吳小偉，肖舒苑

(1.重慶鄉(xiāng)村振興研究院，重慶 404599；2.重慶文理學(xué)院，重慶 404599；3.東北農(nóng)業(yè)大學(xué) 學(xué)術(shù)理論部，哈爾濱 150030)

2017年10月，習(xí)近平總書記在黨的十九大上提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，就是要解決好“三農(nóng)”問題。產(chǎn)業(yè)振興是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的重要組成部分，是鄉(xiāng)村振興的核心動力。玉米價格支持政策不僅對保障國家糧食安全、穩(wěn)定國內(nèi)糧食市場價格，還對保障農(nóng)民收益、農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、促進(jìn)玉米產(chǎn)業(yè)發(fā)展產(chǎn)生明顯影響。因此，面向鄉(xiāng)村振興的宏偉藍(lán)圖分析玉米價格支持政策，更應(yīng)關(guān)注價格支持政策的實施效果。

價格支持政策一直是國家保障糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要農(nóng)業(yè)支持政策，作為玉米臨時收儲政策的替代政策，2016年東北地區(qū)開始實行“市場化收購+生產(chǎn)者補(bǔ)貼”政策。國內(nèi)學(xué)者從不同角度分別對“市場化收購+生產(chǎn)者補(bǔ)貼”政策進(jìn)行了分析，提出“市場化收購+生產(chǎn)者補(bǔ)貼”政策，充分發(fā)揮了市場調(diào)節(jié)的作用，同時具有抑制玉米市場價格波動和保障國家糧食安全的雙重作用；“市場化收購+生產(chǎn)者補(bǔ)貼”政策理順了玉米價格，保障了農(nóng)民收入；農(nóng)業(yè)價格補(bǔ)貼政策對鐮刀彎地區(qū)實施后仍有補(bǔ)貼力度不足和各區(qū)域間補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)不均衡等問題；玉米生產(chǎn)受玉米價格支持政策影響最為顯著，且價格支持政策隨著實施時間越久，作用越明顯等多種觀點。

一、玉米價格支持政策的演進(jìn)

價格支持政策在不同時期為保障國家糧食安全、促進(jìn)玉米產(chǎn)業(yè)發(fā)展、提升農(nóng)民收益作出了重要貢獻(xiàn)。要實現(xiàn)政策與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有效連接，有必要對不同時期價格支持政策內(nèi)容進(jìn)行研究，結(jié)合當(dāng)前農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，為對價格支持政策評價提供依據(jù)。隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展從計劃經(jīng)濟(jì)到市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變，我國玉米價格支持政策經(jīng)歷了計劃經(jīng)濟(jì)時期的國家訂購價政策，計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)過渡時期的糧食保護(hù)價政策，市場經(jīng)濟(jì)初期的玉米臨時收儲政策和目前正在實行的“市場化收購+生產(chǎn)者補(bǔ)貼”政策等多個階段。

(一)國家定購價政策

國家定購政策是我國對價格支持政策的初期探索階段，國家定購糧政策主要是為解決主要糧食的生產(chǎn)和供給問題，目的是在逐步建立糧食市場化的前提下，保障國家糧食安全和農(nóng)民受益。1985年我國發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步活躍農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的十項政策》中提出實行糧食定購合同政策，意為國家來制定定購糧食的定購價，其他糧食的價格按市場需求確定，如果市場糧食價格低于國家制定的價格，則國家按照統(tǒng)購價格進(jìn)行收購。

(二)糧食保護(hù)價政策

1996年我國開始實行按保護(hù)價收購農(nóng)民余糧政策，以應(yīng)對不斷增加的生產(chǎn)成本，保障農(nóng)民收入，進(jìn)一步提高玉米產(chǎn)量和提高農(nóng)民種植玉米積極性，在制定保護(hù)價格時，采用中央指導(dǎo)各省定價的方式，當(dāng)年中等標(biāo)準(zhǔn)的玉米收購保護(hù)價格提高至1.48元/公斤，為調(diào)節(jié)玉米種植結(jié)構(gòu)，于1999年調(diào)低了玉米收購保護(hù)價。2004年國家提出《糧食流通管理條例》，明確開始全面實現(xiàn)購銷市場化，糧食價格主要由市場同時對重點糧食品種實行最低收購價格的價格支持政策。在市場化的同時，國家對相對短缺的重點糧食種類實行最低收購價政策，首批實行最低收購價政策的是早秈稻，2006年又增加了小麥、晚秈稻和粳稻，玉米在此期間一直沒有被納入最低收購價政策行列，2004—2007年間玉米價格支持政策處于空窗期。

(三)玉米臨時收儲政策

玉米臨時收儲政策在兼顧市場供需平衡的基礎(chǔ)上，穩(wěn)定了玉米市場價格。2007年國家將臨時收儲價格保守定為0.69元/斤，當(dāng)市場玉米供大于求時由國家對市場上符合標(biāo)準(zhǔn)的玉米按照臨時收儲價格進(jìn)行收購，當(dāng)新玉米收購結(jié)束，再將部分國家儲藏玉米流入市場以平衡供需。由于生產(chǎn)成本不斷增加，外加市場需求不斷增大，2008年玉米臨時收儲價格上漲至0.74元/斤，2009年繼續(xù)保持了一年0.74元/斤的臨時收儲價格，2010年玉米臨時收儲價格再次提高漲至0.89元/斤，之后玉米臨時收儲價格一路上漲，到2013年達(dá)到最高，同期東北地區(qū)玉米臨時收儲價格漲至1.11元/斤，2015年玉米臨時收儲價格在實行玉米臨時收儲政策后首次出現(xiàn)了下調(diào)，玉米臨時收儲價格調(diào)低至1元/斤，2016年玉米臨時收儲制度正式取消。

