朱靜輝

（溫州醫(yī)科大學(xué)公共衛(wèi)生管理學(xué)院，浙江 溫州 325035）

一、問題的引出

伴隨著國家財政與政府體制的改革，基層政權(quán)的行為邏輯與角色也在不斷進行調(diào)適?；鶎又卫眢w制的調(diào)適大致劃分為兩個方向：其一是過程性的調(diào)適，隨著國家控制進程與社會改造目標(biāo)的變化，基層政權(quán)的行為與角色也相應(yīng)的不斷進行調(diào)整[1]130-166；其二是在地性的調(diào)適，中國區(qū)域廣闊，始終存在著統(tǒng)一性與有效治理之間的矛盾[2]，不僅在政策貫徹中出現(xiàn)因地適宜，在具體的治理機制上也會進行在地化的調(diào)適。當(dāng)前，對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的研究主要集中于基層政權(quán)行為的過程性、階段性調(diào)適，并沒有關(guān)注到基層政權(quán)組織結(jié)構(gòu)方面，而且有關(guān)在地化的基層治理組織調(diào)適機制被過程性的政府行為變化所遮蔽了，但本質(zhì)上，基層政權(quán)過程性與在地性的調(diào)適都需立足于基層治理體制與機制性的基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)。

作為最基層的政權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)雖然在機構(gòu)設(shè)置與職能屬性上大同小異，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模、對象以及任務(wù)隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)層次的分化產(chǎn)生了較大區(qū)別。但是，無論是山區(qū)小鎮(zhèn)，還是沿海經(jīng)濟發(fā)達大鎮(zhèn)，他們在體制的架構(gòu)上都是有“本”可依的，按照法律與行政的架構(gòu)創(chuàng)建鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政權(quán)。同時，我們也看到，大多數(shù)基層政權(quán)研究中也存在著碎片化的個案研究路徑，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)并沒有形成一個系統(tǒng)性的理論框架，也沒有進一步深入鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部進行探索。

本研究從鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體系的體用關(guān)系角度分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織在地化調(diào)適機制，試圖建立一個基層政權(quán)組織的橫向比較框架，以此說明中國基層治理體制的穩(wěn)定性與治理機制所具有的彈性?；鶎又卫眢w制與基層治理機制構(gòu)建了基層治理體系，表現(xiàn)為黨政一體化體制與治理機制彈性化運作。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)中，黨政雖表現(xiàn)為名義上的分工與對接，在具體實際的治理過程中，具有黨政融合一體的科層組織色彩。黨政一體化的架構(gòu)決定了絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織體制框架的同構(gòu)性，但是，由黨政一體化所衍生出來的治理機制則極富彈性，圍繞著鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政一體化的內(nèi)核，創(chuàng)造了極富于彈性的基層治理機制，以應(yīng)對科層體制下的共性壓力與鄉(xiāng)土社會的異質(zhì)性治理。

二、基層政權(quán)的整體主義視角與研究路徑

鄉(xiāng)鎮(zhèn)研究存在著一種整體主義的預(yù)設(shè)，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)被看作是內(nèi)部勻質(zhì)、結(jié)構(gòu)單一的行為主體，其內(nèi)部的組織架構(gòu)、層次與人事匹配并不清楚，久而久之，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的內(nèi)部成為了研究的“黑箱”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)整體主義視角源自歷史變遷中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)變動。王銘銘在考察鄉(xiāng)鎮(zhèn)制度的歷史變遷中認為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)是現(xiàn)代國家政權(quán)建設(shè)的正式權(quán)力下沉地方的產(chǎn)物，[1]130-166延續(xù)了杜贊奇有關(guān)現(xiàn)代民族國家建設(shè)國家政權(quán)下沉的思路。[3]而按照Shue的觀點，以人民公社為典型的基層政權(quán)類似蜂窩狀的結(jié)構(gòu)形態(tài)是抵制中央某些政策的自給自足單位。[4]在歷史視角中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)是作為國家權(quán)力的地方代理人出現(xiàn)，改革開放以后的基層政權(quán)研究也遵循了這一視角，海外學(xué)者在研究鄉(xiāng)鎮(zhèn)的時候，普遍把中國的基層政權(quán)看作是單一的主體行動者，提出了“法團主義”[5]“地方政府即廠商”[6]的觀點，突出地方政府單一性角色。

國內(nèi)研究存在著兩種整體主義的鄉(xiāng)鎮(zhèn)研究路徑：結(jié)構(gòu)性的整體主義與自主性的整體主義。結(jié)構(gòu)性的整體主義是把鄉(xiāng)鎮(zhèn)看作是科層制體系下的代理型政權(quán)，注重從科層關(guān)系中考察鄉(xiāng)鎮(zhèn)角色與行動邏輯的變化，如壓力型體制下基層政權(quán)的整體性角色，[7]或者隨著國家與農(nóng)民關(guān)系的變動發(fā)生基層政權(quán)整體性角色變遷，從汲取型政權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)椤皯腋⌒汀闭?quán)，[8]抑或在國家項目制引領(lǐng)下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)逐漸蛻變?yōu)椤皡f(xié)調(diào)型”政權(quán)。[9]結(jié)構(gòu)性的整體主義注重從鄉(xiāng)鎮(zhèn)所在的組織科層體系中探究鄉(xiāng)鎮(zhèn)整體性角色行動邏輯。而自主性的整體主義則是側(cè)重于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的獨立性、自主性，按照張靜的分析，現(xiàn)代國家政權(quán)建設(shè)并沒有成功的塑造鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)，反而在失去了約束之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)成為離間國家與社會的力量，成為具有自我獨立性的政權(quán)經(jīng)營者。[10]這一視角本質(zhì)上是把鄉(xiāng)鎮(zhèn)看作為有強自我獨立性的政權(quán)，沿循這一思路，鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以有選擇性的執(zhí)行對自身有利的政策，[11]鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)從早期的政權(quán)代理人向自我謀利型政權(quán)轉(zhuǎn)變，[12]型塑一種在地化的自我發(fā)展型政權(quán)。[13]但是，更多的研究是綜合了結(jié)構(gòu)性整體主義與自主性整體主義視角，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不是完全科層制下的全理性執(zhí)行機構(gòu)，也并不是能夠脫離科層結(jié)構(gòu)的完全自主性主體，它是在科層制目標(biāo)管理責(zé)任下?lián)碛幸欢ㄗ灾餍钥臻g的主體，諸如，基層政權(quán)的共謀行為[14]、鄉(xiāng)鎮(zhèn)策略主義等。[15]

