宋昌耀，郅 倩，厲新建

(北京第二外國語學(xué)院 旅游科學(xué)學(xué)院，北京 100024)

一、引言

我國經(jīng)濟(jì)從高速度增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展的過程中,經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式從粗放式向集約化轉(zhuǎn)變,土地要素作為不可再生資源在高質(zhì)量發(fā)展和集約式發(fā)展中的重要作用更加凸顯.2021年國務(wù)院辦公廳發(fā)布的?要素市場(chǎng)化配置綜合改革試點(diǎn)總體方案?明確要求推進(jìn)土地要素市場(chǎng)化配置,客觀上要求土地要素效率和效益的提升.旅游業(yè)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中具有重要影響,旅游業(yè)高質(zhì)量發(fā)展有助于貧困減緩、文化傳播、生態(tài)文明建設(shè)以及加快形成“雙循環(huán)”格局.土地資源作為旅游資源的物質(zhì)載體,是旅游業(yè)賴以生存與發(fā)展的基礎(chǔ).為了滿足不斷增長(zhǎng)和快速迭代的旅游需求,新型旅游投資和旅游項(xiàng)目不斷涌現(xiàn),而這些項(xiàng)目的建設(shè)與開發(fā)都離不開土地要素的支撐.旅游用地作為旅游業(yè)高質(zhì)量發(fā)展和土地市場(chǎng)改革當(dāng)中的重要一環(huán),具有客觀物質(zhì)性、復(fù)合性、多效益性等特征,涉及土地的多功能利用與轉(zhuǎn)型[1].在產(chǎn)業(yè)發(fā)展實(shí)踐過程中,有限的建設(shè)用地供給推動(dòng)國家和地方開展有益的探索和創(chuàng)新,例如旅游領(lǐng)域點(diǎn)狀供地創(chuàng)新[2].然而,旅游用地市場(chǎng)在發(fā)展過程中存在諸多問題,制約旅游業(yè)高質(zhì)量發(fā)展[3],識(shí)別旅游用地的演變過程及其問題、分析其成因、進(jìn)而提出相應(yīng)對(duì)策具有重要意義.

自20世紀(jì)90年代以來,國內(nèi)外學(xué)者對(duì)旅游用地研究取得了長(zhǎng)足的進(jìn)展,共同推動(dòng)了旅游發(fā)展與土地利用之間的關(guān)系研究.其中,英文文獻(xiàn)對(duì)旅游用地的研究起步較早,早期研究主要集中在旅游用地規(guī)劃、分類等方面[4-5]；而后研究主題逐漸豐富,更多關(guān)注到旅游用地與環(huán)境的關(guān)系[6-7]、旅游用地的可持續(xù)管理[8-9]等方面.國內(nèi)旅游用地研究起步較晚,研究成果主要集中在以下方面：一是旅游用地的內(nèi)涵與分類研究.學(xué)者們都嘗試給旅游用地作出明確的內(nèi)涵界定和清晰可行的分類,但目前尚未形成統(tǒng)一的共識(shí)[10-12].二是旅游用地的時(shí)空特征研究.旅游用地的規(guī)模、分布、功能受到土地特征、旅游業(yè)發(fā)展、人地關(guān)系等多方面的影響而呈現(xiàn)不同的特征[13-14].隨著旅游業(yè)的發(fā)展,旅游用地規(guī)模不斷增長(zhǎng),旅游用地也由單一功能向綜合多元功能轉(zhuǎn)變[15-17].三是特定區(qū)域旅游用地研究.已有研究基于古鎮(zhèn)、海濱、生態(tài)度假區(qū)、風(fēng)景區(qū)等微觀區(qū)域開展旅游用地分析,尤其針對(duì)鄉(xiāng)村旅游用地的研究較多.吳麗敏等認(rèn)為城鎮(zhèn)化發(fā)展和旅游業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)推動(dòng)了農(nóng)林用地轉(zhuǎn)化成旅游用地的進(jìn)程[18].學(xué)者們?cè)卩l(xiāng)村旅游用地研究中都強(qiáng)調(diào)利益相關(guān)者對(duì)旅游用地的重要影響[19-21].四是旅游用地改革研究.針對(duì)旅游用地實(shí)踐中的困境,學(xué)者們認(rèn)為要從旅游用地改革、旅游用地管理、旅游用地政策等方面實(shí)現(xiàn)突破[22-24].戴學(xué)鋒強(qiáng)調(diào)旅游用地改革對(duì)全域旅游發(fā)展的重要性,旅游用地政策創(chuàng)新實(shí)踐為其他產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域乃至整個(gè)土地政策的創(chuàng)新改革提供借鑒[25].

