□沈立里,池忠軍
(中國(guó)礦業(yè)大學(xué) 馬克思主義學(xué)院,徐州 221116)
社區(qū)治理在新冠肺炎疫情防控中發(fā)揮著重要作用,而社區(qū)居委會(huì)作為基層治理重要的參與者,其自身的優(yōu)勢(shì)和短板也在參與重大公共衛(wèi)生事件治理的過(guò)程中暴露出來(lái)。居委會(huì)在一線工作中一方面體現(xiàn)出服務(wù)、團(tuán)結(jié)群眾的熱情,另一方面出現(xiàn)“層層加碼”“一刀切”等社區(qū)治理手段單一、刻板的行為。居委會(huì)產(chǎn)生于新中國(guó)成立之初鞏固國(guó)家政權(quán)、廢除基層保甲制的時(shí)代背景之下,并在1954年的《城市居民委員會(huì)組織條例》中被界定為群眾自治性的居民組織,具有處理居民公共福利相關(guān)事項(xiàng),反映居民意見(jiàn)和調(diào)解居民間糾紛,響應(yīng)政府號(hào)召并遵守法律等職能。然而,在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期居委會(huì)更多依附于“單位制”組織發(fā)生作用,處于輔助性的地位,其主要功能為單位組織所代替,轉(zhuǎn)而以特殊人群、婦女等為主要服務(wù)對(duì)象。但隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革不斷深入,單位解體開(kāi)始大范圍發(fā)生,依賴“單位制”的基層治理模式難以持續(xù),街道辦事處與居委會(huì)逐步重新發(fā)揮其職能。1989年的《中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法》再次確定了居委會(huì)的自治組織身份,并對(duì)其基本職能做出了更為詳細(xì)的規(guī)定,突出了在派出機(jī)關(guān)的指導(dǎo)下協(xié)助派出機(jī)關(guān)開(kāi)展工作的內(nèi)容。不過(guò)盡管形式上的“單位制”的社區(qū)管理模式消解了,但思維上“單位制”的行政式管理仍然持續(xù)影響著居委會(huì)的社區(qū)治理。居委會(huì)實(shí)際上承擔(dān)了大量的行政任務(wù),被形容為政府的“腿”,其工作思路、運(yùn)行機(jī)制的行政化色彩不斷顯現(xiàn)。居委會(huì)在社區(qū)治理中體現(xiàn)出的“層層加碼”等行為,體現(xiàn)出對(duì)行政權(quán)力運(yùn)行的“隱形邏輯”的遵循,通過(guò)不斷加碼并下傳來(lái)規(guī)避自身可能承受的行政責(zé)任。
不僅如此,居委會(huì)處于行政任務(wù)傳遞的末端,不但存在負(fù)擔(dān)重的表象,而且呈現(xiàn)出社區(qū)治理的行政化困境,即居委會(huì)承擔(dān)過(guò)多行政事務(wù),失去自身主動(dòng)性難以發(fā)揮自治和服務(wù)群眾的功能。于是在近些年的社會(huì)治理改革進(jìn)程中,居委會(huì)的“去行政化”便成為提升社區(qū)治理效能的重要討論對(duì)象。“去行政化”的理論設(shè)計(jì),一方面能直接減少居委會(huì)的行政任務(wù)工作量,另一方面也使得居委會(huì)從行政化中脫離出來(lái)轉(zhuǎn)而有效實(shí)現(xiàn)自治功能。針對(duì)行政化問(wèn)題,不少研究探討“去行政化”的解決路徑,如通過(guò)增設(shè)社區(qū)工作站來(lái)承接行政性事務(wù);通過(guò)引入社會(huì)組織,以政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式對(duì)部分社區(qū)行政任務(wù)進(jìn)行外包;等等。
然而,“去行政化”在基層的探索與實(shí)踐并沒(méi)有“收獲預(yù)期成效”。“去行政化”并非如理論預(yù)期中那樣帶來(lái)居委會(huì)自治能力的提高,反而由于失去行政資源的支撐,居委會(huì)出現(xiàn)自治難以維系且無(wú)法有效參與治理的情形,負(fù)擔(dān)雖有減輕,但在社區(qū)治理中有逐漸被“邊緣化”的傾向?!叭バ姓北疽馐菫榱颂嵘游瘯?huì)自治的能力和作用,但實(shí)際卻在一定程度上削弱了居委會(huì)社區(qū)治理的能力,出現(xiàn)行政化干擾自治,但“去行政化”后又無(wú)法自治的悖論。而不少地區(qū)雖設(shè)立了社區(qū)工作站等組織來(lái)承接行政任務(wù),但往往采取“居站合一”的做法,實(shí)際還是遵循以往的居委會(huì)治理模式,行政化的負(fù)擔(dān)并未切實(shí)減輕。
那么,到底應(yīng)該如何看待“去行政化”?“去行政化”作為破解居委會(huì)行政化負(fù)面影響的直接邏輯推斷,無(wú)疑具有一定合理性,但“去行政化”的結(jié)果卻難以達(dá)到理想預(yù)期。針對(duì)“去行政化”的悖論,已有研究發(fā)展出兩種看待“去行政化”的理路:其一,不主張徹底地“去行政化”,而主張部分行政化對(duì)居委會(huì)社區(qū)治理的重要性;其二,不主張以二元對(duì)立思維看待行政化與自治,而主張以相互促進(jìn)和融合的思路重新審視“去行政化”??傮w而言,這些理路表達(dá)出不應(yīng)僅對(duì)行政化作負(fù)面化解釋?zhuān)鴳?yīng)辯證看待行政化優(yōu)劣勢(shì),以此重新衡量“去行政化”的邏輯。
