王 杰， 沈 瑩， 高 惠

（中國地質(zhì)大學(xué)（北京）a.財務(wù)處；b.招標(biāo)與采購辦公室，北京 100083）

0 引 言

《政府采購法實施條例》（以下簡稱《條例》）在政府采購制度上進行了完善和創(chuàng)新。主要強化了政府采購的源頭管理和結(jié)果管理，提高政府采購?fù)该鞫?，保證政府采購公開、公平、公正，從制度規(guī)則設(shè)計上保證評審專家公平、公正評審以及強化政府采購當(dāng)事人的法律責(zé)任。高校財務(wù)管理的預(yù)算管理、內(nèi)控管理與績效管理是財務(wù)管理的“三駕馬車”。從財務(wù)管理的視角來看，預(yù)算管理和績效管理應(yīng)當(dāng)是采購源頭管理和結(jié)果管理的重要內(nèi)容，而內(nèi)控管理的目的之一恰恰是要保證政府采購公開、公平、公正。

1 預(yù)算管理視角下的高校采購管理

1.1 預(yù)算管理與采購管理的關(guān)系

高校采購管理的范圍普遍界定為使用財政性資金購買貨物、工程、服務(wù)的采購行為?！稐l例》將財政性資金明確為＂納入預(yù)算管理的資金＂，通過＂預(yù)算管理＂來界定財政性資金。政府采購預(yù)算是部門預(yù)算中的組成部分，因此，政府采購的管理范疇?wèi)?yīng)當(dāng)與預(yù)算的管理范疇相一致、相銜接。在政府采購管理中，對使用納入部門預(yù)算管理的資金，無論其資金來源，包括部分事業(yè)收入、經(jīng)營性收入和其他收入等＂自有收入＂，都應(yīng)當(dāng)納入政府采購管理范疇。在預(yù)算單位所有收支全部納入部門預(yù)算管理的情況下，《條例》對＂財政性資金＂的解釋與政府采購法立法時的解釋相比，實際上淡化了對資金來源的要求，即，只要是預(yù)算單位進行的采購活動，都應(yīng)依法納入政府采購范圍，既便于操作和管理，又有利于進一步擴大政府采購適用范圍和規(guī)模。

1.2 做好預(yù)算管理是實施采購管理的前提和基礎(chǔ)

（1）預(yù)算管理對于采購的重要性。預(yù)算管理是采購鏈條中最重要的內(nèi)容之一，是采購正常進行的前提和基礎(chǔ)?！胺彩骂A(yù)則立，不預(yù)則廢”，說的就是計劃的重要性，對于采購管理而言，預(yù)算管理的重要性同樣不言而喻?！盁o預(yù)算不開支，有預(yù)算不超支”應(yīng)該成為預(yù)算管理的基本制度規(guī)范［1-2］。

堅持按需預(yù)算，預(yù)算安排按照年度內(nèi)預(yù)計實際支出數(shù)額下達。硬化預(yù)算執(zhí)行約束，從嚴(yán)控制預(yù)算調(diào)劑事項。預(yù)算管理完成的質(zhì)量好壞，往往對于采購管理起到事半功倍之效。當(dāng)然，科學(xué)確定采購需求，精確制定采購標(biāo)準(zhǔn)，制定完整、明確的采購需求等也應(yīng)是采購管理的重要的源頭管理內(nèi)容，對采購管理起著舉足輕重的作用。

（2）政府采購預(yù)算的編制。根據(jù)《政府采購法》規(guī)定，納入政府采購范圍的支出均應(yīng)當(dāng)編制政府采購預(yù)算。負(fù)有編制部門預(yù)算職責(zé)的部門在編制下一財政年度部門預(yù)算時，應(yīng)當(dāng)同時編制政府采購預(yù)算，并報本級財政部門匯總，財政部門在下達部門預(yù)算時一并下達采購預(yù)算。政府采購預(yù)算是年度政府采購項目和預(yù)算資金的安排計劃，包括采購項目名稱、數(shù)量、金額，資金來源，采購目錄等內(nèi)容。目前，從高校的實際情況來看，政府采購預(yù)算的編制工作尚存在較大不足，如編制人員不足，編制的準(zhǔn)確度不高，與財務(wù)預(yù)算脫節(jié)，很多時候都是由采購管理部門依據(jù)上一年度或近幾年政府采購規(guī)模編制概算［3］。

