馬若飛
(中國(guó)人民大學(xué) 法學(xué)院,北京 100872)
近些年,檢察機(jī)關(guān)濫用撤回起訴權(quán)的問題(1)本文的研究范圍僅限于公訴案件中的撤回起訴問題,不涉及刑事自訴案件與民事、行政案件中的撤回起訴。日漸凸顯。隨著檢察權(quán)運(yùn)行機(jī)制的改革完善,為規(guī)范撤回起訴的運(yùn)行,妥善應(yīng)對(duì)撤回起訴在司法實(shí)踐中的亂象,2007年最高人民檢察院制定了《最高人民檢察院關(guān)于公訴案件撤回起訴若干問題的指導(dǎo)意見》(以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見》),對(duì)撤回起訴的事由、撤回起訴的流程等重要問題加以規(guī)定。2014年10月,中國(guó)共產(chǎn)黨十八屆四中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》(以下簡(jiǎn)稱《決定》),首次以全會(huì)的形式專題研究部署全面推進(jìn)依法治國(guó)這一基本治國(guó)方略,這對(duì)建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家具有深遠(yuǎn)的意義。《決定》提出了推進(jìn)“以審判為中心”的訴訟制度改革,直接引發(fā)了刑事司法領(lǐng)域的重大變革,偵查、公訴與審判三種訴訟職能面臨重新定位與優(yōu)化配置。為充分貫徹落實(shí)中央文件的要求,2016年10月,最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國(guó)家安全部、司法部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)以審判為中心的刑事訴訟制度改革的意見》,這標(biāo)志著“以審判為中心”的訴訟制度改革進(jìn)一步向縱深發(fā)展?!耙詫徟袨橹行摹本褪且浞职l(fā)揮司法最終裁決的功能,確認(rèn)法院在訴訟程序中的權(quán)威,實(shí)現(xiàn)庭審的實(shí)質(zhì)化,欲達(dá)到上述目標(biāo)離不開公訴權(quán)與審判權(quán)的良性互動(dòng)。2016年9月,最高人民檢察院發(fā)布的《“十三五”時(shí)期檢察工作發(fā)展規(guī)劃綱要》中明確提出“規(guī)范撤回起訴制度”。2017年12月,最高人民法院印發(fā)的《人民法院辦理刑事案件庭前會(huì)議規(guī)程(試行)》(以下簡(jiǎn)稱《庭前會(huì)議規(guī)程》)第二十二條(2)《人民法院辦理刑事案件庭前會(huì)議規(guī)程(試行)》第二十二條:“人民法院在庭前會(huì)議中聽取控辯雙方對(duì)案件事實(shí)證據(jù)的意見后,對(duì)于明顯事實(shí)不清、證據(jù)不足的案件,可以建議人民檢察院補(bǔ)充材料或者撤回起訴。建議撤回起訴的案件,人民檢察院不同意的,人民法院開庭審理后,沒有新的事實(shí)和理由,一般不準(zhǔn)許撤回起訴?!币采婕俺坊仄鹪V制度。2019年2月,最高人民檢察院印發(fā)的《2018—2022年檢察改革工作規(guī)劃》中著重強(qiáng)調(diào)“規(guī)范撤回起訴工作,對(duì)于符合撤回起訴條件的案件,依照規(guī)定撤回起訴,并作出不起訴決定”。從歷史溯源來(lái)看,公訴權(quán)發(fā)軔于權(quán)力制衡思想,并從司法權(quán)中分離出來(lái),發(fā)揮著制約偵查權(quán)與審判權(quán)的雙重功用。撤回起訴是檢察機(jī)關(guān)行使公訴權(quán)的一種消極方式,屬于訴訟程序內(nèi)的補(bǔ)救機(jī)制。其功能在于及時(shí)終結(jié)不當(dāng)追訴,使被追訴人盡早擺脫訟累,實(shí)現(xiàn)司法效益最大化。由于諸多因素的綜合作用,制度預(yù)設(shè)和制度實(shí)踐可能出現(xiàn)偏差甚至背離?;谒痉▽?shí)踐可知,當(dāng)前我國(guó)的撤回起訴制度發(fā)生異化,成為公訴權(quán)與審判權(quán)良性互動(dòng)的障礙。為深化落實(shí)“以審判為中心”訴訟制度改革,進(jìn)一步理順公訴權(quán)與審判權(quán)的權(quán)能范圍是關(guān)鍵環(huán)節(jié),完善當(dāng)前的撤回起訴制度更是勢(shì)在必行。
公訴權(quán)的行使方式包括提起公訴、不起訴以及公訴變更。撤回起訴即屬于公訴變更的范疇,是指檢察機(jī)關(guān)提起公訴后,遇有法定情形向法院申請(qǐng)撤回追訴請(qǐng)求,并經(jīng)法院裁定準(zhǔn)許后終結(jié)本次追訴程序。刑事訴訟是一個(gè)動(dòng)態(tài)發(fā)展的過程,訴訟程序的推進(jìn)通常伴隨著證據(jù)材料以及案件情況的紛繁變化,在此期間,已經(jīng)提起的公訴可能變得不合時(shí)宜。就權(quán)力屬性而言,公訴權(quán)是一種刑罰請(qǐng)求權(quán),撤回起訴即公訴裁量權(quán)在審判程序中的適當(dāng)延伸?!凹热黄鹪V前允許檢察官斟酌犯罪情節(jié)和犯罪人的情況作出不起訴處分,那么起訴后檢察官同樣可以斟酌具體情形而撤回公訴?!盵1]因此,檢察機(jī)關(guān)享有以撤回起訴為子內(nèi)容的公訴變更權(quán),通過這一程序過濾和補(bǔ)救機(jī)制,及時(shí)終止訴訟進(jìn)程,這對(duì)實(shí)現(xiàn)刑事追訴的合目的性、提高訴訟效率、促進(jìn)人權(quán)保障均具有重要意義。
從規(guī)范層面來(lái)看,1979年《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》(以下簡(jiǎn)稱《刑事訴訟法》)第一百零八條(3)1979年《刑事訴訟法》第一百零八條:“人民法院對(duì)提起公訴的案件進(jìn)行審查后,對(duì)于犯罪事實(shí)清楚、證據(jù)充分的,應(yīng)當(dāng)決定開庭審判;對(duì)于主要事實(shí)不清、證據(jù)不足的,可以退回人民檢察院補(bǔ)充偵查;對(duì)于不需要判刑的,可以要求人民檢察院撤回起訴。”明確規(guī)定了撤回起訴。1996年《刑事訴訟法》修改時(shí)刪除了有關(guān)撤回起訴的條款,自此,撤回起訴制度在刑事訴訟法文本中便無(wú)跡可尋。1998年《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)刑事訴訟法〉若干問題的解釋》第一百七十七條規(guī)定:“在宣告判決前,人民檢察院要求撤回起訴的,人民法院應(yīng)當(dāng)審查人民檢察院撤回起訴的理由,并作出是否準(zhǔn)許的裁定?!钡谝话傥迨邨l第二款規(guī)定:“法庭宣布延期審理后,人民檢察院在補(bǔ)充偵查的期限內(nèi)沒有提請(qǐng)人民法院恢復(fù)法庭審理的,人民法院應(yīng)當(dāng)決定按人民檢察院撤訴處理?!钡谝话僖皇邨l第四項(xiàng)規(guī)定:“人民法院裁定準(zhǔn)許人民檢察院撤訴的案件,沒有新的事實(shí)、證據(jù),人民檢察院重新起訴的,人民法院不予受理。”1999年頒布施行的《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》(以下簡(jiǎn)稱《高檢規(guī)則》)第三百五十一條也規(guī)定:“在人民法院宣告判決前,人民檢察院發(fā)現(xiàn)不存在犯罪事實(shí)、犯罪事實(shí)并非被告人所為或者不應(yīng)當(dāng)追究被告人刑事責(zé)任的,可以要求撤回起訴?!钡谌傥迨龡l第一款、第二款、第四款分別規(guī)定,“變更、追加或者撤回起訴應(yīng)當(dāng)報(bào)經(jīng)檢察長(zhǎng)或者檢察委員會(huì)決定,并以書面方式在人民法院宣告判決前向人民法院提出”,“在法庭審理過程中,公訴人認(rèn)為需要變更、追加或者撤回起訴的,應(yīng)當(dāng)要求休庭,并記明筆錄”,“撤回起訴后,沒有新的事實(shí)或者新的證據(jù)不得再行起訴”。2012年《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)刑事訴訟法〉的解釋》(以下簡(jiǎn)稱《高法解釋》)第二百四十二條沿襲了1998年文本的相關(guān)規(guī)定,條文基本沒有變化。2012年《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則(試行)》第四百五十九條(4)2012年《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則(試行)》第四百五十九條規(guī)定了七種撤回起訴的法定事由,并且創(chuàng)設(shè)了撤訴后案件處理的機(jī)制以及撤訴后再行起訴在事實(shí)和證據(jù)方面的要求。明確規(guī)定了撤回起訴的法定情形及程序規(guī)則。2019年《高檢規(guī)則》第四百二十四條未對(duì)之前的規(guī)定予以實(shí)質(zhì)變更,僅為適應(yīng)監(jiān)察體制改革對(duì)條文表述予以微調(diào)。2021年《高法解釋》第二百三十二條吸收了《庭前會(huì)議規(guī)程》第二十二條的規(guī)定,第二百九十六條(5)2021年《高法解釋》第二百九十六條:“在開庭后,宣告判決前,人民檢察院要求撤回起訴的,人民法院應(yīng)當(dāng)審查撤回起訴的理由,作出是否準(zhǔn)許的裁定?!眱H就撤回起訴的時(shí)間增添寥寥數(shù)字,實(shí)質(zhì)內(nèi)容并未變動(dòng)??傮w而言,近二十年間,我國(guó)撤回起訴的相關(guān)規(guī)定并未發(fā)生實(shí)質(zhì)變化。
