□汪 棟

（山東農(nóng)業(yè)大學(xué) 泰山法治研究院，山東 泰安 271018）

近年來學(xué)界開始關(guān)注并重估行政公益訴訟的法治價值，側(cè)重于從法治秩序保障功能的角度研究行政公益訴訟的制度優(yōu)化問題。然而，既往研究多是從消極層面闡明行政公益訴訟的法治秩序的維護(hù)功能，而鮮見從積極方面論證其構(gòu)建法治秩序的能動性。因此，既缺乏對行政公益訴訟理論更為深入的探討，也鮮有圍繞其法治價值與秩序的形塑功能進(jìn)行具體的規(guī)則設(shè)計(jì)。筆者從行政公益訴訟制度的客觀訴訟邏輯出發(fā)，圍繞該制度的法治秩序構(gòu)建功能展開理論梳理與論證，著眼于行政公益訴訟過程中的權(quán)力關(guān)系法治化、規(guī)范化建設(shè)目標(biāo)，考察行政公益訴訟制度設(shè)置與運(yùn)行過程中存在的問題，探討行政公益訴訟制度客觀化構(gòu)建的具體路徑。

一、客觀訴訟視角的問題考察

客觀訴訟概念源自法國波爾多大學(xué)教授狄驥的社會連帶主義法學(xué)。社會分工連帶關(guān)系是客觀法的基礎(chǔ)，狄驥通過社會分工連帶關(guān)系理論將公益保護(hù)與客觀法、客觀訴訟緊密關(guān)聯(lián)在一起。狄驥客觀訴訟理論的核心是通過訴訟主體圍繞行政行為合法性問題進(jìn)行的理性辯論、對話與審判機(jī)制，維護(hù)與構(gòu)建以客觀法即社會分工協(xié)作規(guī)則為內(nèi)容的實(shí)在法規(guī)范體系。確立客觀訴訟以創(chuàng)建客觀法，是因?yàn)閲冶仨毘袚?dān)實(shí)現(xiàn)與形塑社會分工連帶關(guān)系的義務(wù)，“法律的首要性質(zhì)就是社會性，它的目的絕對不是什么訴訟人的利益”。是以，行政公益訴訟的目的不是維護(hù)當(dāng)事人自己的主觀權(quán)益，而是構(gòu)建整體的客觀規(guī)范體系，維護(hù)社會關(guān)系的連帶性，保障交易安全與秩序。

比較而言，客觀訴訟與主觀訴訟存在諸如訴訟目的、訴訟對象、原告資格、訴訟規(guī)則等區(qū)別，核心的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)是訴訟目的不同，前者意在推進(jìn)公益，后者旨在維護(hù)私益。兩者無論是知識論上的客觀與主觀之別，還是價值論上的公益與私益之分，均是相對意義上的劃分?！皟?yōu)點(diǎn)在于能夠明白表示兩種訴訟的當(dāng)事人資格和判決的效果不一樣。缺點(diǎn)在于不能夠劃分全部行政訴訟，而且對于客觀與主觀的認(rèn)識也不可能完全一致。”盡管如此，客觀訴訟概念仍具有重要的法治價值，而在大多數(shù)情況下，客觀訴訟與主觀訴訟的區(qū)別也是較為明顯的。例如，《日本法院法》第3條規(guī)定的“法律上的爭訟”是裁判私益糾紛的主觀訴訟，而機(jī)關(guān)訴訟和民眾訴訟與“法律上的爭訟”截然不同，與公益直接相關(guān)，是兩種較為典型的客觀訴訟。財(cái)產(chǎn)給付訴訟如金錢給付訴訟、公法上的結(jié)果除去訴訟及國家賠償訴訟則屬于主觀訴訟。個體的主觀權(quán)利固然是本源性價值，卻必須置于“客觀法”秩序中才能得到保障和實(shí)現(xiàn)，“隨著現(xiàn)代社會的復(fù)雜化，單單一個行動就致使許多人或許得到利益或許蒙受不利的事件頻繁發(fā)生，其結(jié)果使得傳統(tǒng)得把一個訴訟案僅放在兩個當(dāng)事人之間進(jìn)行考慮的框架越發(fā)顯得不甚完備”。日本學(xué)者鹽野宏認(rèn)為，行政爭訟原則上是被作為對私人的權(quán)利、利益救濟(jì)的制度來定位的。然而，作為現(xiàn)代工業(yè)化社會的立法政策，為了維持客觀法秩序或者保護(hù)公共利益而鼓勵利用主觀訴訟這一程序，諸如排除飛機(jī)噪音、阻止原子能發(fā)電設(shè)施建設(shè)的抗告訴訟等環(huán)境行政訴訟，保護(hù)的對象并不限于特定個人，原告資格勢必相應(yīng)擴(kuò)大，而本來的主觀訴訟也呈客觀化趨勢。因此，即便我們難以接受狄驥對主觀權(quán)利的否定，其客觀訴訟范疇對于法治實(shí)踐的指導(dǎo)意義卻不可低估。

就客觀訴訟的價值目標(biāo)而論，行政公益訴訟制度旨在恢復(fù)行政機(jī)關(guān)正常功能，通過監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法履職以維護(hù)與推進(jìn)公益，從而客觀訴訟法律關(guān)系的主體均應(yīng)圍繞被訴行政行為進(jìn)行協(xié)商論證，共同致力于民主決策、科學(xué)決策和依法決策。換言之，檢察機(jī)關(guān)、法院、行政機(jī)關(guān)等國家機(jī)關(guān)與社會力量應(yīng)該通過行政公益訴訟制度共同推進(jìn)與改善公共治理，維護(hù)與形塑客觀法秩序。我國行政公益訴訟起步較晚，實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)不足，客觀訴訟程序機(jī)制的健全與完善尚待不斷探索與論證。從客觀訴訟的角度考察，時下行政公益訴訟的立法與實(shí)踐存在以下四類問題亟待解決。

（一）受案范圍問題

行政公益訴訟的審查范圍原則上不依賴于行政行為的具體形式，每一個具有行政權(quán)力性質(zhì)的活動，都應(yīng)該被包括在內(nèi)。是以，凡行政機(jī)關(guān)侵犯公共利益的行政活動皆可納入行政公益訴訟的受案范圍。當(dāng)然，我國行政公益訴訟受案范圍的拓展還需要綜合考慮經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的復(fù)雜因素，根據(jù)法治發(fā)展的具體情況循序漸進(jìn)。

《行政訴訟法》第25條規(guī)定人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域有違法行政致害公益時，應(yīng)當(dāng)依法向人民法院提起行政訴訟。目前在行政公益訴訟實(shí)踐中，人民檢察院與人民法院受此規(guī)定約束，只辦理四類案件。這四類案件偏重對民生領(lǐng)域的公益保護(hù)，而對行政公益訴訟規(guī)范權(quán)力、保障公益，維護(hù)與形塑法治秩序的功能有所忽略，亟待根據(jù)規(guī)范權(quán)力、保障公益的客觀訴訟原則對受案范圍作明確且開放式的規(guī)定。

同時，盡管2017 年《行政訴訟法》修改已經(jīng)將規(guī)范性文件納入司法審查范圍，然而，此類審查迄今尚未引起足夠的重視。規(guī)范性文件是具體行政行為的直接依據(jù)，是法律法規(guī)和規(guī)章的延伸，行政公益訴訟附帶規(guī)范性文件審查相較于被訴行政行為審查，對于法治秩序的維護(hù)與形塑具有特別價值。是以，必須重申將規(guī)范性文件納入行政公益訴訟司法審查范圍，精細(xì)構(gòu)建其審查規(guī)則。