（3）采購預(yù)算編制存在的問題。在高校采購的具體實踐中，采購預(yù)算編制常會遇到諸多問題。①對預(yù)算管理的重要性認(rèn)識不足；②預(yù)算管理的模糊性。高校的預(yù)算一般是由二級預(yù)算單位提出，針對某一事項，而沒有具體到某個項目；③預(yù)算的粗略性。預(yù)算時只是一個大致的想法，預(yù)算經(jīng)費能夠下達存在不確定性，市場調(diào)研也流于形式，預(yù)算實際上是概算甚至是工作人員憑感覺的估算，預(yù)算部門往往有放大預(yù)算的可能，以便執(zhí)行時留有較大余地，導(dǎo)致預(yù)算與實際的較大偏差［4-5］；④預(yù)算的變化性。由于預(yù)算與執(zhí)行存在時間差，或者由于實施單位計劃調(diào)整造成的預(yù)算改變，期間的變化難以預(yù)料，導(dǎo)致預(yù)算與實際執(zhí)行偏差；⑤預(yù)算管理的不確定性。由于市場環(huán)境的變化或國家政策的調(diào)整帶來的影響，如貿(mào)易摩擦引起的成本增加，國家工作重心調(diào)整帶來高校經(jīng)費縮減，如“過好緊日子”要求在前期預(yù)算的基礎(chǔ)上進行預(yù)算經(jīng)費壓減，導(dǎo)致采購計劃的調(diào)整等［6］。

在高校采購管理具體實踐中，由于預(yù)算管理而對采購管理造成影響的事例比比皆是，無預(yù)算或超預(yù)算采購，預(yù)算隨意調(diào)整或未按程序調(diào)整等，成為各類審計、檢查的重要關(guān)注點之一。

2 內(nèi)控管理視角下的高校采購管理

內(nèi)控管理是企業(yè)為保證經(jīng)營管理活動正常有序、合法地運行，采取對財務(wù)、人、資產(chǎn)、工作流程實行有效監(jiān)管的系列活動。由于高校政府采購具有資金來源復(fù)雜、采購對象專業(yè)復(fù)雜等特點，因而實施必要的內(nèi)部控制顯得尤為重要［7-8］。

2.1 國家相關(guān)部門對高校經(jīng)濟活動的內(nèi)控管理要求

2012年12月，財政部發(fā)布《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》；2013年12月，教育部發(fā)布《教育部直屬高校經(jīng)濟活動內(nèi)部控制指南（試行）》，提出了六大任務(wù)：①梳理各類經(jīng)濟活動業(yè)務(wù)流程，明確業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)內(nèi)容；②分析經(jīng)濟活動風(fēng)險，確定風(fēng)險點，選擇風(fēng)險應(yīng)對策略；③建立健全管理制度；④提高內(nèi)部控制的信息化水平；⑤建立內(nèi)部控制評價機制；⑥重視評價結(jié)果運用。其中，建立健全管理制度，要求各單位在制定內(nèi)部控制管理制度時，要注意與相關(guān)制度銜接，并將制衡機制嵌入到各項管理工作，實現(xiàn)決策、執(zhí)行和監(jiān)督相互分離、相互制約。著重在4個方面形成制衡機制：①建立重大事項議事決策機制；②規(guī)定不相容崗位相互分離和內(nèi)部授權(quán)審批控制；③建立預(yù)決算、政府采購、資產(chǎn)管理等部門和崗位間的溝通協(xié)調(diào)機制；④建立關(guān)鍵崗位工作人員的培訓(xùn)、輪崗和評價等機制。針對內(nèi)控建設(shè)部分單位重視不夠、制度建設(shè)不健全、發(fā)展水平不平衡等問題。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確提出：“對財政資金分配使用、國有資產(chǎn)監(jiān)管、政府投資、政府采購、公共資源轉(zhuǎn)讓、公共工程建設(shè)等權(quán)力集中的部門和崗位實行分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級授權(quán)，定期輪崗，強化內(nèi)部流程控制，防止權(quán)力濫用”，為行政事業(yè)單位加強內(nèi)部控制建設(shè)指明方向。《北京市進一步調(diào)整優(yōu)化結(jié)構(gòu)提高教育經(jīng)費使用效益的實施方案》提出，完善以內(nèi)控為核心的財務(wù)管理制度，健全經(jīng)濟活動內(nèi)部控制體系，有效防控經(jīng)濟風(fēng)險［9］。

