陳珊珊，葉炬，彭彥強(qiáng)

1.溫州醫(yī)科大學(xué)附屬第一醫(yī)院/第一臨床醫(yī)學(xué)院(信息與工程學(xué)院)，浙江 溫州 3250002.華東政法大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院，上海 201620

1 問題的提出

一直以來，社區(qū)是社會(huì)的基本單元及居民生活的共同體，是執(zhí)政黨與政府聯(lián)系群眾、服務(wù)群眾的中介與橋梁。2020年初暴發(fā)的新冠肺炎疫情，其發(fā)展態(tài)勢(shì)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了地方?jīng)Q策者的預(yù)期和群眾的認(rèn)知。面對(duì)突如其來的新冠肺炎疫情，社區(qū)成為了疫情防控工作下沉的重要承接主體，是外防輸入、內(nèi)防擴(kuò)散的有效防線。

繼湖北省疫情持續(xù)蔓延后，溫州市也迅速成為了疫情較為嚴(yán)重的城市，溫州市委市政府發(fā)出疫情防控攻堅(jiān)令，通過“奮戰(zhàn)十天、拿下拐點(diǎn)；再戰(zhàn)十天、鎖定勝局；決戰(zhàn)十天、力奪雙贏”三個(gè)階段的戰(zhàn)略布局，在較短時(shí)間內(nèi)成功遏制住了疫情蔓延勢(shì)頭。從溫州市一系列疫情防控舉措上看，社區(qū)是貫徹執(zhí)行疫情防控措施的重要主體，在其中發(fā)揮了極為重要的作用。溫州市也正是在社區(qū)層面實(shí)現(xiàn)了有效的疫情防控，才為整體疫情防控的成功奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。那么，社區(qū)何以有效地實(shí)現(xiàn)了疫情防控？對(duì)這一問題的科學(xué)解答對(duì)于進(jìn)一步加強(qiáng)基層社會(huì)疫情防控的社區(qū)治理機(jī)制建設(shè)具有重要的理論和實(shí)踐意義。本文擬以溫州在疫情期間的社區(qū)疫情防控為例，通過對(duì)溫州多個(gè)社區(qū)的疫情防控景觀的分析，嘗試對(duì)這一問題進(jìn)行解答。

2 文獻(xiàn)回顧

社區(qū)帶有生活共同體和精神共同體雙重屬性[1]，是社會(huì)生活的縮影。在推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的時(shí)代背景下及加強(qiáng)疫情防控的現(xiàn)實(shí)需要下，社區(qū)成為了學(xué)者研究的熱點(diǎn)之一。關(guān)于疫情防控下的社區(qū)，國(guó)內(nèi)學(xué)者主要從疫情防控的不同階段、社區(qū)網(wǎng)格與治理主體三個(gè)維度進(jìn)行了研究。

一是基于常態(tài)化與非常態(tài)不同防控情境需要，研究推進(jìn)社區(qū)建設(shè)與治理的路徑。楊林楠、李涵、周業(yè)勤認(rèn)為，個(gè)人利益和整體利益的契合是激發(fā)非常態(tài)化防控情境下社區(qū)行動(dòng)的動(dòng)力源，培育社區(qū)管理人員的能力、培育社會(huì)志愿人群和社區(qū)文化是推進(jìn)社區(qū)建設(shè)的路徑選擇[2]。孟兆敏認(rèn)為在疫情常態(tài)化防控期間，社區(qū)防控群體識(shí)別不精準(zhǔn)、防控內(nèi)容判斷不準(zhǔn)確、社區(qū)單元管理不精細(xì)等原因?qū)е律鐓^(qū)疫情防控效果不佳，提出信息智能技術(shù)是助力常態(tài)化疫情防控取得實(shí)效的有效選擇[3]。

二是以社區(qū)網(wǎng)格化為研究視角，探索提升社區(qū)治理成效的方式方法。王琳瑛、張經(jīng)緯認(rèn)為，網(wǎng)格化管理與運(yùn)動(dòng)式治理協(xié)同運(yùn)作是疫情防控模式新舉措[4]。連宏萍強(qiáng)調(diào)建立社區(qū)網(wǎng)格銜接機(jī)制是加強(qiáng)和創(chuàng)新社區(qū)治理的有效途徑[5]。倪春樂、張夢(mèng)蕓、湯驍鈺提出了構(gòu)建社區(qū)“網(wǎng)格+”的治理新模式[6]。周向紅、魯明慧提出，社區(qū)媒介可以結(jié)合信息技術(shù)嵌入到社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)治理之中[7]。

