孫發(fā)鋒，肖振偉

(鄭州大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，鄭州 450001)

“政策執(zhí)行”研究始于西方。西方學(xué)者對政策執(zhí)行的認(rèn)識經(jīng)歷了一個逐步深化的過程，即從“政策一旦制定出來，就會被很好地執(zhí)行”到“政策形成和政策結(jié)果之間，存在著許多問題”，再到“政策執(zhí)行是檢驗政策正確與否的唯一標(biāo)準(zhǔn)”。隨著研究的深入，西方學(xué)者提出了諸多基于西方場域的政策執(zhí)行模型，如史密斯的過程模型、利普斯基的街頭官僚模型、馬特蘭德的模糊-沖突模型、雷恩和拉賓諾維茨的循環(huán)模型等。政策執(zhí)行模型的多樣化昭示著西方政策執(zhí)行理論的繁榮。

對政策效果的追求以及政策執(zhí)行實踐面臨的困境使得國內(nèi)學(xué)術(shù)界也將目光投向政策執(zhí)行領(lǐng)域。國內(nèi)政策執(zhí)行研究始于20世紀(jì)90年代，先是借鑒西方政策執(zhí)行理論模型，然后開辟基于中國情境和問題的本土政策執(zhí)行研究范式，這種轉(zhuǎn)變的一個重要表現(xiàn)是政策變通執(zhí)行研究成為國內(nèi)政策執(zhí)行研究中的重要議題。顯然，政策變通執(zhí)行研究的興起是對利益關(guān)系重塑、權(quán)力格局調(diào)整背景下出現(xiàn)的替代性執(zhí)行、象征性執(zhí)行、選擇性執(zhí)行、附加性執(zhí)行等五花八門的政策變通執(zhí)行現(xiàn)象的理論回應(yīng)。

總體來看，國內(nèi)學(xué)術(shù)界對政策變通執(zhí)行的研究可歸為三類。第一類是關(guān)于政策變通執(zhí)行的基礎(chǔ)問題研究。一些學(xué)者針對政策變通執(zhí)行這一客觀存在的現(xiàn)象，根據(jù)具體情境，對其概念、表現(xiàn)形式、影響等進(jìn)行了差異化的研究，認(rèn)為變通有積極、消極和“中性”之分。第二類是關(guān)于政策變通執(zhí)行的歸因分析，其中形成了三種解釋。一是歸因于政策本身，認(rèn)為社會具有復(fù)雜性，很多政策只能是指導(dǎo)性的，或者會與實際情況有出入。該視角“將政策執(zhí)行變通視為中立現(xiàn)象”，即“地方政府根據(jù)自身實際”而“執(zhí)行上級政策的行為”。二是歸因于制度體系，認(rèn)為制度性因素誘發(fā)了基層政策變通執(zhí)行行為，如：“壓力型體制”和“錦標(biāo)賽體制”塑造了層層加碼的動員和管理制度，基層執(zhí)行者面對“上面千條線、下面一根針”的情況，會主動或被動地采取變通形式來完成任務(wù)。三是歸因于利益因素，認(rèn)為：“政策執(zhí)行本質(zhì)上是相關(guān)政策主體之間基于利益得失的考慮進(jìn)行的一種利益博弈過程”，地方政府會因自身利益需要而對政策執(zhí)行進(jìn)行一定程度的變通。第三類是通過案例對具體領(lǐng)域的政策變通執(zhí)行進(jìn)行“解剖麻雀”式的分析。有學(xué)者對一個城市內(nèi)部的市場監(jiān)管系統(tǒng)上下級互動過程進(jìn)行案例觀察，認(rèn)為基層政策變通執(zhí)行是上下級之間就如何執(zhí)行政策達(dá)成共識的結(jié)果，是一種“共識式變通”。有學(xué)者對我國南方B市公務(wù)員職級套改政策實施情況進(jìn)行了持續(xù)跟蹤觀察，撰文“展現(xiàn)了該政策變通執(zhí)行中的政策沖突和執(zhí)行風(fēng)險全過程”。有學(xué)者基于街頭官僚理論而論證了農(nóng)村低保政策變通執(zhí)行的生成邏輯和治理之道。已有的研究關(guān)注中國基層政策變通執(zhí)行的情境和問題，揭示出一些共同特征。其一，政策變通執(zhí)行主體主要是基層政府。政策變通執(zhí)行是基層政府與上級政府之間控制與反控制或者共謀、共識的行為。其二，政策執(zhí)行者對政策進(jìn)行變通執(zhí)行時會小心謹(jǐn)慎地采取隱蔽的方式和手段。面對多中心的上級任務(wù)，下級經(jīng)常會選擇性地為政策“減碼”，以達(dá)到減輕負(fù)擔(dān)或謀取私利而僅在形式上完成任務(wù)的目的。