旅游用地的時(shí)空演變反映著地區(qū)旅游業(yè)發(fā)展的動(dòng)態(tài)過程,有助于歷史地、全方位地考察地區(qū)旅游業(yè)發(fā)展,故而成為研究熱點(diǎn).總體而言,已有研究呈現(xiàn)定性研究多、定量分析少,案例研究多、宏觀研究少的特點(diǎn).已有研究主要集中于微觀空間尺度的旅游用地研究,包括對(duì)鄉(xiāng)村旅游用地、生態(tài)旅游用地、風(fēng)景區(qū)用地評(píng)價(jià)等方面的深入分析,基于案例研究的范式探究不同類型旅游地的旅游用地過程與機(jī)理,大量研究聚焦于某一類型的旅游用地的利用格局和演變趨勢(shì).然而,基于實(shí)證主義范式、從區(qū)域尺度研究旅游用地市場(chǎng)演變特征的相關(guān)研究仍顯不足,鮮有從宏觀區(qū)域?qū)用鎸?duì)旅游用地市場(chǎng)進(jìn)行定量分析,故而需要選取重點(diǎn)區(qū)域開展分析.京津冀作為我國三大城市群之一,城市群內(nèi)部城市類型多樣、城市等級(jí)鮮明,深入研究京津冀旅游用地的時(shí)空特征與發(fā)展困境,有助于為京津冀地區(qū)乃至全國區(qū)域旅游用地研究與實(shí)踐提供參考和啟示.為此,本文基于中國土地市場(chǎng)網(wǎng)的土地交易數(shù)據(jù)構(gòu)建京津冀旅游業(yè)相關(guān)的土地出讓數(shù)據(jù)庫,深入探究京津冀旅游用地出讓的多維時(shí)空特征,深入分析京津冀旅游用地發(fā)展現(xiàn)狀和問題成因,為京津冀旅游用地的科學(xué)決策提供可靠依據(jù),為旅游產(chǎn)業(yè)實(shí)踐發(fā)展提供政策建議,促進(jìn)京津冀旅游業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展.

二、研究設(shè)計(jì)

(一)研究區(qū)域概況

京津冀城市群包括北京、天津及河北省的石家莊、保定、廊坊、唐山、滄州、秦皇島、承德、張家口、衡水、邢臺(tái)、邯鄲,共13個(gè)空間單元.本文采用的旅游用地出讓數(shù)據(jù)來源于中國土地市場(chǎng)網(wǎng)(www.landchina.com)公布的國有土地使用權(quán)出讓交易結(jié)果.本研究在保留全部的“風(fēng)景名勝設(shè)施用地”類型的基礎(chǔ)上,從“項(xiàng)目名稱”“地理位置”“受讓方”三項(xiàng)中分別以“旅游、酒店、景區(qū)、度假、風(fēng)景、賓館”等關(guān)鍵詞進(jìn)行篩選并作為旅游用地,在剔除重復(fù)和明顯錯(cuò)誤條目后最終獲得京津冀旅游用地出讓1167宗,構(gòu)建京津冀旅游用地出讓數(shù)據(jù)庫(2007—2019).

(二)研究方法

本研究旨在使用土地出讓數(shù)據(jù)識(shí)別京津冀旅游用地市場(chǎng)時(shí)空演變特征,土地出讓數(shù)據(jù)是包括土地出讓面積和價(jià)格的點(diǎn)數(shù)據(jù),故而需要采用點(diǎn)數(shù)據(jù)分析方法.克里金插值方法是根據(jù)已知點(diǎn)的屬性值,可以預(yù)估同一范圍內(nèi)未知點(diǎn)的屬性值的空間分析方法.克里金插值法又稱空間局部插值法,是以變異函數(shù)理論和結(jié)構(gòu)分析為基礎(chǔ),在有限區(qū)域內(nèi)對(duì)區(qū)域化變量進(jìn)行無偏最優(yōu)估計(jì)的一種方法,是地統(tǒng)計(jì)學(xué)的主要內(nèi)容之一.克里金法不僅可以對(duì)不規(guī)則格點(diǎn)進(jìn)行插值,而且還可以根據(jù)多種要素場(chǎng)信息對(duì)某一要素場(chǎng)進(jìn)行協(xié)同插值.它既是一種對(duì)非均勻取樣的內(nèi)插方法,同時(shí)也是重要的空間分析手段.在克里金法中,所有樣本都會(huì)參與對(duì)未知點(diǎn)的估計(jì),在實(shí)際應(yīng)用中為突出隨機(jī)場(chǎng)的局地特征,可以人為設(shè)定點(diǎn)的影響范圍,不考慮范圍外樣本的影響.它具備誤差估計(jì)能力,是重要的點(diǎn)估計(jì)分析方法.通過對(duì)旅游用地要素進(jìn)行無偏最優(yōu)估計(jì)到連續(xù)的旅游用地?cái)?shù)據(jù)曲面,可直觀反映京津冀地區(qū)旅游用地面積和價(jià)格空間格局變化特征.本研究采用ArcGIS10.7中的克里金(Kriging)插值法開展分析,公式如下：

