溫志強(qiáng) 胡 峰，2，3

(1.天津師范大學(xué)政治與行政學(xué)院，天津，300387； 2.江蘇省科學(xué)技術(shù)情報(bào)研究所，南京，210042；3.江蘇省科學(xué)技術(shù)發(fā)展戰(zhàn)略研究院，南京，210042)

1 引言

在提升決策科學(xué)性的探索中，循證決策(Evidence-based Policymaking，EBP)因其“政策制定建立在科學(xué)證據(jù)之上”的宗旨，成為政府提升決策能力的選擇之一。在循證決策中，證據(jù)是核心。專家知識、研究成果、二手資料、經(jīng)濟(jì)或統(tǒng)計(jì)模型分析結(jié)果、經(jīng)驗(yàn)判斷等都可作為證據(jù)來源，雖然其質(zhì)量和可靠性不一。證據(jù)在政府決策過程中的重要作用已為學(xué)界和實(shí)務(wù)界公認(rèn)，但基于證據(jù)的政策生成和落實(shí)過程中是否存在局限及其使用的約束條件，目前在學(xué)界仍未形成統(tǒng)一認(rèn)識?？傮w來說，國外學(xué)界形成了兩種持對立觀點(diǎn)的陣營，以Davies等[1]、Mosteller等[2]、Gary[3]等為代表的學(xué)者認(rèn)為，基于證據(jù)的方法是可能的，但需要明確和嚴(yán)格的方法、評估程序。他們聲稱，在任何國家都需建立一個更有證據(jù)依據(jù)的公共部門，并實(shí)現(xiàn)制度化。同時(shí)要有明確的程序評估各種方案、干預(yù)措施的影響，并反饋到政策制定中。以Lindblom[4]、Pawson[5]、Head[6]等為代表的另一派則認(rèn)為，構(gòu)建只由研究證據(jù)和評估結(jié)果決定的決策系統(tǒng)是不夠的。他們認(rèn)為，沖突和討價(jià)還價(jià)是民主政治制度的特征，尤其在復(fù)雜的政策領(lǐng)域，經(jīng)驗(yàn)也是決策必須的。雖然，針對證據(jù)的適用條件和程序等有不同的見解，但兩派都承認(rèn)證據(jù)對于政府決策會產(chǎn)生有力的影響，而針對證據(jù)適用條件本身的爭論也說明了證據(jù)在循證決策研究中的獨(dú)特價(jià)值。

相較國外，國內(nèi)學(xué)者對于循證決策的關(guān)注較少[7]，且多聚焦醫(yī)學(xué)領(lǐng)域，公共管理領(lǐng)域的循證研究較弱，學(xué)術(shù)成果的數(shù)量和質(zhì)量有待提升，研究視野和領(lǐng)域偏窄[8]。不過，和國外“學(xué)術(shù)爭鳴”不同的是，在國內(nèi)循證決策研究中，學(xué)者關(guān)于循證決策及證據(jù)在循證決策中的作用幾乎達(dá)成肯定性共識。如杜澤等[9]指出，嚴(yán)謹(jǐn)?shù)淖C據(jù)是公共決策科學(xué)性的有力保障。而堅(jiān)持科學(xué)的證據(jù)觀也是循證決策在公共行政領(lǐng)域得到重視的關(guān)鍵原因[10]。但從實(shí)踐來看，在從海量數(shù)據(jù)到有效證據(jù)躍遷過程中存在的各類內(nèi)源性困境，成為循證決策理念落地轉(zhuǎn)化“最后一公里”的梗阻，只有充分厘清這些困境并在此基礎(chǔ)上提出紓解策略，才能最大程度地發(fā)揮循證決策的功能。而這一重要的證據(jù)“前階段”的研究，又是當(dāng)前國內(nèi)學(xué)界比較缺乏的。因此，通過本文的研究，希望作出兼具學(xué)理意義和工具價(jià)值的雙重“邊際貢獻(xiàn)”，即理論上，豐富公共管理領(lǐng)域循證決策尤其是循證證據(jù)的研究面向；實(shí)踐上，為充分釋放證據(jù)在循證決策中的核心功能，實(shí)現(xiàn)“治理”向“智理”的躍遷提供啟示。

2 循證決策緣起及研究綜述

2.1 循證決策緣起

作為后新公共管理時(shí)期重要的理論思想，循證決策雖然于20世紀(jì)90年代才正式提出并獲得發(fā)展，但循證思想和實(shí)踐最早可追溯至15世紀(jì)君王寶鑒派。雖然“基于證據(jù)的集體決策”是人類一直以來的實(shí)踐追求，卻面臨諸多主客觀因素的挑戰(zhàn)。直到18、19世紀(jì)實(shí)證方法的出現(xiàn)和成熟，尤其是其成功引入社會科學(xué)領(lǐng)域，才為循證決策提供了現(xiàn)實(shí)可能性。

不過，現(xiàn)代意義上的循證理念源于西方的循證醫(yī)學(xué)領(lǐng)域。1992年，Guyatt等[11]在美國醫(yī)學(xué)會雜志上首次提出循證醫(yī)學(xué)概念，強(qiáng)調(diào)利用現(xiàn)有最佳證據(jù)制訂診治方案。循證醫(yī)學(xué)設(shè)計(jì)的證據(jù)管理流程包括證據(jù)生成、質(zhì)量評估、證據(jù)使用和實(shí)施科學(xué)四個階段，其中包含的證據(jù)管理思想也為后來的循證決策所繼承。在循證醫(yī)學(xué)基礎(chǔ)上，循證實(shí)踐逐漸推廣應(yīng)用。1997年，英國布萊爾政府在“建設(shè)現(xiàn)代化政府”宣言中首次提出“基于證據(jù)”的政策制定理念[12]，開啟了循證決策實(shí)踐之路。1999年，英國政府內(nèi)閣辦公室先后發(fā)布《政府現(xiàn)代化白皮書》《21世紀(jì)的專業(yè)政策制定》[13-14]，明確證據(jù)在決策中的中心地位。此后，美國、加拿大、愛爾蘭、澳大利亞等發(fā)達(dá)國家相繼開展循證實(shí)踐，在全球掀起科學(xué)決策的浪潮。