縱觀現(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)研究存在著整體論與碎片化兼具的特點。首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)處于國家與社會的交接點決定了它的整體性角色，由于國家與社會關(guān)系的雙重變動都會導(dǎo)致現(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)行為邏輯發(fā)生變化。鄉(xiāng)鎮(zhèn)整體主義路徑較好解釋了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)在階段性變動過程中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的角色轉(zhuǎn)變與行為邏輯，卻忽視了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)在地性的調(diào)適；其次，碎片化研究專注于某些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的個案探討。碎片化研究表明不同區(qū)域鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織的治理結(jié)構(gòu)、治理任務(wù)與運作方式都存在著不同的行為方式，有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的個案研究都揭示了不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理方式的極大差異。這就提出了一個被歷時性整體鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)調(diào)適所長期掩蓋的問題，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)橫向的地域性調(diào)適問題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的這種地域性調(diào)適與縣級政權(quán)單位非常不同，無論任何規(guī)模的縣級政權(quán)，在縣級條塊設(shè)置中都體現(xiàn)同質(zhì)性。但是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置卻極為靈活，鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織內(nèi)部的部門無須遵循嚴格的對應(yīng)部門進行設(shè)置；最后，整體論的觀點或者碎片化的個案研究很少關(guān)注鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的體制框架或者內(nèi)部治理機制，理解鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的運作既要看外在的制度環(huán)境同樣也要剖析鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部的組織架構(gòu)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部的人事制度安排。相對于整體主義范式的鄉(xiāng)鎮(zhèn)研究，鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部研究主要側(cè)重于鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織管理與治理機制研究。鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部的研究主要基于從結(jié)構(gòu)-功能分析框架中探討鄉(xiāng)鎮(zhèn)的要素性功能[16]，如鄉(xiāng)村利益共同體，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政包干制以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐村制度等等。研究者從鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)對治理任務(wù)的治理方式概括鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部組織存在著U型（運動式治理）、M型（科層結(jié)構(gòu)）以及H型（行政發(fā)包制）的三種治理結(jié)構(gòu)，但是，這種分類實質(zhì)上源自于組織理論的一種演繹，現(xiàn)實中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理會隨著治理任務(wù)、治理風(fēng)險的不同而產(chǎn)生組織結(jié)構(gòu)的變動。[17]由組織理論所演繹的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理靜態(tài)結(jié)構(gòu)過于理想化，難以擺脫鄉(xiāng)鎮(zhèn)整體主義的預(yù)設(shè)。

本研究從鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織內(nèi)部的治理體制與機制入手分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體系框架，并以各個區(qū)域鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)為基礎(chǔ)歸納現(xiàn)有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體制與運行機制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織治理建立在黨政一體為“體”、治理機制彈性為“用”的體系基礎(chǔ)上。黨政一體奠定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)性構(gòu)造，在黨政一體化基礎(chǔ)上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)了較為豐富的多樣性與彈性化運作空間，在具體的治理過程中形成了契合地方性治理任務(wù)的組織機制。

三、基層治理體系中的體與用

中國基層治理體系是基層治理的制度體系，是基層治理制度的總體性概括，它并不是簡單的各項治理制度與內(nèi)容相加，而是各種治理制度之間有機關(guān)聯(lián)構(gòu)成的整體，是社會治理結(jié)構(gòu)的總攬。治理體制位于治理體系的核心，處于決定性位置的矛盾主要方面，決定了具體的治理機制與治理運作方式，是治理方式的“本體”。治理機制是治理體系內(nèi)涵的延伸，是治理體制決定下的具體治理組織、方式的靈活性應(yīng)用。中國基層治理體系中，黨政一體化是基層治理體制的主要內(nèi)容與核心，是基層治理體系中的本體，在黨政一體化基礎(chǔ)上，衍生出多類型的彈性治理機制，構(gòu)成了具體治理組織、治理方法的應(yīng)用層面。