既有的研究成果具有較強(qiáng)的解釋力，其對多數(shù)政策變通執(zhí)行行為的理論闡釋具有很強(qiáng)的說服力。但是，正如薩巴蒂爾所告誡的，關(guān)于公共政策的任何理論都不是完美無缺的。既有研究也存在兩個明顯的缺憾。其一，對村干部這一政策執(zhí)行主體關(guān)注較少。實際上，村干部執(zhí)行涉農(nóng)政策時會經(jīng)常采取變通方式。既有研究主要沿襲了街頭官僚模型的解釋路徑，用“村頭官僚”來解釋村干部在農(nóng)村最低生活保障、糧食生產(chǎn)支持等惠農(nóng)政策執(zhí)行中的變通。然而，筆者在觀察了村干部執(zhí)行涉及安全問題的政策時的變通行為之后產(chǎn)生了疑惑：人們一般認(rèn)為政策執(zhí)行者在執(zhí)行涉及安全問題的政策時會更加小心謹(jǐn)慎，但事實上，在某些情況下，村干部執(zhí)行此類政策時卻更加“大膽”，在執(zhí)行過程中對政策主動加碼，給自己增加工作任務(wù)。其二，偏重于“謀取私利”的理論預(yù)設(shè)。但事實上，村干部所實施的主動加碼行為可能并不是為了徇私舞弊中飽私囊，也不是對政策目標(biāo)的背離，而只是在執(zhí)行過程中采取一些強(qiáng)力甚至過激的方式去達(dá)到政策目標(biāo)。已有的分析框架難以解釋此類現(xiàn)象。因此，本文提出“拓展性執(zhí)行”這一概念，以期從理論上回應(yīng)既有研究的“例外”情況。

一、拓展性執(zhí)行的概念界定

正如替代性執(zhí)行、象征性執(zhí)行、選擇性執(zhí)行、附加性執(zhí)行的特征分別在于替代、象征、選擇、附加，拓展性執(zhí)行的獨特之處在于拓展。從詞義看，“拓展”是中性詞，指開拓擴(kuò)展，進(jìn)一步講指某種事物或行為的主觀能動性。具體到政策執(zhí)行層面，拓展性執(zhí)行是指政策執(zhí)行主體在一定的價值理念引導(dǎo)下，在政策實施準(zhǔn)備、政策宣傳、政策全面推行等過程中，通過主動加碼政策內(nèi)容、增加執(zhí)行環(huán)節(jié)和程序等手段，將政策目標(biāo)轉(zhuǎn)化為實際結(jié)果的行動過程。可見，拓展性執(zhí)行的基本特點是政策執(zhí)行主體在執(zhí)行過程中實施了一系列變通行為，拓展性執(zhí)行也是政策變通執(zhí)行的一種類型。

然而，拓展性執(zhí)行與已有的政策變通執(zhí)行類型之間存在本質(zhì)上的不同。為便于理解，本文將拓展性執(zhí)行區(qū)別于替代性執(zhí)行、象征性執(zhí)行、選擇性執(zhí)行、附加性執(zhí)行等四種具有代表性的政策變通執(zhí)行類型(見表1)。在政策執(zhí)行動機(jī)上，與其他四類政策變通執(zhí)行謀求自利不同，拓展性執(zhí)行更多的是執(zhí)行主體的利他行為，旨在實現(xiàn)政策目標(biāo)。在政策認(rèn)同上，其他四類政策變通執(zhí)行是對政策不認(rèn)同(或認(rèn)同度極低)而進(jìn)行逃避或規(guī)避，拓展性執(zhí)行則是執(zhí)行主體基于對政策的認(rèn)同而采取行動，并在政策執(zhí)行過程中對政策客體進(jìn)行價值傳遞和塑造，使目標(biāo)群體認(rèn)識到該政策的積極作用。在政策變通方式上，其他四類政策變通執(zhí)行的變通方式是給政策做“減法”或者自立一套，以減輕工作負(fù)擔(dān)或謀取私利，僅在形式上完成上級任務(wù)，而拓展性執(zhí)行的變通方式是主動加碼，即給政策做“加法”。從政策執(zhí)行的合理合法程度看，其他四類政策變通執(zhí)行行為因為背離了政策的精神實質(zhì)和原則性規(guī)定，呈現(xiàn)出既不合法又不合理的特點，而拓展性執(zhí)行雖然是以結(jié)果為導(dǎo)向的政策執(zhí)行方式，但執(zhí)行過程中可能會采取強(qiáng)力甚至過激的方式來達(dá)到政策目標(biāo)，因而既可能是合理合法的，也可能偏離理性，出現(xiàn)不合理、不合法的情況。從政策目標(biāo)的實現(xiàn)程度看，其他四類政策變通執(zhí)行行為偏離了政策目標(biāo)，而拓展性執(zhí)行雖然可能因采用的手段方法不盡恰當(dāng)而引發(fā)始料未及的政策影響或結(jié)果，但總體而言更容易實現(xiàn)政策目標(biāo)。