（二）訴訟程序啟動動力問題

據(jù)《行政訴訟法》第25 條第4 款規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)“在履行職責(zé)中”發(fā)現(xiàn)公益訴訟案件線索，然后提出檢察建議，繼而啟動訴訟程序。對于“在履行職責(zé)中”這個限定，2016 年《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》第28條有詳細(xì)解釋，即人民檢察院履行職責(zé)包括履行職務(wù)犯罪偵查、批準(zhǔn)或者決定逮捕、審查起訴、控告檢察、訴訟監(jiān)督等方面的職責(zé)。盡管檢察機(jī)關(guān)“在履行職責(zé)中”擁有獲取證據(jù)的職權(quán)優(yōu)勢，但案件線索來源僅限于此單一渠道，同時訴訟程序啟動動力也難免因此受限。

此外，《行政訴訟法》和2018年《最高人民法院關(guān)于適用〈行政訴訟法〉的若干解釋》（以下簡稱“《解釋》”）均將行政公益訴訟原告資格限于檢察機(jī)關(guān)，適格原告范圍狹窄。檢察機(jī)關(guān)作為單一起訴主體不僅動力與活力不足，而且不受社會力量制約與監(jiān)督的檢察起訴權(quán)必然導(dǎo)致其在維護(hù)公益上的低效率。行政公益訴訟程序啟動動力問題實(shí)質(zhì)是司法民主問題，是公共治理領(lǐng)域行政行為論證與決策程序面向社會公開、開放的問題。對檢察機(jī)關(guān)而言，則是一個為解決起訴動力不足、低效率、不公正等而必須進(jìn)行訴訟結(jié)構(gòu)改造，引入社會力量與適度對抗元素的問題，也即檢察權(quán)的司法化問題。推進(jìn)訴訟啟動程序司法化，可以促進(jìn)公眾參與以解決訴訟動力不足的問題。當(dāng)然，其意義還在于既能為檢察機(jī)關(guān)提供自律與自我糾錯的機(jī)會，也可節(jié)約司法資源，彰顯檢察權(quán)的公正性、謙抑性品格。

（三）訴訟規(guī)則客觀化問題

1.證據(jù)規(guī)則。一是舉證責(zé)任分配規(guī)定不明。行政公益訴訟作為客觀訴訟的價值目標(biāo)與制度功能，迥然不同于行政私益訴訟，后者的證明責(zé)任及其分配規(guī)則難以適用于前者。傳統(tǒng)“民告官”行政私益訴訟模式中，由于原告與被告行政主體在舉證能力上的懸殊，《行政訴訟法》為保證訴訟公正而規(guī)定“舉證責(zé)任倒置”原則，即由被告為其行政行為合法性承擔(dān)舉證責(zé)任。而在“官告官”的行政公益訴訟中，《行政訴訟法》并未對舉證責(zé)任分配作出明確規(guī)定，2018 年《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱“兩高《解釋》”）第二十二條只規(guī)定了檢察院提起行政公益訴訟時應(yīng)提交三項(xiàng)材料，包括起訴書、行政機(jī)關(guān)違法致使公共利益受損的證明材料以及訴前程序的證明材料。檢察機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)各自應(yīng)當(dāng)對哪些事項(xiàng)承擔(dān)舉證責(zé)任無明確規(guī)定，這不僅增加了檢察機(jī)關(guān)起訴和行政機(jī)關(guān)應(yīng)訴的難度，也不利于法官有針對性地查明案件事實(shí)以順利推進(jìn)訴訟。

二是調(diào)查取證機(jī)制不健全。首先，當(dāng)檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)案件線索后，向有關(guān)行政機(jī)關(guān)制發(fā)檢察建議，未要求對有關(guān)證據(jù)予以收集與固定，將調(diào)查取證工作放在檢察建議未被采納之后，導(dǎo)致檢察建議的內(nèi)容與訴求不匹配，檢察建議缺少事實(shí)與證據(jù)支撐。其次，調(diào)查方式單一。通常方式是詢問當(dāng)事人或者案外人，未充分有效運(yùn)用法律賦予的其他調(diào)查核實(shí)手段，事實(shí)調(diào)查不全面、不清晰，不利于案件事實(shí)查證和認(rèn)定。再次，兩高《解釋》只在第6 條規(guī)定檢察機(jī)關(guān)在辦理行政公益訴訟案件時，可對有關(guān)的行政機(jī)關(guān)、其他組織、公民等進(jìn)行調(diào)查，向其收集相關(guān)證據(jù)材料時應(yīng)予以配合，但是未規(guī)定拒絕配合調(diào)查的法律責(zé)任。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)享有與客觀訴訟相適應(yīng)的積極而完備的調(diào)查取證權(quán)。然而，《行政訴訟法》與兩高《解釋》并未針對行政公益訴訟證據(jù)規(guī)則的特殊性作出專門規(guī)定。檢察取證權(quán)建立在相關(guān)權(quán)力相對具體和完善的基礎(chǔ)之上，應(yīng)賦予檢察機(jī)關(guān)深度調(diào)查權(quán)、強(qiáng)制權(quán)、舉證權(quán)、論證權(quán)等，以保障檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中的取證權(quán)。

同時，客觀訴訟的內(nèi)在邏輯要求法院積極發(fā)揮司法能動性?；趯π姓袨楹戏ㄐ詫彶樵瓌t而建立起來的行政訴訟，原告訴訟請求并不當(dāng)然可以限定法院的審查范圍和最終裁判。這種“訴判分離”的制度安排是行政訴訟采用職權(quán)探知主義訴訟模式的充分理由。行政訴訟原本具有合法性審查與規(guī)范體系建構(gòu)的客觀訴訟價值目標(biāo)，行政公益訴訟更須回歸這一旨趣，充分發(fā)揮司法的法治秩序建構(gòu)作用。法院應(yīng)通過分配訴訟參與主體之間的證據(jù)責(zé)任來主導(dǎo)訴訟中的事實(shí)審理進(jìn)程，而在必要時則須直接運(yùn)用調(diào)查取證權(quán)獲取事實(shí)材料，推進(jìn)對行政決策的合法性審查與論證。

2.判決方式?！督忉尅访鞔_規(guī)定的行政訴訟判決方式有八種：違法判決、無效判決、補(bǔ)救判決、撤銷判決、重作判決、履行判決、變更判決、駁回判決。兩高《解釋》第二十五條則對此八種判決方式在行政公益訴訟中的應(yīng)用情形作出明確列舉。從當(dāng)前實(shí)踐看，行政公益訴訟以判決責(zé)令被告行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)為主，判決方式單一，案件多以履行判決或撤訴結(jié)案。履行判決與撤訴這兩種結(jié)案方式彼此關(guān)聯(lián)，檢察院僅監(jiān)督行政機(jī)關(guān)是否履行職責(zé)，如果起訴后被告能夠積極依法作為即撤訴，否則案件往往以法院判決被告履行職責(zé)審結(jié)。然而，無論是履行判決還是行政機(jī)關(guān)履職后檢察機(jī)關(guān)撤訴，均不足以體現(xiàn)行政公益訴訟維護(hù)客觀法的司法能動性。

（四）權(quán)力（利）關(guān)系法治化問題

行政公益訴訟的受案范圍問題、訴訟啟動機(jī)制問題、訴訟規(guī)則客觀化問題均可歸結(jié)為圍繞維護(hù)與推進(jìn)公共利益而產(chǎn)生的權(quán)力（利）關(guān)系法治化問題或客觀訴訟機(jī)制構(gòu)建問題?？陀^訴訟旨在形塑客觀法秩序，所以訴訟機(jī)制設(shè)計(jì)應(yīng)優(yōu)先考慮秩序維護(hù)與構(gòu)建的效率。通過司法保護(hù)和推進(jìn)公益難免有程序冗長、成本高昂等弊端。正是因?yàn)樗痉ǔ杀靖哂谛姓杀?，如果試圖實(shí)現(xiàn)與制度高投入相稱的治理高效益，那么，行政公益訴訟就應(yīng)聚焦于根本的權(quán)力（利）關(guān)系規(guī)范化目標(biāo)。這個目標(biāo)主要通過將行政公益訴訟的個案審查提升為規(guī)范性文件審查加以實(shí)現(xiàn)。行政公益訴訟將立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、社會公眾等國家治理主體的權(quán)力或權(quán)利聚集于個案審判過程，這些治理主體之間的互動與合作關(guān)系的規(guī)范化、法治化問題亟待解決。此處僅以檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)之間的關(guān)系為例予以分析。

