付潔芳

黨的十九大報告提出我國經濟由高速增長轉向高質量發(fā)展階段，要將推動高質量發(fā)展作為當前和今后確定發(fā)展思路、制定經濟政策的根本要求。受各種因素影響，我國經濟正處在轉變發(fā)展方式、優(yōu)化經濟結構、轉換增長動力的攻堅期，財政運行在今后一段時間仍將處于緊平衡狀態(tài)。財政部貫徹落實黨中央、國務院過“緊日子”要求，連續(xù)幾年壓減中央部門預算，其中一般公共預算中公用經費一直呈壓縮態(tài)勢，造成公用經費只減不增的局面。預算管理作為單位實現戰(zhàn)略決策和目標的重要抓手，在公用經費日益緊張的前提下，對于如何通過預算管理優(yōu)化工作流程、規(guī)范公用經費支出，保證單位穩(wěn)定、高效運轉具有重要意義。

公用經費支出是指維持單位正常運轉、為完成日常工作任務發(fā)生的經費支出，包括政府收支科目分類中“商品和服務支出”及“資本性支出”屬于基本支出的內容。從支出對象看包括兩類，一是單位內部各職能部門按照人員定額的日常辦公經費，二是結合經濟業(yè)務分工歸屬的職能部門經辦的專項經費，表現為為滿足單位運行、發(fā)展的專項業(yè)務費。

一、科研事業(yè)單位公用經費預算管理的必要性

（一）切實落實“過緊日子”，保障重點領域支出

經費支出是財務管理工作的重要內容之一，降低公用經費運行成本，是貫徹落實中央八項規(guī)定和厲行節(jié)約反對浪費、建設資源節(jié)約型機關的重要途徑。受內外環(huán)境及減稅降費等一系列因素影響，國家財政收入增長趨勢放緩，壓減公用經費支出有利于科研事業(yè)單位重新梳理業(yè)務工作，優(yōu)化支出結構，削減或取消低效無效支出，利于單位聚焦主責主業(yè)，切實做到圍繞科研單位的定位謀劃、開展科技創(chuàng)新工作。.

（二）規(guī)范職能部門支出行為，有效發(fā)揮職能效能

公用經費的使用主體一般是單位職能部門，對公用經費進行預算管理，既是基于全面預算管理的要求，同時也從源頭對每筆資金的申請、使用等流動進行約束、規(guī)劃，能夠提升公用經費使用的規(guī)范性及科學性，從而持續(xù)推進職能部門完善工作機制、改進管理方式、提高服務效能。職能部門的經費支出對整個單位發(fā)展方向具有引領、推動作用，其經費支出規(guī)范化有利于單位優(yōu)化預算安排、改善資源配置能力、提高服務科研一線的能力和水平，促進資金使用單位加強管理、提升財政資金使用效益。

（三）改進基層員工工作作風，增強效益意識

通過對公用經費支出預算管理控制，讓相關人員了解并掌握財務管理制度，在管理人員之間建立“先預算，后支出”理念。在經費使用時，有意識的按照年初預算內容進行支出，以此增強預算意識和效益意識，從而有效降低公用經費開支，形成人人講預算、人人講節(jié)約的濃厚氛圍，同時促使加快構建全方位、全過程、全覆蓋的預算管理體系。

二、科研事業(yè)單位公用經費預算管理的主要問題

（一）公用經費比重低，對公用經費關注度不夠

一般公共預算中的公用經費由財政部門按標準定額核定，但多數科研院所公用經費除財政撥款外，還需從高校、地方政府、企事業(yè)單位獲得的項目經費和自籌資金（即其他資金）來彌補。公用經費支出占單位全口徑預算支出總額的比重較低。

科研事業(yè)單位經費支出包括基本支出與項目支出，其中基本支出由人員經費和公用經費構成。以L 科研院所為例，2021 年全口徑支出預算中，項目經費占72.11%，人員經費占23.71%，公用經費占4.18%?？蒲许椖孔鳛榭蒲性核闹饕獦I(yè)務，其經費管理從預算編制、執(zhí)行、調整以及結題驗收都形成了相對規(guī)范、完整的規(guī)章制度及管理流程體系。人員經費由上級主管部門根據在職及離退休人員編制數量定額核定，用于發(fā)放職工或離退休個人方面的工資、津補貼等，彈性不大，在財務核算中容易管理，日常支出基本不會偏離年初安排的經費預算。公用經費占比最小，經費使用主體為單位內部所有職能部門，經費支出頻繁、科目種類多，單位層面未制定統一的開支范圍和支出標準，在經費使用時就存在盲目性和隨意性的風險，導致資源配置效率低下。

