文/蔡令兵

一、引言

改革開放以來我國居民收入大幅度提高，1998年在全國實行住房商品化至今已有25年了，由于其關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)多直接影響國計民生，2008年的“四萬億”經(jīng)濟(jì)刺激計劃使我國市場房價持續(xù)地上漲，地價和房價引起了廣泛的關(guān)注。隨著房地產(chǎn)市場化程度的加深及土地使用制度的改革，各級政府紛紛出臺和實施與土地相關(guān)的政策，《城市房地產(chǎn)管理法》《土地管理法》等法律法規(guī)逐步完善了我國的地價制度。近幾年來，面對不斷上漲的房價，政府也加大了對基準(zhǔn)地價的管理，讓基準(zhǔn)地價成為有效的房價地價宏觀調(diào)控機(jī)制之一。我國基準(zhǔn)地價是由于國有土地使用權(quán)有償出讓轉(zhuǎn)讓的實踐需要而產(chǎn)生的與地價制度相關(guān)的法律法規(guī)賦予了基準(zhǔn)地價特定的作用：它是宗地地價評估的重要參照，也為政府征收土地稅、收購儲備土地、拆遷補(bǔ)償?shù)裙ぷ魈峁┮罁?jù)，更在國有土地出讓確認(rèn)底價以防止國有資產(chǎn)流失方面發(fā)揮重要作用。

由于住房是重要的民生問題，房產(chǎn)是老百姓最重要的資產(chǎn)形式，基準(zhǔn)地價不僅是我國政府調(diào)控和管理房地產(chǎn)市場的重要工具，也是老百姓投資交易的重要參考：通過查詢基準(zhǔn)地價可以了解城市的功能布局和區(qū)域地價水平，為投資房產(chǎn)提供參考；進(jìn)行房產(chǎn)交易或房產(chǎn)贈與等經(jīng)濟(jì)活動時，也要依據(jù)基準(zhǔn)地價補(bǔ)交土地出讓金?；鶞?zhǔn)地價可以用于很多方面，準(zhǔn)確地把握基準(zhǔn)地價的運(yùn)用方向，才能合法合規(guī)科學(xué)有效地運(yùn)用基準(zhǔn)地價成果。

由于基準(zhǔn)地價是公示地價，每次就基準(zhǔn)地價更新舉行的聽證和公示總會給市場帶來一定的沖擊。有人認(rèn)為基準(zhǔn)地價調(diào)高了，房價就會上漲更多，誤以為基準(zhǔn)地價是政府制定的計劃地價，是交易時的“基準(zhǔn)”；也有人對“基準(zhǔn)地價低，房價卻高企”感到困惑。

如何理解基準(zhǔn)地價的實質(zhì)和內(nèi)涵？基準(zhǔn)地價與房價如何聯(lián)結(jié)？如何完善基準(zhǔn)地價以反映土地市場價格的變化？基準(zhǔn)地價里隱藏的樓市信息、基準(zhǔn)地價上聯(lián)結(jié)的房市未來值得我們探究，以便更清楚地認(rèn)識基準(zhǔn)地價、認(rèn)清基準(zhǔn)地價與房價的關(guān)系。

二、文獻(xiàn)綜述

（一）基準(zhǔn)地價與市場房價的聯(lián)結(jié)

盡管基準(zhǔn)地價對市場房價不起直接的決定性的作用，但與市場房價有千絲萬縷的聯(lián)系。基準(zhǔn)地價在反映土地客觀使用價值、診斷土地市場價格偏離水平等方面起到了標(biāo)尺的作用[1]：基準(zhǔn)地價與房價的變化呈現(xiàn)一定的相關(guān)性，但彼此變化并不是完全同步，互動機(jī)理比較復(fù)雜。[2]

基準(zhǔn)地價的評估和更新離不開市場房價，要深入探索基準(zhǔn)地價評估原理、基準(zhǔn)地價評估優(yōu)化方式，基準(zhǔn)地價評估以市場地價為導(dǎo)向，以提高土地市場運(yùn)行效率保證土地市場長久穩(wěn)定的發(fā)展。[3]空間插值分析為基準(zhǔn)地價評估提供了很好的方法，這樣插值出來的基準(zhǔn)地價更符合土地市場實際情況。[4]房價的上漲有多方面的原因，基準(zhǔn)地價上漲帶來的房價上漲預(yù)期是重要原因。影響房價地價關(guān)系的各種因素中，市場預(yù)期是關(guān)鍵因素。為了房地產(chǎn)市場的健康發(fā)展，建立健全地價房價聯(lián)動機(jī)制，做好預(yù)期管控是市場調(diào)控的首選。[5]

（二）基準(zhǔn)地價與其他地價的關(guān)系

基準(zhǔn)地價、標(biāo)定地價、交易底價、成交價格和其他價格，這五種價格相互影響、相互聯(lián)系，共同構(gòu)成了我國的土地價格體系?；鶞?zhǔn)地價和標(biāo)定地價均為公示地價，具有引導(dǎo)市場健康運(yùn)行的職能，是各類價值影響因素作用下的理性價值。[6]在確定商品房價格時，應(yīng)該把基準(zhǔn)地價、宗地地價作為基礎(chǔ)，按不同級別“不同用途”盈利的大小分別進(jìn)行定價，以基準(zhǔn)地價為標(biāo)準(zhǔn)，判斷和遏制市場中的投機(jī)行為，規(guī)范房地產(chǎn)市場。[7]