三是以治理主體為研究視角，探索疫情防控下社區(qū)治理主體間的關(guān)系。王德起、毛紫君認(rèn)為，通過黨建引領(lǐng)，建設(shè)集人力、智力、運(yùn)行機(jī)制、信息技術(shù)、法治化五位一體的“黨建+”社區(qū)疫情防控體系能夠提升新時(shí)代社區(qū)治理效能[8]。楊行治、王中華通過剖析鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、社區(qū)工作者、志愿者等防控主體行為，提出制定合理的處罰與激勵(lì)機(jī)制是調(diào)動(dòng)疫情防控主體積極性和規(guī)范其行為的有效方式[9]。韋子平、方錄、王瑞分析了疫情防控中政府與社會(huì)力量的作用，提出要從協(xié)同治理角度探索政社合作之道[10]。韓琳琳基于社區(qū)實(shí)踐研究，提出建立社區(qū)、社會(huì)組織、專業(yè)社會(huì)工作者共同參與的社區(qū)治理模式，以實(shí)現(xiàn)共治共融、社區(qū)善治的目標(biāo)[11]。

簡(jiǎn)而言之，社區(qū)作為各層次和各種疫情防控措施的落腳點(diǎn)，是疫情防控的基礎(chǔ)和關(guān)鍵。目前的研究已將社區(qū)治理的理論背景與疫情防控的現(xiàn)實(shí)需要進(jìn)行了緊密的結(jié)合，通過不同的視角對(duì)社區(qū)在疫情防控中的功能和角色進(jìn)行了深入分析，提出了許多具有重要理論和實(shí)踐意義的觀點(diǎn)和政策建議，但對(duì)疫情防控的社區(qū)機(jī)制仍然缺乏一個(gè)綜合的解釋框架。本文嘗試通過對(duì)溫州疫情防控中多個(gè)社區(qū)治理實(shí)踐的分析，尋找社區(qū)在疫情防控能夠切實(shí)發(fā)揮關(guān)鍵作用的機(jī)理，將治理主體、治理機(jī)制、治理媒介綜合起來分析這一問題。

3 溫州疫情防控中社區(qū)治理景觀

2020年1月23日，浙江省新冠肺炎疫情防控工作領(lǐng)導(dǎo)小組為應(yīng)對(duì)突如其來的新冠疫情，啟動(dòng)了重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件一級(jí)響應(yīng)。經(jīng)過兩個(gè)月的控制，2020年3月23日，浙江省委省政府將重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件響應(yīng)級(jí)別調(diào)整為三級(jí)。在此期間，筆者對(duì)溫州多個(gè)社區(qū)的疫情防控進(jìn)行了實(shí)地調(diào)研(基本情況見表1)，發(fā)現(xiàn)城市社區(qū)和農(nóng)村社區(qū)相比，在封閉式管理難度和防控力量上存在較大差異。城市社區(qū)(如鹿城區(qū)D社區(qū)、甌海區(qū)B社區(qū)、蒼南縣Y社區(qū))疫情防控力量更強(qiáng)，社區(qū)黨員、社區(qū)工作者和物業(yè)工作人員組成了一支重要的疫情防控隊(duì)伍。城市社區(qū)中的物業(yè)小區(qū)多為封閉式小區(qū)，社區(qū)推行封閉式管理比較容易。農(nóng)村社區(qū)(如瑞安市N社區(qū)、樂清市S社區(qū))多為開放式小區(qū)，各小區(qū)間無(wú)物理隔斷，社區(qū)主要通過工作人員站崗值守、高音喇叭巡回宣傳疫情防控要求、樓棟微信群要求居民居家配合疫情防控等措施落實(shí)疫情防控要求。這類社區(qū)或者無(wú)物業(yè)工作或者物業(yè)工作人員較少，社區(qū)黨員成為疫情防控隊(duì)伍中的中堅(jiān)力量。但農(nóng)村社區(qū)較城市社區(qū)相比，熟人社會(huì)所形成的聯(lián)結(jié)更加緊密，黨員多是社區(qū)中的鄉(xiāng)賢，居民均能認(rèn)可、理解并配合做好疫情防控工作。另外，那些出現(xiàn)過疑似或確診病例的社區(qū)(如鹿城區(qū)D社區(qū)、龍灣區(qū)L社區(qū)、蒼南縣Y社區(qū))疫情防控意識(shí)更強(qiáng)、要求更高。