（一）黨政一體：基層治理體制的基礎(chǔ)性構(gòu)造

鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力結(jié)構(gòu)是以黨委為核心、以鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記為“當(dāng)家人”、黨政高度一體化和政治、經(jīng)濟、行政與社會權(quán)力高度集中的金字塔式的權(quán)力結(jié)構(gòu)。[18]越到基層，黨政合一的趨勢愈加明顯。[19]黨政體制是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的政治體制，與西方國家的行政國家理念不同，我們國家的政治體制安排是緊緊圍繞著中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨展開。[20]正是中國共產(chǎn)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，創(chuàng)造了中國特殊的治理體制安排與制度優(yōu)勢，以黨的力量整合行政科層部門資源施行整體性治理，實現(xiàn)總體性、結(jié)構(gòu)性的轉(zhuǎn)變。[21]作為一種體制性的總體性歸納，黨政體制具有描述性與闡釋性的雙層內(nèi)涵，卻并沒有指出各級政權(quán)治理體制中的獨特之處，尤其是黨政體制對于基層治理體制而言存在著過于頂層化概括的弊端。黨政統(tǒng)合主義強調(diào)的是國家行動對社會自主性、自覺性的有意識塑造，把組織化的社會利益納入到國家體系中進行控制。[22]對黨政統(tǒng)合概念的闡釋中，更為注重黨對行政科層的整頓與整合，黨組織體系所具有的克服行政科層弊端突破常規(guī)治理形態(tài)，以及靈活轉(zhuǎn)換工作任務(wù)的形態(tài)。[23]可見，在具體的治理切入中，黨政統(tǒng)合其實與黨政體制概念類似，都強調(diào)黨委組織對全局性的把控與調(diào)整，以克服行政體系中的部門碎片化、常規(guī)化以及形式主義作風(fēng)等問題。

總體而言，黨政體制與黨政統(tǒng)合制在其表述中都存在著政治與行政的二分理念，但與西方政治與行政二元分立的側(cè)重點不同，在中國語境中更強調(diào)二者之間的結(jié)合以及政治統(tǒng)領(lǐng)行政科層的優(yōu)勢。然而，不可否認，潛在的二元劃分仍然約束著現(xiàn)有中國政權(quán)的運作研究，并且從治理體制與治理形式上看，黨政體制與黨政統(tǒng)合并不適用于歸納與闡釋鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的治理體制，這一點黨政一體化反而顯得更為貼切與核實。鄉(xiāng)鎮(zhèn)高度的黨政一體化特征，體現(xiàn)為以下幾方面。

1.黨政分工模糊

鄉(xiāng)鎮(zhèn)雖存在著黨政兩套設(shè)置體系，但是實際工作中分工相當(dāng)模糊。分工模糊表現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政一把手的統(tǒng)領(lǐng)性，上級布置的黨口與政口工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記、鎮(zhèn)長都是總體上的負責(zé)人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有具體的黨政分口會議，而是以黨政聯(lián)席會議為主要的決策執(zhí)行機構(gòu)。在具體執(zhí)行工作中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要遵循事本主義，呈現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政班子的綜合性治理特點，無論任何工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政班子都會具體參與。而且作為最底層的國家政權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作往往需要集合全鎮(zhèn)力量完成一些重點工作、中心工作。在重點工作、中心工作中更是會打破形式主義的分工，以黨政一體化方式包干執(zhí)行任務(wù)。

2.黨政融合包干

黨政融合包干包含了黨政融合與治理事務(wù)包干的雙層含義。無論是鎮(zhèn)黨委委員還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)成員，都要承擔(dān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的包村劃片工作。在包村工作中，可能需要涉及到自己口子的內(nèi)容，但是絕大多數(shù)工作內(nèi)容是其他分管領(lǐng)導(dǎo)所負責(zé)的口子部分，黨政一體化既有口子的內(nèi)容又有綜合性的內(nèi)容。其次，是在治理事務(wù)上，也存在著黨政包干現(xiàn)象，如信訪、環(huán)境整治以及河道治理等等，這些任務(wù)無論是黨委口子還是政府口子的人員都會參與到治理過程中，黨委口子的人員也擔(dān)任河道長或者信訪包片負責(zé)人等，處理一些事務(wù)問題。這其實就是黨政一體化的包干，黨政人員完全融合一起進行調(diào)配，黨政包干實際上也說明了鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合治理的黨政一體化。

3.政治與行政統(tǒng)合互嵌

黨政一體化的另一個特征是行政與政治統(tǒng)合的靈活切換與應(yīng)用，在行政命令無法按部就班的完成之時，黨政一體化就會運用政治性動員方式處理。在基層治理過程中，講政治是作為一種社會動員與群眾配合工作的常態(tài)化治理方式。在基層工作中，黨政一體化使得政治與行政經(jīng)?？梢韵嗷ヅ浜希瑥亩３Ｒ孕姓脚c政治混合方式解決問題，這也是基層治理經(jīng)常在常態(tài)科層治理與動員式治理之間來回擺動的內(nèi)在原因。

（二）治理機制靈活性為用

在黨政一體化的核心架構(gòu)上，圍繞著黨政一體化治理體制產(chǎn)生彈性治理機制，體現(xiàn)在實踐運作中，就是各種不同類型鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的組織模式，包括了經(jīng)濟強鎮(zhèn)、中心鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及偏遠地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)根據(jù)不同的治理任務(wù)、治理規(guī)模、治理負擔(dān)，會形成不同的治理機制，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理組織結(jié)構(gòu)的角度講，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在地化調(diào)適形成：以黨政班子為核心的包干型治理、以“線辦”為核心的科層化治理以及以管區(qū)為中間層級的分級治理等三種理想類型。

圖1 基層政權(quán)治理機制類型圖

第一種類型為收縮性鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理。該類型鄉(xiāng)鎮(zhèn)以維持型治理為底色，鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織整體結(jié)構(gòu)扁平化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子成員承擔(dān)主要工作任務(wù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政班子成員搭配幾個一般干部形成聯(lián)村包干管理制度。雖然也設(shè)置一些條線辦公室，但是條線辦公室的職能與功能虛化，大多數(shù)工作通過聯(lián)村領(lǐng)導(dǎo)與聯(lián)村干部去實施，其工作效率與工作速度可以大大加快。