在重新衡量行政化的思路上探討“去行政化”是更加貼近基層實(shí)際的理論研究進(jìn)路,不過(guò)這種思路還面臨部分問(wèn)題:其一,單純從行政化角度出發(fā),往往會(huì)引發(fā)以“行政化的手段來(lái)實(shí)現(xiàn)去行政化的設(shè)想”,從而無(wú)法真正保障社會(huì)的活力。其二,在居委會(huì)的行政化問(wèn)題探討中,已有研究多聚焦于行政化本身,而對(duì)居委會(huì)自身如何看待行政化的關(guān)注略顯不足。居委會(huì)具有自身的特殊利益與目標(biāo),它們并不一定與基層政府相一致,而這些訴求如何影響行政化以及社區(qū)治理的效果,值得深思。因此,本文從獲得感角度出發(fā),分析居委會(huì)在社區(qū)治理中的獲得感境況,探究行政化之于居委會(huì)的影響,為社區(qū)治理困境及“去行政化”相關(guān)研究做出補(bǔ)充。
居委會(huì)在社區(qū)治理中面臨行政化、邊緣化、內(nèi)卷化等困境,深入這些困境背后可以發(fā)現(xiàn),居委會(huì)的行政化困境在諸多困境中處于基礎(chǔ)地位,貫穿居委會(huì)邊緣化、內(nèi)卷化困境中。因此,“去行政化”在某種程度上也成為居委會(huì)社區(qū)治理研究的核心議題。然而,“去行政化”對(duì)立邏輯也引發(fā)了有關(guān)社區(qū)治理困境的迷思。
盡管在法律層面居委會(huì)被界定為自治組織,然而現(xiàn)實(shí)的情況是居委會(huì)大多處于行政化的狀態(tài)。居委會(huì)每天忙于應(yīng)付各種上級(jí)檢查、上報(bào)數(shù)據(jù)、參加會(huì)議等行政性事務(wù),不僅負(fù)擔(dān)重,還不為一些社區(qū)居民所認(rèn)可。究其原因,在于居委會(huì)日常工作中的行政思維較難改變。居委會(huì)雖作為一個(gè)基層自治組織,但其并非在社群中自發(fā)產(chǎn)生,而是在國(guó)家的指導(dǎo)下形成,并與國(guó)家之間存在一種互動(dòng)的關(guān)系。在互動(dòng)的過(guò)程中,國(guó)家層面不斷向基層投入資源、提供職業(yè)晉升途徑,形成了政府管理的上下級(jí)關(guān)系。在這種行政思維的影響下,居委會(huì)雖不屬于政府機(jī)構(gòu),卻按照行政機(jī)構(gòu)的邏輯處理社區(qū)事務(wù)。長(zhǎng)此以往,這種行政思維導(dǎo)致居委會(huì)過(guò)多關(guān)注上級(jí)行政機(jī)構(gòu)的需求,而少有精力去深耕如何更好服務(wù)社區(qū)群眾。
這種行政化困境,加劇了居委會(huì)的邊緣化困境。首先,在服務(wù)居民日常生活上,居委會(huì)與物業(yè)公司、業(yè)委會(huì)等組織之間出現(xiàn)部分功能的重合,而由于后者提供了更加便捷的服務(wù)功能,人們對(duì)居委會(huì)的依賴度逐漸下降,居委會(huì)一定程度上出現(xiàn)被邊緣化的趨勢(shì)。其次,居委會(huì)的行政化困境導(dǎo)致其在社區(qū)治理進(jìn)程中出現(xiàn)脫離群眾的傾向,使得群眾對(duì)居委會(huì)的感知度進(jìn)一步下降。最后,隨著基層“去行政化”改革的深入,居委會(huì)的實(shí)際影響力也在逐漸降低。正如相關(guān)研究所指出的,“社區(qū)工作站”等組織在基層的設(shè)立,雖使居委會(huì)的不少行政事務(wù)轉(zhuǎn)移到這些組織中去,但由于其部分服務(wù)群眾的功能已被替代,反而出現(xiàn)了無(wú)事可做的窘境。更進(jìn)一步,若自身失去行政資源支撐,居委會(huì)也難以發(fā)揮協(xié)調(diào)社區(qū)物業(yè)管理、治安維護(hù)中的矛盾沖突,幫扶社區(qū)弱勢(shì)群體等基本功能。行政化困境和“去行政化”的措施進(jìn)一步加劇了居委會(huì)的邊緣化困境。
居委會(huì)的“再行政化”,促使居委會(huì)的內(nèi)卷化困境形成。早期“內(nèi)卷化”被引入基層社區(qū)治理的研究中,主要用以描述居委會(huì)出現(xiàn)的“改而不變”的現(xiàn)象,依然按照行政邏輯處理社區(qū)事務(wù)。目前而言,居委會(huì)的內(nèi)卷化進(jìn)一步體現(xiàn)在“再行政化”上,表現(xiàn)為“行政化—去行政化—再行政化”的過(guò)程。由于居委會(huì)所面臨的行政化困境,“去行政化”的破解困境對(duì)策開(kāi)始實(shí)施,然而相關(guān)改革措施所引發(fā)的居委會(huì)的“邊緣化”現(xiàn)象則表明了居委會(huì)對(duì)離開(kāi)行政力量開(kāi)展治理活動(dòng)的不適應(yīng)性。部分社區(qū)居委會(huì)在“去行政化”改革之后,又提出再回到“科層制體系”的需求,要求承擔(dān)更多的社區(qū)事務(wù)。而另一部分居委會(huì)則采取了形式上的“去行政化”,實(shí)際仍然采取以往行政化的社區(qū)治理模式。正如前文提及的不少社區(qū)對(duì)居委會(huì)和社區(qū)工作站(新設(shè)的承接行政任務(wù)的組織),采取了“居站合一”的方式,繼續(xù)延續(xù)以往的行政化治理方式。居委會(huì)的“去行政化”并未實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo),而陷入了“再行政化”的窠臼,在行政化上不斷內(nèi)卷無(wú)法真正實(shí)現(xiàn)治理方式的突破。