（三）基準(zhǔn)地價的優(yōu)化利用

基準(zhǔn)地價是否合理，不在于取得了多少財政收入、地價房價的占比是多少，實現(xiàn)土地利用的效率和效益最大化、土地資產(chǎn)能夠保值和增值很重要[8]?；鶞?zhǔn)地價作為政府進(jìn)行地價管理的工具，不能只是政府地價的最低控制標(biāo)準(zhǔn)，還應(yīng)該在具體的應(yīng)用中發(fā)揮積極作用：用基準(zhǔn)地價倒推征地區(qū)片綜合地價，由于基準(zhǔn)地價為國有土地出讓的最低價格，征地區(qū)片地價作為基準(zhǔn)地價的成本之一，按基準(zhǔn)地價倒推出來的征地區(qū)片綜合地價也應(yīng)該成為征地區(qū)片的最低地價，這樣能幫助農(nóng)民合理分享土地增值收益。[9]基準(zhǔn)地價可以作為房產(chǎn)稅公平合理征收的參考。房產(chǎn)稅征收范圍涉及絕大多數(shù)家庭住宅，房產(chǎn)稅稅基評估的主要特點(diǎn)為數(shù)量眾多且覆蓋面積大，基準(zhǔn)地價的均質(zhì)性與區(qū)域性恰好與之相契合。對基準(zhǔn)地價的優(yōu)化利用，可以更好地發(fā)揮基準(zhǔn)地價的作用。[10]

三、基準(zhǔn)地價的實質(zhì)和內(nèi)涵

（一）基準(zhǔn)地價實質(zhì)

基準(zhǔn)地價即土地初始價，也稱城鎮(zhèn)基準(zhǔn)地價，是在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)可建設(shè)用地范圍內(nèi)，在平均開發(fā)利用條件下，對不同級別或不同均質(zhì)地域的建設(shè)用地，按商服、住宅、工業(yè)等用途分別評估，在某一估價日法定最高使用年期土地權(quán)利的區(qū)域平均價格，也可以說是各級地方政府定期制定并公布的各類型土地在某一估價基準(zhǔn)日的現(xiàn)狀條件下最高使用年期的土地使用權(quán)區(qū)域平均價格。根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)有關(guān)收益還原理論，基準(zhǔn)地價的實質(zhì)是土地使用權(quán)在未來法定最高使用年期內(nèi)純收益的現(xiàn)值和，其價值的高低由以下幾部分構(gòu)成：國家的土地所有權(quán)收益、土地內(nèi)部直接投資所產(chǎn)生純收益（地租）的資本化部分、土地外部間接投資開發(fā)取得的純收益（地租）的資本化部分。

（二）基準(zhǔn)地價的內(nèi)涵

基準(zhǔn)地價遵循“以土地分等定級和均質(zhì)地域劃分為基礎(chǔ)，以土地收益和價格為依據(jù)”的原則，“同一供需圈市場內(nèi)用途相同、等級一致的土地價格相同”的原理，根據(jù)實際需要確定基準(zhǔn)地價實際評估區(qū)域范圍。首先，明確基準(zhǔn)地價的內(nèi)涵，包括土地的基本條件和狀況（是熟地，還是毛地）、權(quán)利狀況、用途、使用年限、容積率等，以此劃分出一個個“用途相同、地塊相連、地價協(xié)同”的地價區(qū)段。然后，在城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)，就商服繁華度、公交便捷度、道路通達(dá)度、基礎(chǔ)設(shè)施完善度、環(huán)境質(zhì)量優(yōu)劣度、公共設(shè)施完備度、自然條件優(yōu)越度、綠地覆蓋、人口密度、產(chǎn)業(yè)集聚等方面對土地進(jìn)行定級。隨后，評估人員選擇各地價區(qū)段內(nèi)有代表性的數(shù)宗宗地資料，運(yùn)用適宜的評估方法，評估這些宗地的正常市場地價，通常是各地價區(qū)段的具體標(biāo)準(zhǔn)宗地的單價或樓面地價。最后，將各地價區(qū)段內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)宗地單價或樓面地價的平均數(shù)、中位數(shù)或眾數(shù)作為區(qū)段地價，在區(qū)段地價的基礎(chǔ)上根據(jù)優(yōu)劣排序，作適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，確定基準(zhǔn)地價。

基準(zhǔn)地價管理是政府地價管理的核心，通常作為考核地價的最低控制線，為政府在土地使用權(quán)有償出讓時的宗地地價評估提供依據(jù)?；鶞?zhǔn)地價是政府對土地價格的公示體系，將規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)的土地價值分級，為土地使用效率提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和參考依據(jù)。基準(zhǔn)地價是區(qū)域平均價格，有級別價、區(qū)別價和路線價三種具體的表現(xiàn)形式。

