(zhuǎn)移支付方式對縣級農(nóng)村客運發(fā)展給予支持，用于農(nóng)村客運車輛保險、部分農(nóng)村客流量零少線路虧損補貼、農(nóng)村客運車輛動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)管理維護、行業(yè)管理工作經(jīng)費補助等方面。

《2017年和2018年度湖北省農(nóng)村客運發(fā)展專項資金績效自評報告》顯示整體績效目標完成情況較好，省級財政實際撥付到市縣資金1億元兩年均全部下?lián)艿疆數(shù)刎斦块T。其中，2017年抽查顯示資金到位率88%（項目資金已撥付到交通、運管部門），撥付到交通部門的資金使用率63%；2018年各地自查報告顯示資金到位率70%，未撥付項目資金2 952萬元尚在各地財政部門，交通運管部門還未請款；7 048萬元到位資金的使用率為60%，未執(zhí)行或到位的資金3 957萬元主要在于項目主管單位尚未請款、項目方案還在審批中或者項目還在建設(shè)中。

（2）省交通扶貧農(nóng)村客運站點補貼。《湖北省“十三五”交通扶貧規(guī)劃》明確了“十三五”湖北省貧困地區(qū)高速公路、干線公路、農(nóng)村公路和縣鄉(xiāng)客運站場建設(shè)部省投資350億元，約占全省部省補助資金的65%。其中，關(guān)于農(nóng)村客運站點補貼包括：縣城二級及以上客運站建設(shè)，按每個1 000萬元安排補助資金，主要用于候車室、安全監(jiān)控、票務(wù)用房、郵政快遞等建設(shè)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)客運站建設(shè)，按每個60萬元安排補助資金，主要用于候車室、郵政快遞、物流倉儲設(shè)施等建設(shè)。

（3）燃油稅補貼退坡資金?？顚Ｓ?。湖北省交通運輸廳、湖北省財政廳聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于印發(fā)<湖北省農(nóng)村客運和出租車行業(yè)油價補貼政策調(diào)整實施細則>的通知》（鄂交財〔2017〕568號），將農(nóng)村客運發(fā)展作為退坡資金用途之一，并明確要求退坡資金按照規(guī)定用途專款專用。農(nóng)村客運油價補貼資金分為費改稅資金、漲價資金兩大塊。其中，漲價資金又分為漲價保留部分和漲價退坡兩個部分，退坡部分在漲價資金中的占比，從2015年開始分別按15%、30%、40%、50%、60%逐年予以遞增。費改稅補助資金和漲價補助保留部分的補助對象為符合條件的農(nóng)村客運經(jīng)營者。退坡部分繼續(xù)撥付市、縣政府統(tǒng)籌用于支持公共交通發(fā)展（國家“公交都市”示范創(chuàng)建、省級公交示范城市創(chuàng)建、公交智能化調(diào)度及運營管理系統(tǒng)、新能源公交車推廣應(yīng)用及運營補助等）、農(nóng)村客運補助（“城鄉(xiāng)交通運輸一體化”示范縣創(chuàng)建、農(nóng)村客運車輛動態(tài)監(jiān)控終端配備及系統(tǒng)建設(shè)補助、農(nóng)村客運運營補助、新能源農(nóng)村客運車輛推廣應(yīng)用及補助等）。據(jù)統(tǒng)計，2015-2019年農(nóng)村客運油補資金305 260萬元，其中費改稅部分89 820萬元，漲價補助保留部分131 417萬元，統(tǒng)籌使用的退坡資金總額84 022萬元。每年油補資金61 052萬元，其中費改稅部分17 964萬元，漲價補助保留與退坡部分43 088萬元。

1.3 湖北省農(nóng)村客運發(fā)展存在的問題

（1）農(nóng)村客運效益低，行業(yè)持續(xù)發(fā)展能力不強。隨著村民出行方式趨于多樣化，部分農(nóng)村人口出現(xiàn)“空心化”，農(nóng)村客運需求日漸減少，農(nóng)村客運企業(yè)大多處于虧損運營狀態(tài)。同時，農(nóng)村客運企業(yè)普遍存在規(guī)?！靶?、散、亂”問題，部分企業(yè)內(nèi)部管理和服務(wù)水平有待提升；少數(shù)個體戶趨利性傾向嚴重，政府信息化、智能化管控手段不足，存在“一管就死、一放就亂”的問題?；鶎犹貏e是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政執(zhí)法力量薄弱，市場整治規(guī)范力度欠缺。部分地區(qū)相關(guān)部門參與度不高，未建立有效的聯(lián)合治理機制。