為全面了解我國(guó)司法實(shí)踐中撤回起訴運(yùn)行的總體狀況,筆者通過檢索《中國(guó)法律年鑒》的相關(guān)數(shù)據(jù),提取了2015—2019年五年間全國(guó)刑事第二審程序、刑事再審程序中撤回起訴的案件數(shù)量(6)表格中未列出刑事第一審程序中撤回起訴案件數(shù)的原因是《中國(guó)法律年鑒》中缺少相關(guān)數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)。此外,《中國(guó)法律年鑒》未將“撤訴案件數(shù)”細(xì)分為“撤回公訴案件數(shù)”與“撤回自訴案件數(shù)”。筆者通過咨詢年鑒社工作人員得知,年鑒中的“撤訴案件數(shù)”應(yīng)為上述兩者的總數(shù)。結(jié)合司法實(shí)踐與本人實(shí)際調(diào)研的情況,刑事二審中自訴人撤回自訴的案件數(shù)量甚少,刑事再審程序中的情況更是如此。因此,筆者將上述“撤訴案件數(shù)”用于分析刑事二審與再審中的撤回公訴問題是可行的。,具體數(shù)據(jù)如下:
如表一所示,2015—2019年,全國(guó)刑事二審程序中撤回起訴的案件數(shù)量逐年遞增,漲幅明顯。尤其在2016年,刑事二審案件結(jié)案數(shù)與2015年相比增加了7 286件,而當(dāng)年二審程序中撤訴的案件數(shù)比上一年增加了4 531件,這說(shuō)明撤訴在二審程序中的適用比率較高。作為糾正不當(dāng)一審裁判的救濟(jì)程序,二審程序本應(yīng)充分發(fā)揮審級(jí)監(jiān)督的功能,維護(hù)司法最終裁決的權(quán)威。反觀司法實(shí)踐中頻繁出現(xiàn)的二審撤訴現(xiàn)象令人不解,這不僅擾亂了程序安定,還貶損了審判權(quán)威。另外,我國(guó)審判實(shí)務(wù)中,除了符合開庭審理的法定情形,刑事二審程序還通常采取不開庭審理的方式,上述缺少三方訴訟構(gòu)造的審理方式更容易導(dǎo)致公訴權(quán)的恣意運(yùn)行。
表一 2015—2019年全國(guó)刑事二審程序撤訴情況表
接下來(lái)分析刑事再審程序中的撤訴數(shù)據(jù)。2015—2019年,全國(guó)刑事再審案件撤訴數(shù)除了2017年達(dá)到57件以外,其余各年均低于50件(7)2015—2019年,全國(guó)刑事再審案件撤訴數(shù)分別為47件、36件、57件、34件、45件。參見《中國(guó)法律年鑒》,中國(guó)法律年鑒社2016年版,第1299頁(yè);2017年版,第1162頁(yè);2018年版,第1183頁(yè);2019年版,第1329頁(yè);2020年版,第1282頁(yè)。,平均再審撤訴案件比為1.52%。雖從表象上看,刑事再審案件的撤訴數(shù)量并不多,但這并不能成為忽視再審中撤訴問題的理由。根據(jù)筆者實(shí)際調(diào)研的情況,相較于刑事一審與二審程序,再審程序中自訴人申請(qǐng)撤訴的案件更少,后經(jīng)法院準(zhǔn)許撤訴的自訴案件數(shù)量更是微乎其微。因此可以推論,再審中撤訴的刑事案件絕大多數(shù)為公訴案件。作為針對(duì)已生效裁判而啟動(dòng)的非常救濟(jì)程序,再審程序承載著刑事錯(cuò)案的發(fā)現(xiàn)與糾正功能,是維護(hù)司法公正與人權(quán)保障的最后一道防線。在再審程序中,法院遵循全面審查原則,對(duì)已生效裁判的事實(shí)認(rèn)定、法律適用進(jìn)行全面審查并作出終局裁決。由于之前的已生效裁判耗盡了公訴權(quán),因此,從應(yīng)然層面分析,再審中的撤訴有違生效裁判的既判力。質(zhì)言之,在再審程序中,無(wú)論是自訴人還是檢察機(jī)關(guān)均不能撤回起訴,否則就構(gòu)成訴權(quán)的濫用。雖然,筆者尚未獲得刑事一審案件撤回起訴的確切數(shù)據(jù),但通過實(shí)際調(diào)研并結(jié)合二審中的撤訴數(shù)據(jù)加以分析,一個(gè)基本的判斷是:較之二審案件,刑事一審案件的撤訴數(shù)量只多不少。由此觀之,上述現(xiàn)狀極易導(dǎo)致撤回起訴(尤其是撤回公訴)的濫用,公訴權(quán)因而得以不當(dāng)擴(kuò)張。
通過查閱《中國(guó)法律年鑒》,筆者獲取了2007—2020年我國(guó)刑事案件被告人宣告無(wú)罪的相關(guān)數(shù)據(jù)并制成兩組表格。其中,表二梳理了2007—2016年十年間全國(guó)刑事案件生效判決人數(shù)以及當(dāng)年的宣告無(wú)罪人數(shù),進(jìn)而得出無(wú)罪判決率。
表二 2007—2016年全國(guó)刑事案件被告人宣告無(wú)罪情況表
如表二所示,2007—2016年十年間,我國(guó)刑事案件宣告無(wú)罪人數(shù)在2007年達(dá)到最高值(1 417人),隨后宣告無(wú)罪人數(shù)連續(xù)五年下降,2012年宣告無(wú)罪人數(shù)降為最低值(727人),約為2007年宣告無(wú)罪人數(shù)的一半。從2013年開始,宣告無(wú)罪人數(shù)從整體上呈現(xiàn)上升趨勢(shì),2016年宣告無(wú)罪人數(shù)約為2012年的1.48倍。另外,根據(jù)無(wú)罪判決率一欄的數(shù)據(jù),2007年的無(wú)罪判決率最高,首次突破了0.15%。2007—2016年十年間,一共有三年的無(wú)罪判決率超過了0.1%,其余七年均低于該數(shù)值。其中2012年,無(wú)罪判決率降至0.062%,為十年的最低值。綜合來(lái)看,2007—2016年,全國(guó)平均無(wú)罪判決率為0.096 4%,呈現(xiàn)出無(wú)罪判決率畸低的現(xiàn)狀(8)由于表格中的“宣告無(wú)罪人數(shù)”不僅包括公訴案件中的被告人,還包括自訴案件中的自訴人。因此,單獨(dú)就公訴案件而言,實(shí)際的無(wú)罪判決率只會(huì)更低。。
表三通過統(tǒng)計(jì)2017—2020年四年間全國(guó)法院宣告被告人無(wú)罪的案件數(shù)與當(dāng)年生效判決的案件總數(shù),最后獲得無(wú)罪判決案件比(9)無(wú)罪判決率更能直觀地體現(xiàn)我國(guó)無(wú)罪判決的整體狀況,但從2017年開始,《中國(guó)法律年鑒》改變了“宣告無(wú)罪”的統(tǒng)計(jì)單位,變更為統(tǒng)計(jì)“宣告無(wú)罪案件數(shù)”和“生效判決案件數(shù)”。為保證數(shù)據(jù)分析的嚴(yán)謹(jǐn)性,筆者采用“宣告無(wú)罪案件比”來(lái)體現(xiàn)全國(guó)無(wú)罪判決的狀況。另外,由于《中國(guó)法律年鑒》未統(tǒng)計(jì)上述年份的宣告無(wú)罪人數(shù),筆者通過查閱最高人民法院工作報(bào)告獲得相關(guān)數(shù)據(jù)并在表格中列明。。
表三 2017—2020年全國(guó)刑事案件被告人宣告無(wú)罪情況表
根據(jù)上述數(shù)據(jù)可知,2017—2020年,宣告無(wú)罪案件數(shù)經(jīng)歷先降后增再降的過程。具言之,2018年比2017年下降了29.2%,2019年比2018年增長(zhǎng)了69.5%,增幅較大。分析上述四年的宣告無(wú)罪案件比,2017年的宣告無(wú)罪案件比最高,突破了0.09%,其余三年均低于該數(shù)值??傮w而言,四年的平均宣告無(wú)罪案件比為0.075%。據(jù)此計(jì)算,每一萬(wàn)個(gè)刑事案件中僅有7.5個(gè)案件宣告無(wú)罪。很顯然,獲得無(wú)罪宣告的案件數(shù)量著實(shí)太少。再者,觀察上述四年的數(shù)據(jù)可知,宣告無(wú)罪案件數(shù)與宣告無(wú)罪人數(shù)均為同一數(shù)值,這體現(xiàn)了當(dāng)前我國(guó)司法實(shí)踐中,宣告無(wú)罪的案件與宣告無(wú)罪之人在數(shù)量上是一致的。
以上是近十四年間全國(guó)法院刑事案件無(wú)罪判決率、宣告無(wú)罪案件比以及宣告無(wú)罪人數(shù)的總體情況。為保證論證的充分性,筆者選取已公開的省份數(shù)據(jù)作為佐證?!皳?jù)澎湃新聞統(tǒng)計(jì),共有14省級(jí)高院在工作報(bào)告中披露了2015年刑事案件判處罪犯數(shù)和無(wú)罪判決數(shù),分別是72.1萬(wàn)人、543人,平均無(wú)罪判決率為0.075%。在完整公開相關(guān)數(shù)據(jù)的省份中,2015年無(wú)罪判決率最高的為陜西省0.258%,最低的為浙江省0.004%?!盵]無(wú)罪判決率是衡量刑事訴訟程序的重要指標(biāo),其不僅與程序公正息息相關(guān),還從側(cè)面反映一國(guó)法治的文明程度,體現(xiàn)了刑罰的謙抑性。上述極低的無(wú)罪判決率能否歸功于公安、司法機(jī)關(guān)高水準(zhǔn)的辦案質(zhì)量?答案或許從數(shù)據(jù)中不顯自明。2015年浙江省法治建設(shè)報(bào)告記載了如下內(nèi)容:“全面貫徹證據(jù)裁判規(guī)則,嚴(yán)格落實(shí)罪行法定、疑罪從無(wú)等法律原則……對(duì)5名被告人依法宣告無(wú)罪,裁定準(zhǔn)予檢察機(jī)關(guān)撤回起訴131件,保證無(wú)罪的人不受刑事追究。”[]雖然,筆者無(wú)法精準(zhǔn)估算上述撤訴案件所涉及的具體人數(shù),但從客觀情況分析,撤回起訴的人數(shù)必然不少于撤回起訴的案件數(shù)(10)根據(jù)筆者實(shí)際調(diào)研的情況,一般而言,撤回起訴的人數(shù)等于撤回起訴的案件數(shù)。當(dāng)且僅當(dāng)一個(gè)案件涉及多名被告人時(shí),撤回起訴人數(shù)才有可能大于撤回起訴案件數(shù)。。由此可以推算,當(dāng)年浙江省檢察機(jī)關(guān)撤回起訴的人數(shù)至少是宣告無(wú)罪人數(shù)的26倍。