第二種類型為科層化延伸型鄉(xiāng)鎮(zhèn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理建立在鄉(xiāng)村兩級正式化、官僚化基礎(chǔ)之上。最為典型的是蘇南地區(qū)與一些地方的經(jīng)濟重鎮(zhèn)、強鎮(zhèn)，蘇南地區(qū)的村級組織基本上已經(jīng)實現(xiàn)官僚化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)有發(fā)達的各個線辦辦公室與村社形成了科層對接，鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以通過命令或者發(fā)文直接管理與動員社區(qū)執(zhí)行任務(wù)。

第三種類型為鄉(xiāng)鎮(zhèn)分級治理型。鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過片區(qū)或者管區(qū)實現(xiàn)對村社組織的動員與管理，完成上級布置的任務(wù)。這種類型出現(xiàn)在地域面積過廣、村莊過于分散情況下，或者是鄉(xiāng)鎮(zhèn)剛剛經(jīng)歷合并需要一段過渡期，該類型鄉(xiāng)鎮(zhèn)是為了較好管理村社發(fā)展出來的一套與地方環(huán)境相適應(yīng)的機制，管區(qū)、片區(qū)制度本質(zhì)上是中間層級管理制度，可以縮減鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織結(jié)構(gòu)的膨脹，有效達到上傳下達作用。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)是“不完整政權(quán)”[24]，是政權(quán)統(tǒng)合組織機構(gòu)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)合上級條條塊塊的工作，形成與地方性知識契合的運作方式。從整體上看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理機制有時會收縮，按照扁平化的結(jié)構(gòu)進行配置，但如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模擴大事務(wù)較多，又會延伸與擴展組織規(guī)模以應(yīng)對復(fù)雜事務(wù)治理。

四、基層彈性治理機制與運作

鄉(xiāng)鎮(zhèn)在地化調(diào)適中，逐漸型構(gòu)出以黨政一體為核心的同心圓伸縮機制，由內(nèi)到外，構(gòu)建以黨政班子為核心的包干治理、以線辦為主體的科層制延伸治理機制以及以管區(qū)為主體的分級治理機制。

（一）黨政領(lǐng)導(dǎo)班子包干型治理機制及其運作

1.以鄉(xiāng)鎮(zhèn)班子為核心的工作運作機制

收縮型鄉(xiāng)鎮(zhèn)的領(lǐng)導(dǎo)口頭上所說的最多的話就是“親力親為”，意思是上面所布置的任務(wù)基本上以鄉(xiāng)鎮(zhèn)班子成員劃片的方式進行布置，條線上的任務(wù)是分管領(lǐng)導(dǎo)通過班子會議進行協(xié)調(diào)。所有的工作任務(wù)安排都可以在班子會議上進行即時溝通與協(xié)調(diào)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織的功能收縮到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)班子成員身上，以班子成員為工作骨干執(zhí)行任務(wù)。他們不僅主抓一般工作，還承擔(dān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心工作、重點工作的執(zhí)行與實施。鄉(xiāng)鎮(zhèn)會把所有的重心縮減到以班子成員為核心的工作機制中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)班子成員承擔(dān)日常工作與重心工作的任務(wù)，所有的任務(wù)基本上以鄉(xiāng)鎮(zhèn)班子會議的形式進行協(xié)調(diào)與統(tǒng)籌，縮減鄉(xiāng)鎮(zhèn)線辦科層以及鄉(xiāng)村兩級之間的縫隙。

2.線辦部門的虛化

在收縮型鄉(xiāng)鎮(zhèn)，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)班子成員為主的駐村工作小組實際上承擔(dān)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)下派的任務(wù)，雖然駐村領(lǐng)導(dǎo)本身有自己分管的內(nèi)容，但是這些執(zhí)行內(nèi)容通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)班子會議已經(jīng)進行協(xié)調(diào)與分工，鄉(xiāng)鎮(zhèn)副職領(lǐng)導(dǎo)會在鄉(xiāng)鎮(zhèn)班子會議中獲悉或者被分配任務(wù)，接下來的工作就是駐村領(lǐng)導(dǎo)、駐村干部與村級組織一道完成任務(wù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)各個辦公室職能虛化，線辦辦公室被分管工作的鄉(xiāng)鎮(zhèn)副職及其負責(zé)的駐村工作小組消解，所以，在這種類型的鄉(xiāng)鎮(zhèn)很少有什么辦公室的設(shè)置，分管工作的副職領(lǐng)導(dǎo)也沒有分管哪些線辦辦公室的說法。

3.扁平化的治理結(jié)構(gòu)

收縮型的鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織是一種緊密型、扁平化管理結(jié)構(gòu)，有去科層化的意味。一位鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記就說“鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部就應(yīng)該是下鄉(xiāng)的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都應(yīng)該是空的，這就對了”。顯然，以駐村工作小組為中心的工作形式其實是把鄉(xiāng)鎮(zhèn)復(fù)制到村級組織，所有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作可以通過駐村工作小組消化、執(zhí)行來解決，這就要求駐村工作小組與村級組織之間距離不能過長或者過松，所以，這種類型的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部基本上是早上在政府機關(guān)打卡之后就下村蹲點或者巡邏，鄉(xiāng)村兩級干部共同執(zhí)行與完成任務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)與一般干部之間沒有“中層”概念。