式中,Z(Xi)表示旅游用地第i個(gè)位置的觀測(cè)值；λi表示旅游用地第i個(gè)位置觀測(cè)值的未知權(quán)重；X0表示預(yù)測(cè)位置；Z(X0)表示預(yù)測(cè)位置的旅游用地面積(價(jià)格)估計(jì)值；n表示觀測(cè)值總數(shù).

(三)分析框架

從整體來看,土地交易影響因素主要包括用地環(huán)境、土地的入市機(jī)制和土地市場(chǎng)化運(yùn)行機(jī)制中的供求機(jī)制和價(jià)格機(jī)制等.其中,京津冀旅游用地環(huán)境主要包括土地制度和政策、京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略和2022年冬季奧運(yùn)會(huì)、市場(chǎng)監(jiān)管和旅游業(yè)綜合特性等方面,用地環(huán)境作用于整個(gè)土地出讓的過程.首先,京津冀土地資源通過多種土地供給模式完成土地入市過程.土地再通過招標(biāo)、拍賣和掛牌的市場(chǎng)化土地出讓方式真正進(jìn)入旅游用地交易市場(chǎng).其次,在旅游用地市場(chǎng)上,根據(jù)土地的地塊屬性特征,市場(chǎng)上的土地供給主體和土地需求主體進(jìn)行博弈形成主體間的供求機(jī)制,在供求機(jī)制的作用下因地制宜,達(dá)成土地交易的協(xié)議價(jià)格和均衡價(jià)格,土地市場(chǎng)的最終交易結(jié)果表現(xiàn)為旅游用地出讓的面積、出讓的數(shù)量、出讓的用途等特征.價(jià)格機(jī)制是市場(chǎng)機(jī)制的核心,同時(shí)價(jià)格機(jī)制又與供求機(jī)制相互聯(lián)系、相互影響、相互制約.最后,當(dāng)土地開發(fā)經(jīng)營不善時(shí),政府可以再次收歸國有,土地將進(jìn)入存量模式.本文將基于此分析框架(見圖1)總結(jié)和分析京津冀旅游用地出讓的時(shí)空特征、存在問題及其成因,并最終提出優(yōu)化提升的建議.

圖1 京津冀旅游用地出讓分析框架

三、京津冀旅游用地出讓的多維特征

2007—2019年,京津冀地區(qū)旅游用地出讓格局呈現(xiàn)出較為均勻的空間分布特征,且出讓宗數(shù)持續(xù)上升,出讓面積不斷擴(kuò)大.基于京津冀旅游用地出讓分析框架,京津冀旅游用地出讓方式特征、行業(yè)特征和時(shí)空特征如下分析.

(一)京津冀旅游用地出讓方式特征

在旅游用地供給過程中,一類是市場(chǎng)化出讓方式,包括招標(biāo)、拍賣及掛牌方式；另一類是非市場(chǎng)化出讓方式,包括協(xié)議出讓和劃撥.京津冀旅游用地非市場(chǎng)化出讓方式占比呈先下降后增加的趨勢(shì),整體來看旅游用地出讓市場(chǎng)化程度不斷提高.如圖2所示,2007年,京津冀旅游用地市場(chǎng)化出讓方式占比僅為37%,到2019年占比已經(jīng)提高至66%.根據(jù)自然資源部?招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)定?,工業(yè)、商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等經(jīng)營性用地,應(yīng)當(dāng)以招標(biāo)、拍賣或掛牌方式出讓.雖然京津冀旅游用地交易市場(chǎng)化程度不斷提高,但相較其他城市群土地市場(chǎng)化程度,其供地方式還是較為傳統(tǒng),市場(chǎng)化渠道少.此外,由于建設(shè)用地指標(biāo)的總量限制及新增建設(shè)用地指標(biāo)的日趨收緊,如北京施行減量發(fā)展政策,這使得如何獲得足夠的建設(shè)用地指標(biāo)以供應(yīng)旅游項(xiàng)目的發(fā)展成為需要考慮的問題.