這一問題首先表現(xiàn)在檢察建議缺乏對行政機(jī)關(guān)的法律拘束力。賦予檢察機(jī)關(guān)公益訴訟起訴人的資格，實(shí)質(zhì)是要求發(fā)揮檢察權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督與約制功能。檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)公益案件線索并調(diào)查取證核實(shí)后，向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責(zé)。行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟。但在實(shí)際工作中，行政機(jī)關(guān)對檢察建議往往持消極姿態(tài)，這既源于行政機(jī)關(guān)自身的認(rèn)識偏差，也因?yàn)闄z察建議缺乏剛性約束力。

權(quán)力（利）關(guān)系的法治化難題還表現(xiàn)在檢察權(quán)與行政權(quán)之間關(guān)系的失衡。國家監(jiān)察體制改革后，人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等相關(guān)職能轉(zhuǎn)至監(jiān)察委員會。行政公益訴訟工作試點(diǎn)之時，檢察機(jī)關(guān)尚擁有職務(wù)犯罪偵查權(quán)，對行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人具有一定程度的制度性威懾。對檢察機(jī)關(guān)反貪、反瀆職能的剝離，至少在短期內(nèi)會導(dǎo)致檢察權(quán)與行政權(quán)對比的不平衡，對檢察監(jiān)督的實(shí)效產(chǎn)生消極影響。

同時，檢察機(jī)關(guān)的行政公益訴訟起訴人與法律監(jiān)督機(jī)關(guān)這兩種身份之間存在一定的沖突。檢察機(jī)關(guān)為勝訴不僅可能借助公益訴訟起訴人身份，還可能以行使法律監(jiān)督職責(zé)為由對案件審理施加影響，甚至可能形成對法院獨(dú)立審判的潛在壓力。因而必須厘清檢察機(jī)關(guān)的訴訟角色，檢察機(jī)關(guān)雖然具有公益訴訟起訴人和法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的雙重身份，但在行政公益訴訟中，其第一性身份是公益訴訟起訴人而非法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。

二、行政公益訴訟制度優(yōu)化的制約因素

行政公益訴訟是具備反思性整合功能的權(quán)力組織與運(yùn)行機(jī)制，也是溝通、甄別與批判的思考機(jī)制。司法程序就公共議題進(jìn)行溝通、辯論、批判、反思的過程，體現(xiàn)了現(xiàn)代國家治理的特點(diǎn)，注重多元利益的參與、溝通與協(xié)作。行政公益訴訟將國家與社會治理問題納入法律程序進(jìn)行理性處置，能夠發(fā)揮對公共價值的整合、構(gòu)建與引領(lǐng)的制度功能。從憲法高度看，只有貫徹憲法第三條規(guī)定的民主集中制原則，才能實(shí)現(xiàn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化，提高國家治理效能。具體就行政公益訴訟而言，民主集中制原則要求規(guī)范訴訟過程之中的權(quán)力（利）關(guān)系，協(xié)調(diào)國家權(quán)力與社會權(quán)利以及國家權(quán)力體系內(nèi)立法、行政、司法、檢察、監(jiān)察等國家機(jī)關(guān)之間的權(quán)力關(guān)系，實(shí)現(xiàn)從“民主”到“集中”的價值與利益的協(xié)調(diào)和整合。民主集中制不僅指向權(quán)力制約、預(yù)防腐敗的內(nèi)涵，更要求權(quán)力（利）之間彼此協(xié)調(diào)、合作以提高國家治理效能。因而，行政公益訴訟的意義不僅在于對行政違法的法律監(jiān)督，更在于從根本上對行政決策的參與、規(guī)范、協(xié)調(diào)，從司法程序角度為行政決策提供法律論證與支持。唯有通過在行政公益訴訟領(lǐng)域貫徹民主集中制原則，方能克服行政公益訴訟制度優(yōu)化所要面對的社會參與、檢察權(quán)配置、行政自律、配套機(jī)制改革等制約因素，從而有效規(guī)范權(quán)力（利）關(guān)系，為公共決策提供多維視角與論證，集思廣益，共建法治秩序。

（一）社會參與機(jī)制

公眾參與是行政公益訴訟制度健康發(fā)展的社會基礎(chǔ)。時下行政公益訴訟社會參與機(jī)制尚處于探索階段，社會公眾對行政公益訴訟制度的關(guān)注與了解不足，難以積極向檢察機(jī)關(guān)提供案件線索。當(dāng)前行政公益訴訟案件線索來源僅限于檢察機(jī)關(guān)履行職責(zé)這一單一信息渠道，社會力量支持不夠，損害公益的違法行政行為尚未最大限度地被納入司法程序?qū)彶椤?/p>

同時，目前行政公益訴訟封閉運(yùn)行狀態(tài)不符合客觀訴訟的內(nèi)在要求，有違司法民主原則，亦有違憲法的民主集中制原則。行政公益訴訟制度旨在形塑整體的客觀規(guī)范體系，維護(hù)社會分工連帶關(guān)系，保障交易安全與秩序，是經(jīng)濟(jì)社會合作持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的司法保障?？陀^訴訟的價值目標(biāo)和司法民主原則均要求充滿活力的社會參與，社會參與是推動行政公益訴訟制度穩(wěn)健發(fā)展至關(guān)重要的基礎(chǔ)性因素。

（二）檢察力量配置

現(xiàn)代社會的發(fā)展使政府的作用和功能日趨擴(kuò)張，在對政府寄予更多功能期待的同時，行政權(quán)不論是內(nèi)容還是作用范圍都有極為明顯的增強(qiáng)。以現(xiàn)有的檢察力量去監(jiān)督與控制相對強(qiáng)勢的行政權(quán)殊非易事。認(rèn)定行政違法與否，需要更多的專業(yè)知識，作為公益訴訟人也需要承擔(dān)一定的證明責(zé)任。誠然，行政行為合法性證明責(zé)任由行政機(jī)關(guān)負(fù)擔(dān)，但是，檢察機(jī)關(guān)作為公益訴訟的啟動者，亦須承擔(dān)以下五項(xiàng)證明責(zé)任：其一，檢察建議的對象屬于“法定領(lǐng)域”；其二，被告是負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)；其三，行政機(jī)關(guān)有違法作為或者不作為；其四，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害；其五，已經(jīng)作出檢察建議且送達(dá)行政機(jī)關(guān)的證據(jù)。

以上第三、四項(xiàng)證明責(zé)任均涉及復(fù)雜的事實(shí)認(rèn)定問題，需要檢察機(jī)關(guān)具備相應(yīng)的舉證責(zé)任能力，對檢察人員數(shù)量、專業(yè)素質(zhì)等方面均提出較高的要求。但是檢務(wù)實(shí)踐長期存在“重刑事、輕民行”的現(xiàn)象，檢察機(jī)關(guān)工作重心始終集中在公訴、偵監(jiān)等部門，民行檢察是檢察工作的短板與弱項(xiàng)。由民事、行政檢察部門負(fù)責(zé)公益訴訟案件的辦理，人員素質(zhì)等條件尚不充分。