4.晉升副職的快時間與副職上升滯緩

收縮型鄉(xiāng)鎮(zhèn)的扁平化就催生了鄉(xiāng)鎮(zhèn)副職的快速晉升，但正如前文所述，一旦成為副職也意味著工作任務(wù)的加重。為鼓勵人員到鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作，扁平化的結(jié)構(gòu)也催生了公務(wù)員編制人員的快速晉升，只要年輕公務(wù)員在鄉(xiāng)鎮(zhèn)呆上幾年，馬上就可以上升到鄉(xiāng)鎮(zhèn)副職，甚至有時候，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)還存在著明明有位置，但是沒人夠資格晉升的困境。

一旦升到副科，工作任務(wù)就非常繁巨。從副職上升到正職的時間不斷拉長，大多數(shù)副職干部在鄉(xiāng)鎮(zhèn)干到退休仍然還是副職。鄉(xiāng)鎮(zhèn)有一大批退居二線的老干部、駐村干部原來都是鄉(xiāng)鎮(zhèn)副職人員，有些老干部在年紀30多歲左右就晉升到副職，一直到50歲左右都沒有盼來晉升正職的機會，所以，干到45歲以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)副職就兩個盼頭：第一是到城里機關(guān)去做個閑職，可以養(yǎng)老；第二，退居二線，做個一般干部，平時主要做駐村工作。一個副鎮(zhèn)長希望自己能早點下來，“現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)壓力大，所有的工作任務(wù)都壓到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，每個部門工作都壓到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，村里一有事情，領(lǐng)導(dǎo)首先要找的是班子成員，老干部指揮不動，年輕同志要帶著”，她現(xiàn)在期盼的事情是能早日調(diào)到縣里機關(guān)，哪怕不要安排副科實職也愿意。

（二）以線辦為中心的科層化治理運作

1.線辦為中心的工作運作機制

在延伸型鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，線辦無疑是展開各項工作的中心。鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心工作、重點工作，以及常規(guī)工作都圍繞著線辦辦公室來運行。線辦辦公室的中心地位，體現(xiàn)在以下方面：首先，線辦辦公室機構(gòu)人員的數(shù)量較大。人員多，意味著事務(wù)多，在每個辦公室下面也細分事務(wù)和對接人員，如農(nóng)業(yè)農(nóng)村辦公室有分管糧食補貼的，分管防汛防臺抗旱的，還有分管農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施項目高標(biāo)農(nóng)田等等人員。一個線辦的工作人員可能就是收縮型鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員的四分之一到五分之一左右；其次，線辦事務(wù)精細化與分工專業(yè)化，每一個線辦的工作人員都熟悉業(yè)務(wù)的一部分；最后，線辦主任與村級組織的任務(wù)對接的常態(tài)化。對于線辦主任來說，重要的工作布置與對應(yīng)的是村級組織，每每到了工作任務(wù)要交差的時候，線辦主任都要去催村級組織工作人員趕緊完成任務(wù)。而這些工作往往是中心與常規(guī)工作并行，線辦所承載的工作任務(wù)非常繁重。

2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)科層組織延伸與精細化

延伸型鄉(xiāng)鎮(zhèn)的科層組織結(jié)構(gòu)體系發(fā)達。表現(xiàn)為“線辦”辦公室設(shè)置比較多。延伸型鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織體系中設(shè)置有“中層”，衍生出中層正職與中層副職。中層是實實在在的一種地位設(shè)置，是一般公務(wù)員向鄉(xiāng)鎮(zhèn)副職過渡的中間層級。線辦有著與縣部門相對應(yīng)的口子，因此，也形成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦公室比較精細化的人員事務(wù)分工，一個辦公室如果對應(yīng)上面幾個部門，相應(yīng)的就會設(shè)置幾個人負責(zé)相關(guān)事務(wù)。簡單的講，這種精細化是以人員為中心的設(shè)置，如社會事業(yè)辦公室，專門就會有人對接民政局的民政管理人員，包括社保、衛(wèi)生等。

3.線辦協(xié)調(diào)與運作機制

線辦辦公室不僅承擔(dān)對口部門下來的業(yè)務(wù)工作與常規(guī)工作，在重點工作、中心工作中又會與其他線辦辦公室發(fā)揮著配合、協(xié)調(diào)與牽頭作用。某些時間段可能是這個辦公室牽頭做中心工作，則要負責(zé)整個工作材料與任務(wù)統(tǒng)合，但有時候，可能是負責(zé)中心工作任務(wù)的一部分則負責(zé)相應(yīng)的歸口內(nèi)容。例如，社會事業(yè)辦公室下面有專門愛國衛(wèi)生創(chuàng)建人員，在愛國衛(wèi)生城鎮(zhèn)創(chuàng)建過程中，社會事業(yè)辦實際上就是牽頭部門，由社會事務(wù)辦公室對愛國衛(wèi)生創(chuàng)建內(nèi)容進行分割歸總，最后在鎮(zhèn)長召開的牽頭會議上，各個分管領(lǐng)導(dǎo)分領(lǐng)任務(wù)交給下面辦公室進行材料整理、分配工作任務(wù)，涉及到城建、黨建、旅游等各個辦公室。另一方面，其他辦公室也會有中心任務(wù)，如拆違，由城建辦牽頭，其他各個辦公室進行配合。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)的主要工作通過線辦與村社形成交接。線辦把工作任務(wù)分配到鄉(xiāng)村，或者通過政府平臺或文件等方式，傳達給村級組織，村級組織則直接對各個線辦辦公室匯報和遞交材料。針對中層正職或者副職，還有一種非正式制度的治理結(jié)構(gòu)，即聯(lián)村制度，所有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)中層基本上都是各個行政村的聯(lián)村組長，在正式科層體系下的聯(lián)村制度其效用正在減弱，但是在中心工作、重點工作中聯(lián)村還是起著重要的調(diào)度與動員效果。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)中層為樞紐的鄉(xiāng)鎮(zhèn)科層組織體系與以鄉(xiāng)鎮(zhèn)中層為聯(lián)村組長的調(diào)度機制互相配合。