(四)“市場化收購+生產(chǎn)者補(bǔ)貼”政策

2016、2017年財政部、國家發(fā)改委和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部相繼發(fā)布《關(guān)于建立玉米生產(chǎn)者補(bǔ)貼制度的實施意見》《關(guān)于調(diào)整完善玉米和大豆補(bǔ)貼政策的通知》，強(qiáng)調(diào)玉米價格由市場調(diào)節(jié)為主，生產(chǎn)者補(bǔ)貼保證玉米優(yōu)勢產(chǎn)區(qū)種植收益穩(wěn)定的作用?！笆袌龌召?生產(chǎn)者補(bǔ)貼”政策旨在市場供需決定玉米市場價格、保證優(yōu)勢產(chǎn)區(qū)的玉米產(chǎn)量、優(yōu)化玉米種植結(jié)構(gòu)、推進(jìn)玉米產(chǎn)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，進(jìn)而促進(jìn)玉米產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

與國家定購價政策、糧食保護(hù)價政策、玉米臨時收儲政策都有明顯的固定的政策出發(fā)點不同，“市場化收購+生產(chǎn)者補(bǔ)貼”政策則更加強(qiáng)調(diào)玉米價格以市場化為主導(dǎo)，生產(chǎn)者補(bǔ)貼為輔的形式，生產(chǎn)者補(bǔ)貼力度隨市場價格變動調(diào)整。2016年我國開始正式實行“市場化收購+生產(chǎn)者補(bǔ)貼”政策，充分調(diào)動了市場機(jī)制的作用，玉米價格支持政策也正式從以前的政府調(diào)控轉(zhuǎn)向以市場為主導(dǎo)的調(diào)控方式。

圖1 中國玉米價格支持政策演進(jìn)階段圖

二、玉米價格支持政策實施過程中存在的主要問題

當(dāng)前，我國實行的“市場化收購+生產(chǎn)者補(bǔ)貼”政策強(qiáng)調(diào)玉米價格由市場供需調(diào)節(jié)，政府不再通過政策手段干預(yù)玉米價格，生產(chǎn)者補(bǔ)貼發(fā)揮穩(wěn)定農(nóng)戶受益水平的作用。實行“市場化收購+生產(chǎn)者補(bǔ)貼”政策的東北地區(qū)玉米產(chǎn)業(yè)發(fā)展呈現(xiàn)出以下特征：

(一)玉米產(chǎn)量下降，生產(chǎn)效率亟待提高

生產(chǎn)者補(bǔ)貼政策實行，東北地區(qū)玉米收購由國家臨時收儲價格變?yōu)椤笆袌龌召?生產(chǎn)者補(bǔ)貼”形式，2016年玉米市場價格大幅下降，加之國家出臺非優(yōu)勢玉米種植區(qū)種植面積調(diào)減的政策，東北地區(qū)玉米產(chǎn)量呈現(xiàn)先下降后逐漸小幅回升的趨勢。黑龍江省玉米產(chǎn)量由2016年的3 912萬噸下降到2020年的3 646萬噸，遼寧省玉米產(chǎn)量由2016年的1 810萬噸降至2020年的1 793萬噸，吉林省由2016年的3 286萬噸降至2020年的2 973萬噸，僅內(nèi)蒙古地區(qū)玉米產(chǎn)量不降反增，由2016年的2 563萬噸增長至2 742萬噸，但東北地區(qū)整體玉米產(chǎn)量呈現(xiàn)下降趨勢。

在土地面積不變的情況下，衡量生產(chǎn)效率的主要指標(biāo)之一就是單產(chǎn)能力。雖然東北地區(qū)玉米產(chǎn)量一直占全國玉米產(chǎn)量40%以上，但單產(chǎn)產(chǎn)量仍有較大提升空間, 糧食供給側(cè)結(jié)構(gòu)性矛盾依然比較突出。

以2020年為例，黑龍江省玉米單產(chǎn)為443千克/畝，遼寧省玉米單產(chǎn)為443千克/畝，吉林省為462千克/畝，內(nèi)蒙古玉米單產(chǎn)為478千克/畝。與國內(nèi)其他玉米主要種植省份相比，仍落后于寧夏的514千克/畝、新疆的588千克/畝，東北四省作為全國玉米的主產(chǎn)省份，玉米生產(chǎn)效率在國內(nèi)卻并未排在前三。當(dāng)前作為世界玉米主要產(chǎn)地的美國的玉米單產(chǎn)可達(dá)800千克/畝，我國玉米單產(chǎn)能力與美國玉米單產(chǎn)能力還有可能加大差距?？梢?，東北地區(qū)玉米單產(chǎn)能力還有較大提升空間。