（三）行政自覺與自律

行政公益訴訟司法審查的重心是被訴行政機(jī)關(guān)是否存在違法作為或不作為，并對國家利益、社會公共利益造成侵害的事實(shí)。行政公益訴訟的實(shí)質(zhì)是借助檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、社會公眾等主體的力量，與行政機(jī)關(guān)合力維護(hù)與形塑法治秩序，促進(jìn)行政法治。行政機(jī)關(guān)需要經(jīng)常保持合作行政、民主行政、法治行政的自覺意識，自律的同時，積極接受外部的約束與監(jiān)督。

事實(shí)上，行政機(jī)關(guān)作為被告可能會對違法行政的法律后果存在顧慮與畏懼心理。出于對行政執(zhí)法成本與效率的認(rèn)識偏差，行政機(jī)關(guān)可能會視訴訟為負(fù)擔(dān)。另外，行政公益訴訟的判決結(jié)果對行政機(jī)關(guān)的法治形象影響較大，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人擔(dān)心受到黨紀(jì)與政紀(jì)追責(zé)而容易產(chǎn)生抵觸心理。因此，行政機(jī)關(guān)往往會消極對待檢察機(jī)關(guān)對其進(jìn)行調(diào)查取證，又或者在向其發(fā)出檢察建議或提起訴訟后，不能主動配合檢察機(jī)關(guān)、人民法院工作。

（四）配套機(jī)制改革

行政公益訴訟必須設(shè)置與客觀訴訟內(nèi)在要求相適應(yīng)的配套機(jī)制。盡管2017年《行政訴訟法》增加規(guī)定行政公益訴訟，次年又出臺雙高《解釋》，由于實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)不足而未針對行政公益訴訟的性質(zhì)作出較為完備的特殊規(guī)定，在起訴條件、起訴期限、證據(jù)制度等諸多方面仍沿襲主觀訴訟規(guī)則，造成主觀訴訟與客觀訴訟的規(guī)則錯位，難以實(shí)現(xiàn)行政公益訴訟維護(hù)與形塑客觀法規(guī)范體系的價值目標(biāo)。因而必須從客觀訴訟的基本法理與邏輯出發(fā)，改革行政訴訟制度，構(gòu)建與行政公益訴訟特質(zhì)相匹配的具有較強(qiáng)司法能動主義色彩的訴訟規(guī)則。

三、行政公益訴訟制度的客觀化構(gòu)建

（一）適當(dāng)拓展受案范圍

現(xiàn)行立法確定的行政公益訴訟受案范圍所涵蓋的行政行為種類過少，對檢察機(jī)關(guān)拓展案件類型形成比較嚴(yán)格的限制。目前應(yīng)當(dāng)把公益保護(hù)或公共治理領(lǐng)域中比較突出的問題納入受案范圍。例如，勞動就業(yè)、社會保障、人口和計(jì)劃生育、教育、醫(yī)療衛(wèi)生等領(lǐng)域的重要行政措施，城市管理建設(shè)領(lǐng)域的城市建設(shè)、古建筑保護(hù)、道路規(guī)劃等，都涉及公共利益，均需要行政公益訴訟發(fā)揮審查、論證等司法的公共決策功能。

《行政訴訟法》第25條第4款關(guān)于行政公益訴訟受案范圍的規(guī)定有“生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域”的表述，立法者對該條款所列舉案件類型以“等領(lǐng)域”采取兜底規(guī)定。對此處的“等”應(yīng)作“等外”的開放而非限定解釋。為拓寬和完善受案范圍，《行政訴訟法》第25 條第4 款不應(yīng)被理解為是對行政公益訴訟受案范圍的限定，而是肯定式的舉例說明，只要行政行為侵害客觀法秩序和普遍公益，就應(yīng)在被訴范圍之內(nèi)，除非有法律明確的排除規(guī)定。原則上，《行政訴訟法》第13 條的排除式規(guī)定也適用于行政公益訴訟。當(dāng)然，法官在不突破法律的形式規(guī)定的前提下，可根據(jù)客觀法律秩序的內(nèi)在要求，對受案范圍采取一定程度的自由裁量。同時，需要通過規(guī)則建構(gòu)和體系解釋來明晰行政公益訴訟受案范圍，在受案范圍界定的標(biāo)準(zhǔn)選擇上兼顧行為標(biāo)準(zhǔn)和利益標(biāo)準(zhǔn)。

1.行為標(biāo)準(zhǔn)。檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟必須以行政行為侵害公益作為審查前提。當(dāng)公益損害的承載者是無主或者非私人主體時，致害人對公益損害的及時修復(fù)或賠償?shù)姆韶?zé)任往往成為實(shí)在法調(diào)整的空白或模糊地帶。以行政行為作為界定行政公益訴訟受案范圍的標(biāo)準(zhǔn)之一是維護(hù)和救濟(jì)現(xiàn)實(shí)生活中經(jīng)常遭受侵害、卻難以通過主觀訴訟途徑予以修復(fù)的公益的重要制度設(shè)計(jì)。同時，只有當(dāng)行政行為沒有導(dǎo)致特定主體的權(quán)益損害時，才能夠?qū)⑵浼{入行政公益訴訟受案范圍。

2.利益標(biāo)準(zhǔn)。行政公益訴訟制度所要保障的公益具有不確定性，而且即便是公民的“私益”在根本意義上亦可歸屬于“公益”。因此，要綜合考慮權(quán)益標(biāo)準(zhǔn)與行為標(biāo)準(zhǔn)以準(zhǔn)確界定受案范圍。行政公益訴訟需要解決的是當(dāng)事人雙方實(shí)力嚴(yán)重不平衡的現(xiàn)代型糾紛，必須有適格主體作為原告代表公益，這是由公益自身特殊性決定的。因而確定是否屬于行政公益訴訟所要保護(hù)的公益，可從兩方面加以判斷：其一，公益往往呈現(xiàn)出主體抽象、利益普惠、內(nèi)容不確定以及易受侵害等特性；其二，公益受損之后，受害者無法、無力獲取司法救濟(jì)。

（二）通過社會參與健全訴訟啟動機(jī)制

從行政公益訴訟遠(yuǎn)景看，應(yīng)確立以檢察機(jī)關(guān)為主，以公民、法人或其他社會組織為補(bǔ)充的訴訟啟動主體格局。遵循客觀訴訟的法理和精神，訴權(quán)設(shè)計(jì)上可采取多元啟動模式。將行政公益訴訟起訴權(quán)賦予檢察機(jī)關(guān)、社團(tuán)組織和公民個人，使公益得到充分而全面的保護(hù)。

客觀訴訟成長動力源于社會分工和相應(yīng)的社會連帶利益關(guān)系的高度發(fā)展。據(jù)客觀法邏輯，法治秩序?qū)嵸|(zhì)是由復(fù)雜的社會連帶關(guān)系所形成的社會秩序。狄驥說：“法律規(guī)則只是因?yàn)橛辛艘粋€社會的存在而存在。每一個社會都有一種客觀法，正如它必須有一種語言、風(fēng)俗、習(xí)慣、宗教遺跡以及一塊永久或暫時能生活的土地一樣。社會的概念本身就意味著客觀法或法律規(guī)則的概念?！笨陀^法是社會秩序或社會分工連帶關(guān)系的同義語。對高度分化的社會而言，法治秩序的形塑必須尊重與保護(hù)職業(yè)群體與利益團(tuán)體這些社會組織的參與積極性。社會組織主要包括社會團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位、基金會、社會中介組織以及城鄉(xiāng)社區(qū)社會組織等。隨著我國改革開放不斷深入，社會組織快速發(fā)展，已成為社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的重要力量，能夠在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中更好發(fā)揮作用。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2017年底，我國社會組織數(shù)量達(dá)到80.3 萬個，其所輻射的服務(wù)領(lǐng)域達(dá)到20 多個，社會組織已經(jīng)不再是社會領(lǐng)域中被邊緣化的角色，而是逐漸成為社會治理的主體。行政公益訴訟是社會治理系統(tǒng)的組成部分，必須重視社會組織的治理主體地位與作用。因此，應(yīng)該通過開放行政公益訴訟平臺，充分發(fā)揮社會組織功能的精細(xì)化與專業(yè)化優(yōu)勢，適時確立以檢察機(jī)關(guān)為主，以公民、法人或其他社會組織為補(bǔ)充的行政公益訴訟多元起訴主體格局。

