文_肖立輝

（作者系中央黨校（國(guó)家行政學(xué)院）政治和法律教研部副主任、教授）

（責(zé)任編輯 范麗君）

基層治理是國(guó)家治理的基石，基層治理體系是國(guó)家治理體系的基礎(chǔ)。加強(qiáng)基層基礎(chǔ)工作，夯實(shí)黨的執(zhí)政基礎(chǔ)和國(guó)家的政權(quán)基礎(chǔ)，必須加強(qiáng)基層治理現(xiàn)代化建設(shè)，不斷提高基層治理能力，推進(jìn)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化。這是關(guān)系我國(guó)國(guó)家治理的根基是否牢固的重大現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，也是一個(gè)重大的戰(zhàn)略問(wèn)題。當(dāng)前不少基層干部對(duì)基層治理有這樣或那樣的模糊認(rèn)識(shí)甚至是錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，也有不少基層工作的同志不清楚或不了解基層治理應(yīng)從何抓起、從哪里著力。2021年7月印發(fā)的《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》），明確了基層治理現(xiàn)代化的指導(dǎo)思想、工作原則、主要目標(biāo)、重要任務(wù)、組織保障，提出了完善黨全面領(lǐng)導(dǎo)基層治理制度、加強(qiáng)基層政權(quán)治理能力建設(shè)、健全基層群眾自治制度、推進(jìn)基層法治和德治建設(shè)、加強(qiáng)基層智慧治理能力建設(shè)等一系列政策措施，為新形勢(shì)下加強(qiáng)基層基礎(chǔ)工作和基層治理指明了方向、提供了根本遵循。

一、提高站位，充分認(rèn)識(shí)基層治理在中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)總體布局和戰(zhàn)略布局中的重要地位

思想是行動(dòng)的先導(dǎo)。提高基層治理能力，首先要解決思想認(rèn)識(shí)問(wèn)題。思想上不重視基層、對(duì)基層治理的極端重要性沒(méi)有一個(gè)基本正確的認(rèn)知，就很難集中精力做好基層工作。截至2021年6月，我們有486萬(wàn)個(gè)基層黨組織，49萬(wàn)個(gè)行政村、11.3萬(wàn)個(gè)社區(qū)（居委會(huì)）、2.96萬(wàn)個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、8900多個(gè)城市街道、430多萬(wàn)城鄉(xiāng)社區(qū)工作者。正是這些大量的基層組織和城鄉(xiāng)社區(qū)工作者在基層群眾的積極參與下支撐起基層治理既充滿活力又和諧穩(wěn)定的善治局面。

黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視基層治理，推動(dòng)基層治理能力和水平不斷提升。習(xí)近平總書記就加強(qiáng)基層治理現(xiàn)代化提出了一系列新思想新理念新要求。他多次強(qiáng)調(diào)，基礎(chǔ)不牢、地動(dòng)山搖；基層強(qiáng)則國(guó)家強(qiáng)，基層安則天下安，必須抓好基層治理現(xiàn)代化這項(xiàng)基礎(chǔ)性工作；要盡可能把資源、服務(wù)、管理放到基層，使基層有職有權(quán)有物，更好地為群眾提供精準(zhǔn)有效的服務(wù)和管理。2016年3月，習(xí)近平總書記參加全國(guó)兩會(huì)上海代表團(tuán)審議時(shí)強(qiáng)調(diào)，基層是一切工作的落腳點(diǎn)，社會(huì)治理的重心必須落實(shí)到城鄉(xiāng)、社區(qū)。2018年11月，習(xí)近平總書記在上?？疾鞎r(shí)再次強(qiáng)調(diào)，城市治理的“最后一公里”就在社區(qū)，社區(qū)是黨委和政府聯(lián)系群眾、服務(wù)群眾的神經(jīng)末梢，要及時(shí)感知社區(qū)居民的操心事、煩心事、揪心事，一件一件加以解決。這些重要論述，充分體現(xiàn)了習(xí)近平總書記對(duì)基層治理的高度重視，體現(xiàn)出總書記基層治理堅(jiān)持人民至上、以人民為中心、以增進(jìn)人民福祉為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)的理念。提高政治判斷力、政治領(lǐng)悟力、政治執(zhí)行力，必須提高思想站位，統(tǒng)一到黨中央對(duì)基層治理進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)的執(zhí)政理念上來(lái)、黨中央對(duì)基層治理工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的決策部署上來(lái)。