為進(jìn)一步探求撤回起訴與無(wú)罪判決之間的關(guān)系,筆者通過線上座談的方式與A地三名中級(jí)人民法院刑事審判庭的法官(其中一名為庭長(zhǎng),兩名為審判員)就撤回起訴問題進(jìn)行了較為深入的探討(11)A地位于我國(guó)華中地區(qū),是一個(gè)戶籍人口達(dá)到1 000多萬(wàn)的地級(jí)市。近五年,平均每年刑事案件數(shù)量約7 000件,具有一定的地域代表性。。筆者了解到,在刑事一審、二審程序中,如果公訴人發(fā)現(xiàn)事實(shí)不清或者證據(jù)不足,不足以完成對(duì)被告人定罪時(shí),公訴人通常會(huì)建議法庭延期審理。考慮到法檢之間“分工負(fù)責(zé)、互相配合”的關(guān)系,法院一般會(huì)同意控方延期審理的請(qǐng)求,隨后案件倒流至補(bǔ)充偵查階段。之后,如果檢察機(jī)關(guān)補(bǔ)足了證據(jù),就會(huì)提請(qǐng)法院恢復(fù)法庭審理;但是,如果檢察機(jī)關(guān)經(jīng)過補(bǔ)充偵查后仍然發(fā)現(xiàn)證據(jù)不足,就會(huì)“商請(qǐng)”法院并要求撤回起訴,法院進(jìn)行形式審查后即準(zhǔn)許撤訴。筆者通過調(diào)研了解到,審判實(shí)務(wù)中,檢察機(jī)關(guān)申請(qǐng)撤訴的事由大多與證據(jù)相關(guān),并且很多案件均因?yàn)樽C據(jù)不足,為避免被告人被法院宣告無(wú)罪而承擔(dān)不利后果,檢察機(jī)關(guān)通常采取申請(qǐng)撤訴的方式化解風(fēng)險(xiǎn),而法院一般都會(huì)“配合”地準(zhǔn)許撤訴。
為實(shí)現(xiàn)多重驗(yàn)證的效果,筆者選取綜合法治水平較高的北京市作為樣本,通過研究北京市檢察機(jī)關(guān)撤回起訴的運(yùn)行情況,達(dá)到以局部探知整體的效果。筆者通過“中國(guó)裁判文書網(wǎng)”,輸入“撤回起訴”“刑事案由”“北京市”“裁判年份2021年”四項(xiàng)關(guān)鍵詞,共計(jì)檢索出52篇裁判文書。通過逐一篩選,去除無(wú)效案例(12)篩選案例的標(biāo)準(zhǔn)如下:首先,去除那些與“撤回起訴”關(guān)鍵詞重合,但實(shí)質(zhì)內(nèi)容并無(wú)關(guān)聯(lián)的案例;其次,去除刑事附帶民事訴訟原告人撤回起訴以及自訴人撤回自訴的案件。,最后選出18個(gè)檢察機(jī)關(guān)撤回起訴的案件作為分析樣本。借助裁判文書,筆者匯總了檢察機(jī)關(guān)申請(qǐng)撤訴的事由,通過系統(tǒng)分析后發(fā)現(xiàn),18個(gè)案件中,共有9個(gè)未在裁判文書中列明檢察機(jī)關(guān)申請(qǐng)撤訴的理由,法院只是籠統(tǒng)地以“經(jīng)審查后認(rèn)為撤訴理由符合法律規(guī)定”為由作出準(zhǔn)許撤訴裁定。剩余9個(gè)案件中,有8個(gè)案件的撤訴事由均與證據(jù)不足相關(guān),即“證據(jù)不足或證據(jù)發(fā)生變化”,僅有一個(gè)案件的撤訴事由是“情節(jié)顯著輕微,危害不大,不認(rèn)為是犯罪”。上述撤訴事由雖屬于司法解釋規(guī)定的法定事由,卻引發(fā)了嚴(yán)重的負(fù)面影響。從應(yīng)然層面來(lái)看,在法庭審理階段,公訴人發(fā)現(xiàn)控方存在舉證不足的問題,如果經(jīng)過必要的補(bǔ)充偵查,現(xiàn)有證據(jù)仍不足以支持對(duì)被告人定罪,從維護(hù)被告人權(quán)益以及程序安定的角度出發(fā),公訴人就應(yīng)當(dāng)申請(qǐng)恢復(fù)法庭審理,并由法院作出“證據(jù)不足、指控犯罪不能成立”的無(wú)罪判決。如此,被告人才能回歸正常生活,免受不公平的歧視。試想,在法庭審理過程中,控方只要發(fā)現(xiàn)證據(jù)不足,就可以輕易通過撤回起訴實(shí)現(xiàn)程序倒流,進(jìn)而規(guī)避無(wú)罪判決,這對(duì)刑事被告人而言無(wú)疑是場(chǎng)災(zāi)難,其直接后果是撤回起訴異化為剝奪被告人獲得公正裁判的障礙。實(shí)踐中,即使法院頂住各方壓力以“證據(jù)不足”判處刑事被告人無(wú)罪,但檢察機(jī)關(guān)可以憑借抗訴權(quán)“力挽狂瀾”?!皩?duì)于法院已經(jīng)判決無(wú)罪的案件,便采取抗訴方式先使該判決不生效,然后在二審期間與法院協(xié)商發(fā)回重審,再由原檢察機(jī)關(guān)撤回起訴做不起訴處理?!盵]缺乏有效規(guī)制的撤回起訴權(quán)將致使無(wú)罪判決成為“海市蜃樓”,被告人只能遙望而不能觸及。
由此可知,司法實(shí)踐中畸低的無(wú)罪判決率、撤回起訴人數(shù)與宣告無(wú)罪人數(shù)之間的巨大差額都共同指向一個(gè)問題,即撤回起訴已異化為規(guī)避無(wú)罪判決的工具。
目前就撤回起訴的法律效力,規(guī)范層面尚未明確。關(guān)于這個(gè)問題,學(xué)界發(fā)生過激烈爭(zhēng)論,主要的觀點(diǎn)包括“終止說(shuō)”“中止說(shuō)”以及“效力未定說(shuō)”(13)“終止說(shuō)”主張公訴一旦撤回,訴訟程序就宣告終結(jié),檢察機(jī)關(guān)不得再對(duì)被告人進(jìn)行刑事追訴,被告人處于無(wú)罪的法律地位?!爸兄拐f(shuō)”主張撤回公訴的法律后果僅是中止正在進(jìn)行的審判程序,而非終止,如果發(fā)現(xiàn)了新的犯罪事實(shí)與犯罪證據(jù),檢察機(jī)關(guān)就可以再次啟動(dòng)公訴活動(dòng)?!靶Яξ炊ㄕf(shuō)”主張檢察機(jī)關(guān)撤回起訴既不是終止訴訟,也不是訴訟中止,而是效力未定的訴訟行為。撤訴后要根據(jù)案件的具體情況,從實(shí)體和程序上對(duì)案件作出最終的處理,撤訴的法律效力是從撤訴后的處理結(jié)果來(lái)體現(xiàn)的。?;谒痉▽?shí)踐,就撤回起訴的程序效果而言,我國(guó)采取了“訴訟中止”的模式(14)參見2019年《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第四百二十四條第三款。,即訴訟沒有因?yàn)槌坊仄鹪V而自然終結(jié)。撤回起訴后,被告人并未實(shí)際脫離訴訟,此時(shí)的訴訟活動(dòng)僅呈現(xiàn)“中止”或“休眠”狀態(tài)。但就撤訴之后的處理方式而言,立法又吸收了“效力未定說(shuō)”的觀點(diǎn),即撤訴后的程序處理最終仍取決于公安、司法機(jī)關(guān)作出實(shí)質(zhì)性的訴訟終結(jié)決定(15)包括公安機(jī)關(guān)作出撤銷案件的決定、檢察機(jī)關(guān)作出的不起訴決定以及法院裁定終止審理或判決宣告無(wú)罪。。換言之,撤回起訴并不包含出罪功能,被告人無(wú)法因撤回起訴而獲得權(quán)威、穩(wěn)定的法律評(píng)價(jià)。基于現(xiàn)代刑事程序法治的理念,并從保護(hù)被告人權(quán)益的角度出發(fā),我們可以發(fā)現(xiàn),無(wú)論是檢察機(jī)關(guān)的撤回起訴決定書抑或是法院的準(zhǔn)許撤訴裁定,在法律效果上都無(wú)法與無(wú)罪判決相提并論?!俺坊仄鹪V,事實(shí)上剝奪了被告人接受法庭審理并作出實(shí)體裁判的權(quán)利;同時(shí),在一定程度上引發(fā)的程序倒流使得檢察機(jī)關(guān)重新掌握了案件處理權(quán)與程序主導(dǎo)權(quán),有可能使被追訴人的身份長(zhǎng)期處于不確定狀態(tài)。”[]質(zhì)言之,被告人無(wú)法通過檢察機(jī)關(guān)撤回起訴而獲得應(yīng)有的實(shí)體認(rèn)定與程序終結(jié)效果。在此期間,被告人的人身和財(cái)產(chǎn)權(quán)益始終懸而未決,致使刑事被告人喪失訴訟主體地位,并遭受不公正的客體化對(duì)待。