顯然，客觀訴訟的啟動主體的范圍足夠?qū)挿翰拍芴岣呱鐣⑴c度，才能形成廣泛的監(jiān)督和良好的治理。然而，這也可能導(dǎo)致成本過高的全民訴訟。解決方法是建立檢察機(jī)關(guān)與社會公眾之間的互動機(jī)制，為公眾或社會組織參與法治建設(shè)提供制度路徑。建立檢務(wù)公開制度、訴前對審聽證制度、人民監(jiān)督員制度，不僅能夠改變檢察機(jī)關(guān)辦理案件封閉運(yùn)作的方式，充分吸納社會組織的資源與力量參與公共治理，而且能夠避免全民訴訟的高成本與低效率。行政公益訴訟是與公眾切身利益相關(guān)的法治秩序形塑過程，公眾參與是行政公益訴訟制度的源頭活水。因此，必須通過程序設(shè)置實(shí)現(xiàn)公民、法人、社會組織的有序、理性參與。公眾或社會組織亦可從中受到法治思維與法治技術(shù)的訓(xùn)練。

1.完善檢務(wù)公開制度。貫徹“公開為原則，不公開為例外”的信息公開基本理念，擴(kuò)大行政公益訴訟檢務(wù)公開的內(nèi)容，在實(shí)現(xiàn)信息公開最大化的同時，保護(hù)國家秘密、商業(yè)秘密以及當(dāng)事人的隱私權(quán)不受侵犯。應(yīng)當(dāng)將公益保障相關(guān)的檢務(wù)信息盡可能地公開。可適當(dāng)擴(kuò)大檢察文書的公開范圍，強(qiáng)化檢察建議、立案通知書、公益訴訟起訴書的公開力度，同時完善檢務(wù)公開救濟(jì)制度。

2.構(gòu)建訴前程序聽證制度。引入聽證制度是檢察權(quán)能司法化的重要舉措。在聽證兩造對抗、裁判中立的運(yùn)作機(jī)制下，社會公眾能夠較為充分地參與檢察權(quán)運(yùn)行，在一定程度上彌補(bǔ)檢察權(quán)運(yùn)行相對封閉的缺陷和不足。構(gòu)建行政公益訴訟檢察聽證程序?qū)z察公信力的提升，順應(yīng)公民參與司法的時代訴求等有著非常重要的現(xiàn)實(shí)意義和實(shí)踐功能。訴前程序中的聽證程序是由具體調(diào)查案件的檢察官作為一方，可能作為被提起行政公益訴訟被告的行政機(jī)關(guān)作為另一方，而主持人則應(yīng)是沒有介入案件處理的檢察人員。案件調(diào)查人員與行政機(jī)關(guān)就是否存在行政違法進(jìn)行舉證、質(zhì)證、辯論，并把聽證結(jié)果作為是否發(fā)出檢察建議或是否提起行政公益訴訟的重要依據(jù)。檢察機(jī)關(guān)通過對審聽證程序，在兩造對抗和直接言詞辯論的基礎(chǔ)上，根據(jù)證據(jù)情況作出判斷，確保作出決定的正確性。

3.適用人民監(jiān)督員制度。人民監(jiān)督員制度是旨在防止檢察權(quán)濫用的一種制度性的外部監(jiān)督。為防止公訴權(quán)濫用，美國的大陪審團(tuán)、日本的檢察審查會和我國的人民監(jiān)督員制度，使民眾參與行使公訴權(quán)達(dá)到監(jiān)督的效果。該制度蘊(yùn)涵了民主司法的理念，但是其功能的發(fā)揮依賴于監(jiān)督者的文化意識、理性的程序設(shè)計(jì)。2004 年檢察機(jī)關(guān)對直接受理的刑事偵查案件實(shí)行人民監(jiān)督員制度，該制度可擴(kuò)大適用于行政公益訴訟案件。

《行政訴訟法》確定人民檢察院作為公益訴訟的原告，必須面對兩個問題：一是人民檢察院提起公益訴訟的內(nèi)在動力不足，二是公眾參與不足。首先，應(yīng)當(dāng)建構(gòu)檢務(wù)公開制度、訴前程序聽證制度、人民監(jiān)督員制度等適合公眾參與的案件啟動機(jī)制，實(shí)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)與公眾之間的積極、高效互動；其次，在條件成熟時賦予社會組織和個人行政公益訴訟原告資格，尤其是前者可以代表公眾與行政機(jī)關(guān)通過法律程序進(jìn)行有效互動，積極參與公共決策與公共治理。相比社團(tuán)組織在民事公益訴訟中補(bǔ)漏式的作用，在行政公益訴訟中，社會組織能夠代表公眾力量發(fā)揮更多的作用。

（三）強(qiáng)化司法能動主義的客觀訴訟規(guī)則

我國《行政訴訟法》具有客觀訴訟與主觀訴訟混合的性質(zhì)。盡管2017年修正的《行政訴訟法》增強(qiáng)了行政訴訟的主觀訴訟色彩，強(qiáng)調(diào)其糾紛解決與保護(hù)公民權(quán)利的功能，然而《行政訴訟法》最早確立的是對行政行為進(jìn)行合法性審查的客觀訴訟原則。為平衡行政權(quán)與公民權(quán)的關(guān)系，主觀訴訟要求法官發(fā)揮司法能動性，具有較強(qiáng)的職權(quán)主義傾向。出于主觀權(quán)利救濟(jì)之外的理由，也即維護(hù)與形塑公益秩序的需要，這種職權(quán)主義傾向在客觀訴訟中尤其需要加強(qiáng)。

《行政訴訟法》第6 條規(guī)定：“人民法院審理行政案件，對行政行為是否合法進(jìn)行審查?！贝艘?guī)定確立了對行政行為進(jìn)行合法性審查的客觀訴訟原則。然而，從行政訴訟的實(shí)際構(gòu)成要素考察，我國行政訴訟在結(jié)構(gòu)上呈現(xiàn)出“內(nèi)錯裂”狀態(tài)，這種“內(nèi)錯裂”使得我國行政訴訟既不是完整意義上的主觀訴訟，也不是完整意義上的客觀訴訟。訴訟構(gòu)造上的這種扭曲導(dǎo)致我國行政訴訟既不能有效地回應(yīng)相對人的訴訟請求，也不能充分地保障客觀公法秩序。因而應(yīng)從理順行政訴訟構(gòu)造入手，依據(jù)客觀訴訟與主觀訴訟的不同特質(zhì)，構(gòu)建與之相匹配的審判規(guī)則。

1.對起訴期限起算點(diǎn)作特別規(guī)定?，F(xiàn)行行政訴訟起訴期限規(guī)定與行政公益訴訟的客觀法性質(zhì)難以適應(yīng)。為此，應(yīng)在考量前置程序影響、規(guī)則簡明性等因素的基礎(chǔ)上，設(shè)置行政公益訴訟的起訴期限規(guī)則。應(yīng)以檢察建議回復(fù)期滿日或行政機(jī)關(guān)履職、整改期限截止日為起訴期限的起算點(diǎn)，這一規(guī)則能較好地平衡公益保護(hù)與法秩序安定性之間的關(guān)系。此處注意不可以行政機(jī)關(guān)回復(fù)日作為起訴點(diǎn)，否則，行政機(jī)關(guān)回復(fù)越早，起訴起算點(diǎn)越早，對行政機(jī)關(guān)盡早回復(fù)溝通易形成負(fù)激勵。起訴期限規(guī)則具有承接前置程序與訴訟程序的重要作用，應(yīng)在未來完善行政公益訴訟制度時作出明文規(guī)定。另外，鑒于《解釋》并未對行政違法行為的發(fā)現(xiàn)期限明確予以規(guī)定，建議規(guī)定：檢察機(jī)關(guān)有權(quán)對兩年內(nèi)發(fā)生的行政違法或者不作為案件提起公益訴訟，但涉及重大國家利益或者社會公共利益受損的情況除外，以維護(hù)法律安定性。