四、基準(zhǔn)地價與城鎮(zhèn)房價的交互關(guān)系

（一）基準(zhǔn)地價制約宗地地價，宗地地價影響房價

基準(zhǔn)地價是政府制定出讓國有土地使用權(quán)最低價的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)，對宗地地價有明顯的制約和影響，具體宗地在上市拍賣前的底價也是以基準(zhǔn)地價為參考的?；鶞?zhǔn)地價也可以為土地使用權(quán)在土地使用者之間的轉(zhuǎn)讓提供價格參考。若交易地價高于出讓底價，土地出讓可以完成，交易地價表現(xiàn)為成交價；如果交易地價低于出讓底價，則土地出讓不能成交。其數(shù)量關(guān)系可以表述為：城鎮(zhèn)出讓地成交價≥出讓底價≥出讓最低價≥基準(zhǔn)地價的70%。

在評估土地收購價格時，以土地定價成果和基準(zhǔn)地價成果為基礎(chǔ)，以該宗地現(xiàn)狀用途的市價運(yùn)用基本評估方法直接評估。評估時，利用基準(zhǔn)地價修正系數(shù)法得出具體宗地地價，即根據(jù)估價時點(diǎn)和宗地的具體條件；利用基準(zhǔn)地價修正系數(shù)體系進(jìn)行修正，得出具體宗地的市場價格。在基準(zhǔn)地價、路線價的基礎(chǔ)上，對臨街寬度、深度、樓層、使用年限、臨街類型、個別因素、日期等進(jìn)行修正，得到具體宗地價格，也可在基準(zhǔn)地價區(qū)片價的基礎(chǔ)上進(jìn)行區(qū)域因素、容積率、開放程度、使用年限及個別因素、日期等的修正，計算宗地地價。綜上所述，在對具體宗地進(jìn)行價格評估時，經(jīng)常會參照基準(zhǔn)地價標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)宗地條件，對基準(zhǔn)地價進(jìn)行修正，得出具體宗地的地價。

從制度設(shè)計和相關(guān)規(guī)定上看，宗地地價明顯地受基準(zhǔn)地價的制約和影響；從評估計價的思路和具體的計價方法看，宗地地價的高低跟基準(zhǔn)地價也有緊密的聯(lián)系。面粉價格上漲會引起面包漲價，這是市場傳遞的價格信號。短期看，調(diào)高的基準(zhǔn)地價不構(gòu)成近期的房價成本；遠(yuǎn)期看，調(diào)高的基準(zhǔn)地價不僅會釋放出房地價格上漲的信號，也會間接增加房地產(chǎn)的成本。由于地價是房價的基礎(chǔ)，房價是地價的表現(xiàn)，城市土地的價格或價值是通過其上房屋的價格或價值體現(xiàn)出來的，基準(zhǔn)地價最終會對房價形成作用力。

（二）基準(zhǔn)地價變動帶來的價格預(yù)期影響房價

我國最初的房價上漲是源于住房制度改革釋放的巨大的商品房需求，其持續(xù)上漲的原因除了持續(xù)的需求，還有地少人多的恐慌帶來的房價上漲預(yù)期。開發(fā)商對宗地出價前會進(jìn)行一系列的調(diào)查和估算，包括該區(qū)現(xiàn)房價、規(guī)劃指標(biāo)、建筑成本、地質(zhì)條件等。由于房地產(chǎn)開發(fā)周期比較長，開發(fā)商對土地的最終出價不僅受現(xiàn)房價的影響，更要估測兩三年后的房價。市場預(yù)期是房價地價關(guān)系的最關(guān)鍵因素：市場預(yù)期看漲，地價、房價必然攀升，地價在房價中的占比會增加。[5]

房地產(chǎn)行業(yè)的快速發(fā)展吸引熱錢涌入，導(dǎo)致流動性過剩，各地“地王”頻現(xiàn)。開發(fā)商不斷抬高對土地的出價、增加房地產(chǎn)的土地成本，是基于人們對未來市場的樂觀預(yù)期，相信總會有人為虛高的房價買單。當(dāng)市場趨勢預(yù)示土地能帶來超額利潤的時候，土地就不再是房地產(chǎn)的普通成本，而成了一種金融資產(chǎn)，是公司運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)、股東利益的根本所在?！暗赝酢钡墓猸h(huán)效應(yīng)會抬高公司的身價，也有益于公司的增發(fā)、擴(kuò)股。用高價拿來的土地、開發(fā)更高級的房屋，進(jìn)一步帶動了周邊房價的上漲，造成了地價房價循環(huán)上漲的市場景象。供求關(guān)系決定了房價，房價的變化及預(yù)期影響了地價，地價隨著房價的漲跌而漲跌。房價越高，地價就越高，在房價中的占比也越高，因為建筑材料和建筑技術(shù)通過異地流動使建筑造價趨于均等。

市場上房價的上漲，加上未來房價的上漲預(yù)期，引致市場地價上升，刺激了房地產(chǎn)的基礎(chǔ)原料——土地——的價格上漲。截至2020年底，各地政府加強(qiáng)了對商品房建設(shè)和銷售的市場監(jiān)管，“限房價、競地價”搖號買房等措施有效地抑制了房價、地價的上漲勢頭，達(dá)到了調(diào)控房價和地價的目的，促進(jìn)房地產(chǎn)業(yè)長久健康地發(fā)展。[10]基準(zhǔn)地價的調(diào)整必然會提高土地出讓金底價，會推高房地產(chǎn)開發(fā)商對地價的預(yù)估，也會實際上增加土地成本，提高整個市場對房價的預(yù)期。