(二)玉米價格回歸正常水平，玉米加工企業(yè)競爭力仍顯不足

2016年“市場化收購+生產(chǎn)者補(bǔ)貼”政策正式實行，玉米價格回歸市場正常水平，配合國家對深加工企業(yè)補(bǔ)貼政策的出臺，玉米淀粉加工企業(yè)開工率開始恢復(fù)，但玉米淀粉加工業(yè)的利潤收入均呈現(xiàn)負(fù)增長，行業(yè)虧損的局面仍然沒有改變。農(nóng)產(chǎn)品加工與農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值比只有0.94∶1，相比全國2.1∶1的水平差距較大，在結(jié)構(gòu)調(diào)整的同時，繼續(xù)擴(kuò)張總量，上行壓力持續(xù)增加。玉米加工企業(yè)核心競爭力較弱，主要集中在加工企業(yè)的核心研發(fā)能力、對市場需求的掌握程度上，加上東北地區(qū)地處偏遠(yuǎn)，運輸和成本較南方地區(qū)高出很多，農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)難以形成競爭力。

從玉米深加工企業(yè)發(fā)展情況來看，雖然2017年龍江阜豐生物科技有限公司300萬噸玉米深加工一期項目在齊齊哈爾落戶，長春以大成為引領(lǐng)的一些玉米深加工企業(yè)陸續(xù)在東北地區(qū)開工，但東北地區(qū)玉米加工企業(yè)的主要經(jīng)營范圍仍是淀粉和酒精，占總體玉米加工企業(yè)產(chǎn)量的76%以上?？傮w看，東北地區(qū)玉米加工企業(yè)仍處于初級的加工領(lǐng)域，如氨基酸、谷氨酸鈉、黃原膠等高附加值產(chǎn)品的加工潛力仍有較大提升空間。

總體上，雖然農(nóng)產(chǎn)品加工行業(yè)有了一定的發(fā)展，但其發(fā)展水平還處在初級發(fā)展階段，發(fā)展水平與東北地區(qū)農(nóng)業(yè)地位還很不相符。東北地區(qū)玉米的農(nóng)產(chǎn)品加工轉(zhuǎn)化率仍然處于較低水平，尤其與國內(nèi)發(fā)達(dá)省份如山東省、河南省和河北省相比，玉米加工及深加工水平仍處于劣勢，還存在較大差距。東北地區(qū)玉米加工企業(yè)仍面臨著集聚度不夠、精深加工水平不高等問題。

(三)生產(chǎn)者補(bǔ)貼力度減弱，農(nóng)戶收益水平下降

生產(chǎn)者補(bǔ)貼力度不斷降低，與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本的上升形成反差，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者收益水平難以保障，農(nóng)民種植意愿和預(yù)期受到生產(chǎn)者補(bǔ)貼政策影響。根據(jù)相關(guān)統(tǒng)計，受疫情、市場等因素影響，2016—2020年農(nóng)戶種子、化肥、農(nóng)藥等生產(chǎn)資料費用平均上漲30%。上漲的生產(chǎn)成本和不斷降低的生產(chǎn)者補(bǔ)貼使得農(nóng)戶收益進(jìn)一步下降，造成玉米價格支持政策的調(diào)節(jié)作用減弱。

2016年東北地區(qū)玉米生產(chǎn)者補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)平均為151.16元/畝，東北地區(qū)整體補(bǔ)貼面積為9 661.57萬畝，全部由中央資金撥付，共148.72億元。隨著市場化逐漸成熟，玉米去庫存速度好于預(yù)期，加上玉米市場對新玉米需求不斷上漲，2017年東北地區(qū)玉米生產(chǎn)者補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)平均為147.24元/畝，共補(bǔ)貼玉米實際種植面積8 079.16萬畝。

表1 東北地區(qū)玉米生產(chǎn)者補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)(2016-2020) 單位：元/畝

數(shù)據(jù)來源：各省政府網(wǎng)站公開數(shù)據(jù)

2018年，玉米去庫存任務(wù)提前基本完成，由于市場對玉米工業(yè)和食用的需求迅速增長，國家迅速調(diào)低東北地區(qū)玉米生產(chǎn)者補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為68.5元/畝。2019年東北地區(qū)玉米生產(chǎn)者補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為77.68元/畝，東北地區(qū)共補(bǔ)貼面積為8 005.76萬畝，補(bǔ)貼資金為24.17億元。2020年玉米生產(chǎn)受疫情影響，保障國家糧食安全問題凸顯，東北地區(qū)玉米生產(chǎn)者補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)平均為75元/畝，共補(bǔ)貼面積7 745.39萬畝，補(bǔ)貼金額為29.43億元。2020年7月，為進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，農(nóng)村部和財政部聯(lián)合發(fā)文，2020—2022年在東北地區(qū)繼續(xù)實行玉米生產(chǎn)者補(bǔ)貼政策。

三、玉米價格支持政策實施效果評價

玉米價格支持政策對穩(wěn)定國內(nèi)糧食價格波動、保障玉米生產(chǎn)者利益方面起到了重要作用，也在一定程度上改變了國內(nèi)玉米價格的形成機(jī)制。通過對玉米價格保護(hù)政策的梳理發(fā)現(xiàn)，玉米價格支持政策往往難以在提升糧食產(chǎn)量、保障種植戶利益及促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展多個方面取得平衡。