2.重構(gòu)職權(quán)探知主義證據(jù)規(guī)則。人民法院應(yīng)弱化當(dāng)事人主義審理模式，強(qiáng)化職權(quán)探知主義。借鑒法國和德國客觀訴訟的調(diào)查原則，采用糾問式調(diào)查方式，法官依職權(quán)主動調(diào)查案件事實(shí)，主導(dǎo)行政公益訴訟的庭審活動?？陀^訴訟涉及公共利益考量，當(dāng)事人對訴訟標(biāo)的的處分權(quán)能受到限制，訴訟判決不僅對當(dāng)事人產(chǎn)生拘束力，而且塑造整體法秩序，因而必要時法官可不依賴于雙方當(dāng)事人進(jìn)行查證。應(yīng)明確規(guī)定，在公益訴訟中人民法院為維護(hù)公共利益，依職權(quán)主動調(diào)查證據(jù)，不受當(dāng)事人主張的拘束，審判長應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)當(dāng)事人就行政行為或者行政活動的合法性進(jìn)行辯論。

行政公益訴訟必須遵循審查中心主義原則，除了強(qiáng)化職權(quán)主義的法院調(diào)查取證權(quán)之外，鑒于司法資源的有限性考慮，應(yīng)當(dāng)在堅(jiān)持《行政訴訟法》既有的被告承擔(dān)舉證責(zé)任原則之外，檢察機(jī)關(guān)僅負(fù)責(zé)證明行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或不作為而侵害公共利益的事實(shí)，證明其已履行訴前程序但行政機(jī)關(guān)仍不糾正違法行為或不履行法定職責(zé)即可。

同時，通過立法賦予檢察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)，明確規(guī)定行政機(jī)關(guān)不予配合檢察院調(diào)查工作的法律后果，增強(qiáng)法律約束力。檢察機(jī)關(guān)要有動態(tài)調(diào)查取證的意識，摸排到線索后運(yùn)用多種調(diào)查方式全面調(diào)查取證，提出檢察建議之后加強(qiáng)跟蹤問效取證。

3.適當(dāng)運(yùn)用撤銷判決與確認(rèn)判決。行政公益訴訟案由多是行政機(jī)關(guān)未全面履行法定職責(zé)，而針對積極的違法職權(quán)行為的起訴較少，因而裁判種類單一，大多為履行判決，這可能會導(dǎo)致不同的案件出現(xiàn)同樣的裁判模式；另外，這些履行判決的內(nèi)容較為簡單，既無詳細(xì)的說理論證，亦未對行政機(jī)關(guān)提出具體履職要求。行政公益訴訟制度的客觀訴訟屬性要求法院對履行判決的內(nèi)容進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，相較于一般行政訴訟，其內(nèi)容應(yīng)當(dāng)更明確。法律對行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)履行職責(zé)的范圍、條件、期限及后果等因素規(guī)定越為明確，行政機(jī)關(guān)裁量決定履行職責(zé)的范圍越為狹窄，法院應(yīng)盡可能詳細(xì)確定行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)的具體內(nèi)容。行政公益訴訟程序復(fù)雜，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟成本偏高，法院基于公益保護(hù)的實(shí)效性及訴訟經(jīng)濟(jì)之理念，在適用履行判決中充分發(fā)揮司法能動作用，有利于國家治理資源之配置。

同時，從客觀訴訟角度而言，法院不應(yīng)僅限于監(jiān)督行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)或承擔(dān)作為義務(wù)，還應(yīng)根據(jù)兩高《解釋》第二十五條積極選擇確認(rèn)判決與撤銷判決以維護(hù)與構(gòu)建客觀法秩序。這是因?yàn)楸桓孢`法行為有時只是表象，違法行政的根由在于所依據(jù)的規(guī)范性文件存在瑕疵，或行政執(zhí)法潛規(guī)則存在問題，這些問題或可歸結(jié)為立法原因，或者因長期違法而被視為合法，通過確認(rèn)之訴或撤銷之訴對其進(jìn)行改變，有利于推動立法改革，從根本上促進(jìn)執(zhí)法改良。確認(rèn)之訴與撤銷之訴均具有較強(qiáng)的合法性論證功能，盡管二者曾為權(quán)利救濟(jì)和糾紛解決的主觀訴訟所用，但是，當(dāng)它們被運(yùn)用于客觀訴訟時，其潛在的合法性論證的功能優(yōu)勢更加重要了，維護(hù)與形塑客觀法秩序的價值目標(biāo)必然要求最大限度地發(fā)揮這兩種判決類型的合法性論證功能。確認(rèn)之訴與撤銷之訴不僅能夠保護(hù)受損的具體公益，而且能夠?qū)じ康?，對行政違法的深層次問題進(jìn)行司法審查，特別是能夠深入到具有普遍效力的規(guī)范性文件層面進(jìn)行理性探究與論證，體現(xiàn)客觀訴訟中法院能動主義司法的價值。另外，從比較法角度看，法國的客觀訴訟是圍繞旨在確保行政權(quán)合法行使的撤銷訴訟來建構(gòu)的，“最重要的撤銷之訴是越權(quán)之訴，即行政法院撤銷違法的行政行為的訴訟”，撤銷之訴是典型的客觀訴訟，可糾正行政越權(quán)行為，恢復(fù)或重構(gòu)權(quán)力（利）關(guān)系。確認(rèn)判決同樣注重對被訴行政行為的合法性審查與論證，具有積極推進(jìn)憲法與法律實(shí)施，通過個案構(gòu)建與塑造法治秩序的重要功能。

（四）通過規(guī)范性文件審查構(gòu)建法治秩序

1.行政公益訴訟的權(quán)力（利）關(guān)系類型。行政法的調(diào)整對象是行政關(guān)系。行政關(guān)系主要包括四類：行政管理關(guān)系，行政法制監(jiān)督關(guān)系，行政救濟(jì)關(guān)系，內(nèi)部行政關(guān)系。這四類關(guān)系要保持一定的秩序狀態(tài)，均必須通過行政法為其關(guān)系雙方確定適當(dāng)?shù)臋?quán)利、義務(wù)，并通過相應(yīng)的制度予以規(guī)范化、法治化。行政公益訴訟以行政管理關(guān)系為訴訟標(biāo)的，是一種維護(hù)與推進(jìn)公益的行政法制監(jiān)督制度，行政監(jiān)督主體、被訴行政機(jī)關(guān)和其他訴訟參與人之間的關(guān)系屬于行政法制監(jiān)督關(guān)系。