（三）市場地價是基準(zhǔn)地價的重要參考

在評估實務(wù)中，基準(zhǔn)地價的確定主要有兩種方法：級差收益測算法和土地市場交易實例法。級差收益測算法以“地價是地租資本化”為測算原理，先按土地的利用狀況確定土地級別，然后大量獲取相關(guān)土地、資金、勞動力、經(jīng)營收益等資料，運(yùn)用回歸分析法建立土地與各生產(chǎn)要素之間數(shù)量關(guān)系的經(jīng)濟(jì)模型，以此求出城鎮(zhèn)各個級別的土地收益估計值，再將該收益資本化，得出各級土地的基準(zhǔn)地價。土地市場交易實例法是根據(jù)土地市場實際地價信息測算基準(zhǔn)地價的方法，可以利用商業(yè)地價沿路變化特征推動路線價的表達(dá)，以保證基準(zhǔn)地價的表達(dá)更加貼近實際，還可以利用住宅地價隨區(qū)域變化的特征推動區(qū)片價，以保證基準(zhǔn)地價區(qū)片價表達(dá)土地價格的實際情況?；鶞?zhǔn)地價評估涉及區(qū)域廣，需要搜集的資料多，其中該區(qū)域房地產(chǎn)交易的相關(guān)資料、土地使用權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓出租等資料信息在基準(zhǔn)地價評估中必不可少，因此，具體的宗地地價對該區(qū)域的基準(zhǔn)地價評估值有直接影響，該區(qū)域宗地土地收益多、市場價格高，該區(qū)域的基準(zhǔn)地價評估值就會高。[3]

由于土地市場發(fā)展較快，基準(zhǔn)地價容易與土地市場脫節(jié)，需要定期根據(jù)市場行情進(jìn)行更新。基準(zhǔn)地價的更新是土地管理政策的現(xiàn)實需要，反映客觀真實的區(qū)域市場價格，有利于土地的開發(fā)和利用。基準(zhǔn)地價的更新是在上一輪基準(zhǔn)地價編制成果的基礎(chǔ)上，經(jīng)過外業(yè)調(diào)查、資料收集、內(nèi)業(yè)評估、初步成果提交、意見征詢、成果編制、專家論證、成果驗收和公開聽證等程序，對項目成果進(jìn)行不斷修改完善，形成新一輪基準(zhǔn)地價。對基準(zhǔn)地價進(jìn)行更新，會利用空間插值分析及其他的地價模型方法，這些方法都離不開對市場樣本點(diǎn)的房地產(chǎn)市場價格的運(yùn)用。[4]

（四）基準(zhǔn)地價是政府調(diào)控市場地價、房價的重要工具

各級政府借基準(zhǔn)地價政策引導(dǎo)社會經(jīng)濟(jì)活動，落實國土空間規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)政策。比如：用租賃或租讓結(jié)合方式供地，為招商引資、發(fā)展實體經(jīng)濟(jì)提供支持；上調(diào)住宅和商服類用地基準(zhǔn)地價，抑制住宅或商業(yè)類房地產(chǎn)業(yè)過于旺盛的需求；調(diào)低工業(yè)類用地，降低大型工業(yè)項目購買土地、建造廠房的投資風(fēng)險，保護(hù)實體工業(yè)的發(fā)展。為合理配置土地資源，合理的基準(zhǔn)地價有利于國家加強(qiáng)土地市場管理，優(yōu)化土地資源的市場化配置，最大限度發(fā)揮土地的經(jīng)濟(jì)效用和社會效用。利用基準(zhǔn)地價成果，可合理規(guī)劃城市的功能布局，引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)效益好、土地利用率高的項目或單位在較優(yōu)的土地上發(fā)展。[7]

根據(jù)基準(zhǔn)地價及其他相關(guān)條件評估出相關(guān)宗地的市場價格，報土地行政主管部門審查，確定擬出讓宗地的出讓底價。出讓底價是政府為了加強(qiáng)對國有土地資源的宏觀調(diào)控而實施的對某一區(qū)域國有土地使用權(quán)出讓價格的最低控制標(biāo)準(zhǔn)?！秴f(xié)議出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定》（國土資源部21號令）規(guī)定：有基準(zhǔn)地價的地區(qū)，協(xié)議出讓最低價不得低于出讓地塊所在級別基準(zhǔn)地價的70%?；鶞?zhǔn)地價應(yīng)合理地顯現(xiàn)市場地價水平，隨著房地產(chǎn)市場房價的上漲，土地征收和一級開發(fā)成本不斷提高，地方政府會相應(yīng)地調(diào)高基準(zhǔn)地價?；鶞?zhǔn)地價提高了，未來土地的出讓底價也會提高，進(jìn)而為土地市場價格的上漲作鋪墊。政府作為土地供應(yīng)的壟斷方，一方面控制供地的節(jié)奏，一方面慢慢調(diào)高地價，這樣既能體現(xiàn)國家土地所有權(quán)的市場價值，又能合理征收土地稅收、防止國有資產(chǎn)流失，還能增加土地出讓收入，緩解地方政府償債壓力。