表1 政策變通執(zhí)行類型比較

二、村干部拓展性執(zhí)行新冠肺炎疫情防控政策的實踐運作

“新冠肺炎疫情是百年來全球發(fā)生的最嚴(yán)重的傳染病大流行，是新中國成立以來我國遭遇的傳播速度最快、感染范圍最廣、防控難度最大的重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件。”為了有效應(yīng)對嚴(yán)峻復(fù)雜的疫情形勢，阻斷傳播途徑，切斷傳播鏈條，保護(hù)人民群眾生命安全和身體健康，黨和政府出臺了一系列政策，這些政策統(tǒng)稱為“新冠肺炎疫情防控政策”。在新冠肺炎疫情防控政策的層級化執(zhí)行體系中，村干部扮演著一線執(zhí)行者角色，直接關(guān)系著該政策如何貫徹到實際行動中。為了提升政策“變現(xiàn)”的速度和力度，不少地方的村干部進(jìn)行了政策調(diào)適和政策變通，即拓展性地執(zhí)行了新冠肺炎疫情防控政策。需要指出的是，本文的研究聚焦于村干部在執(zhí)行相關(guān)疫情防控政策時產(chǎn)生的行動模式，而不討論具體的涉疫政策。

(一)執(zhí)行準(zhǔn)備：政策信息傳遞中增強(qiáng)村民風(fēng)險感知

風(fēng)險感知是人的意識對有關(guān)風(fēng)險信息的反映，包括識別、獲取、接受風(fēng)險信息，以及根據(jù)風(fēng)險信息作出相關(guān)判斷。當(dāng)前，人們的風(fēng)險感知已經(jīng)從“我餓”轉(zhuǎn)變?yōu)椤拔遗隆?，有效?guī)避風(fēng)險是人們共同的追求。現(xiàn)實層面上，在一些鄉(xiāng)村的疫情防控中，村干部憑借政策信息優(yōu)勢，經(jīng)常會“放大風(fēng)險”，以引起村民對落實政策規(guī)定的足夠重視。從政策信息傳遞的具體過程看，一方面，村干部作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“代理人”，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府那里接受了最直接的政策解讀和理念灌輸，包括“疫情危害嚴(yán)重”“上級重視”“堅決落實防疫政策”“筑牢安全防線”“保障群眾生命安全”等，從而深化了對政策的認(rèn)同和重視。加之政策涉及的是鄉(xiāng)村安全問題，村干部自然不敢馬虎，在此問題上樹立了安全至上的理念。另一方面，村干部作為鄉(xiāng)村“當(dāng)家人”，熟知鄉(xiāng)村場域中政策執(zhí)行的邏輯。村干部自然明白，落實像疫情防控這類需要改變個人行為和態(tài)度的政策，離不開村民的參與、配合和支持，必須讓村民認(rèn)識到問題的嚴(yán)重性，引起足夠重視，才能引導(dǎo)村民自覺遵守有關(guān)政策，共同為規(guī)避風(fēng)險而采取行動。因此，村干部在向村民傳遞政策信息的過程中，會強(qiáng)化村民風(fēng)險感知，從而為執(zhí)行相關(guān)政策奠定心理基礎(chǔ)、創(chuàng)造思想條件。與城市相比，鄉(xiāng)村在應(yīng)對風(fēng)險方面存在天然的脆弱性，不僅體現(xiàn)于鄉(xiāng)村應(yīng)對風(fēng)險的硬件設(shè)施落后等客觀因素，還體現(xiàn)于村民風(fēng)險感知水平低、防護(hù)意識弱等主觀因素。從這個意義上說，采用合適的方式方法強(qiáng)化村民風(fēng)險感知，能夠有效地消解村民風(fēng)險意識差的問題，也能有效地提升村民對疫情防控政策的接受度。