行政化困境的解決于居委會(huì)社區(qū)治理有重要意義,而以“去行政化”來(lái)破解行政化困境,其實(shí)暗含以“國(guó)家與社會(huì)二分”的理論邏輯去分析和解決問(wèn)題。這首先是以一種對(duì)立思維去看待行政化與自治,而忽視了二者之間的融合可能性;其次預(yù)設(shè)了行政化之于居委會(huì)(自治組織)的負(fù)面評(píng)價(jià),無(wú)法獲得關(guān)于行政化的全面認(rèn)知;再次這是在一個(gè)宏觀視角上去分析居委會(huì)的社區(qū)治理困境,而忽視了從行為主體的微觀視角對(duì)問(wèn)題的重新審視。
由于居委會(huì)法律規(guī)定的自治組織身份與行政化之間存在矛盾,不少研究?jī)A向于對(duì)行政化持“負(fù)面”評(píng)價(jià),認(rèn)為若要基層社區(qū)治理獲得更好的發(fā)展,便需要進(jìn)一步減少行政化的影響。然而自治與行政事務(wù)之間并非絕對(duì)對(duì)立的關(guān)系。事實(shí)上,居委會(huì)不同于以往“單位制”的社區(qū)治理需要承擔(dān)大量的社區(qū)服務(wù)工作,并且隨著市場(chǎng)主體的物業(yè)公司、各種基層社會(huì)組織的興起,居委會(huì)服務(wù)社區(qū)的內(nèi)容其實(shí)是相對(duì)減少的,此時(shí)“正?!钡男姓蝿?wù)不但不是社區(qū)居委會(huì)的負(fù)擔(dān),反而是“社區(qū)之所以為社區(qū)”的重要基礎(chǔ)。執(zhí)著于強(qiáng)調(diào)二者之間的對(duì)立,有以西方社區(qū)自治的理想來(lái)規(guī)約我國(guó)社區(qū)治理的意味。
行政化也有其正面評(píng)價(jià)。完全無(wú)行政干涉的自治在目前的社區(qū)治理中難以實(shí)現(xiàn),而行政化在現(xiàn)實(shí)上解決了基層社區(qū)治理的硬件設(shè)施、資金、組織體系建設(shè)等方面的問(wèn)題。不僅如此,在行政化的過(guò)程中,居委會(huì)等基層工作人員的能力也得到了相應(yīng)提升,行政能力也成為社會(huì)治理的重要能力之一。因此不應(yīng)一味追求“去行政化”,而應(yīng)追求行政與自治之間的平衡點(diǎn),不能陷入行政對(duì)自治責(zé)難、自治對(duì)行政抵制的“國(guó)家與社會(huì)對(duì)立”的思維邏輯中。
從居委會(huì)的微觀角度去重新審視社區(qū)治理的困境,可以發(fā)現(xiàn)這些困境也并非皆為“行政化”等外因作用的結(jié)果。居委會(huì)自身也存在應(yīng)對(duì)時(shí)代變化的“適應(yīng)”困境。社區(qū)成員的“原子化”現(xiàn)象,居民參與公共事務(wù)的熱情不高等現(xiàn)實(shí)境遇,都對(duì)居委會(huì)的社區(qū)治理能力提出了更高的要求。更有學(xué)者尖銳地指出,部分地區(qū)的社區(qū)干部的心理、道德專(zhuān)業(yè)化水平無(wú)法適應(yīng)社區(qū)變化,產(chǎn)生了夸大困境的“訴苦”文化。“去行政化”雖然直接減輕了居委會(huì)的行政負(fù)擔(dān),但居委會(huì)自身能力如果無(wú)法適應(yīng)時(shí)代變化的需要,那么仍然無(wú)法在社區(qū)治理中發(fā)揮重要作用。
同時(shí),有關(guān)邊緣化困境的討論,或許不能僅關(guān)注“去行政化”的負(fù)面效果,還需要考慮到居委會(huì)自身為人民服務(wù)的意識(shí)是否真正被激發(fā),以及是否利用好社會(huì)治理重心、資源不斷下沉的時(shí)代環(huán)境,處理好行政任務(wù)與服務(wù)群眾之間的關(guān)系。而在內(nèi)卷化問(wèn)題上,居委會(huì)或許并非被動(dòng)選擇了內(nèi)卷,而是通過(guò)“主動(dòng)行政化的策略來(lái)重新建構(gòu)其合法性”。居委會(huì)在開(kāi)展社區(qū)治理的過(guò)程中,并非一直受到社區(qū)居民的廣泛支持。以上海市的垃圾分類(lèi)為例,居委會(huì)成員入戶進(jìn)行宣傳動(dòng)員,而愿意配合的群眾比例僅有三成左右。居委會(huì)想要更好地動(dòng)員群眾,通常需要借助行政力量增加自身合法性,內(nèi)卷化在一定程度上反映出居委會(huì)對(duì)該力量的需求。
“人民獲得感”是評(píng)價(jià)社會(huì)治理的重要維度。獲得感體現(xiàn)為一種受益感,人民群眾通過(guò)對(duì)自身“受益”的感知,從而去評(píng)價(jià)社會(huì)治理的好壞。就“獲得”的內(nèi)容來(lái)看,馬克思主義理論強(qiáng)調(diào)物質(zhì)利益等“外在獲得”與精神發(fā)展等“內(nèi)在獲得”相統(tǒng)一。在前文的分析中,我們論及不應(yīng)把居委會(huì)社區(qū)治理的諸多問(wèn)題全部歸因于外在的行政化所引發(fā)的連鎖困境,應(yīng)擴(kuò)展到更多維度,而從居委會(huì)自身內(nèi)在角度去分析,便是重要的維度之一。獲得感作為居委會(huì)內(nèi)在分析的一個(gè)重要角度,能夠揭示居委會(huì)在社區(qū)治理中相關(guān)問(wèn)題的更多面相。