五、基準(zhǔn)地價與城鎮(zhèn)房價貌合神散的關(guān)系

（一）基準(zhǔn)地價是政府管控的需要，房價是市場因素共同作用的結(jié)果

基準(zhǔn)地價是政府的公示地價，為政府制定地價政策和管理地價提供科學(xué)依據(jù)，是政府規(guī)范土地和房地產(chǎn)市場行為的有效工具。我國政府對城鎮(zhèn)土地兼具土地資源管理者和土地資產(chǎn)所有者的雙重身份，因此，政府地價管理的目標(biāo)也具有雙重性：作為土地資源的管理者，增加投資吸引力、提升城市競爭力是政府的主要目標(biāo)，如果低地價造成的財政收入損失能帶動招商引資，帶來財政收入的增加，政府會選擇低地價政策；作為土地資產(chǎn)的所有者，則會追求高地價，使土地增值。政府對城鎮(zhèn)土地的雙重身份使其對待城鎮(zhèn)土地價格時存在矛盾?；鶞?zhǔn)地價是國家地價體系中比較成熟的國有土地使用權(quán)出讓標(biāo)準(zhǔn)，在國有土地出讓中既要防止地價過低，也要能抑制地價過快地上漲。[11]

按經(jīng)濟(jì)學(xué)原理，商品價格短期內(nèi)主要由供求關(guān)系決定，長期看主要取決于成本。商品房需求旺盛加上保障房供應(yīng)長期缺位，致使商品房供需失衡、房價上漲過快，政府因此連續(xù)出臺政策調(diào)控房價。黨的十八大后，政府堅持放開市場的手、用好政府的手，有目的地發(fā)揮市場規(guī)律調(diào)控地價、房價的作用。經(jīng)過二十多年的發(fā)展，我國房地產(chǎn)市場化程度不斷提高，運(yùn)行趨于規(guī)范，政府壟斷和控制土地一級市場，然后以招標(biāo)拍賣掛牌等方式出讓土地，房地產(chǎn)開發(fā)中的土地由過去的行政配置轉(zhuǎn)為市場配置。國土資源部要求2002年7月1日以后所有經(jīng)營性項目用地均必須通過招拍掛方式公開交易。開發(fā)商競得土地后，按政府的用地條件自主開發(fā)、自主銷售，一般用市場比較法或成本加成法確定房屋的銷售價。房價銷售價會考慮宗地地價成本，跟基準(zhǔn)地價沒有直接關(guān)系。

（二）基準(zhǔn)地價的非現(xiàn)勢性與城市房價的市場性不相契合

基準(zhǔn)地價是我國地價體系的核心，以基準(zhǔn)地價為基礎(chǔ)參照的基準(zhǔn)地價修正法是我國城鎮(zhèn)宗地地價評估的重要的方法。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，地價上漲較快，基準(zhǔn)地價評估工作周期較長、更新工作量大、更新間距長，基準(zhǔn)地價評估時點(diǎn)與城市房價的市場現(xiàn)勢有差距。[12]北京市2021年之前一直實行的是2014年頒布的基準(zhǔn)地價，新舊基準(zhǔn)地價發(fā)布的時間間隔有近8年。2021年6月，上海市頒布新的基準(zhǔn)地價，上一份正式頒布的基準(zhǔn)地價是2013版。各地國有土地因土地的性質(zhì)、內(nèi)涵、位置等因素的差異，其出讓時估價或底價常常有天壤之別，很多城市以多年未調(diào)整的基準(zhǔn)地價為參考確定的土地出讓底價嚴(yán)重脫離了市場現(xiàn)勢？從2013年底開始，各地上浮基準(zhǔn)地價的幅度大多都在20%以上，有的甚至超過100%。市場地價和房價受宏觀政策、市場供需關(guān)系及心理預(yù)期等因素的影響，并隨著這些因素的變化作及時反應(yīng)，與時隔多年的基準(zhǔn)地價調(diào)整關(guān)系不大。根據(jù)國家規(guī)定，政府協(xié)議地價不得低于基準(zhǔn)地價的70%，多數(shù)城市的土地出讓金額度也是按基準(zhǔn)地價的30%-40%確定，導(dǎo)致很多城市沒有按估價時點(diǎn)的土地市場價格水平確定基準(zhǔn)地價，而是降低地價水準(zhǔn)確定基準(zhǔn)地價，淡化了基準(zhǔn)地價對協(xié)議地價的控制效果，造成了國有資產(chǎn)的流失。

基準(zhǔn)地價有一個重要的應(yīng)用方向就是用于宗地價格和房地產(chǎn)價格的評估，但其合理性和科學(xué)性受到廣泛質(zhì)疑。因為基準(zhǔn)地價更新間隔長、修正系數(shù)的確立主觀隨意、基準(zhǔn)平均地價無法修正成具體宗地的區(qū)域因素和個別因素，從數(shù)理統(tǒng)計的角度更不能從平均的基準(zhǔn)地價逆向推算出具體宗地的價格。

評估出的宗地地價經(jīng)政府確認(rèn)公示后，再按招拍掛的方式向市場出讓土地。我國目前市場上的房地產(chǎn)開發(fā)模式基本上實現(xiàn)了完全市場化和企業(yè)化。開發(fā)商從拿地、建造到銷售，幾乎完全是市場化操作：按招拍掛的方式獲取土地，然后自主建造、自主定價、自主銷售，為了追求高額利潤，可以根據(jù)市場行情調(diào)整房價，將房價炒到畸高。市場房價就像一匹野馬，遠(yuǎn)遠(yuǎn)地將“基準(zhǔn)地價”拋在身后。