總體上看，溫州市各社區(qū)通過多元主體合作、行政高壓機(jī)制、治理媒介數(shù)字化，構(gòu)建了有效的新冠肺炎疫情防控機(jī)制，為科學(xué)防治、嚴(yán)格施策提供了制度和機(jī)制保障，進(jìn)而有效地遏制了疫情擴(kuò)散蔓延。

3.1 多元主體合作抗疫

黨的十九大報(bào)告中指出要加強(qiáng)社區(qū)治理體系建設(shè)，推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移，發(fā)揮社會(huì)組織作用，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治三者之間良性互動(dòng)。習(xí)近平在吉林考察時(shí)強(qiáng)調(diào)推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，社區(qū)治理只能加強(qiáng)，不能削弱。在疫情防控的緊急狀態(tài)下，社區(qū)成為了疫情防控的利益與行動(dòng)共同體，社區(qū)中多元主體間協(xié)同抗疫，恰恰印證了多元主體間實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)的重要性(見表2)。

基層黨組織和黨員在疫情防控中發(fā)揮了引領(lǐng)作用。在宏觀層面，黨中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一調(diào)動(dòng)貫徹于疫情防控的始終。在基層，黨的領(lǐng)導(dǎo)則體現(xiàn)在黨組織在疫情防控現(xiàn)場(chǎng)發(fā)揮的戰(zhàn)斗堡壘作用、黨員發(fā)揮的先鋒模范作用之中。在溫州的各社區(qū)，社區(qū)黨支部組成疫情防控工作小組，以街巷定界、規(guī)模適度、無(wú)縫覆蓋為原則，建立了黨建引領(lǐng)疫情防控機(jī)制，黨支部通過黨員的志愿服務(wù)行動(dòng)為社區(qū)群眾提供精細(xì)化服務(wù)。筆者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，所有黨支部中均有超過40%的黨員在黨支部的動(dòng)員下，積極參與到居民排查登記、測(cè)量體溫、宣傳引導(dǎo)等疫情防控工作中。部分黨支部結(jié)合社區(qū)居民實(shí)際需要，提供個(gè)性化服務(wù)。例如，蒼南縣Y社區(qū)以黨員聯(lián)防、卡點(diǎn)聯(lián)控、服務(wù)聯(lián)幫為工作方針，通過黨員參與轄區(qū)內(nèi)巡邏聯(lián)防、結(jié)對(duì)聯(lián)系群眾等措施，實(shí)現(xiàn)了疫情防控工作的有效落實(shí)。鹿城區(qū)D社區(qū)黨支部牽頭成立小區(qū)疫情防控領(lǐng)導(dǎo)小組，黨員點(diǎn)對(duì)點(diǎn)為居家隔離群眾提供服務(wù)。

表1 調(diào)研社區(qū)疫情防控資源基本情況

表2 多元主體協(xié)同抗疫的作用與行為

政府發(fā)揮主導(dǎo)作用。在突發(fā)公共衛(wèi)生事件影響下，社會(huì)群體處于公共危機(jī)的狀態(tài)中，各級(jí)政府在社會(huì)控制、疫情管控政策制定、資源策動(dòng)、公共物品提供等方面發(fā)揮了主導(dǎo)性作用。筆者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，樂清市S社區(qū)所在的地區(qū)為高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)，在疫情和群眾恐慌情緒蔓延的嚴(yán)峻防控形勢(shì)下，政府部門迅速啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案，出臺(tái)嚴(yán)格的疫情防控措施，相關(guān)部門成立工作指導(dǎo)組，并指派工作人員下沉至社區(qū)開展督導(dǎo)工作，為有效控制疫情奠定了基礎(chǔ)。政府指導(dǎo)甌海區(qū)B社區(qū)衛(wèi)生院建立一人一戶一檔的隔離監(jiān)督機(jī)制，以掛牌銷號(hào)制度確保監(jiān)測(cè)對(duì)象安全度過隔離期。

社區(qū)物業(yè)發(fā)揮后勤保障作用。筆者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，所有封閉式小區(qū)緊急防控期間工作強(qiáng)度明顯增強(qiáng)，為配合政府和社區(qū)做好社區(qū)疫情防控工作，物業(yè)公司對(duì)保安、保潔人員提出了更高的工作要求。保安和保潔人員在做好以往常規(guī)化物業(yè)服務(wù)的基礎(chǔ)上，新增了大量的管控、消殺等工作。如甌海區(qū)B社區(qū)，除配置專職人員對(duì)可能的感染采取防護(hù)措施外，還規(guī)定保潔人員每日定時(shí)對(duì)居家隔離對(duì)象的生活垃圾進(jìn)行消毒后再處理，避免二次交叉污染。