2.2 高校采購管理是高校內(nèi)控管理的重要內(nèi)容

近年來，隨著國家巡視制度的實施和對高校經(jīng)濟活動內(nèi)控管理要求的日益嚴(yán)格，高校的內(nèi)控建設(shè)得到了不同程度的加強。采購管理始終是高校風(fēng)險防控的重點，也是內(nèi)控管理的重要內(nèi)容。教育部直屬高校經(jīng)濟活動內(nèi)部控制指南（試行）指出，高校采購管理可能存在的風(fēng)險有：①采購申請審查不嚴(yán)，無采購計劃、無預(yù)算，或采購計劃和預(yù)算編制不合理，可能導(dǎo)致資源的重復(fù)購置或閑置浪費；②采購方式不合規(guī)，招投標(biāo)或定價機制不科學(xué)，供應(yīng)商選擇不當(dāng)，授權(quán)審批程序不規(guī)范，可能導(dǎo)致采購貨物和服務(wù)質(zhì)次價高，出現(xiàn)舞弊或遭受欺詐；③合同對方的主體資格和履約能力等未達要求，采購合同存在重大疏漏或欺詐，可能導(dǎo)致高校合法權(quán)益受損；④政府采購驗收不規(guī)范，付款審核不嚴(yán)，可能導(dǎo)致采購貨物、資金損失或信用受損；⑤采購結(jié)束后售后服務(wù)不到位，與采購相關(guān)的檔案保管不當(dāng)或丟失，可能導(dǎo)致學(xué)校無法享受應(yīng)有的權(quán)利或支付額外費用，造成學(xué)校利益受損［10］。

基于采購管理可能存在以上風(fēng)險，實施風(fēng)險管理是必要的，風(fēng)險管理基本流程由收集風(fēng)險管理初始信息、進行風(fēng)險評估、制定風(fēng)險管理策略、提出和實施風(fēng)險管理應(yīng)對方案、風(fēng)險管理的監(jiān)督與改進等5個循環(huán)往復(fù)的步驟構(gòu)成（見圖1）。

圖1 全面風(fēng)險管理流程

從內(nèi)控管理風(fēng)險評估的角度，采購管理存在的風(fēng)險主要有以下幾個方面：①采購計劃管理風(fēng)險；②采購申報審批風(fēng)險；③信息公開風(fēng)險；④采購實施風(fēng)險；⑤合同訂立、變更、履約監(jiān)控風(fēng)險；⑥專家?guī)旃芾盹L(fēng)險；⑦供應(yīng)商管理風(fēng)險；⑧采購驗收風(fēng)險；⑨采購檔案管理風(fēng)險；○10廉政監(jiān)督風(fēng)險。各種風(fēng)險描述、成因分析及影響結(jié)果見表1。

表1 采購管理風(fēng)險成因分析表

（接上頁）

對于工程項目采購，包括立項決策風(fēng)險、工程設(shè)計風(fēng)險、變更洽商風(fēng)險、項目成本控制風(fēng)險、工程質(zhì)量風(fēng)險、工程竣工決算風(fēng)險等，在此不一一贅述。

3 績效管理視角下的高校采購管理

正處于快速發(fā)展階段的高校政府采購，需要正確引導(dǎo)和方向明確，開展采購績效評價可以很大程度發(fā)現(xiàn)采購中出現(xiàn)的問題［11-12］。采購績效是指采購產(chǎn)出與相應(yīng)的投入之間的對比關(guān)系，它是對采購效率進行全面整體的評價?？冃ьA(yù)算是一種以績效實現(xiàn)目標(biāo)為核心的預(yù)算管理模式［13］，采購績效不但注重對采購行為本身效率的評價，更注重對采購效果的評價。從法律和制度要求看：2015年實施的《中華人民共和國預(yù)算法》第五十七條明確，各級政府、各部門、各單位都要開展績效評價；2018年《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》（以下簡稱《意見》）對預(yù)算績效評價工作的方式方法和結(jié)果應(yīng)用等提出新的要求，明確提出“通過自評和外部評價相結(jié)合的方式，對預(yù)算執(zhí)行情況開展績效評價；實現(xiàn)績效評價結(jié)果與預(yù)算安排和政策調(diào)整掛鉤”。對于高校龐大的采購規(guī)模，績效管理理念正在獲得廣泛認(rèn)同，績效管理措施逐步完善［14］。

