萬方 山西省臨汾市第三中學(xué)校

新形勢下，隨著國內(nèi)社會經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步發(fā)展，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制與管理能力也在逐漸優(yōu)化，基本能夠滿足公共社會資源分配需要，維護(hù)資源應(yīng)用的公平性及科學(xué)性，有效提高了行政事業(yè)單位的運(yùn)行效率及服務(wù)能力。在國內(nèi)，行政事業(yè)單位具有公益性的特征，對公共服務(wù)建設(shè)具有關(guān)鍵性意義。但在實(shí)際工作中，單位內(nèi)部控制的落實(shí)被諸多因素干擾，導(dǎo)致管理成效達(dá)不到理想水平。

一、行政事業(yè)單位內(nèi)控及其建設(shè)價(jià)值

（一）行政事業(yè)單位內(nèi)部控制

《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》規(guī)定，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制是指單位為實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)，通過制定制度、實(shí)施措施和執(zhí)行程序，對經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和管控。

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的主要目的是規(guī)范資金運(yùn)用，防止因資金使用過程中出現(xiàn)不規(guī)范行為，而影響資金的安全性及有效性、財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)與資料的可靠性及完整性，提高公共服務(wù)的效率和效果。行政事業(yè)單位內(nèi)控強(qiáng)調(diào)過程性管理，管理活動(dòng)貫穿整個(gè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)過程。它既涵蓋為維護(hù)單位各項(xiàng)活動(dòng)平穩(wěn)運(yùn)轉(zhuǎn)而采取的管理舉措及方式，如預(yù)算管理、收支管理等，又包括對崗位設(shè)置、風(fēng)險(xiǎn)評估、組織結(jié)構(gòu)等設(shè)置內(nèi)控機(jī)制與落實(shí)程序，還為事業(yè)單位的重要決策提供指導(dǎo)方向。

（二）行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的建設(shè)價(jià)值

首先，優(yōu)化單位內(nèi)部管理效果?，F(xiàn)階段，行政事業(yè)單位的管理機(jī)制尚在發(fā)展初期，還有許多問題亟待解決完善。建立及完善內(nèi)部控制制度，有利于處理資金使用過程中產(chǎn)生的各類問題，提高部門劃分與工作程序等的公開程度，有效增強(qiáng)內(nèi)部控制力度。

其次，強(qiáng)化財(cái)政資金的管理與監(jiān)督。建設(shè)并執(zhí)行合理完善的內(nèi)控機(jī)制，是保證行政事業(yè)單位健康成長的重要基礎(chǔ)。事業(yè)單位組織的各類經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)，需要各類資金作為基礎(chǔ)保障，而其中的主要資金為財(cái)政預(yù)算撥款，所以其運(yùn)行支撐資金構(gòu)成具有明顯的特殊性。如果未設(shè)定具有高可行性的應(yīng)用方案與程序，會導(dǎo)致應(yīng)用資金的過程缺乏約束條件，引發(fā)資金過度消耗，降低財(cái)政資金的投入效率。而在完善的內(nèi)控管理下，可將獲得的撥款資金進(jìn)行合理的使用和分配，增強(qiáng)資金管控效力，以提升資金使用效率。

再次，提升財(cái)政資金的使用效率。從當(dāng)前的形勢來看，行政事業(yè)單位落實(shí)內(nèi)控管理是保障財(cái)政撥款使用效率的重要條件。大部分事業(yè)單位的運(yùn)轉(zhuǎn)資金基本上是預(yù)算撥款，該類資金的突出特征在于供給額度限制。因而，事業(yè)單位只有建設(shè)可行的資金應(yīng)用管理辦法及機(jī)制，才能預(yù)防單位開展業(yè)務(wù)期間發(fā)生過度浪費(fèi)的情況。利用合理的預(yù)算內(nèi)控，支持財(cái)政資金的二次分配，能有效保障資金應(yīng)用效果。

最后，改善行政事業(yè)單位的社會服務(wù)效果。近年來，在基礎(chǔ)設(shè)施與公益事業(yè)方面，財(cái)政投入規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大，行政事業(yè)單位得到的專項(xiàng)撥款金額也逐漸增多。在此種情況下，內(nèi)部控制機(jī)制的建立及落實(shí)顯得極為關(guān)鍵。只有規(guī)范財(cái)政資金的應(yīng)用，才能確保相應(yīng)資金使用的安全性與效果，進(jìn)而強(qiáng)化單位服務(wù)能力，改善工作效果，為人們創(chuàng)建更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)環(huán)境。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)及完善的難點(diǎn)