（二）公用經費定額標準不清晰，預算編制不科學

基本支出中的人員和公用經費屬于財政撥款的，由上級主管部門依據定額標準核定后劃撥，但單位使用其他資金彌補的那部分卻沒有定額分配的依據。只有確定了科學合理的定額，才能使職能部門日常辦公經費支出有章可循，才能有效控制支出，達到節(jié)約的目的。此外，財務部門要求在預算編制時采用零基預算法，但從經費使用部門的預算需求來看，基數法仍被普遍采用，這樣很大程度影響了資金使用效率。一方面，職能部門申報預算時只是依據本部門年度工作計劃自行編制，沒有結合人員定額開支標準，更沒有基層員工的參與，這樣編制的公用經費支出預算缺乏科學性。另一方面，部門年初預算未與單位整體年度目標結合，經費支出較隨意，容易造成資源浪費、低效。

（三）公用經費會計核算不規(guī)范

公用經費從科目看包括日常辦公費、差旅費、職工福利費、水電費及設備購置等，在經費支出時公用經費與項目經費支出內容有一致地方，財務人員不易區(qū)分，容易導致在賬務上出現公用經費擠占項目經費現象。公用經費支出內容除日常管理部門辦公經費支出，還有金額占多數比重的專項經費，這二者經費使用情況未單獨核算，哪些經費可以用來維持單位業(yè)務正常運行，哪些可用來擴大單位事業(yè)發(fā)展，也就不能夠清楚了解每年度單位維持性和發(fā)展性經費數據情況，更不能在年初預算時測算出需要單位資金匹配的數量，因此對于單位長足發(fā)展未能起到促進作用。

（四）公用經費使用效益有待評估

公用經費預算管理雖已在L 科研院所開始實施，初步達到了公用經費支出預算管理的規(guī)范性與有效性，但資金使用效益尚未評估。一是職能部門日常辦公支出內容范圍廣、金額比較小，不同于科研項目有清晰目標導向、支出相關性以及成果必要性的立項與評審結果，因此申報的公用經費支出預算是否與單位正常運轉及發(fā)展緊密相關，以及相應預算執(zhí)行情況較難評估；二是專項支出用于擴大單位發(fā)展，一般是大額、剛性支出，帶有領導決策行為，但支出效果缺少第三方評審。

三、產生上述問題的主要原因

（一）預算管理機制不健全，缺乏組織和制度建設

一方面，未建立預算管理委員會，容易導致預算管理權責不清晰，責任落實不到位，具體工作缺乏針對性的解決措施；另一方面，公用經費支出在單位管理中預算約束力度不夠大，對于年中調整事項或大額資金支出管理也缺少明確規(guī)定，以至于人為因素較重。

（二）預算編制責任不清晰，公用經費定額管理尚需完善

公用經費中屬于財政撥款的部分由上級部門按照定額核定，但結合單位的實際發(fā)展，需要其他資金彌補的經費越來越多，造成支出缺口大。首先，財務人員不了解其他職能部門的工作目標與計劃，做出來的預算就沒有實際操作性。其次，職能部門預算由部門負責人說了算，預算編制內容粗糙，容易造成工作內容片面、數據模糊。最后，基層崗位工作人員是經費的具體使用者，對每筆經費的開支具有直接知情權，需要全過程參與到預算管理中來。

（三）公用經費核算基礎薄弱，信息化程度較低

公用經費支出內容范圍廣，預算編制量大，財務部門將職能部門上報的年度預算手工匯總，容易造成預算編制效率低，數據管理分散。在會計核算時，未將部門日常辦公經費與經辦的專項經費區(qū)分，這樣就難以掌握每個部門必需與運行支出經費數量。經費使用人不及時關注支出動態(tài)，只能依靠財務人員從已有信息系統手動取數，不利于將各項支出對比分析，掌握各部門支出使用比例與方向。預算支出缺乏實時控制預警機制，預算管理未對支出情況追蹤，預算申請控制不嚴，經費支出較為隨性，這些都容易造成單純追求為完成工作目標而降低資金效益，更不了解預算執(zhí)行與年初目標差異，對預算編制未起到促進作用。

（四）審計監(jiān)管范圍與力度不夠，未有效發(fā)揮審計監(jiān)督作用

單位內部審計范圍通常局限在科研業(yè)務真實性合法性合規(guī)性的常態(tài)化審計，對公用經費支出預算編制、經費使用及相關績效評價沒有引起足夠重視，沒有及時進行必要的審計和原因分析，從而無法全面掌握公用經費實施進度與目標完成情況，對潛在的資金風險與目標完成情況不能做到防患于未然。

四、進一步健全科研事業(yè)單位公用經費支出預算管理的對策

（一）建立健全預算管理機制，加強組織和制度建設

成立預算管理委員會，負責審議年度預算草案，協調解決預算管理中的問題。首先，所務會根據單位領導層制定的年度工作目標，結合職能部門經濟業(yè)務分工，確定年度重點經濟分工分案。其次，根據上級主管部門公用經費支出控制數，結合年度重點經濟分工分案，預算管理委員會將任務層層分解到具體職能部門，然后相關部門及基層員工自下而上編制單位公用經費支出預算。再次，財務部門將職能部門編制的預算數據匯總，上報預算管理委員會。最后，委員會對年度公用經費支出預算審核、修改、批復后方可執(zhí)行（見圖1）。建立健全切實可操作的公用經費支出預算管理制度，建立從公用經費預算編制、執(zhí)行、調整、考核到監(jiān)督的完整體系，強化制度約束，明確預算部門負責人與基層員工職責范圍，完善公用經費大額資金管理辦法，使相關業(yè)務有據可循。