從前文居委會(huì)產(chǎn)生的歷史演進(jìn)背景可知,其在社會(huì)治理中具有雙重身份,一方面作為社區(qū)居民自治的構(gòu)成部分是代表居民進(jìn)行利益表達(dá)的重要代理人,另一方面同時(shí)作為政府行政任務(wù)傳遞的觸角兼具國(guó)家權(quán)力在基層的代理人身份。相應(yīng)地,在作用的發(fā)揮方式上居委會(huì)則處于“志愿利他”和“強(qiáng)制利他”兩種功能相混合的境地,一方面作為群眾自治組織,具有主動(dòng)服務(wù)他人不計(jì)自身回報(bào)的基本特征,另一方面居委會(huì)接受上級(jí)行政機(jī)構(gòu)的行政指導(dǎo)和經(jīng)濟(jì)報(bào)酬,具有外在強(qiáng)制驅(qū)使其行使服務(wù)群眾功能的特征。因此在獲得感上,居委會(huì)的獲得感來(lái)源于兩個(gè)方面,一方面因奉獻(xiàn)社區(qū)而獲得的精神滿足感,包括自我的精神滿足、社區(qū)成員的認(rèn)可等;另一方面因完成相應(yīng)工作而獲得的物質(zhì)獲得感,包括經(jīng)濟(jì)收入增加、職務(wù)提升等。兩種獲得感共同作用于居委會(huì)參與社區(qū)治理,提升了居委會(huì)面對(duì)治理難題的韌性,尤其是遇到突發(fā)性事件時(shí),即便物質(zhì)層面的獲得感無(wú)法及時(shí)保障,也可通過(guò)精神獲得感來(lái)支撐工作。
然而,也必須認(rèn)識(shí)到兩種獲得感之間所存在的張力。作為政府行政任務(wù)傳達(dá)的末梢,居委會(huì)承受來(lái)自各個(gè)部門(mén)的政策落地的實(shí)際壓力,不僅如此,社區(qū)各種突發(fā)性事件也會(huì)占用其制度規(guī)定的休息時(shí)間,而目前各種社區(qū)治理的數(shù)字化建設(shè),由于設(shè)備和信息軟件的便捷度問(wèn)題、數(shù)據(jù)采集過(guò)于全面化等問(wèn)題,在一定程度上又增加了實(shí)際的工作量和難度。基層負(fù)擔(dān)重致使居委會(huì)對(duì)工作的物質(zhì)獲得感產(chǎn)生了更高的期許,以彌補(bǔ)其實(shí)際承擔(dān)的過(guò)載工作量。而由于其雙重身份的緣故,一方面無(wú)法如正式國(guó)家公務(wù)人員享受工資福利待遇,且在職務(wù)晉升上的機(jī)會(huì)也相對(duì)偏少,更為重要的,受制于各地區(qū)的不同的地方財(cái)政壓力,“編外”的居委會(huì)收入水平提高存在難度。另一方面,作為自治組織的居委會(huì),本身也承載著居民的道德期待,即希望其能夠?yàn)樯鐓^(qū)做出奉獻(xiàn),而不是為了自身的經(jīng)濟(jì)報(bào)酬,對(duì)這種期待的回應(yīng)也是居委會(huì)實(shí)現(xiàn)自身價(jià)值收獲精神獲得感的重要方式。特別是在一些“村改居”社區(qū),原有鄉(xiāng)村的倫理紐帶并沒(méi)有因空間形態(tài)的改變而發(fā)生徹底的改變,居委會(huì)在既有的工作要求之外還切實(shí)受到一心為公、主動(dòng)奉獻(xiàn)等道德期待的束縛。可以說(shuō),居委會(huì)一方面對(duì)物質(zhì)獲得感有著較為強(qiáng)烈的期許,一方面其承載的道德規(guī)約卻又要求自我抑制這種期許,這種張力使得居委會(huì)難以正視自身的獲得感問(wèn)題,在社區(qū)治理中體現(xiàn)出主動(dòng)性難發(fā)揮、靈活性和彈性不足等現(xiàn)象,從而衍生出機(jī)械完成上級(jí)傳達(dá)任務(wù)的行為。
在社群視角下,居委會(huì)并非由社群發(fā)展自然演化而來(lái),而是在行政外力作用之下形成的,在其隨后的發(fā)展進(jìn)程中行政資源亦成為主要的物質(zhì)獲得感來(lái)源。居委會(huì)作為群眾社區(qū)自治組織,若在社群自然演進(jìn)中產(chǎn)生,則應(yīng)相應(yīng)地符合社群中特有的身份認(rèn)同機(jī)制,以及能制定和實(shí)施社群的群體規(guī)范。實(shí)際上,居委會(huì)是國(guó)家在建國(guó)初期為了消除原有保甲制以鞏固國(guó)家基層政權(quán)而設(shè)置的,其合法性地位并非直接來(lái)自社區(qū)內(nèi)部的身份認(rèn)同,并且在國(guó)家主導(dǎo)的(而非社區(qū)自然衍生的)規(guī)范體系之下行使自身職責(zé)。也正是因?yàn)榻柚谕饬π纬傻淖灾谓M織,居委會(huì)在發(fā)展的不同階段都體現(xiàn)出“依賴性”。在居委會(huì)成立早期,由于城市社區(qū)大多以“單位制”為主,且具有較為完善的管理機(jī)制、規(guī)范體系,形成了一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定的社區(qū)治理結(jié)構(gòu),居委會(huì)在其中往往需要借助“單位制”發(fā)揮自身作用。隨著“單位制”的不斷消解,居委會(huì)并沒(méi)有因此而獲得所在社區(qū)的原生社群意義上足夠的身份認(rèn)同,其合法性來(lái)源大多來(lái)自其作為政府在基層的“代理人”身份。由此,居委會(huì)便從對(duì)“單位制”的依賴轉(zhuǎn)向?qū)ι霞?jí)行政機(jī)構(gòu)的依賴。目前這種依賴表現(xiàn)在兩個(gè)方面,除了權(quán)力資源之外還有資金資源的依賴。權(quán)力資源不僅為居委會(huì)社區(qū)治理提供了足夠的合法性,以國(guó)家信用為隱形支撐增強(qiáng)了居委會(huì)的影響力、號(hào)召力,而且提供了居委會(huì)在行政職務(wù)上的晉升可能性。而資金資源不僅提供了居委會(huì)社區(qū)治理的物質(zhì)基礎(chǔ),而且提供了居委會(huì)的主要收入來(lái)源。