4.線辦中層年輕化與晉升長時段

鄉(xiāng)鎮(zhèn)線辦為中心的運作模式使得線辦主任的工作任務(wù)承載量大大加重，他們實際上成為了鄉(xiāng)鎮(zhèn)運轉(zhuǎn)的中樞。收縮型鄉(xiāng)鎮(zhèn)是副職承擔(dān)了大部分工作任務(wù)，所以副職崗位的設(shè)置一般以年輕化為趨向，太年輕了不夠資歷，年紀太大了也對晉升不再抱期望，工作上存在著懈怠。延伸型鄉(xiāng)鎮(zhèn)的年輕化邏輯體現(xiàn)于中層干部身上，他們是鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的中心。延伸型政權(quán)的中層干部有兩種身份，一種公務(wù)員編，一種是事業(yè)編。對于事業(yè)編的人來說，過了45歲基本沒有轉(zhuǎn)編或者晉升的可能，所以，在45歲之前事業(yè)編的工作人員都會有很大的熱情投入工作。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)中層年輕化的趨勢促成了中層的長期化與晉升困境。一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)有二三十個中層干部，真正晉升到鄉(xiāng)鎮(zhèn)副職的比例非常低，所以，鄉(xiāng)鎮(zhèn)中層可能有一大部分人不能正常上升到副科。中層晉升的空間正在不斷變小，由此，也導(dǎo)致了中層任職期限的拉長，而對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)來說，只有不斷通過流動來解決中層的內(nèi)在焦慮，制造流動就成為了一種被普遍運用的策略。

（三）管區(qū)分級治理機制的運作

1.管區(qū)作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)分級的治理主體

管區(qū)是一些地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村級中間的實體化組織，管區(qū)類型多樣，無論是叫管區(qū)、管片或者辦事處，管區(qū)就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)迫于地域空間限制所產(chǎn)生的中間管理層級，以管區(qū)作為典型可以剖析鄉(xiāng)鎮(zhèn)分級治理運作的邏輯與過程。管區(qū)或者辦事處的設(shè)置，是一種地方性的治理調(diào)適機制，因為治理區(qū)域內(nèi)一些特殊原因，如行政區(qū)劃、鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并以及歷史原因等，管區(qū)的組織實體性功能越發(fā)突出，且在地方性治理事務(wù)中承擔(dān)重責(zé)。從管區(qū)工作人員的構(gòu)成角度來講，管區(qū)融合了鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政工作人員和村級組織的干部，形成了既有黨政又兼具社會的混合型組織載體。這種融合型的中間治理層級，一方面可以有效承擔(dān)自上而下的工作任務(wù)要求，迅速動員社會形成回應(yīng)，另一方面又可以有效嵌入社會當(dāng)中，解決基層社會內(nèi)部的各種事務(wù)，同時與社會形成了常態(tài)化的互動機制。管區(qū)兼具科層制與鄉(xiāng)土社會非正式運作的融合性特點，使得其在地方治理過程中能夠有效實現(xiàn)上傳下達、任務(wù)布置與及時服務(wù)。

2.管區(qū)治理與綜合統(tǒng)籌

管區(qū)承擔(dān)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)下派的絕大多數(shù)任務(wù)，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)線辦部門成為一種統(tǒng)籌機構(gòu)。管區(qū)制度下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)線辦部門把工作的任務(wù)轉(zhuǎn)接到管區(qū)，由管區(qū)負責(zé)鄉(xiāng)鎮(zhèn)各個線辦工作任務(wù)的布置，配合線辦完成工作任務(wù)。管區(qū)是與線辦平行的機構(gòu)，但在工作內(nèi)容中，管區(qū)顯然是綜合性的設(shè)置，管區(qū)與村干部一道共同完成線辦所傳遞下來的任務(wù)。線辦部門的具體工作內(nèi)容顯然弱化了，承擔(dān)的任務(wù)及其工作量轉(zhuǎn)提到管區(qū)層面，讓管區(qū)負責(zé)具體的工作任務(wù)，線辦則是對各個管區(qū)內(nèi)具體執(zhí)行工作任務(wù)進行統(tǒng)籌。從這一意義上講，管區(qū)實際上是一種包村制度或者聯(lián)村制度的實體化，是配合科層制的隱性制度，促成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)“線辦”機構(gòu)部門的精簡。