根據(jù)2019年《高檢規(guī)則》第四百二十四條第二款(16)2019年《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第四百二十四條第二款:“對(duì)于撤回起訴的案件,人民檢察院應(yīng)當(dāng)在三十日以內(nèi)作出不起訴決定。需要重新調(diào)查或者偵查的,應(yīng)當(dāng)在作出不起訴決定后將案卷材料退回監(jiān)察機(jī)關(guān)或者公安機(jī)關(guān),建議監(jiān)察機(jī)關(guān)或者公安機(jī)關(guān)重新調(diào)查或者偵查,并書面說(shuō)明理由。”的規(guī)定,撤回起訴僅表明案件從審判環(huán)節(jié)折返至審查起訴階段,更有甚者倒流至刑事偵查或監(jiān)察調(diào)查程序。雖然檢察機(jī)關(guān)在撤訴后作出的不起訴決定具有一定的出罪效果,但由于《高檢規(guī)則》第四百二十四條第三款從反面規(guī)定“沒有新的事實(shí)或者新的證據(jù),人民檢察院不得再行起訴”。換言之,如果存在“新事實(shí)、新證據(jù)”,檢察機(jī)關(guān)就可以再次啟動(dòng)追訴。當(dāng)前,我國(guó)刑事訴訟法尚未確立“一事不再理”原則,該原則基于國(guó)家處罰權(quán)耗盡的理念,是維護(hù)法的安定性與被告人利益的重要保障?!皩?duì)被告人的同一罪行反復(fù)追訴或者多次處罰,既有失公平,也往往損及被告人的合法權(quán)益。同時(shí),裁判發(fā)生法律效力后,被告人即處于由生效裁判確定的一定的社會(huì)關(guān)系之中,而與其他社會(huì)關(guān)系主體發(fā)生各種關(guān)系。這種關(guān)系需要相對(duì)穩(wěn)定,才能使社會(huì)關(guān)系主體對(duì)其行為的后果有可預(yù)見性,才能使其行為正常、有序地進(jìn)行,社會(huì)秩序才能得以維護(hù)?!盵]另外,考慮到司法實(shí)踐中檢察機(jī)關(guān)對(duì)“新事實(shí)、新證據(jù)”的認(rèn)定缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn),即便司法解釋對(duì)此做了規(guī)定,但由于規(guī)定粗疏,留給檢察機(jī)關(guān)自行解釋的空間很大,這在一定程度上放縱了檢察機(jī)關(guān)撤回起訴后再重復(fù)起訴的做法,造成無(wú)休止的程序倒流。上述做法踐踏了程序正義,剝奪了刑事被告人獲得快速審判以及無(wú)罪判決的機(jī)會(huì)。未受合理規(guī)制的撤回起訴權(quán)就像懸在刑事被告人頭上的“達(dá)摩克利斯之劍”,引發(fā)刑事追訴程序的恣意,導(dǎo)致程序不安定并損害司法公信力。
撤回起訴產(chǎn)生異化的成因較為復(fù)雜,不僅存在法律位階低、撤訴效力不明等立法層面的原因,還有司法審查孱弱、績(jī)效考核不良指引等外部因素掣肘?!坝蟹梢馈笔侨嫱七M(jìn)依法治國(guó)的基本要求,當(dāng)前撤回起訴在刑事訴訟法中呈現(xiàn)缺位狀態(tài)。最高人民法院、最高人民檢察院雖在司法解釋中制定了相關(guān)規(guī)則,暫且拋開規(guī)定粗疏、操作性不強(qiáng)等沉疴,僅就撤回起訴的合法性問題就存在較大爭(zhēng)議。司法解釋是司法機(jī)關(guān)在審判和檢察工作中對(duì)已有法律規(guī)范在具體應(yīng)用時(shí)的解釋。因此,司法解釋在刑事訴訟法未加規(guī)定的前提下“強(qiáng)行解釋”撤回起訴的做法與其基本原則相悖。名不正則言不順,目前,司法解釋在撤回起訴問題上存在“自我授權(quán)、僭越立法權(quán)”之嫌,這也導(dǎo)致撤回起訴一直遭受合法性質(zhì)疑。為規(guī)范撤回起訴制度的運(yùn)行,我們應(yīng)在后續(xù)刑事訴訟法修改時(shí)再次將該制度納入其中,確保其在實(shí)定法的框架下運(yùn)行。這不僅符合程序法定的內(nèi)在要求,還能規(guī)范程序運(yùn)行,避免撤回起訴成為規(guī)避司法責(zé)任的工具。剖析制度異化的成因是探尋矯治之策的前提,接下來(lái),筆者著重分析引發(fā)撤回起訴異化的主要因素。
現(xiàn)行司法解釋將撤回起訴的時(shí)間規(guī)定為“宣告判決前”。關(guān)于撤回起訴的規(guī)定分別位于“公訴案件第一審普通程序”以及“出席第一審法庭”部分。因此,就規(guī)范層面而言,現(xiàn)行司法解釋僅允許檢察機(jī)關(guān)在第一審程序中撤回起訴。根據(jù)公法上“法無(wú)授權(quán)即禁止”的要求,檢察機(jī)關(guān)在刑事第二審程序和審判監(jiān)督程序中原則上是不被允許撤回起訴的。前文已述,在我國(guó)司法實(shí)踐中,撤回起訴不僅發(fā)生在一審程序中,二審與審判監(jiān)督程序中的撤訴現(xiàn)象也時(shí)常存在。
從域外立法來(lái)看,撤回起訴的時(shí)間大都規(guī)定在“宣告判決前”。例如,日本刑事訴訟法第257條規(guī)定:“公訴可以在作出第一審判決前撤回?!表n國(guó)刑事訴訟法第255條規(guī)定:“第一審判決宣告前,可以撤銷公訴。”司法解釋在最初設(shè)置撤回起訴的時(shí)間時(shí)參考域外立法本無(wú)可厚非,但不宜機(jī)械套用而應(yīng)結(jié)合我國(guó)司法現(xiàn)狀適當(dāng)加以調(diào)整。由于“司法行政化”的影響,我國(guó)審判實(shí)務(wù)中存在的案件請(qǐng)示、匯報(bào)制度以及審判委員會(huì)制度都不同程度地影響了當(dāng)庭宣判的案件數(shù)量。就刑事案件而言,較之當(dāng)庭宣判,定期宣判的案件數(shù)量更多。在此期間,刑事被告人的人身自由通常受到限制,財(cái)產(chǎn)權(quán)益也處于不確定狀態(tài)。由此可見,將撤回起訴的時(shí)間規(guī)定在“宣告判決前”過于遲滯,不利于被告人權(quán)益的保障。
從另一視角分析,司法解釋將撤回起訴的時(shí)間規(guī)定為“宣告判決前”也有現(xiàn)實(shí)因素的考量。由于“檢察一體”的影響,庭審中出庭支持公訴的檢察官通常不享有自行決定撤回起訴的權(quán)限。在法庭審理期間,出庭支持公訴的檢察官如果選擇撤回起訴必須報(bào)經(jīng)檢察長(zhǎng)或者檢察委員會(huì)批準(zhǔn)。司法實(shí)踐中,“檢察院主動(dòng)提出撤訴的案件……大多數(shù)是公訴人在法庭審理過程中,當(dāng)庭提出延期審理申請(qǐng),休庭后將案件的具體情況向主管的科長(zhǎng)或者處長(zhǎng)、檢察長(zhǎng)匯報(bào),重大、復(fù)雜案件還要經(jīng)過檢察委員會(huì)的討論,待有決定權(quán)的主體決定撤訴后,檢察院以書面的方式,將由最高人民檢察院統(tǒng)一模板的‘撤回起訴決定書’送達(dá)法院,完成一個(gè)復(fù)雜的撤訴程序?!盵]當(dāng)前行政化的撤訴審查模式引發(fā)了嚴(yán)重的程序內(nèi)耗,造成訴訟的不當(dāng)遲延。隨著檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革以及檢察官員額制的落地,檢察權(quán)運(yùn)行機(jī)制趨于“扁平化”,以往“三級(jí)審批”的權(quán)力運(yùn)行模式日漸式微。在此改革背景下,檢察官被賦予更多的自主權(quán)并獨(dú)立擔(dān)責(zé),這就為日后公訴人在庭審中根據(jù)個(gè)案情況自行提出撤回起訴申請(qǐng)?zhí)峁┝送獠恐巍?/p>
2021年《高法解釋》第二百九十六條規(guī)定:“在開庭后、宣告判決前,人民檢察院要求撤回起訴的,人民法院應(yīng)當(dāng)審查撤回起訴的理由,作出是否準(zhǔn)許的裁定?!钡谥贫冗\(yùn)行實(shí)踐中,上述條文更多起到宣示作用。為防止法官形成庭前預(yù)斷,影響裁決的中立與客觀,我國(guó)刑事訴訟中未設(shè)置類似于德國(guó)中間程序、美國(guó)大陪審團(tuán)審查起訴程序等實(shí)體性的庭前審查程序。《刑事訴訟法》第一百八十六條規(guī)定:“人民法院對(duì)提起公訴的案件進(jìn)行審查后,對(duì)于起訴書中有明確的指控犯罪事實(shí)的,應(yīng)當(dāng)決定開庭審判?!毙问交耐デ皩彶槟J饺菀讓?dǎo)致證據(jù)不足或者犯罪事實(shí)存在爭(zhēng)議的案件“帶病起訴”,在片面追究犯罪動(dòng)因的驅(qū)使下,檢察官無(wú)法充當(dāng)“法律的守護(hù)人”。即便在提起公訴后發(fā)現(xiàn)追訴程序難以為繼,檢察機(jī)關(guān)還可以通過撤回起訴實(shí)現(xiàn)程序倒流,規(guī)避司法責(zé)任。從權(quán)力屬性上看,撤回起訴權(quán)隸屬公訴請(qǐng)求權(quán),是檢察機(jī)關(guān)為了尋求訴訟利益而要求法院作出程序性裁決的訴訟請(qǐng)求。
觀察撤回起訴制度的運(yùn)行樣態(tài),我們不難發(fā)現(xiàn),理論和實(shí)踐呈現(xiàn)“兩張皮”,形式化的撤訴審查模式使得撤回起訴權(quán)已從一項(xiàng)“請(qǐng)求權(quán)”異化為“決定權(quán)”。在司法實(shí)踐中,檢察機(jī)關(guān)對(duì)撤回起訴的文書命名為“撤回起訴決定書”而非“撤回起訴申請(qǐng)書”,這表明檢察機(jī)關(guān)實(shí)際上將撤回起訴視為一種內(nèi)部職權(quán)而非請(qǐng)求權(quán)?!肮V權(quán)的不正當(dāng)行使,既會(huì)嚴(yán)重妨害國(guó)家刑罰權(quán)的順利實(shí)現(xiàn),同時(shí)還必將帶來(lái)侵犯人權(quán)的惡果。歷史已經(jīng)充分證明,脫離程序約束而恣意行使公訴權(quán),不僅使得公訴權(quán)的應(yīng)然功能喪失殆盡,同時(shí)也將使公民的合法權(quán)益始終處于被威脅的危險(xiǎn)狀態(tài)?!盵]一直以來(lái),我國(guó)的法院、檢察機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)共同形成了“分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約”的權(quán)力運(yùn)行模式,實(shí)踐中“配合有余、制約不足”的弊端凸顯。在有形的訴訟構(gòu)造與潛在司法觀念的混合作用下,法院?jiǎn)适Я藢?duì)撤回起訴申請(qǐng)的實(shí)質(zhì)裁決權(quán),間接助長(zhǎng)了公訴權(quán)的濫用,變相擠壓了辯護(hù)權(quán)的空間。2021年《高法解釋》第二百九十六條規(guī)定的審查程序較為空洞,并未明確撤訴審查的具體程序,可謂形式意義大于實(shí)際功用。這就導(dǎo)致撤回起訴審查權(quán)被虛置,成為“紙面上的權(quán)力”,“凡撤必準(zhǔn)”的現(xiàn)狀也佐證了撤回起訴請(qǐng)求權(quán)具有類似行政決定的權(quán)力外觀。