當(dāng)然，風(fēng)險的爆發(fā)是一個過程，人們的風(fēng)險感知水平也會隨時間而不斷變化。在新冠肺炎疫情初期，村民缺乏對疫情嚴(yán)重性的認(rèn)識，防護(hù)意識最弱，防護(hù)措施也不到位。扮演著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“代理人”角色的村干部最先接觸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬地管理中關(guān)于疫情防控的政策規(guī)定，是執(zhí)行鄉(xiāng)村疫情防控政策的主要責(zé)任人。作為一種策略，村干部通過廣播喇叭、微信群等媒介工具傳達(dá)疫情防控精神和政策規(guī)定時，經(jīng)常會夸大風(fēng)險的嚴(yán)重性、掩蓋風(fēng)險的可控性，從而實現(xiàn)對村民的價值傳遞和塑造。比如，在疫情初期，湖北武漢疫情向其他省份擴(kuò)散，H省Y村的村干部通過喇叭通知村民：“武漢的疫情十分嚴(yán)重，咱們縣從武漢回來的也有被傳染的了。這個病毒在空氣中能存活一個多月，傳染性極強(qiáng)，只要染上了，花多少錢都治不好。每個人必須戴口罩，更不能串門。”為了引起村民重視，這個通知中顯然有夸大疫情嚴(yán)重性的成分。此外，由于疫情事件的敏感性和風(fēng)險的持續(xù)升級，一些個人和商業(yè)媒體為了博取關(guān)注，不斷發(fā)布夸張的評論和片面的信息，這種體現(xiàn)風(fēng)險嚴(yán)重性的信息也會對村民的風(fēng)險感知產(chǎn)生影響。對此，村干部可能會“樂見其成”甚至加以利用，而不是去澄清。

(二)執(zhí)行過程：主動加碼的系列行動

1.拓展政策：添加政策內(nèi)容

村干部不僅是鄉(xiāng)村政策的傳遞者，更是其解讀者、執(zhí)行者和拓展者。一方面，基層問題的復(fù)雜性決定了很多政策只能是指導(dǎo)性的，需要執(zhí)行者“根據(jù)自己所認(rèn)識政策環(huán)境在執(zhí)行政策時相機(jī)進(jìn)退”，即根據(jù)具體情況進(jìn)行細(xì)化并貫徹實施。為了有效應(yīng)對疫情風(fēng)險，在國家疫情防控政策規(guī)定的基礎(chǔ)上，許多鄉(xiāng)村由村干部牽頭，制定出本村的疫情防控規(guī)約，通過自治規(guī)程添加了鄉(xiāng)村疫情防控中確實需要而國家疫情防控政策中尚未作出規(guī)定的一些“政策”內(nèi)容。這種根據(jù)實際情況而對政策內(nèi)容所作的加碼行為，使疫情防控政策進(jìn)一步具體化、明晰化，能夠有效規(guī)范村民行為，助力疫情防控，穩(wěn)定鄉(xiāng)村社會秩序。另一方面，一些村干部濫用政策信息優(yōu)勢、“自由裁量權(quán)”和執(zhí)行自主權(quán)，隨意加碼政策內(nèi)容，為政策“添油加醋”。如2021年春運期間，一些地方的村干部在傳達(dá)國家疫情防控政策時，有意把“非必要不返鄉(xiāng)”解讀為“絕不能返鄉(xiāng)”、把“中高風(fēng)險地區(qū)返鄉(xiāng)人員需要進(jìn)行核酸檢測”解讀為“只要跨市返鄉(xiāng)的都需要進(jìn)行核酸檢測”，進(jìn)行層層設(shè)卡、步步設(shè)卡。國家發(fā)改委對這種擅自加碼行為作了糾正，并強(qiáng)調(diào)“這是堅決不允許的，不能阻斷人員出行、返鄉(xiāng)”。

2.策略選擇：地方性知識和負(fù)向激勵

在政策執(zhí)行中，村干部往往會借助鄉(xiāng)村的“人情”“面子”等“地方性知識”，故意夸大違反政策的后果，進(jìn)行負(fù)向激勵。村干部利用政策信息優(yōu)勢，在向村民傳達(dá)政策規(guī)定時，通過“斷章取義”等方式，夸大違反政策的成本，向村民傳遞“違反政策將會付出巨大代價”的信號，并且強(qiáng)調(diào)這是上級的要求，從而實現(xiàn)避責(zé)和促進(jìn)政策落實的目的。比如，在落實接種新冠疫苗政策目標(biāo)時，為了督促村民及時接種疫苗，H省Y村的村干部在村民微信群中通知：“接上級通知，全員開始打新冠疫苗了，明天和后天必須到衛(wèi)生院打疫苗，錯過這兩天時間自己花錢也打不到了。”由于各方面原因，Y村并未實現(xiàn)“規(guī)定時間內(nèi)全員打疫苗”的目標(biāo)。村干部從衛(wèi)生院拿到接種疫苗的村民名單后，拍照發(fā)到村民微信群，并再次在群里通知：“剩余少數(shù)還沒有打疫苗的，如果接下來這兩天還不去打疫苗，后果很嚴(yán)重。無故沒打疫苗的，下一年糧食補(bǔ)貼停發(fā)，家里有小孩上學(xué)的影響小孩上學(xué)報名。”果然，這次在規(guī)定時間內(nèi)，Y村接種疫苗完畢。對于村民來說，有時明知村干部夸大了后果，但大家誰都不會說破，畢竟村干部是為了盡快落實政策規(guī)定。再者，在涉及全體村民安全的事情上，未及時接種疫苗的村民被村干部在微信群中喊話，面子上也過不去。因此，村民往往會對村干部故意夸大違反政策的后果這種做法保持默許，村干部也以此為策略而達(dá)到落實政策的目的。