社區(qū)居民發(fā)揮關(guān)鍵作用。疫情發(fā)生后，減少社區(qū)內(nèi)人員流動(dòng)和保持社交距離是切斷疫情傳播的關(guān)鍵途徑，只有居民作為疫情防控的重要主體秉持理性負(fù)責(zé)、積極配合的態(tài)度參與社區(qū)疫情防控，才能形成治理合力。樂清市S社區(qū)是開放性小區(qū)，沒有成立業(yè)主委員會(huì)，也沒有物業(yè)公司，社區(qū)居民自發(fā)組織疫情防控管理隊(duì)伍，參與小區(qū)的封閉式管理。不少社區(qū)居民充分利用個(gè)人資源從境外購(gòu)買抗疫物資并捐贈(zèng)到社區(qū)。鹿城區(qū)D社區(qū)居民將無(wú)人機(jī)投入疫情防控中，提升對(duì)社區(qū)中非封閉小區(qū)的管控力度，減少監(jiān)控盲區(qū)。

非政府組織和志愿者是重要補(bǔ)充力量。各地救援隊(duì)、商會(huì)等為社區(qū)捐贈(zèng)抗疫物資，在一定程度上緩解了社區(qū)抗疫物資緊缺的困難。由地方協(xié)會(huì)牽頭組建的具有專業(yè)知識(shí)背景的醫(yī)療志愿者服務(wù)隊(duì)、心理疏導(dǎo)志愿者服務(wù)隊(duì)等下沉至社區(qū)為居民提供更專業(yè)的服務(wù)。

3.2 行政高壓機(jī)制

為做好疫情防控，浙江省啟動(dòng)浙江省突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急一級(jí)響應(yīng)。疫情防控考驗(yàn)著社區(qū)人力組織、物資保障、資源集中能力，而社區(qū)常規(guī)治理機(jī)制難以應(yīng)對(duì)緊急狀態(tài)，為此，溫州市政府啟動(dòng)了行政高壓治理機(jī)制，溫州市新型冠狀病毒肺炎疫情防控工作領(lǐng)導(dǎo)小組適時(shí)出臺(tái)了一系列防控政策和措施，及時(shí)開啟了緊急疫情防控模式，而社區(qū)則成為了貫徹落實(shí)這些緊急防控政策和措施的最基本主體之一。

緊急狀態(tài)下的行政高壓治理機(jī)制具有這樣的特點(diǎn)：一是治理目標(biāo)集中化。在疫情防控中，社區(qū)治理的主要任務(wù)均與疫情防控相關(guān)。二是治理指南統(tǒng)一化。從中央到地方與疫情相關(guān)的規(guī)章、制度、條例為社區(qū)疫情防控提供了行動(dòng)指南。社區(qū)工作人員表示，一系列的溫州市新型冠狀病毒肺炎疫情防控工作領(lǐng)導(dǎo)小組通告成為社區(qū)落實(shí)閉環(huán)式管理、健康碼三色分類管理等措施的政策依據(jù)。三是行政壓力嵌入化。各級(jí)政府將疫情防控的行政任務(wù)層層下壓，逐級(jí)量化，社區(qū)工作者成為了承上啟下的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。在疫情防控中，社區(qū)疫情防控工作帶有行政色彩。例如甌海區(qū)B社區(qū)積極響應(yīng)所在街道的疫情防控工作部署，成立以駐社區(qū)聯(lián)系領(lǐng)導(dǎo)為組長(zhǎng)，社區(qū)書記為副組長(zhǎng)，駐村組、社區(qū)干部等為成員的疫情防控應(yīng)急小組，下設(shè)社區(qū)疫情防控專項(xiàng)工作小組，確保各項(xiàng)防疫工作責(zé)任落實(shí)到人、服務(wù)落實(shí)到戶。