在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略角度評價玉米價格支持政策實施效果，主要是看政策實施后玉米產(chǎn)業(yè)受到哪些影響，政策實施還需在哪些方面改進(jìn)?！笆袌龌召?生產(chǎn)者補(bǔ)貼”政策在解決國家財政壓力過大、提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率、改善玉米種植結(jié)構(gòu)等方面起到了積極作用，但在發(fā)揮玉米主產(chǎn)區(qū)優(yōu)勢、提升政策效率、穩(wěn)定農(nóng)民收益、調(diào)整種植結(jié)構(gòu)等方面的實施效果仍需加強(qiáng)。

(一)“市場化收購+生產(chǎn)者補(bǔ)貼”政策指向不夠明確且配套政策不足

“市場化收購+生產(chǎn)者補(bǔ)貼”政策調(diào)整玉米種植結(jié)構(gòu)的機(jī)制是通過減少玉米生產(chǎn)者補(bǔ)貼，刺激非優(yōu)勢產(chǎn)區(qū)玉米種植戶退出玉米種植改種其他品種作物，但從目前的政策執(zhí)行來看，東北地區(qū)各省配套相關(guān)政策或規(guī)定仍顯不足，主要方式仍為按照核定的玉米種植面積確定生產(chǎn)者補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，從生產(chǎn)者補(bǔ)貼方式上并沒有區(qū)分出政策對玉米種植優(yōu)勢產(chǎn)區(qū)的傾向性，也沒有針對玉米生產(chǎn)質(zhì)量提高的傾向性，生產(chǎn)者補(bǔ)貼仍然不具有明確的指向性。

(二)“市場化收購+生產(chǎn)者補(bǔ)貼”政策實行具有明顯的遲滯性

一方面，每年生產(chǎn)者補(bǔ)貼價格和具體補(bǔ)貼原則公布時間仍然是9—10月間，只能對玉米生產(chǎn)者作出下一年決策起到一定引導(dǎo)作用，但由于市場變化因素較多，北方玉米一年只能收獲一次，因此，到下一年播種前至少要有將近半年的等待期，這些因素都使“市場化收購+生產(chǎn)者補(bǔ)貼”政策的效果產(chǎn)生遲滯性。另一方面，補(bǔ)貼發(fā)放也有一定的遲滯期，從政府開始測算到制定標(biāo)準(zhǔn)需要多個環(huán)節(jié)，到補(bǔ)貼實際發(fā)放到農(nóng)戶手中也需要較長時間，在一定程度上也會制約農(nóng)戶的生產(chǎn)決策行為。

(三)“市場化收購+生產(chǎn)者補(bǔ)貼”政策緩解了政府財政壓力

“市場化收購+生產(chǎn)者補(bǔ)貼”政策的核心是以市場價格為主導(dǎo)，充分發(fā)揮市場機(jī)制的作用，在市場價格損傷生產(chǎn)者利益時，以生產(chǎn)者補(bǔ)貼的形式彌補(bǔ)生產(chǎn)者損失。相較之前的玉米臨時收儲政策有較大的不同，政府從兩個方面節(jié)省財政開支：一方面，政府不用參與市場收購，減少收購和儲存所帶來的巨大的財政壓力，尤其是儲存費用，每年節(jié)省了大量開支。另一方面，生產(chǎn)者補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)逐年走低，這也在一定程度上緩解了政府的財政壓力。

(四)“市場化收購+生產(chǎn)者補(bǔ)貼”政策難以穩(wěn)定生產(chǎn)者收益

“市場化收購+生產(chǎn)者補(bǔ)貼”政策出臺后，玉米收購市場反應(yīng)較為強(qiáng)烈，尤其是收購企業(yè)的反應(yīng)快速且果斷，造成了很長一段時間玉米市場價格下滑嚴(yán)重，雖然生產(chǎn)者補(bǔ)貼在第一年補(bǔ)貼水平相對較高，但相對于玉米生產(chǎn)者遭受的損失，也只有一定的彌補(bǔ)作用?！笆袌龌召?生產(chǎn)者補(bǔ)貼”政策出臺后，玉米生產(chǎn)者收益在“市場化收購+生產(chǎn)者補(bǔ)貼”政策實行開始的幾年內(nèi)有明顯的下降趨勢，折算到每公斤玉米的補(bǔ)貼價格相當(dāng)于只能用來彌補(bǔ)糧食運輸成本的水平。

通過研究發(fā)現(xiàn)，玉米市場的回暖主要原因在于玉米市場需求的拉動，而非主要來自生產(chǎn)者補(bǔ)貼政策的效果，綜合來看，“市場化收購+生產(chǎn)者補(bǔ)貼”政策未能充分彌補(bǔ)生產(chǎn)者收益的凈流失。

四、玉米價格支持政策實施效果提升策略

(一)提升目標(biāo)

1．短期目標(biāo)