圖1 公用經費支出預算編制流程圖

（二）完善公用經費定額管理，強化預算編制主體責任

單位職能部門加強協調配合，通過定性與定向分析，結合年度基層員工工作內容及經費消耗量，確定單位基層崗位人員的日常辦公定額標準，不斷提高預算編制的準確度?；鶎訂T工結合本年度崗位計劃提出經費支出預算方案，協同部門負責人完善崗位內容，確定部門經費支出預算額度。在編制預算時按照輕重緩急、統籌兼顧原則，既要保證日?；顒铀杞涃M，又要適當安排促進單位全面發(fā)展所需的活動經費，細化支出預算，明確按科目內容編制，嚴控新增支出。將預算編制水平、預算執(zhí)行情況引入年終部門、個人考核指標，一方面將單位目標分解至相關部門、基層崗位，有利于單位整體目標的實現，避免了公用經費支出的隨意性，提升了預算編制的準確及科學性。另一方面充分調動了基層崗位人員工作積極性，將個人價值與單位整體目標的實現有機結合。

（三）切實履行財務核算與管理職能，加強財務信息化建設與宣傳

公用經費依據使用主體、經費性質進行“集中管理、單獨核算”，在會計核算系統中單獨設置會計科目，在相關科目下通過設置輔助核算項、關鍵字段等方式，按照職能部門對日常辦公和專項經費進行區(qū)分，堅持“收支兩條線”，保證核算歸集準確、清晰。強化會計核算系統，對公用經費使用情況做到有效的監(jiān)督控制，經辦人準確選擇核算賬號，避免支出不規(guī)范造成日后調賬。將批復后的預算錄入信息系統，按照不可超年度預算控制，一旦核算賬號內某個科目超過預算批復數，系統提出預警，單據不可提交。部門內年度預算經職能部門與財務負責人批準后，可在本年度科目之間調劑使用，經費使用總額超過預算批準額度，需經預算管理委員會批準。

財務人員除了做好基礎核算，還需發(fā)揮服務與管理職能。財務人員將職能部門上報的支出預算手工錄入系統，系統在縱向維度可按照年度對比科目變化，橫向可按照不同部門對比具體科目支出內容，了解每個部門的經費使用比例和方向。核算系統做到經費使用人員隨時可查閱預算執(zhí)行，掌握經費使用動態(tài)。財務人員應全面深入到各項經濟活動的組織與管理，積極主動與相關部門溝通，提醒預算執(zhí)行情況，對資金動態(tài)進行全過程追蹤。年底將實際開支數與當年預算批復進行對比，找出目標偏差點，分析偏離原因，發(fā)現經費支出存在的問題，提出切實有效建議，為下年預算編制和經費控制提供依據。

（四）完善審計監(jiān)督機制，增強監(jiān)督效能

審計監(jiān)督是促進經濟活動健康、持續(xù)發(fā)展的必要手段，也是提升資金使用效益、增強預算績效管理的必要途徑。應充分利用內部審計的糾錯機制，單位審計不應僅局限于科研項目及采購、關聯業(yè)務等專項業(yè)務，還應不斷延伸監(jiān)督廣度和深度，對使用資金的所有經濟業(yè)務做到應審盡審。將監(jiān)督檢查貫穿于日常工作，重視細小環(huán)節(jié)。審計部門對職能部門年度公用經費使用、目標完成情況進行不定期檢查，結合定性與定量評審，強化對公用經費使用情況監(jiān)督與結果運用，引入資金使用評價機制，由事后監(jiān)督逐步變?yōu)槭虑?、事中約束。對達到預期執(zhí)行目標的可在下年度適當獎勵，未達到目標或執(zhí)行不好的削減下年預算。

健全年終部門考核機制，結合預算編制、公用經費使用與目標完成情況，將公用經費支出預算管理與部門、基層崗位人員年終考核掛鉤。建立公用經費使用情況公開制，按季度公開辦事結果與程序，不斷增強自我約束和自我規(guī)范能力。

五、結束語

綜上所述，做好公用經費支出預算管理對于科學安排預算、加強經費統籌、促進公用經費使用規(guī)范具有重要作用。通過規(guī)范公用經費支出預算管理可以了解單位年度公用經費總額、支出情況及方向，掌握單位扣除財政撥款外需要其他資金的匹配數。同時，在保證單位正常業(yè)務開展的同時，了解單位需要擴大發(fā)展的再投入經費數量。將單位年度目標與部門、基層員工工作內容深度融合，既避免了資源浪費和低效，又緩解了公用經費被調減的壓力，保證了單位重點支出，也是契合我國經濟高質量發(fā)展的必然要求。