3.集體行動：理性與非理性行為并存

病毒的傳染性決定了每個人都可能成為風(fēng)險源，疫情期間個人的行為不僅關(guān)乎自身，而且影響他人，疫情防控需要有風(fēng)險應(yīng)對的共同體意識，需要采取集體行動。許多村干部按照疫情防控政策規(guī)定，廣泛動員和引導(dǎo)村民為了應(yīng)對風(fēng)險而共同行動，采取了諸多有效舉措，筑牢疫情“防火墻”，成為鄉(xiāng)村疫情防控成功的樣板。H省Y村在疫情防控中值得肯定的做法有：第一，始終用好宣傳教育這一法寶，形成良好的疫情防控社會氛圍。在宣傳內(nèi)容方面，既宣傳疫情防控政策規(guī)定，形成對村民行為的硬約束，又宣傳防疫知識、經(jīng)驗做法、鄰里互助等，引導(dǎo)村民自覺遵守疫情防控規(guī)定，形成對村民行為的軟約束。就即時效力而言，硬約束勝過軟約束，但從長期效果來看，軟約束優(yōu)于硬約束。在宣傳方法方面，緊密結(jié)合鄉(xiāng)土特色，創(chuàng)新宣傳教育的形式，使宣傳教育的內(nèi)容通俗易懂，易于接受。Y村將疫情防控政策編成順口溜，綜合利用大喇叭、條幅、村民微信群等傳播工具，做到家喻戶曉，起到了很好的引導(dǎo)效果。第二，落實精細(xì)化管控，聚力織牢“防護(hù)網(wǎng)”。Y村組建了以村干部、黨員、新鄉(xiāng)賢為主，普通村民志愿參與的疫情防控工作隊伍，做好防疫勸導(dǎo)、隱患排查、環(huán)境消毒和信息上報等具體工作，形成人人參與、人人有責(zé)、人人盡責(zé)的防控格局。鄉(xiāng)村疫情防控的難點和關(guān)鍵在于如何有效約束村民行為，Y村制定的疫情防控村規(guī)民約將疫情防控政策規(guī)定轉(zhuǎn)化為“接地氣”的村莊“章程”，由鄉(xiāng)村疫情防控工作隊負(fù)責(zé)監(jiān)督執(zhí)行，實現(xiàn)了村民的“契約式”遵守。第三，以暖心服務(wù)增強(qiáng)疫情防控韌性。新冠肺炎疫情給村民的日常生活帶來諸多不便，保障村民生活是鄉(xiāng)村疫情防控政策的應(yīng)有之義。Y村由村干部帶頭發(fā)起，吸納部分年輕村民，成立了志愿服務(wù)組。志愿服務(wù)組一方面為村民提供代購物品、送貨上門等服務(wù)以降低村民因外出而被感染的風(fēng)險，另一方面重點對村內(nèi)的孤寡老人、殘疾人員等特殊人群進(jìn)行幫扶和照顧。

然而，鄉(xiāng)村疫情防控工作中也暴露出一些地方村干部的非理性政策執(zhí)行行為。個別村干部在“屬地”內(nèi)隨意性地一刀切，認(rèn)為防控措施越嚴(yán)越好、只要能夠達(dá)到隔離病毒的效果就是好方法好舉措，因而在疫情防控政策執(zhí)行中亂加碼、亂作為，尤其是在對出行、返鄉(xiāng)等人員流動的限制方面亂加碼、亂作為表現(xiàn)得最為明顯。比如，在國家疫情防控政策提倡就地過年時，一些地方的村干部將“就地過年”上升為剛性要求，禁止省外村民返鄉(xiāng)過年。當(dāng)然，還有其他情形。國家相關(guān)部門、央媒等就曾點名批評了各地基層出現(xiàn)的五花八門的扭曲執(zhí)行疫情防控政策的現(xiàn)象，如不區(qū)分疫情防控實際情況而亂貼封條、對所有道路一封了之等。這些“土政策”看似嚴(yán)要求、高標(biāo)準(zhǔn)地執(zhí)行疫情防控政策，似乎是為了將風(fēng)險降到最低，追求一勞永逸，但實際上是形式主義、推卸責(zé)任的表現(xiàn)，嚴(yán)重影響群眾生產(chǎn)生活。