(1)著力保障生產(chǎn)者收益。 玉米價格支持政策的目標(biāo)主要包含兩個層次，一個是保證農(nóng)民基本收益，另一個是對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)起到引導(dǎo)作用。從當(dāng)前價格支持政策發(fā)展的階段看，短期目標(biāo)應(yīng)該建立在“市場化收購+生產(chǎn)者補(bǔ)貼”政策基礎(chǔ)上來實現(xiàn)。由于“市場化收購+生產(chǎn)者補(bǔ)貼”政策實施時間較短，在政策實施初期主要出現(xiàn)的問題是農(nóng)民收益受到較大影響，市場風(fēng)險對生產(chǎn)者造成較大影響等問題。生產(chǎn)者收益得到保障，才能增加生產(chǎn)者決策信心，進(jìn)而促進(jìn)整個農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平在新的高度上達(dá)到新的平衡。因此，玉米價格支持政策從短期目標(biāo)上來看，應(yīng)首先著眼于保證農(nóng)戶收益水平。

(2)逐步推進(jìn)對農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)的調(diào)整。 “市場化收購+生產(chǎn)者補(bǔ)貼”政策實施初期，生產(chǎn)者對政策意圖方向還不夠明晰，即使部分生產(chǎn)者能夠了解政策實際意圖，由于生產(chǎn)資料條件、技術(shù)條件和人力資本等生產(chǎn)要素的現(xiàn)實條件限制，種植結(jié)構(gòu)調(diào)整也無法短期內(nèi)完成升級。同時，由于生產(chǎn)者在生產(chǎn)者補(bǔ)貼政策實施初期的生產(chǎn)決策普遍具有一定的盲目性和隨意性，加之農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者對政策的適應(yīng)需要一個過程，造成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整不能在短期內(nèi)可以真正實現(xiàn)的目標(biāo)。因此，在“市場化收購+生產(chǎn)者補(bǔ)貼”政策實施的初期，應(yīng)該充分發(fā)揮政策指導(dǎo)作用，適度引導(dǎo)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者轉(zhuǎn)變種植觀念，逐步推進(jìn)農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)調(diào)整。

2.長期目標(biāo)

(1)穩(wěn)定糧食生產(chǎn)，保障國家糧食安全。 應(yīng)對國際形勢的不斷變化及突發(fā)情況，保障糧食安全是當(dāng)前我國面臨的主要問題，農(nóng)業(yè)作為國家基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)對保證國家穩(wěn)定和發(fā)展具有重要意義。從長期來看，國際形勢不夠穩(wěn)定，玉米價格受多方因素影響，國際玉米價格難以在長期保持相對穩(wěn)定的形勢。因此農(nóng)業(yè)對保障國家糧食安全，維護(hù)整個社會健康發(fā)展的基礎(chǔ)作用將更加凸顯。玉米作為東北地區(qū)主要農(nóng)作物之一，不僅在全國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總量增長上作出巨大貢獻(xiàn)，也為保障國家糧食安全發(fā)揮了重要作用。玉米不僅具有食品用途，還兼具了工業(yè)用途和飼料用途等多重功能，提升玉米生產(chǎn)能力對促進(jìn)我國農(nóng)業(yè)發(fā)展及保障多行業(yè)順利發(fā)展具有重要意義。因此，玉米價格支持政策的制定應(yīng)從戰(zhàn)略角度出發(fā)，提升應(yīng)對國際多變局勢能力，將穩(wěn)定國家玉米生產(chǎn)，增加我國玉米生產(chǎn)能力，以保證我國用糧供應(yīng)穩(wěn)定為長期目標(biāo)。

(2)提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者整體收益水平。 農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)性造成農(nóng)業(yè)發(fā)展需要靠政策的有效扶持，因此農(nóng)業(yè)政策對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的收益提升起到至關(guān)重要的作用，因此，玉米價格支持政策從長期目標(biāo)來看應(yīng)注重不斷提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者整體收益水平。玉米價格支持政策應(yīng)在不斷提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者收益水平的基礎(chǔ)之上，完善利益補(bǔ)償機(jī)制，提高農(nóng)民整體福祉。在研究東北地區(qū)玉米生產(chǎn)現(xiàn)狀中發(fā)現(xiàn)，東北地區(qū)玉米價格與全國平均玉米價格基本不存在價格倒掛現(xiàn)象，很多情況是全國玉米實際銷售價格均高于東北地區(qū)玉米銷售價格。加之農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本不斷上升，部分年份玉米生產(chǎn)者的凈收益出現(xiàn)負(fù)值的情況。這說明玉米價格支持政策并未對東北地區(qū)玉米生產(chǎn)實現(xiàn)有效的利益補(bǔ)償。因此，從長期來看，玉米價格支持政策應(yīng)該著眼于提升政策有效性和指向性，通過實現(xiàn)玉米價格支持政策能夠?qū)崿F(xiàn)對玉米生產(chǎn)有效利益補(bǔ)償機(jī)制，整體提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的福利水平。

(3)完成玉米種植結(jié)構(gòu)調(diào)整，實現(xiàn)資源配置合理化。 調(diào)整優(yōu)化玉米種植結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)玉米生產(chǎn)資源合理配置是玉米價格支持政策實施的重要目標(biāo)。玉米臨時收儲政策促進(jìn)了東北地區(qū)玉米種植面積增長，但也產(chǎn)生了東北地區(qū)玉米種植結(jié)構(gòu)失衡和糧食種植結(jié)構(gòu)失衡的問題?！笆袌龌召?生產(chǎn)者補(bǔ)貼”政策的實行對東北地區(qū)玉米種植結(jié)構(gòu)調(diào)整產(chǎn)生了一些積極作用，但對玉米種植結(jié)構(gòu)的調(diào)整未見顯著效果。玉米種植結(jié)構(gòu)調(diào)整可以通過兩個方面考察：一方面是玉米與其他作物的結(jié)構(gòu)比例，另一方面是玉米本身在種植地域和種植品種等方面的結(jié)構(gòu)比例。因此，玉米價格支持政策長期目標(biāo)應(yīng)該著眼于合理配置農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)，發(fā)揮不同地區(qū)資源稟賦優(yōu)勢，提高玉米有效供給能力，以生產(chǎn)促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