2.2 循證決策研究綜述

為了解國外循證決策的研究狀況，本文基于Web of Science核心合集數(shù)據(jù)庫，以“標(biāo)題”為檢索字段，檢索式為：TI=("evidence-based polic*")OR("evidence based polic*")OR("evidence-based policymaking")OR("evidence based policymaking")OR("evidence-based policy-making")OR("evidence based policy-making")OR("evidence-based desicion*")OR("evidence based desicion*")，選擇“SCI-EXPANDED、SSCI”，文獻(xiàn)類型選擇“article、review、proceedings paper”，語種選擇“English”，檢索日期截至2021年10月1日，共得到1328篇文獻(xiàn)，通過數(shù)據(jù)清洗，最終得到1240篇相關(guān)文獻(xiàn)。從研究領(lǐng)域分布看，國際循證決策研究以醫(yī)藥衛(wèi)生領(lǐng)域(腫瘤學(xué)、護(hù)理學(xué)、營養(yǎng)學(xué)、兒科學(xué)、傳染病學(xué)、免疫學(xué)等)為主，共有804篇文獻(xiàn)，占比64.84%，這也和循證政策及實(shí)踐發(fā)端于醫(yī)學(xué)有關(guān)。其他領(lǐng)域包括社會工作、經(jīng)濟(jì)、犯罪學(xué)、教育、環(huán)境科學(xué)、公共管理等(見圖1)。從時(shí)間分布看，最早的循證決策文獻(xiàn)為Jadad等[15]在1998年發(fā)表的論文。此后，發(fā)文量基本呈逐年穩(wěn)步增長趨勢?？傮w來看，國外關(guān)于循證決策的理論研究與實(shí)務(wù)探索都取得了較為豐碩的成果，研究議題主要聚焦循證決策內(nèi)涵界定、興起動因、證據(jù)有效性爭議、循證決策優(yōu)化路徑與策略、具體案例研究等各個維度。

圖1 國外循證決策研究領(lǐng)域分布情況

1999年，《四川圖書館學(xué)報(bào)》刊載了國內(nèi)第一篇循證醫(yī)學(xué)領(lǐng)域CSSCI論文——循證醫(yī)學(xué)的信息研究方法[16]。從時(shí)間節(jié)點(diǎn)看，國內(nèi)循證研究與國外基本同時(shí)起步。此后，循證研究呈逐年穩(wěn)步上升趨勢。本文以CNKI中的CSSCI數(shù)據(jù)庫為數(shù)據(jù)來源，在高級檢索中以“循證”為主題詞進(jìn)行精確檢索，共獲得561篇文獻(xiàn)(檢索日期截至2021年10月1日)。經(jīng)數(shù)據(jù)過濾和清洗，最終確定滿足條件的文獻(xiàn)470篇。一方面，和國外相比，數(shù)量上較少。另一方面，與一些熱門研究領(lǐng)域相比，循證研究仍不算“顯學(xué)”，研究亟待“提質(zhì)增效”。

本文基于Citespace軟件繪制的關(guān)鍵詞聚類圖譜發(fā)現(xiàn)，國內(nèi)循證研究形成了以循證醫(yī)學(xué)為中心，循證實(shí)踐、系統(tǒng)評價(jià)、運(yùn)動與健康促進(jìn)、循證圖書館學(xué)等為次級中心“嵌套聚類”的結(jié)構(gòu)特點(diǎn)，并產(chǎn)生循證方法、臨床指南、臨床實(shí)踐、實(shí)證支持治療、醫(yī)學(xué)信息資源、循證治理等關(guān)鍵研究節(jié)點(diǎn)?？梢钥闯觯瑖鴥?nèi)循證研究主題也以循證醫(yī)學(xué)為重點(diǎn)，并以此為核心，逐步向圖書館學(xué)、教育學(xué)、社會學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、公共管理等學(xué)科領(lǐng)域擴(kuò)散(見圖2)。

圖2 國內(nèi)循證研究關(guān)鍵詞聚類圖譜

和國外的研究進(jìn)路相似的是，國內(nèi)循證決策研究也是從最初的醫(yī)學(xué)擴(kuò)散至教育學(xué)、圖書館、情報(bào)學(xué)、公共管理等其他領(lǐng)域[17-20]，所用的方法更加多元，包括定性規(guī)范研究、定量實(shí)證研究，以及定性與定量相結(jié)合的方法。但總體包括循證決策理論分析和循證決策實(shí)踐應(yīng)用兩大部分，主要研究主題有循證決策內(nèi)涵研究[21]、循證決策具體運(yùn)用[22]、國外循證決策經(jīng)驗(yàn)借鑒[23]、循證決策面臨的困境及解決對策[24]等。

作為循證決策必不可少的核心資源——證據(jù)，也是一個極具理論價(jià)值與實(shí)踐意義的研究命題。國內(nèi)學(xué)者對于證據(jù)研究雖有涉及，但仍有可待提升的空間。如郁俊莉等[25]重點(diǎn)探討了大數(shù)據(jù)時(shí)代循證決策機(jī)制在政策制定中的運(yùn)用。但總體來看，其研究重心在于構(gòu)建區(qū)別于創(chuàng)新決策和大數(shù)據(jù)決策的“循證決策”機(jī)制，更多的是一種邏輯理路的探討和機(jī)制的整體規(guī)劃，雖然介紹了從數(shù)據(jù)到證據(jù)再到政策的實(shí)現(xiàn)手段，但較為粗疏籠統(tǒng)，也沒有具體闡釋從數(shù)據(jù)到證據(jù)轉(zhuǎn)化過程中的困境。趙晰等[26]雖深入分析了循證決策各環(huán)節(jié)遇到的障礙，但一方面，該文只是基于研究者視角進(jìn)行分析，并未涉及決策中的其他主體；另一方面，該文所分析的障礙是基于循證決策全周期的，從數(shù)據(jù)到證據(jù)的轉(zhuǎn)化只是作為嵌入其中的一個環(huán)節(jié)，并未專門論述，也就沒有真正觸及從數(shù)據(jù)向證據(jù)轉(zhuǎn)化過程中的梗阻。而這一重要證據(jù)“前階段”的研究，目前仍然非常匱乏。

循證決策的重要原則之一便是不同的證據(jù)有不同的適用情境[27]。因此，在追求從海量數(shù)據(jù)到有效證據(jù)的過程中，如何克服不同場域的“決策失靈”，實(shí)現(xiàn)更細(xì)粒度、更有針對性的“證據(jù)優(yōu)選”，是需要結(jié)合現(xiàn)實(shí)場景具體探討的話題，也是本文寫作的緣起。具體地，本文旨在解決三個問題：一是從數(shù)據(jù)到證據(jù)的轉(zhuǎn)化過程中存在哪些內(nèi)源性困境；二是造成困境的原因何在；三是如何突破困境，打通轉(zhuǎn)化的“最后一公里”。同時(shí)，本文創(chuàng)新性地引入“地平線掃描”的理念與步驟，按照“困境多點(diǎn)掃描—變量多維刻畫—路徑多元響應(yīng)”的整體框架，對前述三個問題在全景式掃描的基礎(chǔ)上進(jìn)行求解，最大程度地達(dá)成循證決策功能，實(shí)現(xiàn)從“循證治理”到“循證智理”，并彌補(bǔ)既往循證決策研究中證據(jù)“前階段”研究匱乏的不足。