3.管區(qū)的融合性運作特點

管區(qū)具有融合正式科層結(jié)構(gòu)與鄉(xiāng)土情境化治理的混合型特征。在一些研究者看來，管區(qū)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的派出機構(gòu)，具有準(zhǔn)行政化層級組織的逆扁平化特點[25]，因此管區(qū)的治理任務(wù)、目標(biāo)設(shè)定、考核監(jiān)督以及激勵分配有行政發(fā)包的特征，總體上，在科層壓力型體制下，管區(qū)被動的執(zhí)行著上級派發(fā)的任務(wù)目標(biāo)。管區(qū)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部與村干部的混合型層級，具有工作的便利性，采取了一種柔性治理策略。所謂的柔性治理，就是利用鄉(xiāng)土社會的人情、關(guān)系以及說理方式等做工作，管區(qū)在實際運行過程中融合了村干部等非正式權(quán)力代理人，采用一種非正規(guī)化的方式進行治理。在管區(qū)設(shè)置中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部與村干部長期一起共同辦公，建立良好的個人關(guān)系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)尋求村干部推動工作就有了人情化的基礎(chǔ)。

4.管區(qū)干部的重任與晉升

管區(qū)類似于鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合治理的“小鄉(xiāng)鎮(zhèn)”，是一種權(quán)力與責(zé)任的下放，延續(xù)了國家在空間中的權(quán)力下沉治理策略。管區(qū)的分層運作使管區(qū)成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村社組織的中間橋梁，管區(qū)一方面?zhèn)鬟_鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的任務(wù)布置與要求，另一方面則扶助村級組織的治理工作，管區(qū)承載了鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作事務(wù)的重責(zé)，如研究者指出“管區(qū)幾乎承擔(dān)了農(nóng)村基層治理中所有的工作，大大超越了基層黨委派出機構(gòu)的定位，成為承接上級黨和政府指令對農(nóng)村基層進行綜合治理的機構(gòu)”。[26]也正因為管區(qū)的綜合性治理使其在科層組織體系中較為特殊，管區(qū)內(nèi)部并沒有形成明確的分工，而是遵循一種事本主義的邏輯，在管區(qū)中鍛煉與成長的干部形成了比較強的綜合性治理能力，使得管區(qū)干部在鄉(xiāng)鎮(zhèn)晉升過程中普遍得到重用。

五、基層治理標(biāo)準(zhǔn)化與規(guī)范化

鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理機制彈性展現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)在地化調(diào)適的治理機制，客觀上構(gòu)造了符合地方性社會的治理體系，從而可以充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)的治理效能。這也是為什么雖然國家對鄉(xiāng)鎮(zhèn)所下沉的任務(wù)和責(zé)任越來越多，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)仍然可以保證基本任務(wù)完成。在國家資源下沉的同時，國家也強化了基層政權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化，試圖以各種方式規(guī)制基層政權(quán)的非正式運作；而另外一方面，鄉(xiāng)村居民權(quán)利意識的增長以及鄉(xiāng)村利益的分化也使得基層治理面對著一種多元社會的挑戰(zhàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村莊之間產(chǎn)生了諸多的矛盾與沖突，鄉(xiāng)鎮(zhèn)也急需一種制度化的手段管控村級組織。

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部組織的科層化

鄉(xiāng)鎮(zhèn)的治理機制總體上走向一種標(biāo)準(zhǔn)化的科層化設(shè)置，本來科層化的體制是一些經(jīng)濟發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及超級鄉(xiāng)鎮(zhèn)所采取的一種應(yīng)對治理任務(wù)、治理規(guī)模的回應(yīng)機制。發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)的各個線辦非常發(fā)達，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)直接成為了副縣級單位，擁有較為完備的縣級部門設(shè)置，但是這種適應(yīng)發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政科層化配置已經(jīng)逐步擴展到一些普通地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)，而且這一行政化的邏輯也從鄉(xiāng)鎮(zhèn)延及到村級組織。一些中部普通地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)也不得不設(shè)置一些空的辦公室來應(yīng)對科層化，社會事務(wù)辦公室、城鎮(zhèn)建設(shè)辦公室、農(nóng)業(yè)農(nóng)村辦公室、財政所、民政所等等，在一些中部鄉(xiāng)鎮(zhèn)根本沒有工業(yè)，也要空設(shè)一個工業(yè)辦公室，此外，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員的職業(yè)化，他們也越來越傾向于從科層化的角度去化解工作，簡單的講，鄉(xiāng)鎮(zhèn)以前的是干部下鄉(xiāng)解決問題，現(xiàn)在則是有什么問題群眾到鄉(xiāng)鎮(zhèn)相應(yīng)的部門口子來反映問題。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)科層化的延伸在一些發(fā)達超級鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以理解，本身這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)事務(wù)處理也開始越來越走向正式化，就如同大城市的治理模式一樣，陌生化、繁雜性等諸多前提條件，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)傾向于從一個科層理性化的角度介入治理。但是這種治理模式顯然是有前提，將其擴展到一些中西部地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，則存在很大的問題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)坐班制、鄉(xiāng)鎮(zhèn)官僚化等導(dǎo)致原有鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理彈性勢能消退。嚴格的鄉(xiāng)鎮(zhèn)坐班制、考核制、科層化，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)必須按照一種標(biāo)準(zhǔn)模式進行設(shè)置，如上面有需要就不斷添加，例如應(yīng)急管理辦公室、環(huán)境保護辦公室等等。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)被考核監(jiān)督的全面化