二、提高基層各類組織的治理能力，特別是基層黨組織的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力和其他各類組織的協(xié)同治理能力

基層治理是基層事務(wù)的綜合治理、系統(tǒng)治理，涉及方方面面，是城鄉(xiāng)基層黨組織建設(shè)、基層群眾自治、基層社區(qū)建設(shè)、基層社會(huì)治理等各項(xiàng)治理事務(wù)的集成與聯(lián)動(dòng)，千頭萬(wàn)緒，不能“單打獨(dú)斗”，要處理好“一核”與“多元”的關(guān)系。在這里，“一核”就是基層黨組織，“多元”指基層治理的多個(gè)主體，比如基層政權(quán)、基層群眾性自治組織、集體經(jīng)濟(jì)組織、社會(huì)組織、行業(yè)協(xié)會(huì)以及公民個(gè)人特別是治理精英。只強(qiáng)調(diào)“一核”，不注重發(fā)揮其他各類組織的治理積極性不行；只強(qiáng)調(diào)“多元”治理，甚至有的同志講要推進(jìn)“基層的多中心治理”更不行。我們只有一個(gè)中心，在基層治理中，這個(gè)中心就是基層黨組織，沒(méi)有基層黨組織對(duì)各類組織資源和治理資源的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，基層治理不可能做好。

《意見(jiàn)》指出，加強(qiáng)基層治理現(xiàn)代化建設(shè)，要以加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)、增強(qiáng)基層黨組織政治功能和組織力為關(guān)鍵，以加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè)和健全基層群眾自治制度為重點(diǎn)。這就涉及基層治理的重要組織載體，即基層黨組織、基層政權(quán)組織、基層群眾性自治組織。當(dāng)然還有其他組織，但毫無(wú)疑問(wèn)，這三類組織最為重要。這三類組織在基層治理中地位不同、作用各異，增強(qiáng)組織間合力，避免組織間的內(nèi)耗，直接關(guān)系各類組織治理能力現(xiàn)代化的水平。

一段時(shí)期，基層治理出現(xiàn)治理主體“各自為政、各行其是”的現(xiàn)象。比如，行業(yè)協(xié)會(huì)、社會(huì)組織、群眾組織“各自為戰(zhàn)”，甚至競(jìng)爭(zhēng)有限的治理資源。再比如，黨委組織部門負(fù)責(zé)基層黨組織建設(shè)，黨委政法部門負(fù)責(zé)社會(huì)治理，政府民政部門負(fù)責(zé)基層群眾自治，“鐵路警察，各管一段”。的確，這些部門有這樣的職責(zé)，但如果沒(méi)有系統(tǒng)觀念，沒(méi)有發(fā)揮黨委政府特別是黨委總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，治理的碎片化現(xiàn)象必然發(fā)生。解決這些難題，就必須由執(zhí)政黨特別是黨的基層組織，將各方的治理資源進(jìn)行統(tǒng)籌、融合、集成、聯(lián)動(dòng)，形成共建、共治，才能達(dá)到共享的治理效能。

以加強(qiáng)基層黨建引領(lǐng)基層治理創(chuàng)新，就是基于黨組織統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的職責(zé)提出來(lái)的工作理念和工作思路?；鶎狱h建引領(lǐng)基層治理，實(shí)質(zhì)上是將執(zhí)政黨的執(zhí)政資源與其他各治理主體各自所擁有的治理資源進(jìn)行深度融合，發(fā)揮整體合力。在城鄉(xiāng)社區(qū)，也只有黨組織有這樣的能力進(jìn)行統(tǒng)籌。各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部特別是基層黨組織的干部要注重發(fā)揮統(tǒng)籌能力，而其他治理主體也應(yīng)該積極配合黨組織的統(tǒng)籌與聯(lián)動(dòng)，進(jìn)行有效銜接、良性互動(dòng)?；鶎狱h組織在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各治理主體的關(guān)系時(shí)，要重視各主體在協(xié)商過(guò)程中的平等地位和意見(jiàn)的充分表達(dá)，確保多元主體參與到基層公共決策過(guò)程中；注重協(xié)調(diào)社區(qū)各個(gè)主體的關(guān)系，為各種利益主體表達(dá)利益訴求和緩解利益沖突創(chuàng)造制度化平臺(tái)，有效化解矛盾沖突，促進(jìn)社會(huì)和諧與團(tuán)結(jié)。