3 地平線掃描及整體研究框架

3.1 地平線掃描理論及其適用性

“地平線掃描”這一術(shù)語最早可追溯到“通過應(yīng)對弱信號管理戰(zhàn)略性意外事件”一文中[28]。Loveridge[29]將地平線掃描視為對已知環(huán)境擴(kuò)展的搜索過程，旨在識別對社會和政策可能構(gòu)成威脅的問題或事件。2004年，英國出版《2004—2014科學(xué)與創(chuàng)新投資框架》，承諾建立地平線掃描中心[30]。隨后，新加坡、荷蘭等也陸續(xù)開展以風(fēng)險(xiǎn)評估為目標(biāo)的地平線掃描行動。地平線掃描作為對相關(guān)領(lǐng)域、對象、環(huán)境等的全譜系感知，可以為制定響應(yīng)策略提供全景性的情報(bào)依據(jù)。

在當(dāng)前各類高影響力/低概率風(fēng)險(xiǎn)交織的智能社會[31]，循證決策雖是政府危機(jī)應(yīng)對的“理性選擇”，但以證據(jù)為關(guān)鍵支撐的決策也會遭遇各種困境，甚至帶來嚴(yán)重的負(fù)向溢出效應(yīng)。明晰其中的困境要素及影響變量，并提出響應(yīng)策略，才能轉(zhuǎn)危為機(jī)，最大程度地彰顯循證決策價(jià)值。在具體研究中，選取以威脅識別和化解為根本旨?xì)w的地平線掃描作為本文的理論框架，原因有二，一是從目的契合性看，兩者都是通過對潛在或現(xiàn)實(shí)風(fēng)險(xiǎn)/威脅信息的掃描，識別出影響變量因素或其中的“大事件”，進(jìn)而作出面向決策的改進(jìn)性策略；二是從程序適恰性看，地平線掃描的早期監(jiān)測-中期評估-后期規(guī)劃的程序，也與本文所要探討的循證決策從數(shù)據(jù)向證據(jù)轉(zhuǎn)化中面臨的困境、困境影響要素及紓解策略的研究流程相吻合。當(dāng)前，地平線掃描法主要運(yùn)用于商業(yè)競爭[32]、公安情報(bào)[33]、技術(shù)預(yù)測[34]等領(lǐng)域，國內(nèi)將其運(yùn)用于政府治理領(lǐng)域的理論研究非常罕見，因此，本文擬創(chuàng)新性地借鑒地平線掃描的理念與步驟，對循證決策中從數(shù)據(jù)到證據(jù)的轉(zhuǎn)化困境進(jìn)行掃描分析。

3.2 基于地平線掃描的整體研究框架

一般而言，地平線掃描包括問題規(guī)劃、信息搜集、信號捕捉、趨勢推測和意義建構(gòu)五個流程。其中，問題規(guī)劃是地平線掃描的起點(diǎn)，關(guān)鍵就是確定待掃描的對象或問題。在本文中，和問題規(guī)劃對應(yīng)的即循證決策數(shù)據(jù)向證據(jù)的轉(zhuǎn)化困境這一具體問題。信息搜集是在明確問題范圍的基礎(chǔ)上開展掃描前必要的資料搜集工作。在本文中，信息搜集包括各類內(nèi)外部信息源(文獻(xiàn)檢索、專家咨詢、政府調(diào)研等)的采集整理。在此基礎(chǔ)上，便進(jìn)入地平線掃描最重要且依次推進(jìn)的三個步驟：信號捕捉-趨勢推測-意義建構(gòu)，分別與本文的“困境多點(diǎn)掃描-變量多維刻畫-路徑多元響應(yīng)”三大環(huán)節(jié)一一對應(yīng)。通過對影響跨越循證決策“最后一公里”困境的“弱信號”捕捉，并對困境驅(qū)動因素、內(nèi)在機(jī)理等的趨勢推測和變量刻畫，提出地平線掃描的意義建構(gòu)-紓解困境的多元路徑。基于篇幅所限，本文僅參考地平線掃描最關(guān)鍵的三大流程，并從“偏態(tài)問題識別-動態(tài)問題診斷-穩(wěn)態(tài)問題求解”的視角出發(fā)，搭建“困境多點(diǎn)掃描-變量多維刻畫-路徑多元響應(yīng)”的研究框架(見圖3)。需要說明的是，本文主要是一種研究理念和邏輯的借鑒，而非運(yùn)用地平線掃描涉及的各種方法工具。事實(shí)上，從方法論的角度看，本文采用的仍是傳統(tǒng)的規(guī)范研究范式，按照“提出問題-分析問題-解決問題”的研究理路，對影響循證決策“最后一公里”的轉(zhuǎn)化困境進(jìn)行探索性研究。

圖3 基于“地平線掃描”的研究框架

4 困境多點(diǎn)掃描：循證決策的偏態(tài)問題識別

盡管循證理念是希望通過知識轉(zhuǎn)移實(shí)現(xiàn)對決策的指導(dǎo)，彌合科學(xué)與實(shí)踐間的“鴻溝”，但從理念成型到實(shí)踐落地仍存在“最后一公里”障礙，即“對使用證據(jù)的普遍支持并沒有轉(zhuǎn)化為基于證據(jù)的決策系統(tǒng)和有條理的做法”[35]。盡管大數(shù)據(jù)為循證決策提供了最基礎(chǔ)和龐大的資源池，但并不能保證證據(jù)的完備性，而證據(jù)的缺陷則與其產(chǎn)生的源頭——數(shù)據(jù)及從數(shù)據(jù)升級為證據(jù)的路徑中存在的困境息息相關(guān)。地平線掃描的信號捕捉階段是在前期各類全源信息采集的基礎(chǔ)上，通過進(jìn)一步處理分析以發(fā)現(xiàn)有助于解釋問題本質(zhì)的“弱信號”。類似地，困境多點(diǎn)掃描也是基于循證決策中數(shù)據(jù)向證據(jù)轉(zhuǎn)化困境這一問題，在內(nèi)外部信息源歸集的基礎(chǔ)上，對轉(zhuǎn)化困境進(jìn)行“信號捕捉”。具體而言，在循證決策從數(shù)據(jù)“勢能”向證據(jù)“動能”的轉(zhuǎn)化過程中，主要存在六大內(nèi)源性困境。