（三）基準(zhǔn)地價與房價關(guān)系猶如地租與谷價的關(guān)系

地價是房屋的成本，當(dāng)?shù)貎r上漲，房地產(chǎn)開發(fā)商為了不降低利潤，便提高房價。但房價能不能上漲取決于市場：如果市場供需平衡，開發(fā)商只能保持房價不變，將地價的增加內(nèi)部消化；如果需求旺盛，開發(fā)商就會盡可能提高價格，消化地價的上漲，甚至追求超額利潤。他們會根據(jù)市場房價及未來預(yù)期確定宗地地價，政府降低地價只會增加開發(fā)商的利潤。房地產(chǎn)業(yè)的豐厚利潤很多源于地段和環(huán)境因素，按經(jīng)濟(jì)學(xué)原理，是級差地租在起作用，是土地增值的結(jié)果。也就是說，房地產(chǎn)的超額利潤不是開發(fā)商投資的結(jié)果，而是對級差地租增值部分的無償占有。李嘉圖指出：“地主降低地租并不能降低谷物的價格，只是將部分應(yīng)該歸自己所有的地租讓渡給了雇農(nóng)而已。”

房價主要是建立在機(jī)會成本基礎(chǔ)上的（現(xiàn)階段重新購置近似另一宗地所花費(fèi)的代價，可簡單地用重置成本代替機(jī)會成本），開發(fā)商開發(fā)早期獲得樓面地價較低的土地，確定房價時會考慮該區(qū)域新近的樓面地價，與歷史樓面地價無關(guān)。假設(shè)在一個房價高企的市場中，政府強(qiáng)制降低地價，開發(fā)商為求利益最大化，不會降低房價。

（四）現(xiàn)實數(shù)據(jù)表明，各地基準(zhǔn)地價調(diào)整與房價上漲無直接關(guān)聯(lián)

基準(zhǔn)地價只對土地的招拍掛價格具有指導(dǎo)意義，不是指令性的。影響招拍掛價格的有宏觀經(jīng)濟(jì)金融環(huán)境、土地競價程度、公共配套設(shè)施等，基準(zhǔn)地價的調(diào)整滯后于市場地價和市場房價?；鶞?zhǔn)地價幾年調(diào)整一次，而房價是持續(xù)增長的；從基準(zhǔn)地價調(diào)整幅度和市場房價的漲幅來看，基準(zhǔn)地價一般是落后于市場房價的。全國各地基準(zhǔn)地價成果指標(biāo)差異較大，用地類型、級別數(shù)目、表示方式、內(nèi)涵各不相同，全國基準(zhǔn)地價不具備“量”的可比性。由于多方原因造成基準(zhǔn)地價的現(xiàn)勢性差，同一城鎮(zhèn)基準(zhǔn)地價與現(xiàn)實市場土地成交價差距大，各城市基準(zhǔn)地價的調(diào)整各不相同，與房價的市場變化有一定的差距。

表1中的數(shù)據(jù)表明：

1.各城鎮(zhèn)基準(zhǔn)地價沒有可比性。由于基準(zhǔn)地價基準(zhǔn)日不同、內(nèi)涵不同，以及各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、城鎮(zhèn)投資力度等均不同，基準(zhǔn)地價不具備“量”的可比性。中國住宅出讓地價分區(qū)格局明顯，各區(qū)在區(qū)位條件、社會經(jīng)濟(jì)和城市發(fā)展等方面差異性較大。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)區(qū)住宅地價水平最高，其增長速度較其他類型緩慢。[13]

2.基準(zhǔn)地價的調(diào)高普遍落后于房價的上漲?；鶞?zhǔn)地價調(diào)整時間間隔長，北京、上海等城市七八年才調(diào)整一次；長沙、蘭州等二三線城市四五年調(diào)整一次。在基準(zhǔn)地價靜止不動期間，房價一直在持續(xù)上漲，且基準(zhǔn)地價調(diào)高的幅度遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于市場房價的上漲幅度。由于城市向周邊擴(kuò)展，增量房產(chǎn)更多處于基準(zhǔn)地價級別低的原郊區(qū)，中心城區(qū)的房價上漲幅度遠(yuǎn)大于房價的平均漲幅。中心城區(qū)土地價高量少，有些一類住宅基準(zhǔn)地價甚至是無地虛設(shè)，所以房價的持續(xù)上漲跟基準(zhǔn)地價沒有關(guān)系。

六、優(yōu)化基準(zhǔn)地價可更好地指導(dǎo)房地產(chǎn)市場

（一）堅持基準(zhǔn)地價的市場化導(dǎo)向，提升城鎮(zhèn)土地的利用效率

從市場的角度確定合理的基準(zhǔn)地價可以均衡土地增值收益，避免房地產(chǎn)業(yè)利潤虛增、過度投機(jī)和大起大落。合理的出讓地價可以優(yōu)化生產(chǎn)用地布局，合理地安置各類生產(chǎn)，以實現(xiàn)城市功能區(qū)的合理劃分。合理的地價可以優(yōu)化房地產(chǎn)的開發(fā)環(huán)境，淘汰品牌實力差、資金鏈薄弱的開發(fā)商，有利于房地產(chǎn)市場長效穩(wěn)定健康地發(fā)展，有利于抑制投機(jī)、減少房地產(chǎn)泡沫。合理劃分城市功能、改善土地布局，是城鎮(zhèn)管理重要的工作，應(yīng)對土地的價值內(nèi)涵如基礎(chǔ)建設(shè)、容積率等進(jìn)行優(yōu)化落實，并加強(qiáng)檢查監(jiān)督，以實現(xiàn)基準(zhǔn)地價對區(qū)域地價的長效管理。