圖2 2007-2019年京津冀旅游用地出讓方式占比

(二)京津冀旅游用地出讓行業(yè)特征

2007—2019年,京津冀旅游用地主要集中于住宿餐飲等商服用地.從土地用途來看,京津冀地區(qū)新增及原有土地被用作住宿餐飲用地和其他商服用地的居多,占比為37.45%和21.25%,而被用作風(fēng)景名勝設(shè)施用地、公園與綠地、公共設(shè)施用地則較少,占比分別為8.05%、2.57%、2.31%,被用來作為交通服務(wù)場(chǎng)站用地(0.09%)、教育用地(0.09%)等的最少.在高品質(zhì)旅游中,游客對(duì)于旅游游憩空間和人文環(huán)境氛圍格外重視,旅游用地中應(yīng)以提升游客體驗(yàn)為目的進(jìn)行土地利用,如此才能保障特色文旅業(yè)態(tài)的品質(zhì).當(dāng)前的用地分類中用于休閑、游憩、文娛等用途的土地資源偏少,制約旅游項(xiàng)目所需的舒適環(huán)境和充?？臻g的建設(shè).

(三)京津冀旅游用地出讓時(shí)空特征

京津冀旅游用地出讓面積呈現(xiàn)從中心向外圍拓展的趨勢(shì),圍繞北京市進(jìn)行集聚與拓展,見表1.具體而言,2007—2010年,北京、天津和張家口旅游用地面積較大.2011—2015年,隨著旅游業(yè)的快速發(fā)展,秦皇島、保定、石家莊旅游用地面積開始增加.2016—2019年,北京和天津旅游用地面積呈下降趨勢(shì),京津冀核心圈外圍城市張家口、唐山、滄州旅游用地面積快速擴(kuò)張.在國土開發(fā)政策管控以及中央對(duì)生產(chǎn)空間的集約高效提出了更高的要求的背景下,北京實(shí)施減量發(fā)展政策,加之北京市城鎮(zhèn)化水平較高,土地出讓規(guī)模逐步降低,土地開發(fā)模式向集約式轉(zhuǎn)變,旅游用地的面積大幅降低.旅游用地面積與旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展密不可分.2010年后,河北省旅游業(yè)發(fā)展加速,部分用地開始轉(zhuǎn)向以旅游服務(wù)功能為主的建設(shè)用地,體現(xiàn)出正反饋驅(qū)動(dòng)下的儲(chǔ)備用地向旅游用地轉(zhuǎn)化.

表1 2007—2019年京津冀旅游用地出讓面積和價(jià)格克里金插值空間分布

在價(jià)格方面,北京和天津的旅游用地價(jià)格逐漸降低,河北省部分區(qū)域旅游用地價(jià)格逐漸上升.2007—2010年,北京、天津以及邯鄲、唐山,地價(jià)遠(yuǎn)高于河北其它地區(qū),這與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高度相關(guān).2011—2015年,北京旅游用地價(jià)格依然居高不下,天津出現(xiàn)下降的趨勢(shì),唐山、保定、石家莊旅游用地價(jià)格快速上漲.2016—2019年,北京、天津旅游用地價(jià)格降低,河北省部分城市旅游用地價(jià)格仍然保持較高水平,其中,張家口旅游用地面積不僅快速增加,旅游用地價(jià)格也是急速上升,這緣于2015年北京聯(lián)合張家口申請(qǐng)冬奧會(huì)的成功,在大型賽事的助推下,張家口的旅游用地項(xiàng)目不斷增加,用地價(jià)格也是不斷飆升.總體上,河北省旅游總?cè)舜窝杆僭黾?旅游產(chǎn)業(yè)地位提高和旅游經(jīng)濟(jì)發(fā)展也促使旅游用地出讓價(jià)格的上升.

總體而言,2007—2019年,京津冀旅游用地出讓面積和市場(chǎng)化價(jià)格在京津及周邊地區(qū)形成了一個(gè)集聚中心,其次在部分市區(qū)的中心形成了小范圍的高值集中區(qū).北京、天津旅游業(yè)發(fā)展迅速,旅游總收入和旅游總?cè)藬?shù)在京津冀一體化圈中占據(jù)極大優(yōu)勢(shì).同時(shí),由于兩地社會(huì)經(jīng)濟(jì)的高度發(fā)展,社會(huì)成本價(jià)格高昂,旅游項(xiàng)目前期投入也較大,旅游用地價(jià)格也較高.隨著京津冀地區(qū)城鎮(zhèn)化進(jìn)程趨緩和國土政策管控,旅游用地面積由集中分布在北京市及其周邊地區(qū)向天津市、河北省擴(kuò)散.河北省各區(qū)域的旅游用地出讓面積和價(jià)格的高值多數(shù)集中在市中心.市中心是城市的經(jīng)濟(jì)、政治和文化中心,人口密集,地價(jià)也相應(yīng)較高.自京津冀協(xié)同發(fā)展上升到國家戰(zhàn)略以來,河北省經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速,建設(shè)用地需求旺盛,旅游用地面積也相應(yīng)增加；與此同時(shí),京津冀地區(qū)土地供應(yīng)日益趨緊,建設(shè)用地的需求隨著產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展不斷擴(kuò)大,商服用地價(jià)格持續(xù)上漲.