4.1 證據(jù)底層的源頭困境：數(shù)據(jù)資源質(zhì)量參差

數(shù)據(jù)是循證決策的底層資源。Boaz等[36]指出，基于證據(jù)的政策是“舊問題的新標(biāo)簽”，即循證政策從某種程度而言也必是“循數(shù)”的。但數(shù)據(jù)規(guī)模的爆發(fā)式增長和數(shù)據(jù)模式的高度復(fù)雜化、非結(jié)構(gòu)性數(shù)據(jù)的廣泛存在使得數(shù)據(jù)質(zhì)量出現(xiàn)差異。正如Lee等[37]指出的，大數(shù)據(jù)特點(diǎn)導(dǎo)致數(shù)據(jù)質(zhì)量保障難度加大，從而出現(xiàn)數(shù)據(jù)“治不準(zhǔn)”現(xiàn)象。

如何從海量、龐大的數(shù)據(jù)資源池中提取有效、有用的數(shù)據(jù)，是大數(shù)據(jù)時(shí)代循證決策從數(shù)據(jù)到證據(jù)轉(zhuǎn)化中遇到的第一道門檻。雖有不少學(xué)者提出了數(shù)據(jù)治理策略，但現(xiàn)有的質(zhì)量數(shù)據(jù)業(yè)務(wù)系統(tǒng)中，仍存在大量垃圾數(shù)據(jù)、缺項(xiàng)數(shù)據(jù)、失真數(shù)據(jù)、僵尸數(shù)據(jù)[38]。盛小平等[39]指出，數(shù)據(jù)質(zhì)量問題大致包括數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性、一致性、可靠性、及時(shí)性、完整性、關(guān)聯(lián)性、開放可訪問性七大類，各類質(zhì)量問題中又包含具體的次級問題(見圖4)。這些數(shù)據(jù)本身存在的多元問題如果得不到解決，由其轉(zhuǎn)化的所謂證據(jù)自然是無效、失真的。

圖4 具體數(shù)據(jù)質(zhì)量問題示意

4.2 數(shù)據(jù)分析的流程困境：證據(jù)提取環(huán)節(jié)的過程失靈

數(shù)據(jù)不會天然成為證據(jù)，而是需要經(jīng)過采集、存儲、整合、加工等系列分析流程匯集成“資源池”，才能從中提取出證據(jù)。但在證據(jù)生成的邏輯起點(diǎn)——數(shù)據(jù)分析的每個環(huán)節(jié)中，都存在可能導(dǎo)致最終證據(jù)提取失靈的障礙。

如在數(shù)據(jù)采集方面，由于缺乏對多源異構(gòu)數(shù)據(jù)的關(guān)聯(lián)處理、智能分析等，形成大量碎片化、無關(guān)聯(lián)的數(shù)據(jù)，造成數(shù)據(jù)冗雜，難以形成有效、可驗(yàn)證的數(shù)據(jù)模型。在加工有效證據(jù)的過程中，可能由于出現(xiàn)過多的僵尸和無效數(shù)據(jù)導(dǎo)致“數(shù)據(jù)赤字”，要先驗(yàn)地采集能夠產(chǎn)生有效證據(jù)輸出的輸入性數(shù)據(jù)并不容易。在數(shù)據(jù)整合方面，通過不同渠道、不同系統(tǒng)、不同機(jī)構(gòu)采集的數(shù)據(jù)彼此無法互通，異化成各類“數(shù)據(jù)孤島”，而這些數(shù)據(jù)匯聚后又變成彼此割裂的“信息倉庫”。在數(shù)據(jù)加工分析方面，由于意識形態(tài)和政治假設(shè)的差異，實(shí)踐中會出現(xiàn)相互矛盾的假設(shè)和上下文，導(dǎo)致對于同樣的客觀數(shù)據(jù)產(chǎn)生不同的分析和解釋。基于相同數(shù)據(jù)形成的研究報(bào)告，往往因?yàn)槭褂貌煌挠^點(diǎn)、方法得出截然不同的結(jié)論，使得數(shù)據(jù)因未能跳脫意識形態(tài)與政治藩籬而被質(zhì)疑[40]。

4.3 證據(jù)閉環(huán)的升級困境：數(shù)據(jù)到證據(jù)的路徑阻斷

受Tang等[41]對數(shù)據(jù)、信息、知識、情報(bào)之間關(guān)系界定以及Nam[42]提出的“數(shù)據(jù)-信息-知識-智慧”(DIKW)巢形層級結(jié)構(gòu)的啟發(fā)，本文構(gòu)建了“數(shù)據(jù)-信息-知識-證據(jù)”(DIKE)金字塔模型(見圖5)。在該模型中，數(shù)據(jù)處于最底層，證據(jù)處于塔尖。底層數(shù)據(jù)雖然數(shù)量最多，但也存在最多的“噪音”。和處于其上層的信息、知識乃至證據(jù)相比，數(shù)據(jù)具有混沌、模糊、不確定性，它是基于語法的原始事實(shí)，并沒有結(jié)合具體的上下文情境，更沒有對數(shù)據(jù)進(jìn)行實(shí)用化、動態(tài)化處理和行動判斷。

圖5 “數(shù)據(jù)—信息—知識—證據(jù)”(DIKE)金字塔模型

循證決策之所以失靈，是因?yàn)樵跀?shù)據(jù)向更高階形態(tài)轉(zhuǎn)化的路徑中，形成了一種張力偉等[19]所言的“信息為中心”的處理方法，遺憾地停留在了“知識”這一環(huán)節(jié)，而知識輸入往往同決策輸出存在一定的距離“位差”，缺乏實(shí)時(shí)動態(tài)的行動判斷、專家智慧等人工輸入，導(dǎo)致在證據(jù)加工的過程中存在阻斷效應(yīng)，最終導(dǎo)致循證決策失靈。也就是說，決策者的政策制定并不是真正基于證據(jù)，而是基于數(shù)據(jù)或基于信息和知識。在從數(shù)據(jù)向證據(jù)轉(zhuǎn)化過程中，數(shù)據(jù)并沒有質(zhì)變?yōu)榻鹱炙攲拥淖C據(jù)。英國于2003年發(fā)動的備受詬病的對伊軍事戰(zhàn)爭就與決策中的證據(jù)失察息息相關(guān)。當(dāng)然，這一非正義的戰(zhàn)爭也直接推動英國隨后進(jìn)行的一系列國家安全機(jī)制改革，其中就包括創(chuàng)建由總理擔(dān)任主席的英國國家安全委員會。