利用土地級別及基準(zhǔn)地價在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的差異性，地方政府可引導(dǎo)土地在各類企業(yè)單位間作合理分配，并盡可能提高優(yōu)等土地的利用效率。城市規(guī)劃部門可結(jié)合土地定級與基準(zhǔn)地價成果，科學(xué)安排城市用地結(jié)構(gòu)，減少不合理用地現(xiàn)象。[14]以市場為基準(zhǔn)客觀地評估地價，結(jié)合房地產(chǎn)市場的實際情況合理調(diào)整基準(zhǔn)地價，提升政府在土地市場的公信力，增進(jìn)招商引資的吸引力。從土地供應(yīng)機(jī)制上講，要規(guī)范土地交易、加大土地供應(yīng)調(diào)控力度。根據(jù)市場變化適時調(diào)整土地供應(yīng)總量、結(jié)構(gòu)及供應(yīng)時間，不斷完善、創(chuàng)新土地供應(yīng)方式，在運(yùn)用招標(biāo)、拍賣、掛牌、協(xié)議等多種方式出讓國有土地時設(shè)置一些具體的用地條件，比如：為了限制房價的過快上漲，可以先限定房價再競高地價，也可以限定地價再競低房價，還可以“競配建”。貼近市場設(shè)定基準(zhǔn)地價可以促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，有利于提高政府供地的市場化程度，有利于城市開發(fā)建設(shè)[15]。

（二）堅持基準(zhǔn)地價適當(dāng)穩(wěn)定和合理偏低的理念

我國的土地制度及土地的管理方式?jīng)Q定了我國政府是城鎮(zhèn)土地供應(yīng)的壟斷方，從理論上來說，政府很容易選擇維持較高的土地出讓價以抬高開發(fā)商的拿地門檻和開發(fā)成本。因此，我們需要克服對城鎮(zhèn)基準(zhǔn)地價的片面認(rèn)識，深入認(rèn)識各種土地價格的內(nèi)涵。

國有土地的出讓不是簡單將國有土地資產(chǎn)變現(xiàn)，而是為了促進(jìn)城市土地資源的優(yōu)化配置，提高土地集約化利用水平，貫徹落實國家宏觀產(chǎn)業(yè)政策。土地出讓是政府引導(dǎo)投資者進(jìn)行土地投資和開發(fā)的土地資源分配行為，不僅可以發(fā)展經(jīng)濟(jì)、擴(kuò)大就業(yè)，還可以增加財政收入、壯大稅基。適當(dāng)?shù)幕鶞?zhǔn)地價偏低無異于“放水養(yǎng)魚”，是一種合理的經(jīng)濟(jì)行為?；鶞?zhǔn)價格服務(wù)于土地一級市場的決策和管理，它的合理性不應(yīng)以出讓底價轉(zhuǎn)讓定價的占比、地價房價的占比去衡量，而是要看它是否有助于提升區(qū)域經(jīng)濟(jì)競爭力、有利于可持續(xù)利用城市土地資源，能否促進(jìn)城市的可持續(xù)發(fā)展。因此，基準(zhǔn)地價偏低彰顯出政府不與市場爭利的態(tài)度，能回歸基準(zhǔn)地價優(yōu)化土地資源配置、引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的本質(zhì)。

地價與房價的關(guān)系看似是簡單的成本價格與產(chǎn)品價格的關(guān)系，但在我國的房地產(chǎn)市場中，一級土地市場被政府壟斷，二、三級土地市場中則是大的地產(chǎn)公司更有話語權(quán)。由于房地產(chǎn)開發(fā)市場充分競爭，房屋銷售定價主要由開發(fā)商把控，在一級市場中作為土地供應(yīng)壟斷方的政府只能限制最低價，最終的出讓價取決于開發(fā)商的最高報價。由于我國政府壟斷土地供應(yīng)的一級市場，土地的供給缺乏彈性，市場土地價格取決于開發(fā)商對土地的需求程度。如果預(yù)期房價上漲，開發(fā)商拿地積極性高，地價就會上漲。土地供應(yīng)缺乏彈性或毫無彈性，不能通過增加供應(yīng)去滿足需求的增長以實現(xiàn)長期的價格均衡，只能通過價格的上漲抑制需求。政府供地計劃一旦制定，調(diào)整機(jī)制和調(diào)整空間就非常有限。如果基準(zhǔn)地價降低引發(fā)房價走低預(yù)期，在“買高不買低”心理的作用下，房產(chǎn)銷售會受很大影響。維持基準(zhǔn)地價的穩(wěn)定并適當(dāng)提高，有益于政府掌控市場和穩(wěn)定市場。