(三)執(zhí)行效應(yīng)：政策影響的兩面性

在鄉(xiāng)村疫情防控政策執(zhí)行上，村干部在政策實施準(zhǔn)備、政策宣傳和政策全面推行的過程中采取了不同程度的加碼行動，遵循的是拓展性執(zhí)行的行動模式。村干部的拓展性執(zhí)行有利于更好地規(guī)避風(fēng)險、實現(xiàn)政策目標(biāo)、維護(hù)公共利益，但也有可能因為方法措施不當(dāng)而造成執(zhí)行失敗或執(zhí)行扭曲。所以，拓展性執(zhí)行的政策產(chǎn)出或結(jié)果呈現(xiàn)出兩面性。一方面，如果村干部能夠因地制宜地細(xì)化政策內(nèi)容，做到靈活性與原則性相統(tǒng)一，其政策執(zhí)行就會卓有成效，“導(dǎo)向所期望的成果和影響”。在鄉(xiāng)村疫情防控中，許多村干部將政策規(guī)定與鄉(xiāng)村社會情境靈活結(jié)合，使政策內(nèi)容更為切實可行。村干部“發(fā)明”了許多有效的執(zhí)行方法，彌補(bǔ)了鄉(xiāng)村應(yīng)對不確定性風(fēng)險時的天然脆弱性這一劣勢，有利于打贏疫情防控的人民戰(zhàn)爭。這種積極的拓展性執(zhí)行帶來了超強(qiáng)的政策產(chǎn)出和預(yù)期的政策結(jié)果。另一方面，個別地方的村干部突破政策法律的界限，不講究方式方法，片面強(qiáng)調(diào)結(jié)果導(dǎo)向。這時，政策執(zhí)行就會往消極的方面拓展，成為一種新的政策執(zhí)行偏差。消極的拓展性執(zhí)行可能暫時取得了疫情防控的良好效果，但往往浪費了大量寶貴的疫情防控資源，并導(dǎo)致一系列新的相關(guān)問題。更有甚者，個別村干部采取的措施屬于違法行為，侵犯了村民的合法權(quán)利，嚴(yán)重影響了群眾的生產(chǎn)生活。這種拓展性執(zhí)行行為，在阻斷病毒傳播的同時也阻斷了黨群之間的魚水關(guān)系、干群之間的“種子和土地”式關(guān)系，損害了黨和政府的形象，透支了政府公信力，不利于鄉(xiāng)村社會的長期穩(wěn)定。頻繁實施拓展性執(zhí)行會造成政策效果遞減或政策影響耗散。拓展性執(zhí)行的內(nèi)在機(jī)理是通過“放大風(fēng)險”來提高民眾對加碼執(zhí)行的接受度，但是，長時間地喊“狼來了”，可能會導(dǎo)致民眾風(fēng)險感知的疲憊化，以及民眾對風(fēng)險信號的麻木。“如果這些信號是準(zhǔn)確的……或許會出現(xiàn)災(zāi)難性的后果。”

三、拓展性執(zhí)行的生成邏輯

拓展性執(zhí)行的形成是多種因素交互作用的結(jié)果。在前述案例中，風(fēng)險感知的主觀性為拓展性執(zhí)行提供了前提條件，新冠肺炎疫情防控問題的政治屬性為拓展性執(zhí)行提供了可行性，村干部的特殊權(quán)能為拓展性執(zhí)行提供了可能性。

(一)風(fēng)險感知的主觀性為拓展性執(zhí)行提供了前提

“風(fēng)險社會”理論的創(chuàng)始人烏爾里希·貝克認(rèn)為：風(fēng)險并不只是獨立于社會背景的客觀危害，而是可以被改變、夸大、轉(zhuǎn)化或者削減的，是可以被社會隨意界定和建構(gòu)的。這意味著，以貝克式的建構(gòu)主義觀點來看，風(fēng)險感知具有明顯的主觀性。盡管人們可以通過模型、數(shù)字等分析工具來對風(fēng)險進(jìn)行等級評定和量化測量，但是“數(shù)據(jù)永遠(yuǎn)不會為自己說話”，有關(guān)風(fēng)險的統(tǒng)計數(shù)據(jù)仍然需要具體的人去解釋和運用，而對于同一數(shù)據(jù)，不同的人可能得出不同甚至相反的結(jié)論。所以，從根本上說，風(fēng)險感知是風(fēng)險情境概念化、風(fēng)險事實觀念化的過程。風(fēng)險感知的主觀性為行為主體以操縱風(fēng)險界定和建構(gòu)的方式形成有利于自身的利益格局和權(quán)力格局提供了空間。執(zhí)行主體被其風(fēng)險感知程度影響執(zhí)行行為，并向政策對象進(jìn)行風(fēng)險傳導(dǎo)。正是通過在風(fēng)險溝通中夸大風(fēng)險，拓展性執(zhí)行才贏得了民眾的配合和協(xié)助。在新冠肺炎疫情防控政策宣傳和傳達(dá)中，村干部竭力突出新冠肺炎的危害性、疫情的嚴(yán)重性、疫情防控的緊迫性，以影響村民的風(fēng)險判斷和預(yù)期。在村干部塑造的風(fēng)險氛圍中，新冠肺炎疫情被視為近在眼前的致命威脅，疫情防控?zé)o疑成為“大局”，這為村干部的加碼執(zhí)行行為減少了阻力。即使某些加碼執(zhí)行行為侵犯了村民的利益，在服從“大局”、規(guī)避風(fēng)險的輿論氛圍中，這些行為在短期內(nèi)也能得到村民的理解。