4.4 證據(jù)鏈條的篩選困境：最優(yōu)證據(jù)的難以企及

證據(jù)是循證政策制定的核心支撐，伴隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展和信息技術(shù)的快速更迭，循證決策的證據(jù)也經(jīng)歷了“微數(shù)據(jù)-小數(shù)據(jù)-大數(shù)據(jù)”的演化升級[43]，形成了各類全源、全域、全局的證據(jù)資源池。已有實(shí)踐或研究大多將“證據(jù)”概括為專家知識、研究成果、政策評價(jià)、經(jīng)濟(jì)模型等[24]，這些證據(jù)通過結(jié)構(gòu)化、情景化、系統(tǒng)評價(jià)、歸納演繹等各種方式，形成了質(zhì)量分殊的“證據(jù)鏈”(見圖6)。

圖6 “證據(jù)鏈”結(jié)構(gòu)及具體元素

雖然云計(jì)算、區(qū)塊鏈、機(jī)器學(xué)習(xí)等各類技術(shù)可以極大地提升證據(jù)生成質(zhì)量，但最佳證據(jù)只存在于理想的受控環(huán)境中。即便通過隨機(jī)受控實(shí)驗(yàn)法取得的最高等級證據(jù)，也會受多變量交織影響，造成證據(jù)效果下降。同時(shí)體現(xiàn)因果性和相關(guān)性的最優(yōu)證據(jù)事實(shí)上難以獲取。在追求最優(yōu)證據(jù)的努力中，即使是頗富經(jīng)驗(yàn)的組織或?qū)＜遥矔谧C據(jù)搜集、提供、分析、利用等過程中存在失靈狀況，導(dǎo)致最優(yōu)證據(jù)停留在“理想態(tài)”。

4.5 供給主體的協(xié)同困境：知識精英的證據(jù)生產(chǎn)“壟斷”

政策研究者、制定者、管理者和政策實(shí)踐對象構(gòu)成循證決策證據(jù)供給來源的四元主體結(jié)構(gòu)[20]。在實(shí)際證據(jù)的生成中，包括專家學(xué)者、決策者、執(zhí)行人員、公眾及其他各類利益相關(guān)者均不同程度地參與了循證決策的證據(jù)供給(見圖7)。

圖7 “循證決策”的證據(jù)供給四元主體結(jié)構(gòu)

但事實(shí)上，證據(jù)供給仍以政策研究者為主。專家學(xué)者憑借專業(yè)背景和技術(shù)優(yōu)勢，在證據(jù)供給上處于絕對“壟斷”地位，“四位一體”的主體協(xié)同結(jié)構(gòu)事實(shí)上變成“政策研究者”一方獨(dú)大的狀態(tài)。而專家學(xué)者因?yàn)橹R領(lǐng)域的差異及價(jià)值認(rèn)同、個人主觀好惡等原因，會使證據(jù)帶上鮮明的“主觀情趣”和“價(jià)值導(dǎo)向”。證據(jù)的“知識精英化”也會導(dǎo)致證據(jù)樣態(tài)偏于狹窄，甚至學(xué)術(shù)性有余而實(shí)用性不足。同時(shí)，科研人員也會因?yàn)榻?jīng)費(fèi)不足、實(shí)驗(yàn)變量設(shè)計(jì)誤差等產(chǎn)出問題性證據(jù)。

4.6 證據(jù)評估的能力困境：缺乏有效的標(biāo)準(zhǔn)和方法

有效的證據(jù)評估是對證據(jù)具有的屬性——證明力的評價(jià)，是決定循證決策成敗的關(guān)鍵，也是數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)化為有效證據(jù)的必要步驟。但當(dāng)前的證據(jù)證明力評估存在兩個明顯缺陷：

一是大部分評估仍局限于醫(yī)學(xué)領(lǐng)域，且評估標(biāo)準(zhǔn)存在爭議。Lohr[44]指出證據(jù)效力強(qiáng)弱應(yīng)考慮其連貫性或一致性。李幼平等[45]指出，判斷證據(jù)強(qiáng)度應(yīng)該考慮證據(jù)的內(nèi)外部效度，前者指研究本身的真實(shí)性，后者指研究結(jié)論能推廣到更廣泛群體的程度。二是證據(jù)證明力評估仍局限于理論層面的探討。Hadorn等[46]指出，醫(yī)學(xué)領(lǐng)域有既定的“證據(jù)等級”，從高到低依次為隨機(jī)實(shí)驗(yàn)證據(jù)、觀察性研究證據(jù)、專業(yè)常識性證據(jù)。而公共行政等部門在證據(jù)評級方面則存在很大爭議，關(guān)于什么是有效的證據(jù)往往見仁見智，且很大程度上是暫時(shí)的和高度依賴上下文的。

5 變量多維刻畫：循證決策困境的動態(tài)問題診斷

經(jīng)過對循證決策中數(shù)據(jù)向證據(jù)轉(zhuǎn)化困境的全景掃描，共捕捉到上述六個困境信號。進(jìn)一步地，本文對困境形成機(jī)理進(jìn)行地平線掃描的“趨勢推測”，即通過深入挖掘造成困境的多維變量，從而為最終的意義建構(gòu)——紓困策略提供行動指南。具體來說，通過動態(tài)問題診斷，當(dāng)前從數(shù)據(jù)到證據(jù)轉(zhuǎn)化困境的形成機(jī)理主要包括制度力、注意力、協(xié)同力、支撐力四個方面。

5.1 制度力變量：政策藩籬引發(fā)“路徑脫軌”