（三）加強(qiáng)基準(zhǔn)地價的數(shù)據(jù)化管理，推動建立房地產(chǎn)全國大市場

在大數(shù)據(jù)時代，海量數(shù)據(jù)可以提升宏觀決策、社會監(jiān)管、公共服務(wù)等方面的能力?；鶞?zhǔn)地價數(shù)據(jù)是城市土地管理和土地供應(yīng)的重要依據(jù)，建立科學(xué)合理的數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)可以優(yōu)化土地資源配置，充分發(fā)揮土地的社會效益和經(jīng)濟(jì)效益。通過數(shù)據(jù)化管理可以準(zhǔn)確鎖定地價區(qū)間及其變化狀況，判斷區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，構(gòu)建經(jīng)濟(jì)發(fā)展模型?；鶞?zhǔn)地價較高的地方是經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好的區(qū)域，也是國家基礎(chǔ)建設(shè)投資較大的地方。國家加強(qiáng)基準(zhǔn)地價的管理，可以全面了解全國的土地狀況，細(xì)化全國土地分等定級的標(biāo)準(zhǔn)，推動全國房地產(chǎn)大市場的形成，加強(qiáng)中央政府對土地市場和房地產(chǎn)市場的宏觀調(diào)控。

基準(zhǔn)地價的更新是建立在城市地價動態(tài)監(jiān)測體系之上的。城市土地定價、地價動態(tài)監(jiān)測樣點(diǎn)的選擇，標(biāo)準(zhǔn)宗地的確立，對提高宗地價格評估的精確性和合理性非常重要。加強(qiáng)城市地價動態(tài)監(jiān)測體系的數(shù)據(jù)化建設(shè)，可以使土地資料的采集、匯總和整理系統(tǒng)化、制度化，既可以利用系統(tǒng)里的資料編制地價指數(shù)，也可以快速完成城市基準(zhǔn)地價的更新。通過建立基準(zhǔn)地價成果數(shù)據(jù)庫及信息發(fā)布平臺，可實現(xiàn)基準(zhǔn)地價成果的公開查詢和信息服務(wù)， 也可以通過大數(shù)據(jù)下的在線融合，讓社會公眾查看土地及房地產(chǎn)的相關(guān)信息，讓基準(zhǔn)地價不再是生硬的“公示”，在政府和公眾之間建立互動渠道，增強(qiáng)政府與公眾之間的信任。在大數(shù)據(jù)背景下借助基準(zhǔn)地價加強(qiáng)對土地的科學(xué)化、規(guī)范化、精細(xì)化管理，可提高城鎮(zhèn)土地的綜合利用水平，合理引導(dǎo)房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

（四）強(qiáng)化基準(zhǔn)地價管理，提升基準(zhǔn)地價的可操作性

基準(zhǔn)地價的管理包括成果管理和應(yīng)用方向兩個方面。成果管理是對基準(zhǔn)地價的內(nèi)涵進(jìn)行細(xì)化，口徑應(yīng)盡可能一致，按價格定義進(jìn)行公示，并進(jìn)行動態(tài)管理?；鶞?zhǔn)地價應(yīng)盡可能涵蓋《全國土地分類》確定的用途，即盡量細(xì)化基準(zhǔn)地價，建立各類用地政府指導(dǎo)價。商服、住宅和工業(yè)之外的其他用途土地如旅游度假、廢舊回收、倉庫，其資產(chǎn)作價、處置時的標(biāo)準(zhǔn)、出讓金的核定等，在基準(zhǔn)地價成果中都應(yīng)有明確的結(jié)論。土地行政管理部門對特殊用途的土地進(jìn)行價格管理時，應(yīng)對明顯影響地價的容積率、還原利率、出讓金標(biāo)準(zhǔn)等參數(shù)是否要作相應(yīng)修正進(jìn)行規(guī)范，從而建立起特殊用途基準(zhǔn)地價或政府指導(dǎo)地價修正體系。

政府土地行政主管部門根據(jù)基準(zhǔn)地價成果，制定符合當(dāng)?shù)爻鞘猩鐣?jīng)濟(jì)發(fā)展的土地管理政策，建立以基準(zhǔn)地價為指導(dǎo)、標(biāo)定地價為基礎(chǔ)，涵蓋國有土地使用權(quán)出讓價格、收購價格、收回土地價格、租賃價格、課稅價格、作價入股價格以及土地轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等交易價格的地價管理體系?；鶞?zhǔn)地價、標(biāo)定地價確定后，企業(yè)改制、房屋征收中的土地補(bǔ)償金、補(bǔ)繳劃撥地出讓金、補(bǔ)交改變土地用途或容積率出讓金、合理征收土地增值稅、房產(chǎn)稅基評估等便有了合法而明確的依據(jù)，可防止人為“暗箱”操作，避免國有資產(chǎn)流失。

隨著城鄉(xiāng)一體化建設(shè)及農(nóng)村承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的推進(jìn)，基準(zhǔn)地價體系的全覆蓋、精細(xì)化、動態(tài)化建設(shè)越來越重要，應(yīng)提升成果應(yīng)用的實用性和可操作性，完善基準(zhǔn)地價的更新系統(tǒng)，以更好地滿足政府土地管理和地價控制的需要，滿足評估機(jī)構(gòu)地價評估時獲取基本參照的需要，及社會各界查詢和了解地價的需要。