四、京津冀旅游用地的問題識(shí)別

土地資源是旅游業(yè)發(fā)展最重要的生產(chǎn)要素之一,各種旅游項(xiàng)目的開展都需要依托土地資源,明確京津冀地區(qū)旅游用地過程中存在的問題有助于推進(jìn)旅游業(yè)高質(zhì)量發(fā)展.京津冀旅游用地問題主要是受京津冀區(qū)域發(fā)展差異、土地基本制度,以及旅游業(yè)綜合特性的影響,見圖3.

圖3 京津冀旅游用地問題及成因分析框架

(一)旅游用地出讓市場(chǎng)化程度低

京津冀地區(qū)市場(chǎng)化出讓的旅游用地占比總體上呈現(xiàn)增加的態(tài)勢(shì),但仍有相當(dāng)比例的旅游用地出讓系非市場(chǎng)化出讓.2019年,三分之一的京津冀旅游用地出讓來自于非市場(chǎng)化出讓方式.在京津冀旅游用地獲取過程中,土地產(chǎn)權(quán)不明晰、出讓方式多樣化、開發(fā)主體多元化等現(xiàn)象突出；缺乏明確的旅游用地出讓政策作為規(guī)定和約束,極易導(dǎo)致旅游用地交易不規(guī)范.例如,協(xié)議出讓是有償供地的重要方式之一,但是相對(duì)于掛牌、拍賣等沒有引入充分的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,缺乏公正性,不利于公平競(jìng)爭(zhēng).京津冀旅游用地協(xié)議出讓比例偏高,招標(biāo)、拍賣或者掛牌方式出讓相對(duì)較低,表明京津冀在旅游用地的市場(chǎng)化方面仍需進(jìn)一步加強(qiáng).

(二)存量用地資源潛力挖掘不深

旅游消費(fèi)需求引致下,我國旅游用地需求規(guī)模持續(xù)擴(kuò)張,不少需要大面積建設(shè)用地資源支持的上百億投資規(guī)模的超大項(xiàng)目落地.2018年,京津冀106個(gè)重點(diǎn)旅游投資項(xiàng)目中,百億以上旅游投資項(xiàng)目有28個(gè),其中千億以上有3個(gè),這些旅游項(xiàng)目對(duì)旅游用地的需求相對(duì)較多.然而,?要素市場(chǎng)化配置綜合改革試點(diǎn)總體方案?強(qiáng)調(diào)推動(dòng)以市場(chǎng)化方式盤活存量用地；京津冀地區(qū),尤其是北京市的新增建設(shè)用地空間趨緊,逐漸進(jìn)入存量供給模式,需要控制增量、盤活存量以緩解旅游用地供需矛盾.從現(xiàn)實(shí)情況來看,京津冀旅游用地來源中,新增建設(shè)用地占比64.61%、新增建設(shè)用地(來自庫存量)占比4.28%,而現(xiàn)有建設(shè)用地占比為31.11%.新增建設(shè)用地出讓數(shù)量超過三分之二,而現(xiàn)有存量用地占比不及三分之一,旅游用地項(xiàng)目中新增建設(shè)用地占比較大.京津冀地區(qū)存量旅游用地挖掘力度依舊不夠,存量土地資源潛力未充分激活,土地利用效率較低.土地資源無法支撐更優(yōu)質(zhì)的旅游項(xiàng)目,低效的用地方式阻礙了京津冀旅游業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展.京津冀地區(qū)亟需盤活存量土地,努力實(shí)現(xiàn)旅游用地由粗放利用轉(zhuǎn)向集約利用.

(三)整地出讓為主制約靈活開發(fā)

現(xiàn)有旅游項(xiàng)目開發(fā)用地主要是參考城市的土地供地模式,盡管京津冀旅游用地項(xiàng)目平均面積總體呈現(xiàn)下降趨勢(shì)(圖4),但采取塊狀用地作為基本出讓單位仍然是土地出讓的主流.整地出讓模式直接造成旅游項(xiàng)目用地成本過高,加重企業(yè)的資金負(fù)擔(dān).以旅游度假村類項(xiàng)目為例,實(shí)際建設(shè)用地需求可能是數(shù)百畝的“量級(jí)”,然而按照塊狀供地邏輯,相應(yīng)征地“量級(jí)”可能會(huì)上升到以千畝計(jì),土地獲取成本倍增.此外,京津冀地區(qū)過高的旅游用地成本導(dǎo)致投資企業(yè)在獲取旅游用地以后,為了盡快回籠資金和實(shí)現(xiàn)盈利,更傾向于將其使用在收益高的商品住房、住宿餐飲等領(lǐng)域,而相關(guān)配套的接待服務(wù)設(shè)施等用地相對(duì)較少,甚至?xí)霈F(xiàn)房地產(chǎn)“綁架”旅游現(xiàn)象,無力實(shí)現(xiàn)真正高品質(zhì)的旅游產(chǎn)品開發(fā)[26].