資源依賴?yán)碚撽P(guān)于組織間關(guān)系的闡述,則揭示了居委會(huì)在自身獲得感需求之下所作出行政化選擇的合理性。資源依賴?yán)碚撛陉P(guān)系視角下審視某一組織的存在形式,認(rèn)為組織無(wú)法單獨(dú)存在而在與周?chē)h(huán)境、組織的資源互動(dòng)中得以存在,在關(guān)系視角下自然衍生出了不同組織之間的權(quán)力關(guān)系。資源依賴?yán)碚搩A向于站在權(quán)力關(guān)系的弱勢(shì)一方,探討如何通過(guò)合理利用外部資源、建立多元合作關(guān)系等方式來(lái)實(shí)現(xiàn)弱勢(shì)一方依賴度的降低,使自身獲得更好發(fā)展。資源依賴?yán)碚撛诜治稣c非營(yíng)利組織進(jìn)行公共服務(wù)的合作中得到了積極運(yùn)用,可作為分析居委會(huì)獲得感的重要理論工具。在資源依賴?yán)碚撘暯窍拢游瘯?huì)作為群眾自治組織想要獲得自身發(fā)展便無(wú)法以純粹意義上的自治形式存在,其依然需要與其他組織發(fā)生聯(lián)系,并且在關(guān)鍵資源上實(shí)現(xiàn)流通。居委會(huì)是脫離了原始的血緣、地緣關(guān)系而形成的社群組織,也非營(yíng)利性組織,離開(kāi)行政資源的支撐,其難以負(fù)擔(dān)日常工作所需的各種經(jīng)濟(jì)支出。因此,居委會(huì)所期許的物質(zhì)獲得感,難以從自身組織內(nèi)部產(chǎn)生,而需要依賴外部的資源流通,此時(shí)對(duì)行政資源的依賴似乎成為僅有的選擇,以完成上級(jí)行政機(jī)構(gòu)的任務(wù)來(lái)形成物質(zhì)資源向自身的流通。在另一個(gè)側(cè)面,資源依賴?yán)碚撘沧糇C了當(dāng)前社區(qū)治理創(chuàng)新所提出的“多元共治”體系的合理性,通過(guò)更加多元、民主的方式來(lái)平衡居委會(huì)的行政資源依賴關(guān)系,而非通過(guò)“去行政化”將居委會(huì)與其他組織資源切割開(kāi)來(lái)。
然而,居委會(huì)在社區(qū)治理中的作用發(fā)揮并不只是物質(zhì)獲得感驅(qū)動(dòng)的結(jié)果,精神獲得感發(fā)揮著不可替代的作用。正如有關(guān)基層工作人員獲得感的實(shí)證研究顯示,基層工作人員的物質(zhì)獲得感普遍不高,而總體上獲得感呈現(xiàn)滿意度較好的原因在于精神獲得感彌補(bǔ)了物質(zhì)獲得感不高的問(wèn)題。這種不可替代作用體現(xiàn)在兩個(gè)方面:一方面,單純?cè)黾游镔|(zhì)獲得感來(lái)驅(qū)動(dòng)居委會(huì)更好進(jìn)行社區(qū)治理存在現(xiàn)實(shí)難度。除前文已經(jīng)提及的各地區(qū)政府財(cái)政壓力問(wèn)題之外,我國(guó)目前的社會(huì)治理還不得不面對(duì)因治理的復(fù)雜度不斷提升而帶來(lái)的成本過(guò)高的難題,隨著社會(huì)治理的不斷下沉,居委會(huì)的職責(zé)得以進(jìn)一步的落實(shí),網(wǎng)格員、調(diào)解員等人員配備是否到位,社區(qū)中社會(huì)組織發(fā)展是否順利等任務(wù)都在不斷增加治理的成本負(fù)擔(dān),導(dǎo)致難以給予居委會(huì)所期望的物質(zhì)獲得感。另一方面,居委會(huì)因堅(jiān)守奉獻(xiàn)精神,以自我精神獲得感驅(qū)動(dòng)著社區(qū)治理的有效開(kāi)展。相關(guān)研究表明,我國(guó)的行政人員一般都能意識(shí)到自身的奉獻(xiàn)精神,而這種奉獻(xiàn)的心理活動(dòng)越是在基層體現(xiàn)得越明顯。在新冠疫情全面暴發(fā)階段,這一現(xiàn)象尤為突出,在社區(qū)物質(zhì)資源短缺的情況下,居委會(huì)等社區(qū)工作人員憑借自身的奉獻(xiàn)精神支撐著社區(qū)治理的運(yùn)轉(zhuǎn),體現(xiàn)出了諸多與“經(jīng)濟(jì)人假設(shè)”相悖的特征。奉獻(xiàn)精神帶來(lái)的精神獲得感在很大程度上支撐著資源匱乏情境下的社區(qū)治理,也正是因?yàn)檫@種支撐使得居委會(huì)即便在物質(zhì)獲得感相對(duì)不足的情況下,也能堅(jiān)持發(fā)揮自身作用。
但是僅僅依靠精神獲得感的社區(qū)治理,卻也存在難持續(xù)的問(wèn)題。這主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面:第一,物質(zhì)獲得感于居委會(huì)而言仍具有較強(qiáng)的吸引力。對(duì)于不少基層工作人員而言,能夠“獲得編制以及入編的諸多益處”吸引力巨大,不可否認(rèn)居委會(huì)中所存在的對(duì)物質(zhì)獲得感更加青睞的現(xiàn)象。第二,社區(qū)群眾參與社區(qū)治理大多以物質(zhì)利益為導(dǎo)向,這反過(guò)來(lái)要求居委會(huì)更加重視物質(zhì)資源在社區(qū)治理中的重要性。社區(qū)多元主體共同參與社區(qū)治理是破解居委會(huì)行政資源依賴的重要方法,然而一項(xiàng)關(guān)于社區(qū)事務(wù)群眾參與率低的原因分析指出,缺乏實(shí)體性利益是參與率低的直接原因,社區(qū)群眾更傾向于接受利益驅(qū)動(dòng)而非公共精神驅(qū)動(dòng)來(lái)參與公共事務(wù)。