(二)政策問題的政治性為拓展性執(zhí)行奠定了基礎(chǔ)

相對于大量迫切需要解決的社會問題，政府的注意力總是有限的。在這種情境下，各種問題如何吸引政府的注意力至關(guān)重要。而具體政策問題的具體屬性在一定程度上決定了該政策的地位，進(jìn)而決定了政策執(zhí)行主體對該政策的重視程度和落實程度。與行政性、經(jīng)濟(jì)性等性質(zhì)的問題相比，政治性問題往往能分配到高水平的注意力。這是因為，“講政治”是馬克思主義政黨的一貫要求。對于涉及政治性問題的政策，執(zhí)行主體不敢有絲毫含糊，必須堅決貫徹，否則將被影響仕途，或者面臨職業(yè)風(fēng)險。從這個意義上說，涉及政治性問題的政策本身就蘊(yùn)含著巨大的“執(zhí)行勢能”。當(dāng)前，黨和國家高度關(guān)注和重視安全問題，要求廣大黨員干部擔(dān)起防范化解重大風(fēng)險的政治責(zé)任。新冠肺炎疫情防控考驗國家治理能力，關(guān)乎制度自信，黨和政府將其作為頭等大事。習(xí)近平總書記時刻關(guān)注疫情形勢，對疫情防控“親自指揮、親自部署”。中央政治局常委會54天時間連續(xù)召開7次會議，專題研究疫情防控和復(fù)工復(fù)產(chǎn)工作，這在黨的歷史上還是第一次。因此，疫情防控是一個極其嚴(yán)肅的政治問題?！案骷夵h委和政府要把疫情防控作為一項重要政治任務(wù)，各級領(lǐng)導(dǎo)干部特別是主要負(fù)責(zé)同志要堅守崗位、靠前指揮，切實做到守土有責(zé)、守土盡責(zé)。”疫情防控問題具有政治屬性，關(guān)乎每個人的生命安全，是各級政府都極其重視的重大問題。在任務(wù)繁重的基層，與其他政策相比，涉及重大安全問題的政策更容易引起政策執(zhí)行者的重視和迅速行動。一方面，村干部作為鄉(xiāng)村疫情防控政策的一線執(zhí)行者，面臨著自上而下施加的極大的執(zhí)行壓力，因為在這種重要問題上一旦完不成執(zhí)行任務(wù)，就可能面臨“超額”的處罰。另一方面，村干部在認(rèn)為重要的問題上更容易發(fā)揮主動精神，以結(jié)果為導(dǎo)向，在政策執(zhí)行的方式方法上各顯神通，以求更好地完成執(zhí)行任務(wù)。

(三)村干部的能動性為拓展性執(zhí)行創(chuàng)造了契機(jī)

村干部位于執(zhí)行鏈的末端，是政策執(zhí)行走好“最后一公里”的“關(guān)鍵少數(shù)”。他們在鄉(xiāng)土社會中與村民保持經(jīng)常性的聯(lián)系，直接面向群眾的日常生活來宣傳和落實政策，是國家與鄉(xiāng)村群眾溝通的重要媒介。在鄉(xiāng)村，政策規(guī)定的解釋、政策資源的分配和公共服務(wù)的配給通常仰仗村干部的裁量，“他們有權(quán)說誰排在第一個或者誰符合條件而誰不符合條件”。因此，村干部在當(dāng)代中國的政策執(zhí)行體系中占有特殊位置，其權(quán)能不可小覷。然而，由于地理距離的原因，村干部可能遠(yuǎn)離監(jiān)督者的視線?！叭绻粋€人能在國家官僚體系中確定一個監(jiān)督最為松弛的點，那可能就是這里了，因為上級領(lǐng)導(dǎo)離地方很遠(yuǎn)，而且他們對地方情況不熟悉?！编l(xiāng)村社會特殊的生態(tài)情境和村干部擁有的“代理人”“當(dāng)家人”身份地位，決定了村干部在應(yīng)對鄉(xiāng)村共同風(fēng)險的時候，不僅有足夠的能力來落實相關(guān)政策，而且具有一種“政策創(chuàng)造能力”?；诖?，村干部雖然是執(zhí)行鏈的末端，卻擁有較強(qiáng)的“政策創(chuàng)造能力”，這種“創(chuàng)造能力”無疑為拓展性執(zhí)行提供了便利條件。