3.1 績效管理應(yīng)成為采購管理的有機組成部分

近年來，國家財政專項資金的項目申報工作與績效目標(biāo)管理工作同時開展。各級財政部門要將績效目標(biāo)設(shè)置作為預(yù)算安排的前置條件，加強績效目標(biāo)審核，將績效目標(biāo)與預(yù)算同步批復(fù)下達?！兑庖姟窂娬{(diào)要硬化預(yù)算績效管理約束，①要明確績效管理責(zé)任約束。部門和單位主要負(fù)責(zé)同志對本部門本單位預(yù)算績效負(fù)責(zé)，項目責(zé)任人對項目預(yù)算績效負(fù)責(zé)，對重大項目的責(zé)任人實行績效終身責(zé)任追究制，切實做到花錢必問效、無效必問責(zé)；②要強化績效管理激勵約束。部門整體績效與部門預(yù)算安排掛鉤，對績效好的政策和項目原則上優(yōu)先保障，對績效一般的要督促改進，對交叉重復(fù)、碎片化的予以調(diào)整，對低效無效資金一律削減或取消，對長期沉淀的資金一律收回并按照有關(guān)規(guī)定統(tǒng)籌用于亟需支持的領(lǐng)域。按照績效管理要求，高校在項目采購管理資金的安排上應(yīng)將績效目標(biāo)和預(yù)期產(chǎn)出作為資金安排的主要考量，在對采購管理的考核上，要將效益指標(biāo)的完成質(zhì)量作為評價的重要依據(jù)。強化績效結(jié)果應(yīng)用，將績效評價結(jié)果作為完善政策、編制預(yù)算、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、改進管理的重要依據(jù)。

3.2 科學(xué)設(shè)置績效管理指標(biāo)，推進采購管理評價更加客觀公正

《意見》要求建立健全定量和定性相結(jié)合的共性績效指標(biāo)框架。構(gòu)建的核心績效指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)體系，實現(xiàn)科學(xué)合理、細(xì)化量化、可比可測、動態(tài)調(diào)整、共建共享?？冃е笜?biāo)和標(biāo)準(zhǔn)體系要與部門預(yù)算項目支出標(biāo)準(zhǔn)等銜接匹配，突出結(jié)果導(dǎo)向，重點考核實績。創(chuàng)新評估評價方法，提高績效評估評價結(jié)果的客觀性和準(zhǔn)確性。財政部、教育部自2017年開始，在對高校年度項目支出績效自評工作中，設(shè)立的指標(biāo)權(quán)重為：產(chǎn)出指標(biāo)50

分、效益指標(biāo)30分、服務(wù)對象滿意度指標(biāo)10分、預(yù)算資金執(zhí)行率10分。為更好推進財政專項績效考核管理工作，中國地質(zhì)大學(xué)（北京）2019年出臺《財政專項資金管理辦法》，建立健全專項資金的績效考核評價體系。按照“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評價、評價結(jié)果有運用”的要求，專項資金實行全過程預(yù)算績效管理。將績效管理和績效考評作為亮點工作，逐步擴大績效考核的采購項目范圍，對按期達到預(yù)算進度要求、績效目標(biāo)完成好的項目予以獎勵。績效獎勵經(jīng)費單獨設(shè)立專項并納入學(xué)校下一年度預(yù)算。具體考核評價表見表2。

表2 中國地質(zhì)大學(xué)（北京）財政專項資金項目績效考核評價表

3.3 創(chuàng)新信息化技術(shù)手段，實現(xiàn)績效管理、預(yù)算管理、采購管理相輔相成

加快預(yù)算績效管理信息化建設(shè)，打破“信息孤島”和“數(shù)據(jù)煙囪”，促進各部門各單位的業(yè)務(wù)、財務(wù)、資產(chǎn)等信息互聯(lián)互通。加大績效信息公開力度，推進績效目標(biāo)和績效評價報告“雙公開”。在高校信息化建設(shè)大力發(fā)展的今天，績效管理的科學(xué)化已經(jīng)具備了諸多條件，很多高校已經(jīng)或正在實現(xiàn)對財務(wù)管理、國有資產(chǎn)全生命周期管理，建立系統(tǒng)鏈接，實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享和關(guān)聯(lián)，將預(yù)算管理、采購管理、資產(chǎn)管理、財務(wù)管理、績效管理建立關(guān)聯(lián)，通過績效管理倒逼預(yù)算管理更加精準(zhǔn)、采購管理更加規(guī)范、資產(chǎn)管理和財務(wù)管理更加協(xié)同，更好地保障學(xué)校教學(xué)、科研的發(fā)展，高低服務(wù)于學(xué)校學(xué)科建設(shè)和人才培養(yǎng)［15］。

4 結(jié) 語

總之，從財務(wù)管理的視角來看，采購管理需強化3個方面的工作，①加強預(yù)算管理，硬化預(yù)算約束，收支平衡有保障；②加強內(nèi)控管理，不斷優(yōu)化制度流程，體系建設(shè)防風(fēng)險；③實施績效管理，強化績效評價，好鋼用在刀刃上。另外，采購管理也要強化4個意識，即責(zé)任意識、成本意識、發(fā)展意識和效益意識，科學(xué)、有效做好采購管理任重道遠。