目前我國尚未借鑒日本行政法將內(nèi)部行政關(guān)系納入行政公益訴訟受案范圍。日本的機(jī)關(guān)訴訟是以國家或公共團(tuán)體的機(jī)關(guān)相互之間權(quán)限關(guān)系為訴訟標(biāo)的。行政體系內(nèi)的基于隸屬關(guān)系的上下級行政機(jī)關(guān)之間權(quán)限關(guān)系，基于“地域管轄”和“事務(wù)管轄”而產(chǎn)生的不同行政區(qū)域和不同事務(wù)領(lǐng)域的行政機(jī)關(guān)之間的關(guān)系，縱橫交叉，較為復(fù)雜，往往發(fā)生權(quán)限爭議。隨著“行政國”時代的來臨，若行政機(jī)關(guān)之間不能及時處理彼此之間的權(quán)限糾紛，必將損害行政權(quán)威，破壞行政秩序，影響公共利益。鑒于通過司法程序解決行政機(jī)關(guān)的權(quán)限爭議既能保證公正、理性，也能兼顧行政效率，盡管該權(quán)限糾紛不是《日本法院法》第三條規(guī)定的私人性的“法律上的爭訟”“還是設(shè)想有必要使這些機(jī)關(guān)相互的糾紛服從法院的統(tǒng)制，因而設(shè)置了機(jī)關(guān)訴訟的類型”。日本的職務(wù)執(zhí)行命令訴訟中，糾紛是主務(wù)大臣（知事）和知事（市町村長）之間的糾紛，其處理被委任給裁判程序，所以稱為機(jī)關(guān)訴訟。法院對主務(wù)大臣的指揮命令擁有合法性審查權(quán)?？梢姡瑱C(jī)關(guān)訴訟實(shí)質(zhì)是法院主導(dǎo)的，原告、被告均為行政機(jī)關(guān)，訴訟法律關(guān)系主體通過司法程序?qū)β殭?quán)、職責(zé)界限范圍進(jìn)行對話溝通，以確定機(jī)關(guān)權(quán)限的司法論證過程。通過機(jī)關(guān)訴訟個案審判的成果積累，可以健全行政權(quán)力體制，推進(jìn)行政組織法等憲法性法律的立法完善。日本設(shè)置機(jī)關(guān)訴訟的主要考慮是內(nèi)部行政關(guān)系對行政機(jī)關(guān)外部的行政管理關(guān)系有著直接且重要的影響，或者說行政體系內(nèi)部的權(quán)力關(guān)系決定了外部的行政機(jī)關(guān)權(quán)力與行政相對人權(quán)利之間的關(guān)系。就我國已列入行政公益訴訟受案范圍的生態(tài)環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域的行政管理關(guān)系糾紛而言，都是影響公益的外部行政行為或行政決策所引起的，糾正違法行政行為，或者強(qiáng)化行政決策的合法性論證與審查因而成為行政公益訴訟的主要任務(wù)。當(dāng)下，我國未設(shè)立機(jī)關(guān)訴訟制度，人民檢察院、人民法院等不能介入內(nèi)部行政關(guān)系，則更需要加強(qiáng)對外部行政決策的合法性論證與審查，監(jiān)督和促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政。

由上可見，行政公益訴訟中的權(quán)力（利）關(guān)系類型分為兩大類型：一類是行政管理關(guān)系，另一類是行政法制監(jiān)督關(guān)系（行政救濟(jì)關(guān)系可為行政法制監(jiān)督關(guān)系吸收，且側(cè)重于主觀訴訟）。這兩類權(quán)力（利）關(guān)系中，前者是目的，后者是手段，也就是說，行政公益訴訟法律關(guān)系主體的權(quán)利和義務(wù)均旨在督促行政機(jī)關(guān)實(shí)施合法、高效的行政行為或行政決策。鑒于行政規(guī)范性文件通常是被訴行政行為的直接依據(jù)，且附帶規(guī)范性文件合法性審查程序可能涉及最多種類訴訟主體（立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、社會公眾等六類）之間關(guān)系規(guī)范化問題，本文在此僅對附帶規(guī)范性文件合法性審查作進(jìn)一步展開，而不詳論被訴行政行為本身。

2.確定規(guī)范性文件合法性審查的價值定位。行政公益訴訟的首要任務(wù)是維護(hù)憲法法律權(quán)威。必須從受案范圍、審理規(guī)則、立案程序、審理程序、判決類型等方面強(qiáng)化客觀訴訟機(jī)制，使之區(qū)別于單純糾紛解決與權(quán)利保障的主觀訴訟。行政規(guī)范性文件合法性審查程序最為集中地體現(xiàn)客觀訴訟與主觀訴訟之別。通過規(guī)范性文件合法性審查程序，規(guī)范與協(xié)調(diào)立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、社會公眾六類主體相互之間的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)行政公益訴訟的法治秩序保障與形塑的價值目標(biāo)。

3.強(qiáng)化規(guī)范性文件合法性審查的論證功能。為實(shí)現(xiàn)行政公益訴訟的法治秩序保障與構(gòu)建的價值目標(biāo)，規(guī)范性文件合法性審查程序必須具備相應(yīng)的制度功能。一般而言，這些程序功能包括針對權(quán)力（利）關(guān)系的正當(dāng)化、規(guī)范化、形式合理化功能等。此處分別從上述六類訴訟主體的角度，討論行政公益訴訟法律關(guān)系主體之間的合作共治與優(yōu)勢互補(bǔ)功能。

人民法院對行政公益訴訟案件的審查標(biāo)準(zhǔn)為實(shí)質(zhì)合法性審查，宜采用積極的審判職權(quán)主義，依職權(quán)主動調(diào)查案件事實(shí)，主導(dǎo)行政公益訴訟的庭審活動，引導(dǎo)當(dāng)事人就行政行為或者行政決策的合法性進(jìn)行辯論。通過訴訟過程中圍繞公共議題的理性對話與溝通，凝聚所有訴訟參與人的集體智慧，形成對被訴行政行為及其依據(jù)規(guī)范性文件的司法結(jié)論與司法建議。

從立法權(quán)視角看，盡管行政公益訴訟以司法的個案具體審理為原則，然而，個案審理從來都是一個將普遍性規(guī)范性文件適用于具體事實(shí)的過程，是具體與抽象相互影響、相互作用的循環(huán)往復(fù)的過程。事實(shí)上，不妨將司法作為一種立法后評估的極其重要的方式，立法因此能夠通過個案反饋而不斷修改完善。如果說個案對立法的信息反饋距離相對較遠(yuǎn)，那么，隨著2015 年立法法的修改，立法權(quán)擴(kuò)大到設(shè)區(qū)的市以后，至少設(shè)區(qū)的市這一級立法機(jī)構(gòu)能夠及時地接受個案信息反饋。根據(jù)《行政訴訟法》第53 條規(guī)定，目前附帶抽象司法審查范圍只限于國務(wù)院部門和地方人民政府及其部門制定的規(guī)范性文件，而不包括規(guī)章以上的立法。此處需要注意合憲性審查與合法性審查之別，全國人民代表大會及其常務(wù)委員會、國務(wù)院等主體直接適用憲法而制定的法律法規(guī)或規(guī)范性文件的合憲性審查程序比較特殊，需要審慎地論證與設(shè)計(jì)。而間接適用憲法的所有立法與規(guī)范性文件邏輯上皆可納入行政訴訟附帶合法性審查范圍。立法與司法通過規(guī)范性文件審查程序?qū)崿F(xiàn)彼此互動，此互動實(shí)質(zhì)是立法理性與司法理性彼此優(yōu)勢互補(bǔ)的過程。

從檢察權(quán)角度看，檢察機(jī)關(guān)具有法律監(jiān)督的獨(dú)立性、專業(yè)性、廣泛性與主動性的憲制優(yōu)勢，相對獨(dú)立的法律地位能夠保證其秉持“旁觀者清”態(tài)度，對直接影響“客觀法”秩序的被訴行政行為包括其行政規(guī)范性文件依據(jù)進(jìn)行超然、理性的審視。

對行政機(jī)關(guān)而言，作為行政主體在訴訟中須正確認(rèn)識和把握自己的被告地位，注意協(xié)調(diào)好與其他訴訟主體之間的監(jiān)督與被監(jiān)督關(guān)系。行政公益訴訟法律關(guān)系的實(shí)質(zhì)是各訴訟主體圍繞法治秩序之維護(hù)與建構(gòu)，從各自職責(zé)與專長出發(fā)而相互支持的分工合作關(guān)系，盡管其中必然存在權(quán)力監(jiān)督與制約因素，然而權(quán)力制約的價值指向是對于公共秩序的協(xié)商論證與合力共建。