在目前刑事被告人無(wú)法實(shí)質(zhì)參與撤回起訴審查程序,程序參與權(quán)被不當(dāng)剝奪的現(xiàn)狀之下,充分吸納刑事被告人參與并優(yōu)化司法審查制度的重要性不言而喻,這也是“以審判為中心”的內(nèi)在要求?!白鳛閷?duì)當(dāng)前偵查、起訴、審判功能現(xiàn)狀的反思,以審判為中心實(shí)際上是要擺正三者的關(guān)系,其核心在于構(gòu)建一個(gè)科學(xué)、合理的訴訟構(gòu)造,以實(shí)現(xiàn)法院法官作為居中裁判者,審判作為偵查、起訴審查把關(guān)者以及案件最終決定者的功能?!盵]根據(jù)現(xiàn)有立法,如果刑事被告人對(duì)一審法院作出的裁定不服就可以提出上訴。從程序設(shè)置上看,被告人對(duì)法院的準(zhǔn)許撤訴裁定存在救濟(jì)途徑,但實(shí)際效果堪憂。“實(shí)踐中有的被告人對(duì)人民法院準(zhǔn)予撤訴的裁定提起上訴,要求二審法院撤銷原判,直接宣告被告人無(wú)罪;但是,這類上訴無(wú)不例外地被二審法院駁回。”[]上述情況也與筆者調(diào)研的結(jié)果基本一致(17)筆者通過訪談A地中級(jí)人民法院刑庭的法官得知,對(duì)于被告人就一審法院作出的“準(zhǔn)許撤訴裁定”提出上訴的案件,A地中院基本上采取了“駁回上訴,維持原裁定”的做法。。由此可見,擴(kuò)張的公訴權(quán)與孱弱的司法權(quán)共同導(dǎo)致撤回起訴的畸形發(fā)展。
“績(jī)效考核的概念指的是企業(yè)通過對(duì)部門、員工或所屬單位與個(gè)人的投入產(chǎn)出情況進(jìn)行考察、衡量或比較,從而確定其行為價(jià)值,提高企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的一個(gè)重要過程?!盵]績(jī)效考核作為一項(xiàng)公共管理領(lǐng)域的制度被逐步引入刑事司法領(lǐng)域,制度運(yùn)行期間雖遭受質(zhì)疑與批評(píng),但其在大多數(shù)國(guó)家、地區(qū)成為通行的做法已是不爭(zhēng)的事實(shí),僅在考核模式和方式上存在差異。在績(jī)效考核制度中,指標(biāo)是制度的核心,是刑事案件管理與訴訟體制運(yùn)行的“重要引擎”。2015年1月,中央政法委明確要求“中央政法各單位和各地政法機(jī)關(guān)今年對(duì)各類刑事執(zhí)法司法考核指標(biāo)進(jìn)行全面清理,堅(jiān)決取消刑事拘留數(shù)、批捕率、起訴率、有罪判決率、結(jié)案率等不合理的考核項(xiàng)目”[]。但透過實(shí)際情況來(lái)看,該嚴(yán)令并未得以充分貫徹。舉例說(shuō)明,“2019年G省J市檢察院考核批捕率,較2018年提升了9.85個(gè)百分點(diǎn);H省S市高新區(qū)檢察院全年對(duì)于涉黑涉惡犯罪提起公訴600人,起訴率達(dá)100%”[]。由此可見,檢察系統(tǒng)中依然存在不合理的考核指標(biāo)并實(shí)際發(fā)揮效用。
績(jī)效考核在敦促檢察官依法辦案、提高工作效能方面發(fā)揮了積極作用。但從長(zhǎng)期實(shí)踐來(lái)看,部分考核指標(biāo)過于僵化且有違司法規(guī)律,導(dǎo)致考核制度發(fā)生異化。由于考核結(jié)果與承辦案件的檢察官、案件所在部門的利益直接捆綁,這就極易激發(fā)一個(gè)理性人趨利避害的本能。此外,考核中的激勵(lì)機(jī)制也存在很大的負(fù)面效應(yīng),嚴(yán)重影響檢察官履職的客觀、公正?!翱己藱C(jī)制像一根無(wú)形的指揮棒對(duì)辦案機(jī)關(guān)和辦案人員發(fā)揮著強(qiáng)大的影響力,較之現(xiàn)行的法律規(guī)定,其對(duì)實(shí)際的司法運(yùn)作狀況的影響甚至有過之而無(wú)不及。”[]因此,就檢察工作而言,績(jī)效考核的重要性不言而喻,并且與領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)晉升和職務(wù)津貼直接關(guān)聯(lián)?;趬毫鬏斉c利益引導(dǎo),檢察官很可能因不當(dāng)指標(biāo)的指引而濫用公訴權(quán),為撤回起訴的實(shí)際運(yùn)行埋下隱患。例如,一些地方檢察機(jī)關(guān)在考核指標(biāo)中嚴(yán)格限定了不起訴率與無(wú)罪判決率并對(duì)上述指標(biāo)“嚴(yán)防死守”,更有甚者實(shí)行“無(wú)罪判決一票否決”的考評(píng)機(jī)制,體現(xiàn)了檢察機(jī)關(guān)“重有罪、輕無(wú)罪”的片面追訴傾向。例如:“在X市院的內(nèi)部文件中規(guī)定‘凡是出現(xiàn)無(wú)罪判決的,年終考核一票否決’……從2008—2013年,X市總共出現(xiàn)9起無(wú)罪判決,2012年、2013年X市無(wú)罪判決零發(fā)生。”[]無(wú)獨(dú)有偶,“H省X市檢察院的考核制度載明,出現(xiàn)一起無(wú)罪判決案件,不但取消經(jīng)辦人評(píng)優(yōu)評(píng)先資格,還要追究其錯(cuò)案責(zé)任。一些法院也將無(wú)罪判決率作為案件質(zhì)量評(píng)估指標(biāo);由于法檢目標(biāo)一致,兩者之間趨于相互配合,以撤回起訴或者法院判處輕刑、構(gòu)罪免刑、‘實(shí)報(bào)實(shí)銷’等方式替代無(wú)罪判決的情況并不鮮見”[]。
在現(xiàn)有不合理績(jī)效考核指標(biāo)的指引下,一旦案件被判無(wú)罪,承辦檢察官將被扣分,相應(yīng)還要扣罰一定的績(jī)效獎(jiǎng)金,這種“懲罰性措施”倒逼檢察官必須將大多數(shù)精力投入追求勝訴與有罪判決上。實(shí)踐中,考慮到法院和檢察機(jī)關(guān)“分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約”的關(guān)系,如果檢察機(jī)關(guān)移送的案件在實(shí)體或程序上存在問題,法院依法宣告無(wú)罪,這對(duì)檢察機(jī)關(guān)而言無(wú)疑是沉痛打擊。為了維護(hù)法檢兩家的“和諧”關(guān)系,此時(shí)最好的選擇就是由檢察機(jī)關(guān)撤回起訴。上述做法也早在2007年最高人民檢察院出臺(tái)的《指導(dǎo)意見》第四條(18)《指導(dǎo)意見》第四條:“對(duì)于人民法院建議人民檢察院撤回起訴或擬作無(wú)罪判決的,人民檢察院應(yīng)當(dāng)認(rèn)真審查并與人民法院交換意見;對(duì)于符合本意見第三條規(guī)定的撤回起訴條件的,可以撤回起訴;認(rèn)為犯罪事實(shí)清楚,證據(jù)確實(shí)、充分,依法應(yīng)當(dāng)追究刑事責(zé)任的,由人民法院依法判決?!钡靡源_定。不合理的績(jī)效考核指標(biāo)會(huì)嚴(yán)重影響公訴權(quán)的規(guī)范運(yùn)行,將公訴權(quán)凌駕于審判權(quán)之上,致使無(wú)罪判決成為一種奢求,檢察官難以擔(dān)任“法律的守護(hù)人”并具有明顯的治罪偏向。
“檢察官倫理規(guī)范是檢察官自身及社會(huì)各界對(duì)檢察官在司法制度里應(yīng)扮演何種角色的共識(shí)。故對(duì)檢察官而言,檢察倫理并非只是其個(gè)人修身養(yǎng)性的參考或道德上的自我期許而已,更是身為檢察官所應(yīng)具有之專業(yè)道德。但這種專業(yè)道德規(guī)范,如果沒有強(qiáng)制力約束,立意再宏大,規(guī)范再完善,亦為空中樓閣,難以具體實(shí)踐。”[]為進(jìn)一步為檢察官履職行為提供倫理支撐,最高人民檢察院于2016年12月印發(fā)《中華人民共和國(guó)檢察官職業(yè)道德基本準(zhǔn)則》,該準(zhǔn)則確定了“忠誠(chéng)”“為民”“擔(dān)當(dāng)”“公正”“廉潔”五項(xiàng)關(guān)鍵詞。這對(duì)增強(qiáng)檢察官的職業(yè)認(rèn)知以及職業(yè)榮譽(yù)感,指引檢察官的日常行為具有重要作用。分析近些年曝光的一系列冤假錯(cuò)案的成因,刑事訴訟程序不完備是原因之一。如果從職業(yè)倫理的角度分析,公檢法三機(jī)關(guān)缺失正確的司法倫理也是癥結(jié)所在。“從某種意義上講,目前執(zhí)法、司法中最突出的問題就是執(zhí)法、司法人員的‘信念缺失’,即‘倫理缺失’,缺乏對(duì)法治的信仰,缺乏對(duì)社會(huì)公正的信念?!盵]檢察機(jī)關(guān)在刑事訴訟中承擔(dān)重要的控訴職能,近些年更是借助認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度在審前程序中承擔(dān)主導(dǎo)責(zé)任。作為在訴訟程序中承擔(dān)“承前啟后”職能的重要機(jī)關(guān),檢察官職業(yè)倫理建設(shè)不可或缺,增強(qiáng)檢察官倫理的外在拘束力更是重中之重。這不僅有助于檢察機(jī)關(guān)規(guī)范行使公訴權(quán),還能督促其自覺履行客觀義務(wù),妥善運(yùn)用法律監(jiān)督這一重要權(quán)能。通過反思檢察機(jī)關(guān)濫用撤訴權(quán)的現(xiàn)狀,我們可以探知,司法倫理的缺失是重要的誘因。為進(jìn)一步敦促檢察官規(guī)范行使公訴權(quán),合理設(shè)定權(quán)力運(yùn)行的邊界,僅依靠檢察官職業(yè)道德準(zhǔn)則的約束尚不足夠。為實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo),我們還需進(jìn)一步豐富檢察官倫理建設(shè)的路徑。