圖4 2007—2019年京津冀旅游用地項(xiàng)目平均面積

(四)缺少旅游用地基準(zhǔn)地價(jià)體系

伴隨著旅游業(yè)的高速發(fā)展,以旅游風(fēng)景區(qū)為主的建設(shè)開發(fā)、企業(yè)改制、建設(shè)項(xiàng)目招商引資等過程中的土地交易也日漸繁榮,旅游用地交易市場(chǎng)開始活躍.同時(shí),旅游用地市場(chǎng)也呈現(xiàn)出一定的復(fù)雜性和特殊性.一方面,與旅游關(guān)聯(lián)的各類基礎(chǔ)設(shè)施用地增多,鄉(xiāng)村旅游等新業(yè)態(tài)用地增多,且用地規(guī)模大、結(jié)構(gòu)復(fù)雜、鄉(xiāng)村區(qū)域布局多,旅游用地價(jià)格的復(fù)雜性逐漸凸顯；另一方面,旅游用地作為一種特殊的土地利用類型,有關(guān)此類用地價(jià)格的評(píng)估還處于探索階段,其用地價(jià)格或難以估算,或不能正確反映市場(chǎng)價(jià)格,從而偏離真實(shí)價(jià)格[27].例如,2007—2019年,京津冀旅游用地出讓單價(jià)呈現(xiàn)波動(dòng)發(fā)展的態(tài)勢(shì)(圖5),并沒有表現(xiàn)出明顯的規(guī)律性,表明旅游用地缺乏明確的制度性安排和市場(chǎng)化規(guī)律.在實(shí)際應(yīng)用中,大多將旅游用地定價(jià)套用商服用地基準(zhǔn)地價(jià),少數(shù)套用風(fēng)景名勝用地性質(zhì)的價(jià)格,難以體現(xiàn)旅游用地中旅游資源的獨(dú)特性、可持續(xù)性和多效益性等特殊性質(zhì).目前,關(guān)于旅游用地定價(jià)的政策環(huán)境尚不明晰.

圖5 2007—2019年京津冀旅游用地出讓單價(jià)

五、京津冀旅游用地問題成因分析

針對(duì)京津冀旅游用地發(fā)展過程中存在的問題,從“京津冀”“旅游”和“土地”三個(gè)角度分析其成因.京津冀區(qū)域發(fā)展差異、土地基本制度安排、旅游業(yè)綜合特性是導(dǎo)致京津冀旅游用地市場(chǎng)問題的根本成因,不同方面具體因素的共同作用導(dǎo)致京津冀旅游用地市場(chǎng)發(fā)展中的不足(圖3).

(一)京津冀區(qū)域發(fā)展差異

京津冀不同地區(qū)之間的發(fā)展差異是京津冀旅游用地問題的重要因素.第一,基礎(chǔ)差異大.北京市、天津市和河北省在旅游資源稟賦、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和公共服務(wù)水平上存在較大的發(fā)展差異,很難用一套地價(jià)體系來指導(dǎo)三地土地市場(chǎng)價(jià)格,這也導(dǎo)致京津冀旅游用地價(jià)格體系混亂,旅游用地價(jià)格難以反映其真實(shí)用地價(jià)格.第二,北京減量發(fā)展.北京市的旅游用地面積和價(jià)格呈下降趨勢(shì),這與其減量發(fā)展有關(guān).減量發(fā)展政策旨在用減量倒逼土地利用集約高效,但在政策的實(shí)施過程中,用地性質(zhì)變更、容積率調(diào)整等一系列傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的閑置、低效用地的盤活機(jī)制不完善和執(zhí)行細(xì)則不明確,使得土地利用效率并無明顯改善.第三,制度改革慢.近年來,許多省份都在積極試點(diǎn)新的土地制度和政策,以支持旅游項(xiàng)目實(shí)際落地.例如,廣西鼓勵(lì)農(nóng)村利用集體建設(shè)用地開發(fā)休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游度假項(xiàng)目；安徽省、重慶市、海南省、浙江省、廣東省、吉林省、四川省等先后出臺(tái)相關(guān)政策來試點(diǎn)“點(diǎn)狀供地”模式.然而,京津冀地區(qū)無論是關(guān)于土地制度的改革還是新模式的試點(diǎn)都沒有具體行動(dòng),制度創(chuàng)新和改革不足使京津冀地區(qū)旅游用地問題的解決不及時(shí)、不徹底.