監(jiān)察權(quán)作為具有鮮明政治屬性的國家監(jiān)督權(quán)，在行政公益訴訟制度的客觀化構(gòu)建中至關(guān)重要。監(jiān)察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政公益訴訟案件線索，應(yīng)及時移送檢察機(jī)關(guān)；檢察機(jī)關(guān)在辦理行政公益訴訟案件中發(fā)現(xiàn)貪污受賄、瀆職犯罪，可通報(bào)移送監(jiān)察機(jī)關(guān)。若行政公益訴訟遭遇阻力，監(jiān)察機(jī)關(guān)則予以有力協(xié)助，將督促行政機(jī)關(guān)履職與懲治腐敗結(jié)合起來，發(fā)揮其保障司法審查、構(gòu)建客觀法秩序的獨(dú)特政治優(yōu)勢。

就公眾參與而言，作為行政相對人的社會組織、市場主體等的訴訟優(yōu)勢在于他們不僅具有利害相關(guān)者的介入動力，能夠積極推動訴訟進(jìn)程，而且作為參與行政行為全過程的相對人，可為案件審理提供事實(shí)與專業(yè)技術(shù)材料，推進(jìn)公共議題的深入論證，推進(jìn)公共領(lǐng)域的協(xié)商共治，“私人利用法院所產(chǎn)生的作用不僅體現(xiàn)在對受害者的救濟(jì)這一被動方面，還體現(xiàn)在促進(jìn)法之目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)這一積極方面”。

4.優(yōu)化規(guī)范性文件審查程序?！督忉尅返?45條至151 條對行政訴訟附帶規(guī)范性文件合法性審查程序作出較詳細(xì)的規(guī)定。這些程序規(guī)定包括審查啟動機(jī)制、法院與規(guī)范性文件制定機(jī)關(guān)之間的互動程序、審查標(biāo)準(zhǔn)、審查結(jié)論即規(guī)范性文件合法性問題的判決理由闡明與司法建議的反饋程序。

規(guī)范性文件合法性審查程序提供了法律主體圍繞個案審理而形成的對涉案規(guī)范性文件進(jìn)行溝通、對話的重要平臺。人民法院主導(dǎo)審查、論證與裁判程序，參與程序的主體除了被告行政機(jī)關(guān)之外，還包括檢察機(jī)關(guān)、被訴行政行為所依據(jù)的規(guī)范性文件的制定機(jī)關(guān)、制定機(jī)關(guān)的同級人民政府、上一級行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、規(guī)范性文件的備案機(jī)關(guān)、上一級人民法院、高級人民法院、最高人民法院。

審判程序與司法建議程序兩個階段構(gòu)成完整的規(guī)范性文件的合法性審查過程。審判階段程序優(yōu)化的重點(diǎn)：一是要求規(guī)范性文件制定機(jī)關(guān)派員參與訴訟全過程，參照被告訴訟地位就規(guī)范性文件的合法性問題行使訴訟權(quán)利，承擔(dān)訴訟義務(wù)；二是考慮到法院對規(guī)范性文件無強(qiáng)制性的責(zé)任追究權(quán)力，制定機(jī)關(guān)的訴訟權(quán)利與訴訟義務(wù)應(yīng)該均為程序性的權(quán)利與義務(wù)；三是法院在情況緊急時可強(qiáng)制暫停執(zhí)行被審查的規(guī)范性文件。司法建議階段程序優(yōu)化的重點(diǎn)：接收抄送司法建議的備案機(jī)關(guān)一般不須回復(fù)法院，但是，應(yīng)該明確列出法定例外情形；此例外情形包括但不限于規(guī)范性文件制定機(jī)關(guān)的上級機(jī)關(guān)與作為該規(guī)范性文件備案機(jī)關(guān)的人大常委會。

人民法院或者人民檢察院能夠通過個案訴訟發(fā)現(xiàn)立法空白或者漏洞，向立法機(jī)關(guān)反饋以推動立法修改，促進(jìn)法律規(guī)范體系的完善。事實(shí)上，《行政訴訟法》第53條關(guān)于附帶規(guī)范性文件審查的規(guī)定已經(jīng)提供現(xiàn)成的制度路徑，通過附帶規(guī)范性文件審查程序向該文件制定機(jī)關(guān)提出司法建議，經(jīng)由司法信息逐層傳遞而推進(jìn)立法完善。因此，盡管行政公益訴訟的個案審理是形塑法治秩序的過程，然而，個案所附帶的規(guī)范性文件審查更為重要。一方面，個案審判取得的經(jīng)驗(yàn)與成果只有反饋到抽象的規(guī)范性文件層面，進(jìn)而轉(zhuǎn)化為立法，這些法治經(jīng)驗(yàn)與成果才能夠得到真正的吸納、確定與升華；另一方面，參與附帶規(guī)范性文件審查程序的主體范圍更為廣泛，圍繞規(guī)范性文件的合法性審查與論證，立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和社會公眾等法律主體，能夠借此實(shí)現(xiàn)彼此之間積極的溝通與互動，也是實(shí)現(xiàn)憲制意義上的商談式民主，從而能夠合力維護(hù)與塑造良好的法治秩序。就此而論，為凸顯行政公益訴訟附帶規(guī)范性文件合法性審查程序的價值，立法應(yīng)規(guī)定：人民檢察院認(rèn)為行政行為所依據(jù)的行政規(guī)范性文件不合法，在提起行政公益訴訟時，可以一并請求對該規(guī)范性文件進(jìn)行審查。雖然行政公益訴訟附帶規(guī)范性文件審查在邏輯上已包含在《行政訴訟法》第53 條之中，卻有必要予以明確重申，并在條件成熟時，將“規(guī)范性文件”的外延逐步加以擴(kuò)大，最終將所有間接適用憲法的立法與規(guī)范性文件納入行政公益訴訟附帶合法性審查范圍之內(nèi)。

四、結(jié)語

推進(jìn)行政公益訴訟制度的客觀訴訟機(jī)制建設(shè)是當(dāng)前我國高度分化經(jīng)濟(jì)社會關(guān)系之間協(xié)調(diào)整合的內(nèi)在要求，行政公益訴訟制度的客觀化構(gòu)建必須適應(yīng)這一要求。行政訴訟的客觀性是該制度設(shè)置與運(yùn)行的邏輯起點(diǎn)與價值目標(biāo)。相對于普通行政訴訟而言，這一特質(zhì)在行政公益訴訟中尤為突出?？陀^法內(nèi)在的社會連帶性邏輯要求行政公益訴訟制度必須具備法治秩序的形塑功能，以實(shí)現(xiàn)公共利益與個人利益、行政權(quán)與相對人權(quán)利之間平衡的價值目標(biāo)。行政公益訴訟的價值目標(biāo)、制度功能、受案范圍、審理規(guī)則、立案程序、審理程序、判決類型等方面與主觀訴訟之間存在深刻區(qū)別，從這些區(qū)別出發(fā)構(gòu)建與完善我國行政公益訴訟的客觀訴訟構(gòu)架，解決目前存在的行政公益訴訟內(nèi)在動力不夠、制度供給不足、權(quán)力關(guān)系規(guī)范性與協(xié)調(diào)性不強(qiáng)等問題，才能更有效協(xié)調(diào)與規(guī)范行政公益訴訟過程中檢察機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)等國家機(jī)關(guān)與社會組織等訴訟主體之間的關(guān)系，整合公共治理資源，協(xié)同推進(jìn)法治進(jìn)程。