要把加強(qiáng)基層黨的建設(shè)、鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，作為貫穿社會(huì)治理和基層建設(shè)的一條紅線，把基層黨組織建設(shè)成為包括“領(lǐng)導(dǎo)基層治理”在內(nèi)的堅(jiān)強(qiáng)戰(zhàn)斗堡壘。第一，推行“一肩挑”和交叉任職，不斷健全黨全面領(lǐng)導(dǎo)基層治理制度。過(guò)去一段時(shí)間，部分基層存在兩委關(guān)系緊張問(wèn)題，城鄉(xiāng)基層黨組織和村（居）民自治組織存在“兩張皮”問(wèn)題。黨的十八大以來(lái)特別是最近幾年，全面推行村（社區(qū)）黨組織書記、村（居）委會(huì)主任“一肩挑”，“兩委”成員交叉任職比例大幅提升，完善了在基層治理中堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的有關(guān)制度。第二，持續(xù)擴(kuò)大黨的組織覆蓋和工作覆蓋。橫向到邊、縱向到底的“組織堡壘”打通影響基層治理效率的痛點(diǎn)堵點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)服務(wù)精準(zhǔn)投送、治理精準(zhǔn)落地，徹底打通了基層治理的每一個(gè)“神經(jīng)末梢”?！吧婕盎鶎又卫碇匾马?xiàng)、重大問(wèn)題都要由黨組織研究討論后按程序決定”逐漸成為共識(shí)。第三，以黨建帶群建推動(dòng)社會(huì)力量廣泛參與基層治理。要統(tǒng)籌基層黨組織和群團(tuán)組織的資源配置，支持群團(tuán)組織承擔(dān)公共服務(wù)職能，培育扶持基層公益性、服務(wù)性、互助性社會(huì)組織；搭建區(qū)域化黨建平臺(tái)，推行機(jī)關(guān)企事業(yè)單位與鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）黨組織聯(lián)建共建，組織黨員干部下沉參與基層治理，有效服務(wù)群眾。黨建引領(lǐng)的社會(huì)參與制度在基層治理中不斷完善。

加強(qiáng)基層政權(quán)治理能力建設(shè)的重點(diǎn)在于提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道治理能力。一方面，減負(fù)增效，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道從“行政末梢”向“治理樞紐”轉(zhuǎn)變。在給鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道賦權(quán)的同時(shí)，提高其承接能力，確保接得住、接得好。另一方面，建章立制，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道能力建設(shè)目標(biāo)明確、有規(guī)可循?！兑庖?jiàn)》從行政執(zhí)行能力、為民服務(wù)能力、議事協(xié)商能力、應(yīng)急管理能力、平安建設(shè)能力五個(gè)方面，系統(tǒng)闡釋加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)基層政權(quán)治理能力建設(shè)的根本路徑。行政執(zhí)行能力重在賦權(quán)，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的政權(quán)建設(shè)創(chuàng)造敢作為、能作為、善作為的權(quán)力規(guī)范和資源基礎(chǔ)；為民服務(wù)能力重在服務(wù)，不斷提高服務(wù)品質(zhì)和服務(wù)的精準(zhǔn)性，豐富優(yōu)化公共服務(wù)事項(xiàng)，改進(jìn)公共服務(wù)的提供方式；議事協(xié)商能力重在民主，有事好商量，有事多商量，鼓勵(lì)和引導(dǎo)基層群眾參與基層治理，將協(xié)商民主貫穿基層治理的各方面和全過(guò)程，將人民當(dāng)家作主落到實(shí)處；應(yīng)急管理能力重在響應(yīng)，對(duì)突發(fā)公共事件及時(shí)響應(yīng)，依法依規(guī)果斷處置，化解風(fēng)險(xiǎn)、保障人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全；平安能力建設(shè)重在保障，要堅(jiān)持和發(fā)展新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，及時(shí)調(diào)處矛盾糾紛，組織心理疏導(dǎo)，做好群眾思想工作，確?；鶎佑幸粋€(gè)安居樂(lè)業(yè)、文明祥和的社會(huì)環(huán)境。