（2）服務(wù)質(zhì)量不高，客運服務(wù)滿意度有待提升。調(diào)查顯示，“十三五”期間，大多數(shù)地方“村村通客車”服務(wù)質(zhì)量沒有明顯提升，公交化比率仍保持在原有水平，電話預(yù)約和網(wǎng)絡(luò)預(yù)約通村數(shù)量沒有明顯減少。一些建制村客車班次較少，電話預(yù)約客車到位不夠及時。部分地區(qū)客運場站基礎(chǔ)設(shè)施老舊，候車亭和招呼站存在損壞，候乘環(huán)境較差，班線信息不透明，中途配載耗時較長，車輛更新?lián)Q代慢，群眾出行滿意度還不夠高。

（3）政策資金利用不充分，績效考核管理有待加強。省級農(nóng)村客運發(fā)展專項資金使用還需科學(xué)引導(dǎo)，已下達各地縣市的補助資金存在大量滯留，資金撥付到具體項目不足80%，個別地區(qū)無相應(yīng)的資金分配計劃。現(xiàn)有績效指標因素分配法有待完善，績效指標僅從農(nóng)村客運車輛足額投保率、農(nóng)村客運車輛統(tǒng)一標識比率、村村通客車保持率、農(nóng)村客運動態(tài)監(jiān)控安裝使用率四個方面來設(shè)定，未設(shè)定農(nóng)村客運公交化比率、上年度農(nóng)村客運資金使用績效等指標。燃油稅補貼資金現(xiàn)有補貼計算方式不統(tǒng)一，存在分配不均衡、不合理的現(xiàn)象；受使用范圍的限制，地方財政部門對資金管控嚴格，退坡資金難以落實到具體項目，部分地區(qū)退坡資金使用還存在缺口。部分地區(qū)缺乏項目審核及項目資金使用跟蹤，少數(shù)地區(qū)項目管理檔案零散，項目過程管理有待加強。

（4）長效機制有待完善，少數(shù)縣市配套政策尚未落實。2019年底，各地縣級配套政策已落實的資金較上年顯著增長，但增長點主要在公交改造補貼而非農(nóng)村客運虧損補貼。部分地區(qū)相關(guān)扶持配套政策落實力度不夠，政府引導(dǎo)推動手段乏力，政府資金投入成為鞏固建制村通客車成果的最主要制約因素。但政府配套資金遲遲不能全部到位，缺乏穩(wěn)定的扶持資金，不利于形成“開得通、留得住、管得好”的長效機制。

2 湖北省城鄉(xiāng)客運一體化發(fā)展思路

牢固樹立新發(fā)展理念，堅持問題導(dǎo)向、目標導(dǎo)向，努力構(gòu)建“布局合理、網(wǎng)絡(luò)暢通、便捷舒適、社會認可、公眾受益”的城鄉(xiāng)客運一體化服務(wù)體系，推動全省道路客運實現(xiàn)健康、持續(xù)、高質(zhì)量發(fā)展。

2.1 加強城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃

按照全省城鄉(xiāng)客運一體化實際發(fā)展的需要，各縣（市）、區(qū)政府按照國家和省、市關(guān)于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的戰(zhàn)略部署，認真編制或修編完善本地城鄉(xiāng)道路客運一體化發(fā)展規(guī)劃，并納入城鄉(xiāng)規(guī)劃統(tǒng)籌實施。規(guī)劃編制要立足整合城鄉(xiāng)客運資源，優(yōu)化客運網(wǎng)絡(luò)銜接，科學(xué)合理布局城鄉(xiāng)客運線網(wǎng)；改進客運組織模式，有序推進縣鄉(xiāng)客運和毗鄰地區(qū)線路的公交化改造；優(yōu)化調(diào)整農(nóng)村客運網(wǎng)絡(luò)，加快發(fā)展鎮(zhèn)村公交；合理規(guī)劃城鄉(xiāng)客運基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)格布局，完善農(nóng)村客運站場布局，加快建設(shè)標準適宜的農(nóng)村客運站點（候車廳、站牌）。