(二)土地基本制度安排

土地基本制度的不完善導(dǎo)致京津冀旅游用地發(fā)展存在困境.第一,土地供給制度.在新?土地管理法?還沒審議通過前,土地是由單一主體供給,即土地出讓必須由政府主導(dǎo),只有政府將土地收回或是征收為國有,土地才能入市,集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市還未有法律制度的保證.這種供地制度使得土地要素流動(dòng)率降低,土地供應(yīng)量不足,大量土地閑置,再加之與土地供給制度相聯(lián)系的土地市場(chǎng)退出機(jī)制的不完善使得土地低效供給,無法進(jìn)行真正有效的開發(fā)和再利用.調(diào)整土地資源的供給結(jié)構(gòu),優(yōu)化土地資源布局和配置尤為重要.第二,土地出讓方式.我國施行市場(chǎng)化(招標(biāo)、拍賣、掛牌)、非市場(chǎng)化(協(xié)議、劃撥)并行的土地出讓方式.在京津冀地區(qū)的土地市場(chǎng)化進(jìn)程中,非市場(chǎng)化的出讓方式占比相對(duì)較高.依靠行政權(quán)力配置土地資源的機(jī)制,在土地利用效率上會(huì)低于市場(chǎng)機(jī)制,這不利于京津冀旅游用地集約高效發(fā)展.第三,土地流轉(zhuǎn)政策.土地流轉(zhuǎn)是激發(fā)市場(chǎng)經(jīng)營主體挖掘存量土地資源的內(nèi)生動(dòng)力.但在京津冀旅游用地的取得和利用過程中,一些特殊類型的土地在向旅游用地轉(zhuǎn)變的過程出現(xiàn)阻礙.例如,土地的產(chǎn)權(quán)界定、土地流轉(zhuǎn)的法定方式和市場(chǎng)的健全都是制約土地要素流動(dòng)的重要原因.解決京津冀旅游用地中的土地流轉(zhuǎn)問題具有市場(chǎng)需求和法律政策的雙重一致性.第四,土地供給模式.國務(wù)院在2019年發(fā)布的?關(guān)于促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的指導(dǎo)意見?強(qiáng)調(diào)探索針對(duì)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的省市縣聯(lián)動(dòng)“點(diǎn)狀”供地.京津冀地區(qū)多數(shù)旅游用地都是整地出讓模式,容易產(chǎn)生新增建設(shè)用地指標(biāo)不夠、農(nóng)用地的占補(bǔ)平衡、旅游項(xiàng)目用地成本過高等問題.同時(shí),多數(shù)旅游服務(wù)設(shè)施小且分散,片狀出讓的方式也會(huì)造成一定的土地資源浪費(fèi).

(三)旅游業(yè)綜合特性

旅游業(yè)涉及多種細(xì)分業(yè)態(tài),具有綜合性、復(fù)雜性和高度市場(chǎng)敏感性等特征.在旅游供給側(cè),旅游活動(dòng)的開展、旅游項(xiàng)目的落地以及旅游配套設(shè)施的建設(shè)等均需要土地資源.而土地來源多種多樣,且目前對(duì)旅游用地?zé)o明晰統(tǒng)一的界定標(biāo)準(zhǔn),其他用途的用地會(huì)因旅游業(yè)發(fā)展需要而轉(zhuǎn)換土地用途.在旅游需求側(cè),旅游者的“食、住、行、游、購、娛”等不同旅游動(dòng)機(jī)需求需要建立在土地資源的基礎(chǔ)上得以滿足.在京津冀旅游用地實(shí)際開發(fā)利用過程中,住宿餐飲等商服用地多,旅游教育、公園綠地、相關(guān)配套的接待服務(wù)設(shè)施則建設(shè)不足,旅游用地開發(fā)商及投資企業(yè)和游客需求層次不匹配,降低旅游用地的效率.與此同時(shí),在國家相關(guān)部門規(guī)劃及全國土地利用分類中,旅游用地沒有明確的歸屬和統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn),加之國土資源管理部門以及各地政府對(duì)于旅游用地的指標(biāo)制定及程序?qū)徟膹?fù)雜性,限制了旅游用地供給,也使得旅游用地至今都缺少基準(zhǔn)地價(jià)體系.