四、啟示

理解真實的政策執(zhí)行的唯一途徑是“了解政府最基層如何工作，它們彼此如何互動，又如何與公民互動”。本文聚焦于政策執(zhí)行系統(tǒng)的末端，關(guān)注村干部的政策變通執(zhí)行行為，在反思當(dāng)前政策變通執(zhí)行類型和進(jìn)行理論借鑒的基礎(chǔ)上，提出“拓展性執(zhí)行”這一概念來解釋鄉(xiāng)村現(xiàn)實中此類值得關(guān)注和重視的問題。當(dāng)前，有效化解拓展性執(zhí)行的消極作用，需要從以下幾個方面重點發(fā)力：

首先，提升村干部的政治素質(zhì)和危機(jī)治理能力，引導(dǎo)村干部的思維和行動模式，促使村干部把握政策的精神實質(zhì)，避免其打破政策界限亂加碼、亂作為。在當(dāng)前全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的過程中，村干部扮演著更為重要的角色，需要承擔(dān)更大的責(zé)任，因此，我們要在村干部的選拔、教育和培訓(xùn)上多下功夫，錘煉他們過硬的政治素質(zhì)，從而使其在鄉(xiāng)村政策執(zhí)行中能夠做到原則性與靈活性的統(tǒng)一，能夠采用合法合理的手段來防范和化解鄉(xiāng)村變遷過程中可能出現(xiàn)的各類安全風(fēng)險。

其次，積極落實基層減負(fù)政策，切實減少針對村干部的考核檢查事項，嚴(yán)格控制“一票否決”事項，避免因“執(zhí)行重壓”而催生惡性拓展性執(zhí)行行為。要改變片面地以結(jié)果論英雄、以目標(biāo)證明手段正確性的極端做法，在執(zhí)行效果評估中適當(dāng)增加執(zhí)行手段恰適性的權(quán)重，將目標(biāo)群體的滿意度納入評估指標(biāo)體系。畢竟，“成功的決策執(zhí)行不僅需要實體任務(wù)的完成，也需要政策執(zhí)行后公眾的反對聲音不斷減少”。

最后，深化政策認(rèn)同，暢通政策對象的參與渠道。政策執(zhí)行要講究方式方法，充分考慮政策對象的受益水平和接受度，使政策對象認(rèn)識到政策能夠帶來的益處而自覺接受和遵守政策。要完善政策對象表達(dá)意見的“聲音機(jī)制”，讓政策對象在面臨不利的拓展性執(zhí)行行為的時候能夠及時將執(zhí)行信息向上報告或者公之于眾。

本文是關(guān)于拓展性執(zhí)行的初步研究，一些重要的理論問題仍需繼續(xù)關(guān)注。比如，從“縣—鄉(xiāng)鎮(zhèn)—村”這種自上而下的基層層級看，按照“錦標(biāo)賽體制”的邏輯，上一級政府為了完成指標(biāo)或者追求更高指標(biāo)，往往會給下級政府設(shè)置一個比自身目標(biāo)更高的指標(biāo)。據(jù)此推測，如果縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村三級政策執(zhí)行者都被“越嚴(yán)越好”“越嚴(yán)越安全”的理念所誤導(dǎo)，就會產(chǎn)生縣級向鄉(xiāng)級、鄉(xiāng)級向村級進(jìn)行政策傳遞時的加碼行為。村處在最低層級，離政策對象最近，村干部風(fēng)險感知更為直接，“確保村民規(guī)避風(fēng)險”的壓力更大，加之村干部執(zhí)行政策所受到的監(jiān)督約束最弱，故而其對政策進(jìn)行加碼的“重量”最大。而處在基層最高層級的縣，政策執(zhí)行者所受到的監(jiān)督約束最強(qiáng)，對政策的加碼最小，加碼行為也更為隱蔽。以此來看，從縣到鄉(xiāng)鎮(zhèn)再到村，對政策的加碼程度會不會呈現(xiàn)出“金字塔結(jié)構(gòu)”？這有待未來進(jìn)一步調(diào)查研究。