2.2 加快推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合運輸服務(wù)站建設(shè)

在編制城鄉(xiāng)交通運輸一體化發(fā)展規(guī)劃時，要將農(nóng)村客貨運站點布局納入規(guī)劃，并給予保障用地。農(nóng)村客貨運站點的規(guī)模和標準要與當?shù)鼐用窈拓涍\需求相匹配，不能建設(shè)規(guī)模和標準大大超過需求的站場，造成資源浪費；選址要符合當?shù)鼐用竦某鲂辛?xí)慣，吸引當?shù)鼐用襁M站乘車；完善農(nóng)村客貨運站點服務(wù)設(shè)施，給農(nóng)村乘客和貨物運輸創(chuàng)造方便、舒適的環(huán)境；加強縣城客運站與城市公共交通有序銜接和資源共享，鼓勵客運站與城市公交站點有序銜接和融合建設(shè)，推進公交?？空鞠虻缆房瓦\班線車輛開放共享，方便乘客下車換乘。

2.3 提升客運服務(wù)品質(zhì)

提高農(nóng)村地區(qū)客運服務(wù)深度和廣度，創(chuàng)新農(nóng)村客運發(fā)展模式。因地制宜推進城鄉(xiāng)客運班線公交化改造，對于經(jīng)濟發(fā)達的平原地區(qū)、山區(qū)重點鄉(xiāng)鎮(zhèn)及道路通行條件良好的農(nóng)村地區(qū)，鼓勵通過城市公交線網(wǎng)延伸或客運班線公交化改造，提升標準化、規(guī)范化服務(wù)能力；大力推進客運場站提檔升級，加快完善場站基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，對現(xiàn)有客運場站適時啟動提檔升級工程，對有條件的客運站點實施標準化改造，提升道路客運站點服務(wù)水平；加快城際客運和農(nóng)村客運載運工具升級換代，對農(nóng)村客運公交化和新能源農(nóng)村客運車輛推廣給予支持，鼓勵在客運場站安裝充電樁，根據(jù)運力適當調(diào)整車型，更大力度改善農(nóng)村客運乘坐環(huán)境。

2.4 規(guī)范經(jīng)營主體

以做優(yōu)做強客運市場主體為目標，優(yōu)化農(nóng)村客運發(fā)展模式，推動有條件的地區(qū)逐步實現(xiàn)長途客運、城市公交和農(nóng)村客運一家公司經(jīng)營；通過構(gòu)建運輸聯(lián)盟，整合中小客運企業(yè)資源，按照現(xiàn)代企業(yè)制度和財產(chǎn)組織方式，通過客運線路的股份制改造，實行班線的合股經(jīng)營、統(tǒng)一管理；積極發(fā)揮骨干龍頭客運企業(yè)資源、品牌、管理的優(yōu)勢，通過收購兼并、控股、參股、聯(lián)合合作等多種方式推進客運資源整合工作，成立產(chǎn)權(quán)明晰的跨地區(qū)大型運輸企業(yè)集團，或采取聯(lián)盟機制，打造運輸企業(yè)聯(lián)盟共同體，實現(xiàn)規(guī)?；鲩L，加強企業(yè)的競爭力和抗風(fēng)險能力。

2.5 健全市場監(jiān)管體系

定期對全省“村村通客車”發(fā)展情況和工作進行評估，定期開展城鄉(xiāng)區(qū)域交通一體化發(fā)展評價，對各地城鄉(xiāng)交通運輸一體化發(fā)展情況實施督導(dǎo)，促進提升農(nóng)村客運發(fā)展水平和服務(wù)質(zhì)量；從健全和完善相關(guān)誠信體系、結(jié)算體系等方面入手，推進誠信體系建設(shè)，強化市場監(jiān)管，建立動態(tài)監(jiān)管制度，推進監(jiān)督檢查常態(tài)化，提升監(jiān)督檢查針對性，提高管理和執(zhí)法水平，強化多部聯(lián)合執(zhí)法，凈化城鄉(xiāng)運輸市場環(huán)境，保障市場公平競爭、高效運行。