市場經(jīng)濟(jì)模式下，內(nèi)控管理的實(shí)施難度較大，這是由于行政事業(yè)單位內(nèi)部控制環(huán)境的特殊性導(dǎo)致的。

首先，單位制度、崗位及職責(zé)設(shè)置不合理，使得內(nèi)部控制建設(shè)和實(shí)施存在阻礙。

內(nèi)部控制關(guān)系到單位組織的經(jīng)濟(jì)及其他業(yè)務(wù)，但因缺少對市場運(yùn)行趨勢、社會形勢與單位自身運(yùn)行狀態(tài)的深度分析，內(nèi)控機(jī)制不夠完善，即使行政事業(yè)單位設(shè)置了針對內(nèi)控的管理行為標(biāo)準(zhǔn)，其具體實(shí)施的管理行為也較寬松，無法真正將內(nèi)部控制工作落實(shí)到位，單位內(nèi)控管理趨向于表面化、教條化，未能展現(xiàn)出真正的價(jià)值。另外，行政事業(yè)單位中設(shè)置的各業(yè)務(wù)部門，業(yè)務(wù)運(yùn)轉(zhuǎn)相對獨(dú)立，橫向溝通較少，內(nèi)控機(jī)制建設(shè)的參與度不高。此外，一些崗位職位的任務(wù)職責(zé)設(shè)定比較模糊，負(fù)責(zé)內(nèi)控的人員配置數(shù)量有限，難以保障管控方案執(zhí)行和調(diào)節(jié)的準(zhǔn)確性和及時(shí)性。

其次，單位重視程度不夠，配套制度措施不到位，也影響內(nèi)部控制的落實(shí)。

事業(yè)單位對內(nèi)部控制的建設(shè)及完善工作的關(guān)注度重視度不高，最直接的結(jié)果是導(dǎo)致內(nèi)部財(cái)務(wù)管理推行難度較大，進(jìn)而導(dǎo)致預(yù)算編制結(jié)果的可參考性不高、財(cái)政資金安排方案不科學(xué)、資金無計(jì)劃應(yīng)用等情形。另外，財(cái)政撥款管理缺乏嚴(yán)謹(jǐn)性，挪用與占用專項(xiàng)撥款的行為時(shí)常出現(xiàn)，且財(cái)務(wù)原始信息不可靠等問題較嚴(yán)重，大部分是由于事業(yè)單位重視程度不高、內(nèi)控體系建設(shè)不完善造成的。此外，單位資產(chǎn)流失問題，一般是因?yàn)槿粘ＹY產(chǎn)管理缺位、相關(guān)清查不徹底、檔案統(tǒng)計(jì)不完整、備案管理不及時(shí)、部分固定資產(chǎn)被隨意占用，這也會影響到內(nèi)控的落實(shí)效力。

單位內(nèi)部控制管理的信息化程度不高，會產(chǎn)生內(nèi)控信息收集與傳達(dá)不完整等問題，這些問題都可能提高行政事業(yè)單位的運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)，再加上風(fēng)險(xiǎn)控制意識缺失，數(shù)據(jù)失真與管理深度不足等就會成為一種必然的現(xiàn)象。

行政事業(yè)單位內(nèi)部“集權(quán)”管理模式的存在，一方面，會產(chǎn)生內(nèi)控建設(shè)中的監(jiān)管效力不足問題，提高徇私舞弊的風(fēng)險(xiǎn)；另一方面，由于內(nèi)部“集權(quán)”，用于經(jīng)營業(yè)務(wù)的資金大多是單位負(fù)責(zé)人直接安排及監(jiān)管，各部門及工作人員的資金申請、審批程序過于煩瑣，這會打消相關(guān)業(yè)務(wù)經(jīng)辦人員的審批意愿，影響其工作積極性，干擾專項(xiàng)資金的應(yīng)用率和使用效率。

三、新形勢下完善行政事業(yè)單位內(nèi)控的實(shí)踐路徑

基于上述行政事業(yè)單位在內(nèi)控建設(shè)方面的工作難點(diǎn)，為合理提高內(nèi)部控制價(jià)值，使此項(xiàng)管理手段可以真正發(fā)揮出應(yīng)有的作用，行政事業(yè)單位需積極推進(jìn)內(nèi)部控制工作，加快建設(shè)及完善單位內(nèi)控工作的速度。