為規(guī)范撤回起訴的運(yùn)行,我們應(yīng)跳出現(xiàn)行司法解釋的桎梏,合理設(shè)置撤回起訴的時(shí)間。建議后續(xù)修法中將撤回起訴的時(shí)間規(guī)定為“合議庭評(píng)議前”,并且明確限定檢察機(jī)關(guān)只能在一審與二審程序中撤回起訴,禁止控方在再審程序中撤回起訴。審判實(shí)踐中,在非當(dāng)庭宣判的情況下,從合議庭評(píng)議結(jié)束到法庭宣告判決仍間隔一段時(shí)間,但此時(shí)再允許控方撤回起訴有侵犯法院審判權(quán)之嫌,致使審判權(quán)成為公訴權(quán)的附庸,有違現(xiàn)代法治的基本精神。合議庭評(píng)議前,考慮到案件已經(jīng)過法庭調(diào)查、法庭辯論等程序,相關(guān)事實(shí)和證據(jù)已基本查清,檢察機(jī)關(guān)可以合理預(yù)測(cè)案件的處理結(jié)果。由于此時(shí)法院還未正式對(duì)案件作出權(quán)威結(jié)論,檢察機(jī)關(guān)申請(qǐng)撤訴能夠及時(shí)糾正不當(dāng)追訴,有助于刑事被告人盡早擺脫訟累,被采取強(qiáng)制措施的財(cái)產(chǎn)也能及時(shí)得到返還。另外,根據(jù)《最高人民法院關(guān)于人民法院合議庭工作的若干規(guī)定》第九條(19)《最高人民法院關(guān)于人民法院合議庭工作的若干規(guī)定》第九條:“合議庭評(píng)議案件應(yīng)當(dāng)在庭審結(jié)束后五個(gè)工作日內(nèi)進(jìn)行?!?,將檢察機(jī)關(guān)撤回起訴的時(shí)間限定在“合議庭評(píng)議前”也具有操作性。
公訴權(quán)作為一種求刑權(quán),“公訴的效力(包括其作用能力和作用時(shí)間)是有限的,它的運(yùn)行也是有生命周期的。一旦受訴法院作出裁判,公訴的使命即已完成,公訴的生命也就終止??梢哉f(shuō),在程序意義上,公訴已不再是一個(gè)活的訴,因此不具備撤回、改變等活動(dòng)性展開之可能?!盵]質(zhì)言之,當(dāng)某一案件的實(shí)體法律關(guān)系已被生效裁判所確認(rèn),且該生效裁判沒有經(jīng)過再審程序被推翻,即意味著生效裁判所確定的法律關(guān)系已經(jīng)得到固定,公訴權(quán)已被耗盡?;谏鲜龇治?,衡量檢察機(jī)關(guān)能否撤回起訴的標(biāo)準(zhǔn)在于判斷公訴權(quán)是否耗盡。根據(jù)現(xiàn)有立法,我國(guó)刑事二審程序的啟動(dòng)條件較為寬松,刑事被告人只要“不服”提出上訴或檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為一審裁判“確有錯(cuò)誤”提出抗訴就可以啟動(dòng)二審程序,此時(shí)一審法院的裁判尚未生效,一審裁判所確立的實(shí)體法律關(guān)系仍有待二審程序進(jìn)一步檢驗(yàn),公訴權(quán)仍處于“未決”的狀態(tài),出庭支持公訴的檢察官須進(jìn)一步履行舉證責(zé)任。因此,檢察機(jī)關(guān)可以在二審程序中撤回起訴。對(duì)于二審法院裁定撤銷原判發(fā)回重審的案件,由于一審裁判已被二審法院撤銷,刑事追訴活動(dòng)重新啟動(dòng),此時(shí)公訴權(quán)恢復(fù)至初始的“未決”狀態(tài),故檢察機(jī)關(guān)可以在此期間撤回起訴。至于再審程序中的撤訴問題,我們須結(jié)合再審程序的價(jià)值、功能加以考量。再審程序是針對(duì)已生效裁判提起的救濟(jì)程序,旨在糾正錯(cuò)誤的生效裁判,維護(hù)被告人獲得公正審判的權(quán)利。從再審程序啟動(dòng)到法院依法作出裁決前,原生效裁判是當(dāng)然有效的,生效裁判所確立的法律關(guān)系具有羈束力與穩(wěn)定性,公訴權(quán)因此前的公訴活動(dòng)完結(jié)而耗盡,因而不存在撤回起訴的前提條件。質(zhì)言之,再審程序中,檢察機(jī)關(guān)不應(yīng)被允許撤回起訴,否則就損害了生效裁判的既判力。
為應(yīng)對(duì)目前法院撤訴審查程序中存在的“模式單一,效果不佳”問題,優(yōu)化針對(duì)撤回起訴申請(qǐng)的司法審查模式乃重中之重。具言之,法院應(yīng)根據(jù)檢察機(jī)關(guān)申請(qǐng)撤訴的時(shí)間、結(jié)合撤訴事由設(shè)置不同的審查模式。以申請(qǐng)撤訴的時(shí)間為標(biāo)準(zhǔn),我們可以將訴訟程序劃分為三個(gè)階段,即開庭審理前、開庭審理后至合議庭評(píng)議前以及合議庭評(píng)議后。
第一,開庭審理前,檢察機(jī)關(guān)申請(qǐng)撤回起訴。此時(shí)案件尚未進(jìn)入正式的法庭審理程序,檢察機(jī)關(guān)申請(qǐng)撤訴不會(huì)侵占法庭審判的場(chǎng)域,也未造成審判資源的不當(dāng)消耗。因此,立法可以適度擴(kuò)大審前程序中檢察機(jī)關(guān)的撤訴裁量權(quán),并輔之以形式化的司法審查模式。值得一提的是,上述方案也能有效依托現(xiàn)有的制度基礎(chǔ)。當(dāng)前,最高人民檢察院正在推行“少捕慎訴慎押”的刑事司法政策,為妥善應(yīng)對(duì)犯罪輕刑化的趨勢(shì)、進(jìn)一步貫徹寬嚴(yán)相濟(jì)的司法理念,適度擴(kuò)大檢察機(jī)關(guān)的公訴裁量權(quán)是重要抓手。這就涉及兩個(gè)重要問題:其一,在遵循起訴法定原則的基礎(chǔ)上進(jìn)一步激活起訴便宜主義的功用,確保檢察機(jī)關(guān)審慎地提起公訴;其二,在已經(jīng)提起公訴的情況下,適度擴(kuò)大檢察機(jī)關(guān)在審前程序中的撤訴裁量權(quán)。筆者重點(diǎn)分析后者。前文已述,現(xiàn)行司法解釋規(guī)定的撤訴事由多為應(yīng)當(dāng)法定不起訴或者宣告無(wú)罪的事由,上述規(guī)定雖能預(yù)防撤訴事由的泛化,但也嚴(yán)重限縮了檢察機(jī)關(guān)的撤訴裁量權(quán)。檢察機(jī)關(guān)撤訴不及時(shí)會(huì)導(dǎo)致刑事被告人承擔(dān)不必要的程序負(fù)擔(dān),造成訴訟拖沓。為使被告人盡早擺脫訟累,筆者認(rèn)為,未來(lái)應(yīng)在提起公訴后至開庭審理前這一階段賦予檢察機(jī)關(guān)更大的撤訴裁量權(quán),即檢察機(jī)關(guān)申請(qǐng)撤訴的事由包括但不限于當(dāng)前高法解釋的規(guī)定。換言之,應(yīng)充分激活檢察機(jī)關(guān)在此期間的撤訴裁量權(quán),檢察機(jī)關(guān)申請(qǐng)撤訴的,法院應(yīng)進(jìn)行程序性審查,法院準(zhǔn)許撤訴不以被告人同意為前提。
第二,開庭審理后至合議庭評(píng)議前,檢察機(jī)關(guān)申請(qǐng)撤回起訴。法院應(yīng)結(jié)合申請(qǐng)撤訴的事由進(jìn)行實(shí)體性審查,經(jīng)審查符合“不存在犯罪事實(shí)”“犯罪事實(shí)并非被告人所為”“情節(jié)顯著輕微危害不大的,不認(rèn)為是犯罪”三種情形的,鑒于前兩種是當(dāng)然的無(wú)罪事由,第三種是法定的無(wú)罪事由,為充分保障被告人獲得公正審判權(quán),法院在作出準(zhǔn)許撤回起訴裁定前應(yīng)征得被告人同意。如果被告人不同意,法院應(yīng)駁回檢察機(jī)關(guān)的撤訴申請(qǐng),并繼續(xù)庭審活動(dòng)直至依法作出裁決。經(jīng)法院審查符合“未達(dá)到刑事責(zé)任年齡,不負(fù)刑事責(zé)任”的情形,由于被告人已構(gòu)成犯罪但因未達(dá)到法定年齡而不負(fù)刑事責(zé)任,從維護(hù)被告人權(quán)益的角度出發(fā),法院作出準(zhǔn)許撤訴裁定前仍應(yīng)征得被告人同意。在被告人不同意的情況下,法庭應(yīng)駁回檢察機(jī)關(guān)的撤訴申請(qǐng),采用判決宣告被告人不負(fù)刑事責(zé)任。此外,法庭在審理中發(fā)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)舉證不足,即符合“證據(jù)不足,不符合起訴條件”的情形。此時(shí),除公訴人建議法庭延期審理,通過補(bǔ)充偵查補(bǔ)足證據(jù)并在法定期間提請(qǐng)恢復(fù)審理這一情形之外,其他情形(包括檢察機(jī)關(guān)不退回補(bǔ)充偵查或者退回補(bǔ)充偵查后,法庭仍然認(rèn)為證據(jù)不足)應(yīng)禁止檢察機(jī)關(guān)通過撤訴規(guī)避責(zé)任,法院應(yīng)遵循“疑罪從無(wú)”的要求依法宣告被告人無(wú)罪。再者,立法應(yīng)對(duì)“證據(jù)發(fā)生變化”這一撤訴事由進(jìn)行嚴(yán)格解釋,合理限縮其適用空間。具體而言,“證據(jù)發(fā)生變化”應(yīng)限定為不可歸責(zé)于控方的客觀變化,并且上述變化嚴(yán)重削弱了控方證據(jù)。例如關(guān)鍵的有罪證據(jù)非人為原因意外毀損且難以修復(fù),進(jìn)而導(dǎo)致法院根據(jù)現(xiàn)有證據(jù)無(wú)法認(rèn)定被告人有罪。為及時(shí)終結(jié)訴訟,節(jié)約司法資源,此時(shí)法院應(yīng)允許檢察機(jī)關(guān)撤訴且無(wú)需征得被告人同意。須特別注意的是,“證據(jù)發(fā)生變化”不應(yīng)包括控方的證據(jù)在庭審中被認(rèn)定為非法證據(jù)而依法被排除的情形。鑒于控方采取非法的方法獲取證據(jù)是嚴(yán)重的不正義,檢察機(jī)關(guān)理應(yīng)接受非法證據(jù)被排除后被告人被宣告無(wú)罪的結(jié)果,這也同程序制裁的內(nèi)在要求相一致,否則就是放縱了控方的非法取證行為,不免留下隱患。