從雜亂且海量的數(shù)據(jù)到?jīng)Q策依循的有效證據(jù)，再從有效證據(jù)到公共政策，需要一系列穩(wěn)定的制度設(shè)計(jì)，以框定從數(shù)據(jù)輸入到政策輸出的結(jié)構(gòu)化路徑。但體制機(jī)制的缺陷甚至缺失將導(dǎo)致數(shù)據(jù)到證據(jù)轉(zhuǎn)化的“路徑脫軌”。具體來說，體制機(jī)制方面存在的問題有二：一是數(shù)據(jù)的采集、清洗、整合、開放、維護(hù)、監(jiān)督、確權(quán)等各環(huán)節(jié)缺乏完善、有序的管理機(jī)制和法律法規(guī)。由于缺乏相應(yīng)的業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)提取規(guī)范，數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的更新、修訂、應(yīng)用等推廣機(jī)制也尚未建立，面對數(shù)據(jù)指數(shù)級增長及網(wǎng)絡(luò)帶寬負(fù)荷激增的雙重壓迫，造成數(shù)據(jù)處理能力降低、響應(yīng)延遲、數(shù)據(jù)開放共享程度低等問題，從而導(dǎo)致數(shù)據(jù)質(zhì)量折損，也就無法加工成合乎循證決策要求的有效證據(jù)。二是相關(guān)配套機(jī)制不完善。盡管各地都在積極響應(yīng)上級政府號召，將開展數(shù)據(jù)資源建設(shè)和管理列入專項(xiàng)工作，卻沒有完善的體制機(jī)制跟進(jìn)，一方面多地尚未建立專門的數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)，另一方面缺乏專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)保障，導(dǎo)致數(shù)據(jù)向證據(jù)轉(zhuǎn)化過程中仍面臨諸多政策藩籬。

5.2 注意力變量：選擇偏倚造成“證據(jù)失衡”

傳統(tǒng)的政策制定以包括立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、執(zhí)政黨等在內(nèi)的政策制定者為核心，政策實(shí)施對象幾乎不參與，而循證決策則是以政策研究者為核心。政策研究者的主要任務(wù)是生產(chǎn)、收集、整理相關(guān)證據(jù)，并將證據(jù)與來自政策實(shí)施對象的需求與反饋提供給管理者，最后經(jīng)審核與評判后交給證據(jù)使用者——政策制定者[47]。然而，為最大程度地追求和彰顯循證決策科學(xué)性，政府在注意力配置方面給予了科學(xué)知識和政策研究者太多的重心偏倚。政府在證據(jù)選擇場景中注意力分配的失衡，也導(dǎo)致并進(jìn)一步強(qiáng)化了證據(jù)生產(chǎn)者的“行動者利益偏好”。本該是由多元、多源證據(jù)構(gòu)成的證據(jù)資源庫卻形成了以政策研究者生產(chǎn)的“政策產(chǎn)品”的壟斷局面。但事實(shí)上，證據(jù)并沒有“最佳”，只有“適切”，數(shù)據(jù)選擇方法故障有時(shí)比數(shù)據(jù)故障本身更嚴(yán)重[48]。通過科研學(xué)術(shù)活動獲得的證據(jù)只是諸多證據(jù)中的一種，雖然其更具備科學(xué)和嚴(yán)謹(jǐn)性。財(cái)務(wù)信息、監(jiān)測數(shù)據(jù)、調(diào)查、公眾輿論、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、顧問、軼事和內(nèi)部組織研究等也都是證據(jù)資源中的重要來源。因此，政府應(yīng)首先努力獲得足夠來源的證據(jù)，然后運(yùn)用適當(dāng)?shù)姆椒ㄔ谧C據(jù)中進(jìn)行無偏匹配和遴選。

5.3 協(xié)同力變量：能力墮距構(gòu)筑“交互壁壘”

證據(jù)供給是一個多元利益攸關(guān)者持續(xù)交互的過程。Head[49]認(rèn)為，構(gòu)建多主體的交互網(wǎng)絡(luò)可有效解決證據(jù)供給與決策需求間的脫嵌問題。協(xié)同交互在高質(zhì)量的證據(jù)生產(chǎn)、傳遞和使用過程及最終決策中都能發(fā)揮重要的作用。但由于不同證據(jù)供給主體間、證據(jù)供給與需求主體、證據(jù)供給主體與其他利益攸關(guān)者間存在“能力墮距”，往往出現(xiàn)多元主體協(xié)同不足、不暢的情況，造成主體間證據(jù)共建共享的交互壁壘。即使同為“知識精英”的科研工作者，也會基于學(xué)術(shù)關(guān)注領(lǐng)域的差別、跨學(xué)科溝通機(jī)制缺乏及有限注意力等原因，無法形成證據(jù)生產(chǎn)共同體。交互壁壘的存在也會出現(xiàn)“數(shù)據(jù)煙囪”和“信息孤島”，反向固化“能力墮距”并造成“文化墮距”，從而在價(jià)值取向上忽視甚至否認(rèn)構(gòu)建強(qiáng)協(xié)同、緊耦合、寬鏈接的知識交流平臺和證據(jù)交互網(wǎng)絡(luò)的必要性。事實(shí)上，作為證據(jù)生產(chǎn)的“代理方”，只有打破交互壁壘，通過多元主體的無縫橋接，才能最大程度地激活數(shù)據(jù)的資源價(jià)值和證據(jù)的資政價(jià)值。

5.4 支撐力變量：工具短板導(dǎo)致“躍遷梗阻”

技術(shù)是支撐數(shù)據(jù)向證據(jù)轉(zhuǎn)化和躍遷的關(guān)鍵力量。數(shù)據(jù)加工、升級為證據(jù)失敗的很大原因取決于技術(shù)工具短板。如面對海量的數(shù)據(jù)源、異構(gòu)的數(shù)據(jù)類型和模型化的數(shù)據(jù)形式，缺乏一套覆蓋數(shù)據(jù)鏈條全生命周期的技術(shù)治理工具，往往出現(xiàn)大數(shù)據(jù)下的小數(shù)據(jù)治理模式。同時(shí)，由于不同的業(yè)務(wù)系統(tǒng)采用不同的數(shù)據(jù)格式和技術(shù)規(guī)范，數(shù)據(jù)間在整合過程中存在技術(shù)障礙，形成難以逾越的“技術(shù)鴻溝”。此外，各地政府重建設(shè)、輕研發(fā)，導(dǎo)致針對數(shù)據(jù)處理應(yīng)用的技術(shù)短板明顯。根據(jù)大數(shù)據(jù)促進(jìn)發(fā)展委員會的統(tǒng)計(jì)，我國37個省市中有13個提出建設(shè)大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，但僅有4個提出建設(shè)大數(shù)據(jù)技術(shù)中心或工程中心[50]。針對數(shù)據(jù)質(zhì)量的評估也多是沿用循證醫(yī)學(xué)中的“證據(jù)鏈”、質(zhì)量評價(jià)量表等工具，針對我國政府決策實(shí)際和需求的多元質(zhì)量評估技術(shù)指標(biāo)體系還有待建立。