3.3 治理媒介數(shù)字化

在嚴(yán)峻的防疫形勢(shì)下，各社區(qū)基于溫州市疫情防控的基本要求，結(jié)合社區(qū)實(shí)際情況推出了防控措施。為確保疫情管控到位，社區(qū)均實(shí)行閉環(huán)管理，可封閉管理的小區(qū)設(shè)單一進(jìn)出口，開放式小區(qū)建立圍擋、設(shè)立卡口，嚴(yán)格管控進(jìn)出社區(qū)的人員與車輛。甌海區(qū)B社區(qū)出臺(tái)社規(guī)民約，對(duì)未嚴(yán)格落實(shí)疫情防控要求的居民作出處罰。除了傳統(tǒng)的疫情防控措施外，數(shù)字化的治理媒介在整個(gè)疫情防控中發(fā)揮了極為重要的作用。在溫州，大部分社區(qū)借助科技手段，以智慧防疫強(qiáng)化疫情防控。鹿城區(qū)運(yùn)用云計(jì)算、大數(shù)據(jù)科技手段依托網(wǎng)格化管理推出疫情防控系統(tǒng)。鹿城區(qū)D社區(qū)將出入口監(jiān)控設(shè)備與綜合治理指揮中心聯(lián)網(wǎng)，隨時(shí)掌控社區(qū)疫情防控?cái)?shù)據(jù)和動(dòng)態(tài)信息，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)防控。龍灣區(qū)L社區(qū)啟用5G熱成像體溫篩查設(shè)備，實(shí)現(xiàn)了無(wú)接觸、高精度體溫篩查。

4 結(jié)論與啟示

4.1 培育協(xié)同治理的多元主體

在新冠肺炎疫情這一緊急狀態(tài)下的社區(qū)治理中，政府、社區(qū)黨組織、社區(qū)工作者、物業(yè)公司、志愿者組織、居民個(gè)人等多元主體在社區(qū)治理中的互動(dòng)強(qiáng)度明顯高于常規(guī)治理狀態(tài)。社區(qū)治理中“強(qiáng)國(guó)家-弱社會(huì)”的關(guān)系模式極為明顯，社區(qū)在疫情防控中，無(wú)論是政策支持還是資源策動(dòng)主要依賴于政府的統(tǒng)籌調(diào)配。在農(nóng)村社區(qū)，疫情防控存在居住地分散、難以封閉管理等困難，只能通過社區(qū)黨員、社區(qū)志愿者來加強(qiáng)管控和服務(wù)來落實(shí)防控措施和滿足村民各種生活需要。但在復(fù)工復(fù)產(chǎn)后，部分黨員、社區(qū)精英、志愿者陸續(xù)返回工作崗位，部分社區(qū)出現(xiàn)了依靠社區(qū)自身力量難以落實(shí)原有的疫情防控措施的問題。

建立非常態(tài)化與常態(tài)化疫情防控情境的轉(zhuǎn)化機(jī)制，使社區(qū)能夠更好地滿足不同時(shí)期疫情防控的治理需要，關(guān)鍵在于培育一個(gè)集政府協(xié)調(diào)、社區(qū)自治、企業(yè)協(xié)同及非政府組織參與的治理結(jié)構(gòu)，提升社區(qū)組織的社區(qū)應(yīng)急能力，強(qiáng)化社區(qū)居民的共同體意識(shí)，激發(fā)居民自治行為。

4.2 統(tǒng)籌政府多部門監(jiān)督管理

在新冠疫情防控緊急狀態(tài)下，社區(qū)面對(duì)的最突出問題就是疲于應(yīng)付政府各條線的檢查工作。“上面千條線，下面一根針”，政府各部門的工作任務(wù)都要通過社區(qū)來貫徹落實(shí)，在疫情防控中，大部分社區(qū)工作者認(rèn)為人員嚴(yán)重不足，工作任務(wù)重、責(zé)任大。實(shí)際上，面對(duì)突發(fā)的疫情，每個(gè)社區(qū)都不同程度存在著準(zhǔn)備不足的情況，需要政府提供專業(yè)性指導(dǎo)和特需物資的支持。為了讓社區(qū)聚焦于疫情防控，兼顧政府的督查目標(biāo)，可以由街道防疫指揮中心統(tǒng)一疫情防控問題上報(bào)口徑，統(tǒng)籌政府各部門的監(jiān)督檢查工作，避免形式主義。

4.3 建設(shè)數(shù)字化治理的智慧社區(qū)

社區(qū)成為疫情防控主陣地之后，社區(qū)數(shù)字化治理的重要性日益凸顯。在數(shù)字化水平較高的社區(qū)中，人工智能、物聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈、大數(shù)據(jù)等技防設(shè)備為社區(qū)疫情防控提供了重要支撐。在農(nóng)村社區(qū)，疫情防控則主要依靠傳統(tǒng)的人防方式，防控難度大、成本高。智慧社區(qū)疫情防控不僅能夠減少人力資源成本，而且提供了更加精準(zhǔn)化的社區(qū)服務(wù)。要抓住疫情帶來的數(shù)字化轉(zhuǎn)型契機(jī)，推進(jìn)智慧社區(qū)建設(shè)與發(fā)展，從而為常態(tài)和非常態(tài)下的社區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供技術(shù)支撐。

利益沖突無(wú)