最后,高法解釋還規(guī)定了“法律、司法解釋發(fā)生變化導(dǎo)致不應(yīng)當(dāng)追究被告人刑事責(zé)任”這一撤訴事由。對(duì)于上述特殊情形,檢察機(jī)關(guān)申請(qǐng)撤訴時(shí),法院應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)許,并且無(wú)需征得被告人同意。原因大抵有二:其一,上述情形是不可歸責(zé)于公訴機(jī)關(guān)而發(fā)生的;其二,出于及時(shí)消除訟累的考量,此時(shí)撤回起訴亦不會(huì)對(duì)被告人產(chǎn)生不利影響。
第三,合議庭評(píng)議后,應(yīng)禁止檢察機(jī)關(guān)撤回起訴。原因在于:合議庭評(píng)議是法官最終形成心證的過程,經(jīng)過了法庭調(diào)查、法庭辯論等發(fā)現(xiàn)真實(shí)的核心環(huán)節(jié),法官已對(duì)案件形成了較為直觀且全面的認(rèn)識(shí),法官的內(nèi)心確信已經(jīng)形成。直接言詞原則是大陸法系國(guó)家確立的一項(xiàng)重要的審判原則,該原則又包括“直接審理”和“言詞審理”兩項(xiàng)子原則。其中,直接審理原則強(qiáng)調(diào)庭審法官直接接觸案件的事實(shí)與證據(jù),要求法庭審判在沒有中介的方式下進(jìn)行,證據(jù)只有經(jīng)過法官以直接采證的方式獲得才能作為定案根據(jù)。該原則旨在維護(hù)法官的心證形成過程不受外界干擾,進(jìn)而保障裁判結(jié)論直接來(lái)源于庭審中認(rèn)定的事實(shí),實(shí)現(xiàn)法官裁決的親歷性。上述要求與“以審判為中心”訴訟制度改革的旨趣相一致,即充分激活庭審發(fā)現(xiàn)事實(shí)真相的功能,保障庭審在查明事實(shí)、認(rèn)定證據(jù)、保護(hù)訴權(quán)、公正裁判中發(fā)揮決定性作用?;诖?,在合議庭評(píng)議后,即在法官已經(jīng)形成內(nèi)心確信、合議庭達(dá)成一致意見的情況下,法官應(yīng)當(dāng)及時(shí)作出裁決,以保障刑事被告人獲得迅速審判的權(quán)利。反之,此時(shí)再允許控方申請(qǐng)撤回起訴會(huì)產(chǎn)生以下負(fù)面效果:其一,會(huì)造成公訴權(quán)強(qiáng)勢(shì)干預(yù)審判權(quán),致使司法場(chǎng)域遭受不當(dāng)侵占,貶損司法權(quán)威;其二,會(huì)架空庭審發(fā)現(xiàn)事實(shí)的功能,有違控審分離原則,并與“以審判為中心”的改革要求相抵牾。
再者,上述撤訴審查模式必然衍生出另一個(gè)問題,即出庭支持公訴的檢察官必須享有申請(qǐng)撤回起訴的權(quán)限,這就涉及廢止現(xiàn)行司法解釋規(guī)定的“撤回起訴需要經(jīng)檢察長(zhǎng)批準(zhǔn)”的做法。檢察長(zhǎng)批準(zhǔn)撤訴的做法雖體現(xiàn)了控方對(duì)撤回起訴的慎重,但同樣也是檢察機(jī)關(guān)忽視司法審查權(quán)并將撤回起訴作為內(nèi)部職權(quán)的體現(xiàn)?;貧w公訴權(quán)的本質(zhì)屬性,撤回起訴作為公訴請(qǐng)求權(quán)的一部分,不應(yīng)采取檢察長(zhǎng)批準(zhǔn)這一行政化的審查模式。理想的路徑應(yīng)是充分激活法院的司法審查權(quán),運(yùn)用審判權(quán)合理規(guī)制撤訴申請(qǐng)權(quán)。此外,由檢察官自行決定并提出撤回起訴申請(qǐng)還能提高程序運(yùn)行的效率。撤回起訴的初始功能在于及時(shí)終止不必要的訴訟,維護(hù)訴訟效益。檢察長(zhǎng)批準(zhǔn)撤訴的做法實(shí)際上與撤回起訴的功能背道而馳。優(yōu)化司法審查機(jī)制不僅可以消除辯方對(duì)檢察機(jī)關(guān)濫用撤訴權(quán)的質(zhì)疑,還能進(jìn)一步理順公訴權(quán)與審判權(quán)的關(guān)系,扭轉(zhuǎn)當(dāng)前撤回起訴行政化運(yùn)行的現(xiàn)狀,落實(shí)司法最終裁決的功能,這與“以審判為中心”訴訟制度改革的內(nèi)在要求相一致。
目前,司法解釋并未明確撤回起訴的法律效力,致使撤回起訴后案件處理方式亂象叢生。筆者認(rèn)為,可以合理借鑒我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)關(guān)于撤回起訴效力的規(guī)定(20)我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“刑事訴訟法”第二百七十條:“撤回起訴與不起訴處分有同一之效力,以其撤回書視為不起訴處分書?!?賦予撤回起訴與不起訴決定相同的法律效力。這不僅能解決撤回起訴后案件處理方式不一的問題,還能避免出現(xiàn)撤訴后被告人的人身和財(cái)產(chǎn)權(quán)益處置不明的狀況。鑒于不起訴決定具有終止訴訟的法律效力,一旦公訴被撤回,該案的訴訟程序即宣告終結(jié),訴訟的實(shí)體處分與程序處分效果均得以確定。為保障被告人的人身權(quán)益免受無(wú)根據(jù)的侵犯,撤回起訴后,對(duì)于被羈押的犯罪嫌疑人、被告人應(yīng)當(dāng)立即釋放;被采取查封、扣押、凍結(jié)等強(qiáng)制性偵查措施的涉案財(cái)物,應(yīng)當(dāng)立即返還。
構(gòu)建法院對(duì)撤回起訴的司法審查機(jī)制是在程序端口實(shí)施司法控制,為規(guī)范撤回起訴制度的運(yùn)行,程序端口與程序末端必須同時(shí)施力。具言之,應(yīng)在程序末端收緊,嚴(yán)格限定撤回起訴后再行起訴的條件,旨在避免因不必要的程序倒流而架空司法審查。撤回起訴作為控方主動(dòng)撤回已經(jīng)提起的不當(dāng)追訴,應(yīng)被視為檢察機(jī)關(guān)處理公訴案件的一種特殊方式,為防止無(wú)休止的訴訟拖沓和程序倒流,應(yīng)從立法上嚴(yán)格限制撤回起訴后再行起訴的法定情形,維護(hù)程序安定。根據(jù)2019年《高檢規(guī)則》第四百二十四條之規(guī)定,對(duì)于撤回起訴的案件,沒有新的事實(shí)或者新的證據(jù),人民檢察院不得再行起訴,并明確了上述兩者的范圍(21)新的事實(shí)是指原起訴書中未指控的犯罪事實(shí)。該犯罪事實(shí)觸犯的罪名既可以是原指控罪名的同一罪名,也可以是其他罪名。新的證據(jù)是撤回起訴后收集、調(diào)取的足以證明原指控犯罪事實(shí)的證據(jù)。。但在司法實(shí)踐中,辦案部門就“新事實(shí)”“新證據(jù)”在認(rèn)識(shí)上存在偏差,人為降低標(biāo)準(zhǔn)的弊端顯現(xiàn),進(jìn)而引發(fā)檢察機(jī)關(guān)撤回起訴后又任意再訴的問題。論及應(yīng)對(duì)之策,立法可以合理借鑒日本刑事訴訟法第340條的規(guī)定,即撤回起訴后,只有在發(fā)現(xiàn)與犯罪事實(shí)有關(guān)的、新的重要證據(jù)時(shí)才能再次起訴,以此適度提高撤訴后再行起訴的證據(jù)與事實(shí)門檻。在后續(xù)修法過程中,建議規(guī)定“沒有新的重要事實(shí)或新的重要證據(jù),人民檢察院不得再行起訴”。至于如何界定“新的重要事實(shí)和新的重要證據(jù)”,基于文義解釋,不能僅是一般的新事實(shí)與新證據(jù),必須是足以對(duì)被告人定罪有重要影響的新事實(shí)或者經(jīng)過補(bǔ)充偵查重新發(fā)現(xiàn)的、對(duì)定罪有重要影響的新證據(jù)。此外,立法還應(yīng)對(duì)發(fā)現(xiàn)“新事實(shí)、新證據(jù)”的時(shí)間節(jié)點(diǎn)加以限定,即只能是撤回起訴后才發(fā)現(xiàn)的新事實(shí)和新證據(jù)。目的在于排除申請(qǐng)撤訴當(dāng)時(shí)或申請(qǐng)撤訴之前已經(jīng)發(fā)現(xiàn)的事實(shí)或者之前已經(jīng)發(fā)現(xiàn)但尚未調(diào)取、收集的證據(jù)作為撤訴后再行起訴的條件。再者,為防止撤回起訴被濫用,倒逼檢察機(jī)關(guān)提高公訴質(zhì)量,我國(guó)《刑事訴訟法》應(yīng)在后續(xù)修改時(shí)確立“一事不再理”原則并合理設(shè)置例外情形。具言之,如果檢察機(jī)關(guān)在撤回起訴后又基于“同一事實(shí)”再次起訴,法律應(yīng)賦予辯方相應(yīng)的救濟(jì)權(quán),有權(quán)依據(jù)“一事不再理”原則、以檢察機(jī)關(guān)侵犯被告人實(shí)質(zhì)權(quán)益為由申請(qǐng)法院駁回起訴,以此明確違反“一事不再理”原則的程序后果。上述舉措提高了檢察機(jī)關(guān)撤訴后再行起訴的標(biāo)準(zhǔn),明確了濫用起訴權(quán)的程序性后果,體現(xiàn)了刑事法制的謙抑精神。