(4)完善玉米價格支持政策配套政策，增強(qiáng)玉米價格支持政策實施效果。 當(dāng)前農(nóng)業(yè)價格支持政策由國家制定政策內(nèi)容、地方政府按照國家政策進(jìn)行統(tǒng)計，將統(tǒng)計結(jié)果上報國家后，再由地方政府具體實行。在玉米價格支持政策實行過程中發(fā)現(xiàn)，目前玉米價格支持政策存在缺少配套地方政府政策支持的情況。從東北地區(qū)實際情況出發(fā)，玉米價格支持政策對玉米生產(chǎn)的作用主要通過影響玉米生產(chǎn)者預(yù)期行為來實現(xiàn)，由于缺少地方具體配套政策，玉米價格支持政策實施效果受到影響，在一定程度上削弱了玉米價格支持政策的實際實行效果。因此，從長期目標(biāo)來看，應(yīng)該著重完善玉米價格支持政策的相關(guān)配套政策，不斷強(qiáng)化玉米價格支持政策的實施效果，做到玉米價格支持政策目標(biāo)從國家到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者之間實現(xiàn)有效傳導(dǎo)。

(二)玉米價格支持政策效果提升原則

1．平穩(wěn)性原則

玉米價格支持政策包括統(tǒng)購統(tǒng)銷政策、糧食定購價政策、糧食保護(hù)價政策、臨時收儲政策及“市場化收購+生產(chǎn)者補(bǔ)貼”政策等。以玉米臨時收儲和“市場化收購+生產(chǎn)者補(bǔ)貼”政策交替的情況來看，雖然玉米臨時收儲價格在玉米臨時收儲政策即將結(jié)束的前一年調(diào)低釋放了一定的政策信號，但“市場化收購+生產(chǎn)者補(bǔ)貼”政策的實施初期仍出現(xiàn)了玉米生產(chǎn)者收益大幅下降、玉米市場價格大幅波動等情況。因此，玉米價格支持政策的調(diào)整應(yīng)更加注重政策的平穩(wěn)性。這里的平穩(wěn)性包含兩層含義：

(1)注重玉米價格支持政策的平穩(wěn)性。 為不斷推進(jìn)農(nóng)業(yè)健康持續(xù)發(fā)展，玉米價格支持政策調(diào)整需要保持平穩(wěn)性原則。玉米價格支持政策相對平穩(wěn)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者在最短時間了解新玉米價格支持政策的具體內(nèi)容，有利于玉米價格支持政策的貫徹實施；有利于提升玉米價格支持政策的傳導(dǎo)效率，能夠起到迅速調(diào)整農(nóng)業(yè)發(fā)展方向的作用；玉米價格支持政策的平穩(wěn)改進(jìn)，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不會造成過大的沖擊，有利于農(nóng)業(yè)健康有序發(fā)展。

(2)玉米價格支持政策實施效果的平穩(wěn)性。 玉米價格支持政策實施是一個不斷調(diào)整的過程，應(yīng)足夠關(guān)注政策調(diào)整之后的效果。注重玉米價格支持政策實施效果，降低因政策調(diào)整對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的收入或農(nóng)業(yè)生產(chǎn)各環(huán)節(jié)的負(fù)面效應(yīng)。根據(jù)對黑龍江省玉米生產(chǎn)的研究，“市場化收購+生產(chǎn)者補(bǔ)貼”政策替代玉米臨時收儲政策初期，玉米生產(chǎn)者收益一度出現(xiàn)了明顯的下滑，玉米市場價格也出現(xiàn)了較大的波動，主要原因在于政策調(diào)整幅度較大，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)及補(bǔ)貼方式改動較大。因此，應(yīng)該在保證農(nóng)民收益穩(wěn)定和農(nóng)產(chǎn)品價格相對穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，更加關(guān)注農(nóng)業(yè)價格調(diào)整效果的平穩(wěn)性。

2．效率性原則

在玉米價格支持政策實施過程中，應(yīng)該重點考慮農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者在作出生產(chǎn)決策行為的盲目性和隨意性的問題，著力提高玉米價格支持政策的效率。這主要是由市場信息的不對稱、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者對玉米價格支持政策理解不充分及獲取信息渠道不夠通暢等造成。以“市場化收購+生產(chǎn)者補(bǔ)貼”政策為例，市場信息的不對稱會大大增加玉米生產(chǎn)者對市場誤判情況的發(fā)生，使“市場化收購+生產(chǎn)者補(bǔ)貼”政策實施效果受到影響。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者對玉米價格支持政策理解不充分及獲取信息渠道不夠通暢也會使玉米價格支持政策無法準(zhǔn)確傳達(dá)政策意圖，降低政策實施效果。提升玉米價格支持政策效率是一個系統(tǒng)的工作，需要國家、地方政府、各有關(guān)部門和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者協(xié)同合作，才能做到政策傳達(dá)迅速、實施細(xì)則到位、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者理解充分，進(jìn)而達(dá)到提升玉米價格支持政策的實施效率的提高。