（一）創(chuàng)建適宜的管控環(huán)境

適宜的管控環(huán)境是完善單位內(nèi)控、保障管理效果的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。首先，成立內(nèi)控領(lǐng)導(dǎo)工作組，負(fù)責(zé)全面內(nèi)部控制管理。領(lǐng)導(dǎo)團(tuán)隊(duì)?wèi)?yīng)定期召開內(nèi)控管理落實(shí)會議，針對在內(nèi)部控制實(shí)踐中遇到的各項(xiàng)問題，討論研究有針對性的處理辦法。另外，還要對單位各部門的管理方案落實(shí)情況實(shí)施全方面的考評，加強(qiáng)內(nèi)控管理的約束效力。其次，確定開展內(nèi)部控制建設(shè)的牽頭部門。由牽頭部門統(tǒng)一安排協(xié)調(diào)內(nèi)部控制標(biāo)準(zhǔn)化的建設(shè)，定期將工作成果及問題匯總整理，及時(shí)匯報(bào)給領(lǐng)導(dǎo)工作組，同時(shí)對其他部門的內(nèi)控建設(shè)情況，進(jìn)行監(jiān)督管理，完成對單位日常事務(wù)的協(xié)調(diào)管理。再次，促進(jìn)部門間的聯(lián)動(dòng)及有序合作協(xié)調(diào)。將與預(yù)算、采購及資產(chǎn)等有關(guān)部門與職員的工作職責(zé)落實(shí)到位。在業(yè)務(wù)工作區(qū)域中，統(tǒng)籌分析內(nèi)控建設(shè)，促進(jìn)內(nèi)部控制管理的協(xié)調(diào)建設(shè)，構(gòu)成多級聯(lián)動(dòng)、全面參與的內(nèi)部工作氛圍，使內(nèi)控管理得以深度落實(shí)。

（二）推動(dòng)信息化的建設(shè)

行政事業(yè)單位實(shí)施的內(nèi)控管理需符合時(shí)代環(huán)境的變化，應(yīng)匯總現(xiàn)有資源，強(qiáng)化信息溝通。單位應(yīng)按照各部門的職能劃分，制定可行的內(nèi)控管理流程，以此降低人為操作失誤的出現(xiàn)概率，并確保內(nèi)控信息完整。為完善內(nèi)控架構(gòu)，信息系統(tǒng)應(yīng)當(dāng)和財(cái)務(wù)系統(tǒng)、運(yùn)營業(yè)務(wù)系統(tǒng)等穩(wěn)定對接，確保單位內(nèi)部信息流轉(zhuǎn)順暢，并注意和單位實(shí)際的工作程序相符合，促進(jìn)內(nèi)控的數(shù)字化、流程化發(fā)展。另外，行政事業(yè)單位還應(yīng)強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)管控，深化風(fēng)險(xiǎn)控制意識，構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系，健全風(fēng)險(xiǎn)要素評估體系，有效識別內(nèi)控建設(shè)及完善期間面臨的各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，在此基礎(chǔ)上，編制風(fēng)險(xiǎn)防控的工作計(jì)劃，提升相關(guān)的管控水平，進(jìn)而更好地推動(dòng)內(nèi)控的信息化建設(shè)。

（三）落實(shí)全面監(jiān)督管理

通過構(gòu)建和內(nèi)控管理匹配的全面監(jiān)督，為內(nèi)控工作創(chuàng)造保障性的環(huán)境。第一，強(qiáng)化審計(jì)部門運(yùn)行的專業(yè)化與獨(dú)立性，并賦予適當(dāng)權(quán)力，同時(shí)要求其他部門積極配合工作。單位領(lǐng)導(dǎo)也應(yīng)控制自身對審計(jì)部門工作的干預(yù)程度，使內(nèi)部審計(jì)能始終保持客觀性與公正性，避免出現(xiàn)人情方面的影響。第二，逐漸提高單位審計(jì)工作人員的職業(yè)能力，保障審計(jì)結(jié)果的準(zhǔn)確性，保證審計(jì)結(jié)果能夠全面體現(xiàn)事業(yè)單位的運(yùn)營狀態(tài)。同時(shí)，各單位需注意內(nèi)部審計(jì)工作人員的招聘質(zhì)量，并做好個(gè)人政治方面的審查，確保審計(jì)隊(duì)伍成員的綜合素養(yǎng)。第三，行政事業(yè)單位需注重對審計(jì)工作人員的培訓(xùn)管理，同時(shí)還要定期組織綜合考評。而為提高監(jiān)督管理效力，單位可建設(shè)多元主體的管理格局，靈活應(yīng)用多樣性的監(jiān)督形式。例如，事業(yè)單位可選擇打通社會群眾的監(jiān)督通道，并建設(shè)線上線下混合的監(jiān)督形式。