要積極發(fā)揮基層群眾性自治組織的作用和功能，突出強(qiáng)調(diào)基層民主的直接性，充分保障基層群眾的自治權(quán)利。一方面，將農(nóng)村村民委員會(huì)和城市居民委員會(huì)的自治功能充分發(fā)揮出來(lái)。目前村民委員會(huì)和居民委員會(huì)行政壓力過(guò)大，正如有的同志所言：“行政有余、自治不足”。基層減負(fù)，首先要將村民委員會(huì)、居民委員會(huì)不必要、不合理的行政性事務(wù)進(jìn)行專項(xiàng)清理。不斷健全村民委員會(huì)、居民委員會(huì)特別法人制度，確保其合法權(quán)益，特別是其作為基層群眾自治組織的自主性。另一方面，突出強(qiáng)調(diào)基層民主的直接性，強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)基層群眾直接參與基層公共事務(wù)和公益事業(yè)的管理，切實(shí)保障基層民主的直接性和群眾的參與度、獲得感，切實(shí)防止出現(xiàn)人民形式上有權(quán)、實(shí)際上無(wú)權(quán)的現(xiàn)象。黨的十九屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)“著力推進(jìn)基層直接民主制度化、規(guī)范化、程序化”，一個(gè)很重要的方面就是鼓勵(lì)和引導(dǎo)基層群眾直接參與基層公共事務(wù)和公益事業(yè)，充分發(fā)揮群眾在基層治理中的主體作用。

三、改進(jìn)治理方式，提升基層治理現(xiàn)代化水平

《意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)，加強(qiáng)基層治理現(xiàn)代化建設(shè)，要“以改革創(chuàng)新和制度建設(shè)、能力建設(shè)為抓手，建立健全基層治理體制機(jī)制，推動(dòng)政府治理同社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)，提高基層治理社會(huì)化、法治化、智能化、專業(yè)化水平”。治理體制機(jī)制的健全、治理能力的提高，離不開治理方式的改進(jìn)和優(yōu)化。黨的十八大以來(lái)，隨著基層治理實(shí)踐創(chuàng)新的發(fā)展，由“三治融合”（自治、法治、德治）發(fā)展演變?yōu)椤拔逯稳诤稀保ㄕ巍⒆灾?、法治、德治、智治），由“三社?lián)動(dòng)”（社區(qū)、社會(huì)組織、社會(huì)工作專業(yè)人才）發(fā)展演變?yōu)椤拔迳缏?lián)動(dòng)”（社區(qū)、社會(huì)組織、社會(huì)工作者、社區(qū)志愿者、社會(huì)慈善資源），就是治理方式不斷改進(jìn)和優(yōu)化的突出表現(xiàn)。

政治、自治、法治、德治、智治的融合并不是治理方式的簡(jiǎn)單相加，而是以基層治理現(xiàn)代化為主線的內(nèi)涵式發(fā)展。政治，強(qiáng)調(diào)黨的政治領(lǐng)導(dǎo)、確保正確的治理方向，要擺在首位，發(fā)揮統(tǒng)領(lǐng)作用；自治，強(qiáng)調(diào)基層群眾對(duì)基層事務(wù)參與的主動(dòng)性、積極性，解決的是基層治理的活力問(wèn)題；法治，強(qiáng)調(diào)基層治理的硬約束，解決的是基層治理的行為邊界，哪些可為、哪些不可為的剛性規(guī)范；德治，強(qiáng)調(diào)社會(huì)內(nèi)生性力量的軟約束，解決的是道德公德美德等“以德服人，以文化人”的問(wèn)題；智治，強(qiáng)調(diào)基層治理的技術(shù)手段，互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等使治理更加便捷、精細(xì)、有效，解決的是治理的智能化問(wèn)題。這五種治理資源深度融合才能達(dá)到基層治理“共建、共治、共享”的效果，不能偏輕偏重、顧此失彼。