3．精準(zhǔn)性原則

通過之前對玉米價格支持政策的研究發(fā)現(xiàn)，部分政策目標(biāo)實施效果不足的主要原因在于未能做到精準(zhǔn)施策，從而導(dǎo)致政策實施難以做到精準(zhǔn)施策。以“市場化收購+生產(chǎn)者補(bǔ)貼”政策為例，通過前文研究發(fā)現(xiàn)，實施政策的目標(biāo)中包括通過調(diào)整供給側(cè)改革，扶持玉米主產(chǎn)區(qū)優(yōu)勢產(chǎn)區(qū)的玉米生產(chǎn)，減少非優(yōu)勢產(chǎn)區(qū)玉米生產(chǎn)面積，進(jìn)而達(dá)到合理調(diào)整玉米種植結(jié)構(gòu)的效果。但在實際政策執(zhí)行細(xì)則中，并未對玉米種植區(qū)域等級等進(jìn)行區(qū)分，而是對申報選擇種植玉米的所有玉米生產(chǎn)者統(tǒng)一劃定一個補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，并不利于國家撥付的生產(chǎn)者補(bǔ)貼資金精準(zhǔn)流向玉米優(yōu)勢產(chǎn)區(qū)。從政策實施的實際情況也可知，東北地區(qū)各地區(qū)種植面積比例調(diào)整在“市場化收購+生產(chǎn)者補(bǔ)貼”實施三年時間后，未見明顯的變化。因此，應(yīng)該更加注重玉米價格支持政策的扶持方向把握，通過制定政策實施細(xì)則，實現(xiàn)政府資金精準(zhǔn)高效發(fā)放，才能進(jìn)一步提升玉米價格支持政策的實施效果。

4．可持續(xù)原則

玉米價格支持政策是我國一直堅持的穩(wěn)定國內(nèi)糧食市場和保障農(nóng)民收益的重要政策手段，將來還會在相當(dāng)長的時間內(nèi)繼續(xù)完善和不斷調(diào)整。因此，玉米價格支持政策制定不僅要考慮短期政策實施效果，還要考慮政策長期的目標(biāo)和農(nóng)業(yè)發(fā)展方向。玉米價格支持政策的調(diào)整不僅要考慮解決當(dāng)前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)存在的問題，也要考慮政策的長遠(yuǎn)方向，保證玉米價格支持政策的可持續(xù)發(fā)展，為玉米產(chǎn)業(yè)持續(xù)發(fā)展提供有力穩(wěn)定保障。

五、完善玉米價格支持政策，助推鄉(xiāng)村振興的具體措施

(一)推進(jìn)價格支持政策市場化改革，促進(jìn)玉米生產(chǎn)發(fā)展

如何充分發(fā)揮市場機(jī)制作用的同時又能發(fā)揮玉米價格支持政策的保障功能，是當(dāng)前玉米價格支持政策促進(jìn)玉米產(chǎn)業(yè)發(fā)展，是助推鄉(xiāng)村振興的主要問題。

1.堅持以市場化為主導(dǎo)，適度推進(jìn)玉米價格支持政策改革

2016年正式實施“市場化收購+生產(chǎn)者補(bǔ)貼”政策，東北地區(qū)玉米產(chǎn)量由最初的下降轉(zhuǎn)為不斷增長狀態(tài)，說明市場調(diào)節(jié)功能逐步顯現(xiàn)，市場已經(jīng)開始發(fā)揮主導(dǎo)作用。但由于東北地區(qū)玉米生產(chǎn)者長期對玉米價格支持政策的依賴度較高、玉米生產(chǎn)者收益水平相比全國平均水平仍然偏低等，推進(jìn)玉米生產(chǎn)市場化應(yīng)遵循平穩(wěn)性原則，要在保障玉米生產(chǎn)者收益的情況下，應(yīng)該適度推進(jìn)以市場價格為主導(dǎo)的玉米價格形成機(jī)制。

2．堅持以市場化為主導(dǎo)，分階段推進(jìn)玉米種植結(jié)構(gòu)調(diào)整

“市場化收購+生產(chǎn)者補(bǔ)貼”政策實施后，東北地區(qū)玉米種植開始有向玉米主產(chǎn)區(qū)集中的趨勢，但從各地區(qū)總量來看，效果不夠明顯。這說明“市場化收購+生產(chǎn)者補(bǔ)貼”政策對玉米種植結(jié)構(gòu)調(diào)整作用有限。要想真正實現(xiàn)玉米種植結(jié)構(gòu)合理化并非短期內(nèi)可以達(dá)成，因此，要想實現(xiàn)玉米種植結(jié)構(gòu)的有效調(diào)整，必須繼續(xù)堅持以市場需求為主導(dǎo)，繼續(xù)發(fā)揮市場機(jī)制作用，以市場需求帶動生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整，進(jìn)而促進(jìn)東北地區(qū)玉米種植結(jié)構(gòu)分布更加合理。