因此,若要大范圍實(shí)現(xiàn)多元主體的參與,依然有賴于居委會(huì)的物質(zhì)資源水平高低情況。第三,居委會(huì)的日常社區(qū)治理工作,一定程度上契合了“情感勞動(dòng)”(Emotional Labor)的特征,同時(shí)也體現(xiàn)出這類(lèi)勞動(dòng)帶來(lái)的精神負(fù)擔(dān)。情感勞動(dòng)作為情感社會(huì)學(xué)的一個(gè)重要概念,描述了情感從一種個(gè)人行為在社會(huì)驅(qū)動(dòng)下轉(zhuǎn)變成作為適應(yīng)工作需要(社會(huì)規(guī)則)的情感勞動(dòng)的現(xiàn)象。例如空乘人員等服務(wù)行業(yè)的從業(yè)者除了基本的體力勞動(dòng)之外,還需要提供微笑、人情味等情感勞動(dòng)。而情感勞動(dòng)也體現(xiàn)出負(fù)面結(jié)果,即過(guò)度的壓力——相關(guān)從業(yè)者的“自我與情感、自我與展演”相切割,產(chǎn)生真實(shí)情感疏離和維持外在情感的壓力,從而引發(fā)自身持續(xù)的精神負(fù)擔(dān)。居委會(huì)服務(wù)于社區(qū)居民,其工作需要進(jìn)行相應(yīng)的情感勞動(dòng),由于其自治組織身份,這些情感勞動(dòng)內(nèi)容則需契合社區(qū)居民對(duì)居委會(huì)的道德期待。居委會(huì)通過(guò)自身對(duì)社區(qū)的積極貢獻(xiàn),在收獲居民對(duì)其認(rèn)可的精神獲得感的同時(shí),也持續(xù)承擔(dān)著情感勞動(dòng)所帶來(lái)的精神負(fù)擔(dān)。由此可知,“去行政化”盡管減輕了居委會(huì)的行政事務(wù)壓力,但也相應(yīng)地減少了其物質(zhì)獲得感的來(lái)源,而單純依靠精神獲得感卻不足以支撐社區(qū)治理的良性發(fā)展。
新時(shí)代社會(huì)治理正構(gòu)建起共建共治共享的新格局,隨著社會(huì)治理的重心下沉,社區(qū)治理體現(xiàn)出在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的多元共治特征。有關(guān)居委會(huì)社區(qū)治理的獲得感探究,雖只針對(duì)社區(qū)治理參與主體之一的居委會(huì)的獲得感做出分析,但也從局部凸顯出在社區(qū)治理進(jìn)程中從“主體”視角審視相關(guān)治理困境的重要性。在獲得感的視角下,新時(shí)代社區(qū)治理亟須正確處理基層的行政資源依賴問(wèn)題,轉(zhuǎn)變物質(zhì)導(dǎo)向的評(píng)價(jià)機(jī)制,形成能夠涵養(yǎng)精神的共同體。
獲得感視角下的分析再次凸顯解決社區(qū)的行政化困境應(yīng)摒棄對(duì)立思維而轉(zhuǎn)向統(tǒng)一思維,這意味著需要在更高層次上統(tǒng)籌行政機(jī)構(gòu)與居委會(huì)、行政資源與基層需求、單向依賴與多向互動(dòng)等關(guān)系?!肮仓喂蚕怼币廊皇钱?dāng)前社會(huì)治理新格局的實(shí)踐指向,而“共治”則開(kāi)出了破解基層社區(qū)治理困境的良方,“共享”則包括不應(yīng)忽視居委會(huì)的獲得感問(wèn)題。以往諸多提升社區(qū)治理效率的理論不乏強(qiáng)調(diào)多元主體共同參與社區(qū)治理的重要性,但將社區(qū)中多元主體納入治理體系中并發(fā)揮作用并非易事,這需要更加具有凝聚力、向心力的組織來(lái)串聯(lián),否則多元主體的社區(qū)公共事務(wù)參與仍會(huì)回到以物質(zhì)利益為驅(qū)動(dòng)的參與模式中。以黨建引領(lǐng)基層社區(qū)治理,網(wǎng)狀串聯(lián)起多元主體,凝聚成更大范圍的合作體系,從而真正實(shí)現(xiàn)資源的合理規(guī)劃與運(yùn)用,以共治來(lái)優(yōu)化居委會(huì)的物質(zhì)獲得感對(duì)行政資源的依賴關(guān)系。
一方面,以基層黨建落實(shí)資源分配的非市場(chǎng)導(dǎo)向。市場(chǎng)導(dǎo)向的資源分配,以交換邏輯為指導(dǎo),計(jì)算交換行為的得失,以交換獲利程度來(lái)決定資源的流動(dòng)方向。這種導(dǎo)向之下的基層社區(qū)資源分配往往產(chǎn)生了馬太效應(yīng),即資源集中到能夠做出社區(qū)治理績(jī)效的社區(qū)。這些社區(qū)隨著資源的不斷投入,又在治理成效上領(lǐng)先其他社區(qū),便繼續(xù)獲得資源的投入,這并不利于整體社區(qū)治理水平的提高,而且高行政資源投入下的社區(qū)治理成功案例也缺乏大范圍復(fù)制的可行性。市場(chǎng)導(dǎo)向的分配策略,其實(shí)是為了降低資源分配結(jié)果的“不確定性”。而減少“不確定性”的另一個(gè)途徑便是增加決策所需的信息量以及加強(qiáng)系統(tǒng)內(nèi)的信息流通?;鶎狱h建在社區(qū)治理的統(tǒng)籌規(guī)劃中起到中樞作用,現(xiàn)行的基層黨建措施在不同程度上對(duì)原有的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行了重新規(guī)劃,通常進(jìn)行區(qū)域化的黨建,在更大的范圍內(nèi)進(jìn)行資源的分配。