3 湖北省城鄉(xiāng)客運一體化發(fā)展政策建議

3.1 完善省市縣三級農(nóng)村客運長效機制

農(nóng)村客運屬于公共服務(wù)保障范疇，是廣大農(nóng)民致富奔小康、加快推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的重要保障，但總體客流少、經(jīng)營效益差的問題普遍存在，建議進一步完善現(xiàn)有農(nóng)村客運發(fā)展政策，加快建立扶持城鄉(xiāng)客運發(fā)展的長期、穩(wěn)定的資金投入渠道，完善扶持城鄉(xiāng)客運發(fā)展的財政補貼和資金保障體系，逐步形成以制度性公共財政補貼為主，以稅費減免等優(yōu)惠政策為輔，以專項補貼和補償為補充的財政支持保障機制。從地方層面，進一步建立完善以省級引導(dǎo)、市級配套、縣區(qū)補充的三級財政兜底保障機制，各地根據(jù)本地的實際情況制定適合當?shù)剞r(nóng)村客運發(fā)展的長期規(guī)劃和階段性實施目標，同時大力爭取各級政府的資金支持。

3.2 加強省級專項資金使用管理

將城鄉(xiāng)客運服務(wù)納入政府公共服務(wù)范圍，加大公共財政、土地等公共資源保障力度。建議“十四五”期間繼續(xù)實行農(nóng)村客運發(fā)展每年1個億省級專項資金政策，建立農(nóng)村客運財政保障機制。一是完善現(xiàn)有績效指標因素分配法，增設(shè)“農(nóng)村客運公交化比率”“上年度農(nóng)村客運資金使用績效”等指標，豐富績效指標體系，使之更科學(xué)更有針對性。二是完善專項資金實施細則，規(guī)范資金使用，促使資金更多的用于農(nóng)村客運發(fā)展的建設(shè)項目或改造升級。三是加強信息溝通，保障資金及時劃撥使用。四是加強項目資金使用跟蹤，督促項目實施單位加快項目建設(shè)進度。

3.3 完善農(nóng)村客運燃油稅補助政策

繼續(xù)保持或加大對農(nóng)村客運燃油補貼和政策扶持力度，細化補貼標準，明確資金相關(guān)細則或指導(dǎo)意見，完善農(nóng)村客運油價補貼分配使用機制。落實好農(nóng)村客運成品油價格補助政策，現(xiàn)有的燃油稅保留資金要用足用好，實現(xiàn)公平、公開、公正，接受社會和政府監(jiān)督。建立省級退坡資金管理辦法，將資金退坡部分著重向農(nóng)村客運公交化改造、新能源車、車輛保險、4G監(jiān)控平臺升級、運營虧損補貼傾斜，支持鎮(zhèn)村公交發(fā)展，支持新能源客運車輛推廣應(yīng)用，支持交通一體化示范縣建設(shè)。

3.4 引導(dǎo)企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展做強

按照“放管服”改革要求，研究更大程度給予客運企業(yè)自主確定運力投放、班次增減的政策，積極引導(dǎo)道路客運企業(yè)發(fā)展對接鐵路民航景區(qū)的短駁客運班線，鼓勵發(fā)展旅游客運，規(guī)范定制客運、約租客運，加快聯(lián)程運輸，擴大道路客運聯(lián)網(wǎng)售票體驗。鼓勵企業(yè)整合資源，做優(yōu)做強。

3.5 加大綜合服務(wù)站政策支持

出臺加快農(nóng)村客運與農(nóng)村物流融合發(fā)展的實施意見，加大農(nóng)村客運站點補貼力度，引導(dǎo)各地因地制宜、遵循市場導(dǎo)向開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合運輸服務(wù)站建設(shè)。進一步完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合服務(wù)站補助政策，繼續(xù)按照“十三五”期間標準，保持不低于60萬元/個補助標準，同時對于總投資不超過200萬元的，給予最高70%的補助標準。鼓勵社會資本參與站場新建與改造，鼓勵客運企業(yè)利用村民服務(wù)中心、交管站、汽車站等設(shè)施，推動客運班車代運小件快件常態(tài)化、規(guī)模化，做好“農(nóng)村客運+物流網(wǎng)點+電商快遞+郵政供銷+鄉(xiāng)村旅游+載體廣告”等融合舉措，加快農(nóng)村客運轉(zhuǎn)型升級，加快建成“城鄉(xiāng)客運+農(nóng)村物流+郵政快遞”融合發(fā)展體系。