（四）提升內(nèi)控建設(shè)認(rèn)知

運(yùn)營效果不好的行政事業(yè)單位一般都會有內(nèi)部控制方面的問題。缺少完善內(nèi)控，會導(dǎo)致行政事業(yè)單位缺少風(fēng)險(xiǎn)控制的能力。因而，提高內(nèi)控能力，是單位優(yōu)化自我治理的必然趨勢。關(guān)于內(nèi)控建設(shè)的認(rèn)知，行政事業(yè)單位需提升機(jī)制建設(shè)本身的關(guān)注。部分行政事業(yè)單位對內(nèi)部控制實(shí)質(zhì)及核心的理解深度有限，雖然開展內(nèi)控管理，但實(shí)際上也只是為響應(yīng)上級的指導(dǎo)要求，關(guān)注度與管理積極性都有缺失。同時(shí)，也有部分單位構(gòu)建起內(nèi)控體系及保障制度，但尚未開展實(shí)質(zhì)性的管理工作，對日常業(yè)務(wù)沒有指導(dǎo)性的意義。另外，個(gè)別單位對內(nèi)控管理進(jìn)度情況的了解不及時(shí)，也未能設(shè)置清晰的職能定位與管理標(biāo)準(zhǔn)，單位領(lǐng)導(dǎo)也沒有注意到內(nèi)控對預(yù)防運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)、加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管控的作用，只有在風(fēng)險(xiǎn)問題已經(jīng)比較嚴(yán)重時(shí)，才向內(nèi)控投入關(guān)注和重視。

根據(jù)當(dāng)前國內(nèi)行政事業(yè)單位的運(yùn)營管控情況，內(nèi)控行為可能存在階段性、臨時(shí)性的特點(diǎn)，不注重日常管理。而引發(fā)認(rèn)知問題的原因，既有單位管理者個(gè)人認(rèn)識，又有機(jī)制體系的缺陷。對此，單位中的領(lǐng)導(dǎo)班子應(yīng)提高認(rèn)識，加強(qiáng)對全方位內(nèi)控的關(guān)注度，明確內(nèi)部控制對單位穩(wěn)定成長的實(shí)際價(jià)值，把優(yōu)化內(nèi)控建設(shè)，歸納到重點(diǎn)工作范疇中。行政事業(yè)單位內(nèi)控涵蓋運(yùn)營業(yè)務(wù)的不同層面，涉及所有業(yè)務(wù)活動(dòng)的每個(gè)步驟與工作者，是一項(xiàng)全面、全覆蓋的管理方式。結(jié)合行政事業(yè)單位的運(yùn)營情況，建設(shè)及完善內(nèi)控需著手以下幾方面：管理級別由執(zhí)行層上升至決策層；內(nèi)控模式方面從單一部門管理調(diào)整成多方全面齊抓的模式；內(nèi)控技術(shù)由定性延伸到定性和定量組合的模式；內(nèi)控方式從人工管控調(diào)整成制度程序與計(jì)算機(jī)系統(tǒng)管控相融合。

（五）改進(jìn)內(nèi)控效果評價(jià)