6 路徑多元響應(yīng)：循證決策困境的穩(wěn)態(tài)問題求解

意義建構(gòu)是地平線掃描活動的最終目的，也即是為未來的決策行動提供參考方案，這也是地平線掃描的價(jià)值和功用體現(xiàn)。盡管本文的困境掃描是在相關(guān)困境問題刺激下推動的，但真正的目標(biāo)是在具有“耳目、尖兵、參謀”作用的情報(bào)資源的輔助作用下，為循證決策提供擺脫困境的路徑規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)具有跨越循證決策“最后一公里”效用的意義建構(gòu)。

6.1 優(yōu)化體制機(jī)制設(shè)置，通過循法保障循證

一是加強(qiáng)數(shù)據(jù)要素基礎(chǔ)性制度建構(gòu)。循證決策及“前決策”中證據(jù)供給的成功離不開完善、系統(tǒng)的制度保障。英美等發(fā)達(dá)國家在循證決策的各環(huán)節(jié)均建立了完備的法律法規(guī)體系，通過“循法”治數(shù)，實(shí)現(xiàn)“循證”治國?？煞謩e從數(shù)據(jù)要素產(chǎn)權(quán)制度、數(shù)據(jù)安全管理制度、數(shù)據(jù)流通交易制度、數(shù)據(jù)質(zhì)量監(jiān)管制度、數(shù)據(jù)設(shè)施規(guī)制制度等幾個維度，建設(shè)完善的數(shù)據(jù)治理體系，通過制度保障構(gòu)建高標(biāo)準(zhǔn)、全量化、寬譜帶的數(shù)據(jù)檔案庫，最大程度地釋放“數(shù)據(jù)紅利”，使數(shù)據(jù)成為循證決策證據(jù)的有效底層資源。

二是確立數(shù)據(jù)共享的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)程。各地需建立數(shù)據(jù)規(guī)范管理規(guī)程、數(shù)據(jù)元標(biāo)準(zhǔn)共享與交換規(guī)范等主要數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范與程序，并構(gòu)建基礎(chǔ)數(shù)據(jù)迭代更新機(jī)制，為基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的互聯(lián)互通奠定基礎(chǔ)。同時(shí)，設(shè)置證據(jù)分級分類的指南標(biāo)準(zhǔn)或質(zhì)量體制體系，并據(jù)此制定一整套適用于不同證據(jù)類型的具體操作流程，為循證決策制定提供高質(zhì)量的證據(jù)支持。

6.2 拓寬證據(jù)供給渠道，打造數(shù)據(jù)生態(tài)雨林

一是加強(qiáng)決策者領(lǐng)導(dǎo)力，合理引導(dǎo)證據(jù)生產(chǎn)。所謂領(lǐng)導(dǎo)力，一方面是指基于證據(jù)的領(lǐng)導(dǎo)，另一方面則是指對于證據(jù)的領(lǐng)導(dǎo)。決策者不僅是利用證據(jù)成果制定相關(guān)政策的決策者，也是引導(dǎo)證據(jù)生產(chǎn)方向、決定數(shù)據(jù)能否有效轉(zhuǎn)化為證據(jù)的管理者。Mitton等[51]提出了知識交流與共享的八種主要途徑，其中，為決策者舉辦教育培訓(xùn)、開展決策者和研究人員間的推進(jìn)會議、決策者和研究者定期面對面協(xié)商、組織內(nèi)部能力建設(shè)、成立指導(dǎo)委員會等建議，就是針對提升決策者證據(jù)領(lǐng)導(dǎo)力提出的。除了通過培訓(xùn)、學(xué)習(xí)等方式彌合“能力墮距”，政府甚至可以直接組織證據(jù)生產(chǎn)。英國就在政府內(nèi)部設(shè)置了九個“有效性”中心，推進(jìn)衛(wèi)生、教育、經(jīng)濟(jì)等各領(lǐng)域內(nèi)有效證據(jù)的生產(chǎn)[52]。

二是擴(kuò)大數(shù)據(jù)采集范圍，建立廣域覆蓋的證據(jù)網(wǎng)絡(luò)。良好的政策制定依賴高質(zhì)量的證據(jù)供給，除了科學(xué)原理、專家知識、實(shí)驗(yàn)結(jié)果等價(jià)值密度較高的證據(jù)，互聯(lián)網(wǎng)、社交媒體等平臺的各類一手和二手?jǐn)?shù)據(jù)也是重要的證據(jù)來源，因此，要盡可能擴(kuò)大數(shù)據(jù)采集范圍，充分利用各種平臺載體，挖掘有層次、有價(jià)值的數(shù)據(jù)，構(gòu)建廣域覆蓋的證據(jù)網(wǎng)絡(luò)，提高數(shù)據(jù)向證據(jù)轉(zhuǎn)化概率。社交媒體中的非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)是大數(shù)據(jù)頻譜的一部分，它能有效洞察社會現(xiàn)象和公民意見，對政府決策至關(guān)重要[53]。同時(shí)，還要高度重視“人群智慧”，它可以克服專家經(jīng)驗(yàn)的個體偏見和失誤，為政策制定廣域泛在的策略。在具體實(shí)施上，可運(yùn)用米切爾評分法，根據(jù)最終分值對不同利益相關(guān)者進(jìn)行分類，充分了解不同群體利益訴求，并據(jù)此進(jìn)行數(shù)據(jù)收集和分類，從而形成具有情境性、包容性與價(jià)值結(jié)構(gòu)的數(shù)據(jù)生態(tài)雨林，跨越數(shù)據(jù)到證據(jù)轉(zhuǎn)化的“死亡之谷”。

6.3 加強(qiáng)主體界面交互，構(gòu)建證據(jù)生產(chǎn)聯(lián)盟

一是建立覆蓋從中央到地方的循證決策證據(jù)聯(lián)盟。中央政府應(yīng)牽頭組建國家級循證決策證據(jù)研究中心，負(fù)責(zé)國家層面各類證據(jù)研究機(jī)構(gòu)的分類、規(guī)劃和數(shù)據(jù)庫建設(shè)，并通過飛地、聯(lián)合等形式，打造容納國內(nèi)外知名證據(jù)研究機(jī)構(gòu)的全球證據(jù)聯(lián)盟。同時(shí)，積極推動和指導(dǎo)各部門通過競爭招標(biāo)、深度整合等方式，組建本部門或跨部門的循證決策證據(jù)研究中心。