六、結(jié)論與建議

(一)結(jié)論

本文通過分析京津冀旅游用地市場(chǎng)的演變特征,識(shí)別其發(fā)展問題及成因,得出以下結(jié)論：(1)京津冀旅游用地市場(chǎng)化出讓方式呈現(xiàn)先增后減的態(tài)勢(shì),旅游用地類型主要集中于住宿餐飲等商服用地；旅游用地出讓面積由北京市及其周邊地區(qū)的集中分布逐漸向天津市、河北省擴(kuò)散；旅游用地出讓價(jià)格的高值主要集中在北京市、廊坊市和天津市,在部分市區(qū)呈現(xiàn)小范圍的高值集聚.(2)京津冀旅游用地市場(chǎng)存在市場(chǎng)化程度低、存量土地資源潛力挖掘不深、整地出讓為主制約靈活開發(fā)和缺少基準(zhǔn)地價(jià)體系等問題.(3)京津冀旅游用地市場(chǎng)存在問題的原因在于京津冀區(qū)域發(fā)展差異、土地基本制度安排和旅游業(yè)綜合特性,不同方面具體因素的共同作用導(dǎo)致京津冀旅游用地市場(chǎng)發(fā)展中的不足,在調(diào)控和優(yōu)化旅游用地市場(chǎng)過程中需要關(guān)注.

(二)建議

本文結(jié)論對(duì)于京津冀旅游用地政策的制定和完善具有啟示意義.

第一,強(qiáng)化土地制度創(chuàng)新與改革,理順旅游用地供給制度.京津冀地區(qū)要積極發(fā)揮探索體制機(jī)制創(chuàng)新的示范作用,在踐行“多規(guī)合一”過程中探索旅游用地體制機(jī)制創(chuàng)新.以旅游業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的用地需求為主線,堅(jiān)持以市場(chǎng)化方式配置土地資源,充分發(fā)揮政府引導(dǎo)作用,有效協(xié)調(diào)各地用地主體的利益關(guān)系.

第二,盤活存量土地資源,提高現(xiàn)有建設(shè)用地使用效率.一方面,在新型城鎮(zhèn)化背景下,北京、天津等超大城市要在城市更新中推進(jìn)國有企事業(yè)單位長(zhǎng)期閑置存量用地的休閑化利用,通過使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租等創(chuàng)新方式支持旅游新業(yè)態(tài)發(fā)展.另一方面,在鄉(xiāng)村振興過程中,京津冀大城市周邊鄉(xiāng)村以及旅游資源富集的鄉(xiāng)村,要充分發(fā)掘農(nóng)村閑置土地資源,加強(qiáng)對(duì)舊村莊的規(guī)劃與改造,清理村內(nèi)閑置宅基地以及空閑地,改建民俗民宿、休閑養(yǎng)老、創(chuàng)意辦公、鄉(xiāng)村旅游等活動(dòng)場(chǎng)所.

第三,積極采取靈活、彈性的旅游用地供給模式.京津冀地形地貌多樣、發(fā)展階段差異顯著,各地對(duì)旅游用地要求存在不同.對(duì)于自然環(huán)境優(yōu)美的土地資源,采用“點(diǎn)狀供地”的旅游用地供給模式,鼓勵(lì)民宿、景區(qū)與周圍環(huán)境協(xié)同發(fā)展、綠色發(fā)展；對(duì)于旅游項(xiàng)目用地可以采取長(zhǎng)期租賃、先租后讓、租讓結(jié)合、彈性年期等方式供地；對(duì)于美麗鄉(xiāng)村、全域旅游等占用農(nóng)用地的旅游產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目可以保留集體用地性質(zhì),采取“只轉(zhuǎn)不征”方式,從而加強(qiáng)落實(shí)項(xiàng)目用地的征收流轉(zhuǎn)政策.

第四,探索構(gòu)建完善的旅游基準(zhǔn)地價(jià)體系,規(guī)范旅游用地市場(chǎng)價(jià)格.京津冀地區(qū)要在完善旅游用地規(guī)劃管理體系,制定相應(yīng)的旅游用地分類標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上,結(jié)合不同旅游用地類型確定供地方式和土地價(jià)格.例如,將旅游設(shè)施用地、旅游地產(chǎn)用地、旅游景觀生態(tài)用地等旅游用地區(qū)分開來,為合理規(guī)劃、利用、統(tǒng)一管理旅游用地提供科學(xué)標(biāo)準(zhǔn).通過對(duì)旅游用地進(jìn)行等級(jí)劃分和質(zhì)量評(píng)估,收集不同類型旅游開發(fā)項(xiàng)目用地的市場(chǎng)交易數(shù)據(jù),建立基準(zhǔn)定價(jià)評(píng)估模型,形成不同類型的地價(jià)體系,同時(shí)做好對(duì)旅游用地價(jià)格的監(jiān)管和調(diào)控.