依靠黨建的網(wǎng)絡(luò)布置,進(jìn)一步捋順了基層的“條塊”關(guān)系,加強(qiáng)了區(qū)域內(nèi)、區(qū)域間的信息傳達(dá)和互動(dòng),使閑置資源和非政府資源在更大的網(wǎng)絡(luò)內(nèi)進(jìn)行再利用,在互助的邏輯中以足夠的信息量為支撐進(jìn)行資源的合理規(guī)劃和運(yùn)用,使居委會(huì)整體的物質(zhì)獲得感能夠得到合理滿足,從而激發(fā)出其社區(qū)治理的積極性,創(chuàng)造更有利于自我管理、服務(wù)社區(qū)的自治功能發(fā)揮的條件,以探索出一條不依賴高行政資源投入的社區(qū)治理道路。另一方面,通過(guò)基層黨建優(yōu)化社區(qū)共治體系的運(yùn)轉(zhuǎn)品質(zhì),彌補(bǔ)居委會(huì)自治能力上的不足。打破居委會(huì)對(duì)行政資源的單向依賴關(guān)系,還需要提升居委會(huì)自身的社區(qū)治理能力。中國(guó)共產(chǎn)黨是沒(méi)有自身利益的政黨,在凝聚社區(qū)共治合力上具有先天的受信任度高的優(yōu)勢(shì),作為一個(gè)成熟的政黨還具有組織和政治優(yōu)勢(shì),能串聯(lián)起牢固的基層社區(qū)共治體系,提供基層治理的議事制度、協(xié)商規(guī)范等指導(dǎo),使居委會(huì)在共治體系中得到能力和信心提升。
德治既是中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)的治理智慧,也是新時(shí)代法治、自治、德治“三治”融合中的關(guān)鍵一環(huán)。在社區(qū)治理中,德治通常作為居委會(huì)主導(dǎo)下的具有行政意味的治理模式之外的治理模式發(fā)揮作用,常見(jiàn)的有以激發(fā)社區(qū)黨員、志愿者等社區(qū)成員或組織積極性,通過(guò)好人好事的方式來(lái)參與社區(qū)治理。因此,德治作為既有社區(qū)治理模式的一種平行的“補(bǔ)充”模式,其作用發(fā)揮得到廣泛關(guān)注,而在德治與已有居委會(huì)社區(qū)治理之間的互動(dòng),或者說(shuō)德治如何促進(jìn)居委會(huì)發(fā)揮社區(qū)治理作用的關(guān)注方面還略顯不足。從居委會(huì)的獲得感角度的分析顯示,居委會(huì)的精神獲得感之所以無(wú)法持續(xù)發(fā)揮作用,背后一個(gè)重要原因在于社區(qū)共同體往往還以利益驅(qū)動(dòng)為主要聯(lián)結(jié)方式,在這樣的環(huán)境中精神獲得感自然失去持續(xù)發(fā)揮作用的土壤。由此,對(duì)德治作用的關(guān)注便不能過(guò)多集中在其如何降低社區(qū)治理成本和促進(jìn)治理方式多樣化上,還應(yīng)對(duì)如何提升社區(qū)的道德氛圍做出更為深刻的探究。
首先,提升道德考量在社區(qū)公共事務(wù)處理過(guò)程中的比重。無(wú)論通過(guò)社區(qū)道德公約來(lái)規(guī)范社區(qū)居民行為,還是通過(guò)道德模范來(lái)引領(lǐng)居民的道德行為,最重要的是提升道德在社區(qū)中的實(shí)際受信任度。社區(qū)治理中的道德受信任度不能僅依靠政府的公信力支撐,還需要使道德在社區(qū)公共事務(wù)處理中發(fā)揮重要作用。這便需要以社區(qū)共同體的利益為指引,提升道德準(zhǔn)則在公共事務(wù)處理中的規(guī)范作用,正確處理公共利益與個(gè)人利益之間的沖突,更加精細(xì)化地處理社區(qū)道德沖突事件,使抽象的道德內(nèi)容有轉(zhuǎn)化成實(shí)際的社區(qū)治理行為的可能。其次,提升社區(qū)德治行為的多元主體參與度。提升社區(qū)的道德氛圍,既需要前文提及的在社區(qū)治理工作中體現(xiàn)道德內(nèi)涵,還需使社區(qū)居民能參與到社區(qū)德治進(jìn)程中,以親身參與促進(jìn)社區(qū)多元主體之間的相互了解,扭轉(zhuǎn)居民與居委會(huì)之間有關(guān)道德期待的不切實(shí)際的想象,在相互合作中形成社區(qū)德治的合力。這便需要以社區(qū)的實(shí)際問(wèn)題為導(dǎo)向,建立起多元主體參與的社區(qū)議事協(xié)商制度,提供居委會(huì)與社區(qū)志愿者、退休黨員、居民代表等共同參與治理的平臺(tái)。商議過(guò)程應(yīng)注重退休黨員、熱心服務(wù)社區(qū)的志愿者等參與者基于道德立場(chǎng)的發(fā)言,降低協(xié)商參與和溝通的門(mén)檻,不把基于情感的樸素表達(dá)排除在商議內(nèi)容之外,通過(guò)多次協(xié)商和相互學(xué)習(xí)將多方表達(dá)的樸素信息上升為治理的合適方案。再者,繼續(xù)完善社區(qū)的道德教育宣傳工作。社區(qū)道德文化底蘊(yùn)是社區(qū)德治的重要基礎(chǔ),加強(qiáng)社區(qū)道德文化的宣傳教育仍然十分重要。除基本的社區(qū)道德文明宣傳工作之外,還需特別加強(qiáng)“關(guān)鍵少數(shù)”的道德引領(lǐng)作用,對(duì)社區(qū)優(yōu)秀基層工作者、社區(qū)黨員等參與者的奉獻(xiàn)行為進(jìn)行鼓勵(lì)和宣傳,積極挖掘社區(qū)居民中的道德典型,凝聚起共同建設(shè)社區(qū)的道德氛圍。