為充分發(fā)揮檢察官職業(yè)倫理的引導(dǎo)與滋養(yǎng)效用,切實(shí)保障公訴權(quán)的規(guī)范運(yùn)行,可以考慮在檢察官應(yīng)遵循的底線倫理規(guī)則之上,設(shè)置以客觀義務(wù)為內(nèi)容的引導(dǎo)性倫理。道德具有底線性倫理,檢察官職業(yè)倫理也不例外。當(dāng)前,檢察官作為行使法律監(jiān)督權(quán)的主體理應(yīng)遵守“尊重客觀事實(shí)、依法行使職權(quán)、模范遵守程序”等底線要求,“倫理學(xué)在主張一種底線倫理的同時(shí),也有必要提出一種以圣潔性為特征的‘上線倫理’。在這種圣潔精神的指引下,有的干部能成為孔繁森,有的普通人能成為雷鋒。這樣,在社會(huì)因底線倫理而維系其規(guī)范性和有序性的同時(shí),也能不時(shí)閃爍起理想主義的光芒,使社會(huì)顯得更加美好”[]。具體而言,可以將客觀義務(wù)納入檢察官職業(yè)評(píng)價(jià)體系之中,并作為檢察官日常考評(píng)的重要參考,定期在檢察系統(tǒng)開展檢察官倫理宣講活動(dòng),并對(duì)取得突出成績(jī)的先進(jìn)個(gè)人和集體予以表彰。通過內(nèi)在教化與外在獎(jiǎng)勵(lì)的形式積極引導(dǎo)檢察官在履行追訴職能時(shí)兼顧客觀義務(wù),將違反以客觀義務(wù)為重要內(nèi)容的檢察官倫理規(guī)范的后果與檢察官考評(píng)以及懲戒機(jī)制直接關(guān)聯(lián),增強(qiáng)倫理規(guī)范的外在拘束力。
鑒于當(dāng)前檢察系統(tǒng)內(nèi)部考核指標(biāo)不科學(xué),有違客觀實(shí)際與司法規(guī)律,承辦案件的檢察官、案件所在單位與案件處理結(jié)果存在直接利害關(guān)系,這極大壓制了檢察官履行客觀義務(wù)的積極性。“考績(jī)?cè)u(píng)價(jià)不是單純的業(yè)績(jī)導(dǎo)向,也要充分尊重法治的效果、道德良知的要求?!盵]為切實(shí)保障客觀義務(wù)的履行,我們要進(jìn)一步貫徹落實(shí)中央政法委發(fā)布的文件,廢除不科學(xué)的考核項(xiàng)目,并對(duì)現(xiàn)有績(jī)效考核制度加以科學(xué)化改造,將符合客觀義務(wù)內(nèi)涵的指標(biāo)充實(shí)到考核系統(tǒng)中,做到“廢立結(jié)合”。
首先,改革現(xiàn)存不合理的與“率”有關(guān)的指標(biāo),如起訴率、逮捕率、有罪判決率等;應(yīng)設(shè)置非法證據(jù)排除率、辯護(hù)意見采納率、不捕率、羈押必要性審查率、捕后強(qiáng)制措施變更率、主張無(wú)罪判決率等指標(biāo)并實(shí)行正向考評(píng)。在此基礎(chǔ)上,以符合客觀義務(wù)要求的指標(biāo)作為“指揮棒”,將考核指標(biāo)與檢察官的獎(jiǎng)勵(lì)懲戒掛鉤,通過正向激勵(lì),引導(dǎo)每一個(gè)理性的檢察官做出正確的選擇。
其次,廢除現(xiàn)存不合理的與“量”有關(guān)的指標(biāo),例如逮捕數(shù)、訴后獲實(shí)刑案件數(shù),設(shè)置諸如請(qǐng)求無(wú)罪判決案件數(shù)、為被告人利益抗訴或者提起再審的案件數(shù)等指標(biāo),以糾正實(shí)踐中“抗輕不抗重、抗無(wú)不抗有”的不當(dāng)做法。司法是維護(hù)社會(huì)正義的最后一道防線,刑事訴訟是一個(gè)兼顧懲罰犯罪與保障人權(quán)的程序,在兩者發(fā)生根本沖突時(shí),應(yīng)以人權(quán)保障為首要選擇。訴訟活動(dòng)不像工廠那樣搞批量化生產(chǎn),片面追求產(chǎn)量,而是要強(qiáng)調(diào)刑事訴訟的參與者特別是代表國(guó)家追訴犯罪的檢察機(jī)關(guān),必須遵循最基本的職業(yè)道德與底線。因此,當(dāng)務(wù)之急是將績(jī)效考核制度進(jìn)行科學(xué)化改造,并與以“案件比”為核心的案件質(zhì)量評(píng)價(jià)體系相結(jié)合,實(shí)現(xiàn)正向促進(jìn)。
最后,在設(shè)置考核指標(biāo)之余,我們還需思考另一個(gè)重要問題,即績(jī)效考核的模式。考核模式是考核制度中的頂層設(shè)計(jì),它能直接對(duì)考核指標(biāo)的效能施加影響,故其重要性不言而喻。缺乏科學(xué)的考核模式,再科學(xué)的考核指標(biāo)也難以為繼??傮w而言,世界主要國(guó)家的檢察績(jī)效考核模式分為兩種:一種是以美國(guó)為代表的“主觀評(píng)價(jià)”考核模式,另一種是以法國(guó)、德國(guó)等大陸法系國(guó)家為代表的、兼具定性與定量的考核模式。就前者而言,檢察官的考核方式已不再局限于一些簡(jiǎn)單的辦案量化指標(biāo),而是呈現(xiàn)多樣化的樣態(tài)。具體而言,“該考核體系并未一味地采取量化評(píng)估模式,即,評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)不僅包含量化的指標(biāo),還有一系列非量化的要求,例如,被害人和證人的問卷調(diào)查反饋情況,政策在案件中的適用效果等。”[]而后一種考評(píng)模式則集中體現(xiàn)了科層制下的職權(quán)屬性,評(píng)價(jià)系統(tǒng)中既包括上級(jí)檢察機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)部門的量化評(píng)分,還涉及職業(yè)道德、綜合能力等內(nèi)容的主觀評(píng)價(jià)。上述兩種考核模式的主要區(qū)別在于考評(píng)主體的不同,前者的考評(píng)主體是檢察機(jī)關(guān)之外的其他訴訟參與人,后者則更多地依賴上級(jí)檢察機(jī)關(guān)。深受蘇聯(lián)檢察體制的影響,我國(guó)的檢察機(jī)關(guān)一直遵循“檢察一體”的權(quán)力運(yùn)行模式,上下級(jí)檢察機(jī)關(guān)是“領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)”的關(guān)系。長(zhǎng)期深植職權(quán)主義傳統(tǒng)之中,我國(guó)的檢察績(jī)效考核模式與大陸法系國(guó)家趨同。近些年,隨著主任檢察官制、檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革以及檢察官員額制等一系列檢察改革舉措的出臺(tái),檢察權(quán)扁平化運(yùn)行的趨勢(shì)增強(qiáng),檢察權(quán)的運(yùn)行效率獲得較大提升。為順應(yīng)改革趨勢(shì),我們可以在現(xiàn)有科層制考核模式的基礎(chǔ)上,吸收“主觀評(píng)價(jià)”考核模式中的合理因子,以公開促公正,避免業(yè)績(jī)考評(píng)成為檢察機(jī)關(guān)的“獨(dú)角戲”。
考慮到目前檢察機(jī)關(guān)的考評(píng)機(jī)制更多體現(xiàn)為內(nèi)部考評(píng),為保障考核實(shí)效,“未來(lái)可以秉持更加開放的態(tài)度,引入社會(huì)力量參與考評(píng),甚至可以吸納體制外人士參與考評(píng)。例如,檢察官每完成一‘件’案件,可以給該案中的律師、當(dāng)事人發(fā)放問卷,要求其對(duì)該檢察官履職的勤勉性、責(zé)任心,以及當(dāng)事人或者律師權(quán)利的保障程度等方面進(jìn)行主觀評(píng)價(jià)。然后,結(jié)合通過案件管理系統(tǒng)自動(dòng)抓取的數(shù)據(jù)生成的客觀考評(píng)量化結(jié)果,可以較為全面地考察檢察官的履職情況。二者的權(quán)重可以進(jìn)行合理設(shè)定?!盵]通過完善檢察機(jī)關(guān)的考評(píng)模式,實(shí)現(xiàn)檢察官業(yè)績(jī)考評(píng)從管理者視角向當(dāng)事人視角轉(zhuǎn)變,為公訴權(quán)的規(guī)范運(yùn)行提供良好的外部環(huán)境。
撤回起訴從權(quán)力屬性而言屬于公訴請(qǐng)求權(quán),從訴權(quán)種類上劃分,檢察機(jī)關(guān)向法院申請(qǐng)撤訴屬于程序申請(qǐng)之訴,是否準(zhǔn)許應(yīng)由法院依法裁決。當(dāng)前,撤回起訴的相關(guān)立法不完善,法院針對(duì)撤回起訴的司法審查權(quán)孱弱且流于形式,致使實(shí)踐中檢察機(jī)關(guān)任意撤訴的現(xiàn)象頻發(fā),撤回起訴已異化為規(guī)避無(wú)罪判決的工具。這不僅與保障人權(quán)的理念相悖,還貶損了刑事司法的權(quán)威。隨著“以審判為中心”訴訟制度改革的推進(jìn),裁判者被置于核心地位并回歸終局裁決者的角色。因此,公訴權(quán)尤其是撤回起訴權(quán)不能率性而為,否則就會(huì)導(dǎo)致被告人地位客體化,侵蝕審判權(quán)的邊界,損害生效裁判的既判力。
撤回起訴制度的完善路徑應(yīng)在落實(shí)司法審查的基礎(chǔ)上協(xié)同相關(guān)配套機(jī)制,以此逐步消除檢察機(jī)關(guān)片面追訴的傾向,為公訴權(quán)的科學(xué)運(yùn)行提供正向指引,減少不必要的程序倒流,實(shí)現(xiàn)公訴權(quán)與審判權(quán)良性互動(dòng)、相得益彰。