二是建立包含政策制定者、研究者、管理者和政策實(shí)踐對象的多維證據(jù)生產(chǎn)共同體。只有通過多元主體界面交互，才能實(shí)現(xiàn)證據(jù)生產(chǎn)過程中各主體從內(nèi)部單一型交互到融匯統(tǒng)一型交互的自演化。要確立各主體交互的組織制度體系、實(shí)踐框架和合作模式，明確主體間的相互關(guān)系和參與證據(jù)生產(chǎn)的行動規(guī)范。更重要的是，根據(jù)Prewitt等[54]的代理策略，強(qiáng)化第三方機(jī)構(gòu)的代理人功能。通過第三方機(jī)構(gòu)(如評估公司、政策倡導(dǎo)組織等)對研究者提供的“證據(jù)產(chǎn)品”進(jìn)行過濾、綜合、匯總和分發(fā)，形成用戶友好的證據(jù)包。目前，循證政策發(fā)展較領(lǐng)先的國家已出現(xiàn)獨(dú)立的政策實(shí)驗(yàn)室、數(shù)據(jù)整合平臺等形式的第三方，如美國的加利福尼亞政策實(shí)驗(yàn)室、整合數(shù)據(jù)系統(tǒng)。這些第三方平臺能彌合政府部門間、政府機(jī)構(gòu)與社會組織間的信息斷層，在為證據(jù)供需雙方提供有效對話的基礎(chǔ)上，解決證據(jù)轉(zhuǎn)化障礙，提升證據(jù)采用率。

6.4 完善技術(shù)工具賦能，提升證據(jù)供給質(zhì)量

一是加強(qiáng)技術(shù)工具開發(fā)，消解數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)化痛點(diǎn)。在數(shù)據(jù)采集、存儲、處理、挖掘、基礎(chǔ)架構(gòu)、模型預(yù)測、結(jié)果呈現(xiàn)等數(shù)據(jù)加工的各環(huán)節(jié),都需要有效的技術(shù)手段支撐。要堅(jiān)持?jǐn)?shù)據(jù)賦能、證據(jù)導(dǎo)向的理念，綜合運(yùn)用大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈等技術(shù)解決各環(huán)節(jié)瓶頸制約，消解數(shù)據(jù)生產(chǎn)使用及轉(zhuǎn)化痛點(diǎn)[55]。如在數(shù)據(jù)采集方面，要根據(jù)數(shù)據(jù)來源、類型、領(lǐng)域等實(shí)施有效收集，并搭建統(tǒng)一的數(shù)據(jù)平臺。通過邊緣計(jì)算解決數(shù)據(jù)過載帶來的計(jì)算負(fù)荷、數(shù)據(jù)處理延遲等問題；通過開發(fā)由區(qū)塊鏈節(jié)點(diǎn)、數(shù)據(jù)存儲節(jié)點(diǎn)和終端節(jié)點(diǎn)的聯(lián)盟鏈技術(shù)解決“數(shù)據(jù)孤島”問題；通過機(jī)器學(xué)習(xí)算法、深度卷積神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)優(yōu)化等實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)降噪；設(shè)計(jì)開發(fā)循證決策的證據(jù)系統(tǒng)工具集，提升政策主體獲取、篩選、評估有效證據(jù)的能力。

二是遵循“為成功付費(fèi)”的原則，實(shí)現(xiàn)證據(jù)研究的精準(zhǔn)支持。對于難度較大、周期較長、成本較高的證據(jù)研究項(xiàng)目，政府部門要提供穩(wěn)定、充足的資金支持。但為避免盲目投入的泡沫效應(yīng)，決策者可遵循“為成功付費(fèi)”原則，即只為取得成功的證據(jù)研究項(xiàng)目提供資金支持。這不僅會提升政府支持證據(jù)研究項(xiàng)目的精準(zhǔn)度，也會反向激勵相關(guān)證據(jù)研究機(jī)構(gòu)，防止出現(xiàn)承擔(dān)機(jī)構(gòu)敷衍應(yīng)對的狀況。當(dāng)然，為激勵那些真正愿意開展證據(jù)生產(chǎn)、開發(fā)研究機(jī)構(gòu)的積極性，化解因?yàn)榧夹g(shù)研發(fā)失敗導(dǎo)致的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，社會影響債券作為有效補(bǔ)充，可解除研究機(jī)構(gòu)承擔(dān)費(fèi)用的后顧之憂。

7 結(jié)語

證據(jù)是決定循證決策成敗的關(guān)鍵要素，數(shù)據(jù)則是證據(jù)生成的底層來源。然而，在從海量數(shù)據(jù)到有效證據(jù)的躍遷過程中，卻常遭遇各種轉(zhuǎn)化困境，厘清這些困境并提出紓解策略才能跨越轉(zhuǎn)化的“最后一公里”，最大程度地實(shí)現(xiàn)循證決策的科學(xué)性和有效性?；诖?，本文創(chuàng)新性地借鑒地平線掃描的理念與步驟，按照“偏態(tài)問題識別-動態(tài)問題診斷-穩(wěn)態(tài)問題求解”的邏輯理路，搭建“困境多點(diǎn)掃描-變量多維刻畫-路徑多元響應(yīng)”的研究框架。通過掃描，梳理出制約轉(zhuǎn)化的六個內(nèi)源性困境信號，進(jìn)一步提煉出制度力、注意力、協(xié)同力、支撐力等困境形成的四個變量機(jī)理，并據(jù)此從優(yōu)化體制機(jī)制設(shè)置、拓寬證據(jù)供給渠道、加強(qiáng)主體界面交互、完善技術(shù)工具賦能四個維度提出困境紓解策略。

當(dāng)然，作為一種探索性研究，本文仍存在幾點(diǎn)不足：一是在創(chuàng)新性上，雖然本文嘗試引入地平線掃描，但更多的是借鑒其“對選定的地平線進(jìn)行全譜掃描以獲取風(fēng)險(xiǎn)/問題信號”的理念，而不是方法論的具體運(yùn)用。因此，地平線掃描中涉及的德爾菲法、尖端科學(xué)評議、開放論壇等各類方法工具，本文并未選用。從具體研究方法而言，本文采用的仍是傳統(tǒng)的規(guī)范研究范式。同時(shí)，本文重點(diǎn)選擇了地平線掃描中最關(guān)鍵的三大環(huán)節(jié)“信號捕捉-趨勢推測-意義建構(gòu)”作為困境掃描的流程參考。至于地平線掃描的問題規(guī)劃和信息搜集，限于篇幅并未展開。二是關(guān)于從數(shù)據(jù)到證據(jù)轉(zhuǎn)化的困境，本文只分析提煉了其中的六大內(nèi)源性困境，而造成轉(zhuǎn)化障礙的外部變量，限于篇幅本文并未涉及。同時(shí)，困境掃描主要是基于一種演繹的定性分析，未來可進(jìn)一步通過量化研究對制約轉(zhuǎn)化的困境進(jìn)行深入研究。