(二)構(gòu)建有效配套利益補(bǔ)償機(jī)制，優(yōu)化玉米價格支持政策實施效果

在一段時期內(nèi)必須堅持玉米價格支持政策不斷深化改革，保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者收益水平。當(dāng)前解決農(nóng)民收益的主要問題是如何構(gòu)建玉米價格支持政策的有效利益補(bǔ)償機(jī)制，應(yīng)通過建立與玉米價格支持政策相配套的利益補(bǔ)償機(jī)制，保證玉米生產(chǎn)者利益不會過度受到市場和政策兩方面的影響，進(jìn)而保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的種糧積極性，從而達(dá)到穩(wěn)定糧食產(chǎn)量的目標(biāo)。

具體應(yīng)堅持以市場定價為基礎(chǔ)，玉米價格支持政策在不以扭曲市場為代價，通過轉(zhuǎn)變利益補(bǔ)償方式實現(xiàn)對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的有效利益補(bǔ)償，同時在一段時期內(nèi)應(yīng)該適度提高玉米生產(chǎn)者補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，從而在保障玉米生產(chǎn)者利益的同時促進(jìn)玉米產(chǎn)業(yè)提檔升級，為鄉(xiāng)村振興提供動力。

1. 完善“市場化收購+生產(chǎn)者補(bǔ)貼”的具體標(biāo)準(zhǔn)

“市場化收購+生產(chǎn)者補(bǔ)貼”的具體標(biāo)準(zhǔn)是按照玉米全省統(tǒng)一補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償，生產(chǎn)者補(bǔ)貼方式不夠靈活，政策指向性偏弱，難以真正實現(xiàn)有效的利益補(bǔ)償。應(yīng)該按照精準(zhǔn)性原則，調(diào)整生產(chǎn)者補(bǔ)貼方式，通過對不同地區(qū)適宜種植玉米的情況、玉米種植品種相關(guān)情況等進(jìn)行區(qū)分，制定不同地區(qū)不同品種的具體補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。這一方面有利于有限的生產(chǎn)者補(bǔ)貼資金可以更高效地流向優(yōu)勢產(chǎn)區(qū)的玉米生產(chǎn)者；另一方面可以更好地實現(xiàn)“市場化收購+生產(chǎn)者補(bǔ)貼”政策的調(diào)節(jié)種植結(jié)構(gòu)的功能。

2. 適度提高生產(chǎn)者補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)

與遼寧省、吉林省等其他實施“市場化收購+生產(chǎn)者補(bǔ)貼”的地區(qū)相比，黑龍江省玉米生產(chǎn)者補(bǔ)貼力度仍有較大差距。在玉米生產(chǎn)投入成本基本相同的情況下，生產(chǎn)者補(bǔ)貼數(shù)額的差距拉大了黑龍江省玉米生產(chǎn)者與其他地區(qū)玉米生產(chǎn)者的收益水平。適度提高黑龍江省生產(chǎn)者補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，有利于增加黑龍江省玉米生產(chǎn)者種糧積極性，促進(jìn)東北地區(qū)玉米產(chǎn)業(yè)升級。

(三)深化配套政策協(xié)同支持，強(qiáng)化玉米價格支持政策實施效力

“市場化收購+生產(chǎn)者補(bǔ)貼”政策在一定程度上刺激了玉米生產(chǎn)效率的提升，同時又造成玉米產(chǎn)量的波動。這說明僅通過玉米價格支持政策對價格的刺激很難達(dá)到提高生產(chǎn)效率、增加糧食產(chǎn)量和保障農(nóng)民收益等多個目標(biāo)同時實現(xiàn)的目的。因此，應(yīng)轉(zhuǎn)變玉米價格支持政策單一作用的方式，轉(zhuǎn)向多角度、多政策協(xié)同作用的支持方向，建立玉米價格支持政策的輔助配套政策尤其重要。

1. 從國家政策層面，可以考慮建立臨時收儲政策、生產(chǎn)者補(bǔ)貼政策與市場化收購相結(jié)合的綜合政策體系。通過研究發(fā)現(xiàn)，臨時收儲政策可以在起到一定托市效果的基礎(chǔ)上，促進(jìn)玉米產(chǎn)量的增長?！笆袌龌召?生產(chǎn)者補(bǔ)貼”政策可以充分發(fā)揮市場機(jī)制作用，刺激農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者提高生產(chǎn)效率?？沙浞纸Y(jié)合不同政策的優(yōu)勢，建立收儲政策與“市場化收購+生產(chǎn)者補(bǔ)貼”相結(jié)合的玉米市場價格調(diào)控體系。

2. 從地方政府層面，地方政府制定出臺玉米價格支持政策相關(guān)配套政策，與玉米價格支持政策配套執(zhí)行。地方政府參照玉米價格支持政策實施目標(biāo)及要求，結(jié)合本省實際情況，進(jìn)一步細(xì)化玉米價格支持政策實施細(xì)則。具體細(xì)則應(yīng)重點關(guān)注市場供求關(guān)系變化，當(dāng)市場處于供給小于需求的情況，通過強(qiáng)化玉米價格支持政策的增收作用，促進(jìn)產(chǎn)量增長，保證農(nóng)民收益；當(dāng)供給大于需求的情況，適度弱化農(nóng)業(yè)價格支持的增收作用，強(qiáng)化玉米價格支持政策保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者收益的作用。