內(nèi)部控制的基礎(chǔ)性評價(jià)是行政事業(yè)單位在處于尚未建設(shè)內(nèi)控以及落實(shí)工作的早期，對自身內(nèi)部控制的實(shí)際情形，給出“摸底”評估結(jié)果。對于此階段的效果評價(jià)，一方面，單位可以在此基礎(chǔ)上，梳理內(nèi)部控制的基本需要與側(cè)重點(diǎn)，為后期建設(shè)管理提供落實(shí)方向，并基于重點(diǎn)事項(xiàng)，有序組織內(nèi)控機(jī)制建設(shè)及完善；另一方面，單位可以迅速鎖定既有內(nèi)控模式的缺陷與薄弱部分，有計(jì)劃地構(gòu)建內(nèi)控機(jī)制。但至今，行政事業(yè)單位內(nèi)控制方面的基礎(chǔ)評估，主要還是以得到評價(jià)結(jié)果為目的，未能實(shí)際利用評價(jià)結(jié)果，給內(nèi)控機(jī)制建設(shè)提供指導(dǎo)。所以，事業(yè)單位需利用基礎(chǔ)性與年度評估，盡可能反映出內(nèi)控管理中的不足，并將結(jié)果在內(nèi)控工作中加以運(yùn)用，確定內(nèi)控建設(shè)側(cè)重點(diǎn)與重要步驟。

為推進(jìn)內(nèi)控建設(shè)，單位應(yīng)從以下幾方面著手進(jìn)行：一是優(yōu)化當(dāng)前的內(nèi)控評價(jià)模式。此項(xiàng)工作的對象是內(nèi)控管理的效果，其反映在事業(yè)單位設(shè)定及落實(shí)的內(nèi)控機(jī)制，對達(dá)到管理目標(biāo)方面提供的支持程度。而評價(jià)行為應(yīng)當(dāng)涵蓋行政事業(yè)單位整個(gè)運(yùn)營年度，通過日常監(jiān)管與專項(xiàng)觀察、年終評估實(shí)現(xiàn)。在日常監(jiān)管中，行政事業(yè)單位應(yīng)積極自查，生成相應(yīng)的統(tǒng)計(jì)報(bào)告。二是合理調(diào)節(jié)評價(jià)方法?？捎迷趦?nèi)控評價(jià)中的技術(shù)方法包括：總體、隨機(jī)、等距與指定四種抽樣方式。評價(jià)人員應(yīng)當(dāng)在掌握行政事業(yè)單位實(shí)際運(yùn)營情形、業(yè)務(wù)基礎(chǔ)程序、風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)等的基礎(chǔ)上，設(shè)置評價(jià)測試方案?；趩挝粌?nèi)控評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，并聯(lián)系實(shí)際的業(yè)務(wù)量，明確劃分單位維度及業(yè)務(wù)維度。另外，單位維度內(nèi)控效果會對業(yè)務(wù)維度的相應(yīng)管理，具有明顯的影響作用，并且內(nèi)控結(jié)果會干擾到負(fù)責(zé)人對內(nèi)控其他維度的效果判斷。三是靈活應(yīng)用不同的評價(jià)方法。內(nèi)控管理是和人有關(guān)的工作，為掌握真實(shí)的內(nèi)控管理成效，需綜合運(yùn)用個(gè)別訪談、專題探討會等多種方式。四是提高確定薄弱環(huán)節(jié)的準(zhǔn)確性。檢查單位內(nèi)控是為分析此項(xiàng)管理工作實(shí)際落實(shí)中有無薄弱部分以及缺陷種類，并基于此生成評價(jià)結(jié)果，提出針對性改進(jìn)方案。此外，事業(yè)單位需結(jié)合現(xiàn)實(shí)情況，選擇定性及定量的混合模式，鎖定薄弱環(huán)節(jié)。五是完善評價(jià)報(bào)告。當(dāng)前事業(yè)單位在內(nèi)控工作中的評價(jià)報(bào)告，一般包含單位基本信息、薄弱部分、完善意見等。單位還應(yīng)根據(jù)相應(yīng)的評價(jià)需要，設(shè)置單位維度與業(yè)務(wù)維度的內(nèi)控標(biāo)準(zhǔn)。

四、結(jié)語

行政事業(yè)單位的內(nèi)控建設(shè)及完善，與其總體改革與成長有密切聯(lián)系，關(guān)系到單位的管理品質(zhì)。因而，無論是單位領(lǐng)導(dǎo)者或是普通職員，都應(yīng)對內(nèi)控建設(shè)及執(zhí)行投入較多的關(guān)注。單位應(yīng)當(dāng)基于當(dāng)前內(nèi)控期間的工作難點(diǎn)和重點(diǎn)，提出完善的實(shí)踐路徑，優(yōu)化管理環(huán)境，注重信息化建設(shè)及全面監(jiān)管，落實(shí)內(nèi)控效果評價(jià)，推動(dòng)事業(yè)單位平穩(wěn)、高效運(yùn)轉(zhuǎn)。