居委會(huì)不同于正式的國(guó)家行政組織,雖兼具著基層行政代理人的身份,其成員卻無(wú)法擁有與基層公務(wù)人員一樣的“鐵飯碗”。與此同時(shí),作為與人民群眾直接接觸的具有行政功能的基層組織,其對(duì)待居民訴求的方式、態(tài)度又在很大程度上影響著人民群眾對(duì)政府的直觀印象。如此,居委會(huì)其實(shí)更加需要通過(guò)確定的獲得感反饋來(lái)提升自我安全感,需要合理的物質(zhì)和精神激勵(lì)來(lái)維持自身飽滿的精神狀態(tài)和工作熱情。《關(guān)于進(jìn)一步激勵(lì)廣大干部新時(shí)代新?lián)?dāng)新作為的意見(jiàn)》指出應(yīng)給予戰(zhàn)斗在第一線的干部更多關(guān)心和政策、待遇支持。而其中提出的考核體系合理化、考核結(jié)果反饋科學(xué)化和談話談心制度化等措施,對(duì)于建構(gòu)居委會(huì)基層社會(huì)治理合理的評(píng)價(jià)體系具有重要指導(dǎo)意義。
首先,建立多維度的社區(qū)治理評(píng)價(jià)體系。不同社區(qū)的所處地區(qū)、居民組成等差異造成社區(qū)之間治理樣態(tài)的差異,無(wú)法使用一套通用的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)評(píng)價(jià)不同社區(qū)的治理水準(zhǔn)。在獲得感的維度上,居委會(huì)的社區(qū)治理并非一定依賴高物質(zhì)獲得感來(lái)維持,適恰的獲得感(精神上或物質(zhì)上)反饋往往更加能支撐起工作的積極性,至少在精神獲得感層面一些為社區(qū)奉獻(xiàn)的工作者并沒(méi)有得到應(yīng)有的外在獲得感滿足。因此,一方面需要根據(jù)不同社區(qū)的基本情況、居委會(huì)的基本能力等現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ),對(duì)評(píng)價(jià)考核的指標(biāo)做出不同層次的合理劃分,并對(duì)階段性目標(biāo)做出更為合理的設(shè)置;另一方面需要增加評(píng)價(jià)的指標(biāo)維度,力戒僅以物質(zhì)形式的政績(jī)指標(biāo)為主導(dǎo)的評(píng)價(jià)體系,使真心為社區(qū)居民奉獻(xiàn)的居委會(huì)得到應(yīng)有的獲得感回饋。其次,加強(qiáng)考核結(jié)果對(duì)基層工作人員的價(jià)值和方法指引。社區(qū)治理評(píng)價(jià)的目的并不在于對(duì)各地區(qū)的治理績(jī)效做出排名,而更多在于發(fā)揮評(píng)價(jià)對(duì)行為的反饋和指引作用,以評(píng)價(jià)內(nèi)容形塑被評(píng)價(jià)者的行為模式。因此,一方面需要避免陷入維護(hù)績(jī)效而少做事的邏輯中,合理設(shè)計(jì)評(píng)價(jià)體系的容錯(cuò)度;另一方面需要適度增加發(fā)展性評(píng)價(jià)內(nèi)容,加強(qiáng)評(píng)價(jià)體系與社區(qū)治理參與者之間的互動(dòng)機(jī)制建設(shè)。再者,完善基層思想政治教育工作,提升談話談心實(shí)效?;诰游瘯?huì)精神獲得感難持續(xù)的問(wèn)題,社區(qū)治理的評(píng)價(jià)體系建構(gòu)還應(yīng)認(rèn)識(shí)到居委會(huì)精神層面激勵(lì)的重要性。一方面需要避免因“去行政化”而產(chǎn)生對(duì)思想政治教育工作的排斥化,加強(qiáng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀在社區(qū)的培育工作,以馬克思主義基本原理指導(dǎo)基層工作者的治理實(shí)踐。另一方面需要發(fā)揮談話談心這一優(yōu)良傳統(tǒng),主動(dòng)了解基層工作者的真實(shí)訴求,通過(guò)將心比心的方式紓解其壓力,以誠(chéng)摯的互動(dòng)交流提升其分析、判斷問(wèn)題的本領(lǐng)。
基于獲得感角度對(duì)居委會(huì)社區(qū)治理現(xiàn)狀的分析,從另一個(gè)角度揭示出行政資源之于居委會(huì)社區(qū)治理的重要性。行政資源幾乎是居委會(huì)最重要的經(jīng)濟(jì)保障,也是居委會(huì)物質(zhì)獲得感的重要來(lái)源。由于一些居委會(huì)在社區(qū)治理中還面臨物質(zhì)獲得感對(duì)精神獲得感的侵蝕現(xiàn)狀,以及在多元共治的新時(shí)代社會(huì)治理實(shí)踐中,社區(qū)中的居民、社會(huì)組織等其他主體大多還是堅(jiān)持以物質(zhì)利益導(dǎo)向的社區(qū)治理參與,因此,“去行政化”意味著對(duì)居委會(huì)物質(zhì)獲得感的剝離,使原本勢(shì)弱的精神獲得感更加難以支撐起居委會(huì)的工作積極性和效果。因此,我們一方面要警惕過(guò)度行政化所帶來(lái)的治理成本高漲和基層負(fù)擔(dān)過(guò)重問(wèn)題,看到“去行政化”的價(jià)值;另一方面還要正視居委會(huì)的物質(zhì)獲得感現(xiàn)狀,重視道德和精神激勵(lì)在社區(qū)治理中的積極作用,看清“去行政化”的限度。
誠(chéng)然,由于本研究對(duì)獲得感的分析來(lái)源于已有研究的案例分析以及在此之上的邏輯推理,因此無(wú)法涵蓋更多居委會(huì)在社區(qū)治理中的獲得感現(xiàn)狀。未來(lái)研究可以考慮通過(guò)更大范圍的實(shí)證研究,獲取更多的“獲得感”數(shù)據(jù),或驗(yàn)證或批判本文的邏輯推斷,以期獲得更具普遍性的命題。