近些年來，考核監(jiān)督的權(quán)力開始泛化，任何一項工作都被納入到考核監(jiān)督體系中。從考核方面來講，鄉(xiāng)鎮(zhèn)既有常規(guī)的考核也有中心工作的重點考核，既有線上的考核又有橫向的綜合考核。而且考核的內(nèi)容也開始從原先精確的數(shù)據(jù)化向模糊性治理轉(zhuǎn)變，也就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)越來越難以把控工作的進度、標(biāo)準(zhǔn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)行工作任務(wù)時出現(xiàn)向避責(zé)方面的作風(fēng)轉(zhuǎn)變。而考核督察鄉(xiāng)鎮(zhèn)的主體也不斷從橫縱兩發(fā)面拓展，首先，是從縱向方面看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)面臨著縣區(qū)、地市以及省級的常規(guī)或者臨時的考察，如在一些地區(qū)的焚燒秸稈，不僅僅縣里面要考核，市里、省里也下來暗訪檢查。從橫向方面來看，各個部門都形成了一個“甩包袱”的策略，各種執(zhí)法、整改工作都通過“屬地管理”的方式下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，部門只是負責(zé)監(jiān)測與轉(zhuǎn)交工作。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)在幾乎每項工作都會受到紀委工作的監(jiān)督與考評，紀委的督察工作功能成為治理鄉(xiāng)鎮(zhèn)的一個非常重要手段，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部普遍都不愿意被紀委談話。在這種考核監(jiān)督下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)面臨著任務(wù)難度系數(shù)高、壓力大等多種境況，而應(yīng)對這種境況的最好處置方式即保證形式上做到位，一定程度上容易催生鄉(xiāng)鎮(zhèn)的科層主義作風(fēng)。

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)運作行為的規(guī)范化

鄉(xiāng)鎮(zhèn)做群眾工作的方式、方法與互動需要遵循一定的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范化、正式化的運作方式是科層運作方式與群眾權(quán)利意識雙方面加壓的結(jié)果。上級組織對鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作趨于標(biāo)準(zhǔn)化、嚴格化，原有鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的非正式化空間趨向于狹窄。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部會說，村干部的工作比較難做了，一個重要因素是鄉(xiāng)村關(guān)系正式化所導(dǎo)致的。但是，規(guī)范化處理也開始從科層內(nèi)部滲透到國家與社會關(guān)系的處理，以規(guī)范化的科層化設(shè)置對接分化的社會群體的需求，自然會產(chǎn)生一些問題，但是規(guī)范化卻也符合鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)在的事務(wù)處理方式。規(guī)范化客觀上會導(dǎo)致社會反饋機制的延長與低效率，村民到鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦一個證明并不知曉需要什么憑證，于是就要來回跑多次，催生了政府“最多跑一次”的改革。原來鄉(xiāng)鎮(zhèn)都是一種非正式的運作，通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部駐村、跑村的方式來解決，現(xiàn)在有了鄉(xiāng)鎮(zhèn)便民中心，則是群眾直接跑鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部與村干部就是發(fā)通知。規(guī)范化嚴格約束了鄉(xiāng)村關(guān)系，以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)的非正式運作，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)的自選動作比較難。一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)副鎮(zhèn)長就說，在基層工作很難有標(biāo)準(zhǔn)化的東西，都是要具體情況具體分析，尤其是各個地方有各個地方自身的風(fēng)俗，如果按照統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)去做，這個工作就很難做下去。但是，客觀上鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作走向規(guī)范化，這種規(guī)范化必然會導(dǎo)致與鄉(xiāng)土社會內(nèi)部的邏輯沖突。

（四）黨政科層的任務(wù)動員化

雖然基層治理日益走向剛性化的治理機制，但因為其保持著黨政一體化的內(nèi)核，使其在面對各種工作壓力的時候，采取黨政一體化動員模式能夠迅速集中力量在短時間內(nèi)完成任務(wù)。但是黨政一體化所采取的政治動員與行政動員方式被過度使用時，就會產(chǎn)生效用遞減，一方面降低黨政一體化的運行效率，另外一方面也會造成群眾的政治信任度下降?；鶎庸ぷ餍枰渣h政一體化作為兜底，充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)的彈性治理機制，以柔性治理、靈活治理解決問題。但是，在基層治理中面對壓力下沉，越來越開始頻繁使用黨政一體化的兜底體制，雖然兜底保證了任務(wù)的順利完成，但是，時時的黨政一體化運動式治理也在損耗基層的治理效能與信任度。

六、結(jié)語

本研究從基層治理體系構(gòu)造出發(fā)，指出鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體系為何在工作任務(wù)繁重、工作壓力巨大的情況下仍然能夠保證完成任務(wù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的效能是建立在黨政一體為本、治理機制彈性為用體系之上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政一體化保證了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的基本內(nèi)核與任務(wù)工作的統(tǒng)一性，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政一體化的內(nèi)核基礎(chǔ)上則產(chǎn)生了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的在地性調(diào)適。在地性調(diào)適中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理機制形成了以黨政班子為核心的包干型治理機制、以線辦為核心的科層化治理機制以及管區(qū)為中間層級的分級治理機制，這些治理機制是在地化長期調(diào)適所形成的一種自發(fā)治理秩序，但是這種彈性卻在越來越多的規(guī)范化、制度化建設(shè)中走向剛性化，為了治理方便、治理規(guī)則的統(tǒng)一，國家采取了一種去彈性化的統(tǒng)一化治理模式，從而壓制了地方治理機制的自主性，即地方治理的調(diào)適操作空間，反而加劇了治理一統(tǒng)性與有效性之間的矛盾。當(dāng)前基層治理體系的走向并不在于自上而下治理組織體系的重整，基層社會的本身變動也帶來了對原來彈性機制的挑戰(zhàn)，在面對新的媒介所產(chǎn)生的“媒介即訊息”時代，在地性的治理彈性機制同樣也面臨著社會對基層治理信息的審查與糾偏，從而反過來強化基層治理的標(biāo)準(zhǔn)化。