董新宇，鞠逸飛,2，段雨欣

(1.西安交通大學(xué)公共政策與管理學(xué)院，陜西 西安 710049；2.復(fù)旦大學(xué)國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院，上海 200433)

0 引言

高層次人才作為人才資源金字塔的頂端，往往在人才群體中具有標(biāo)桿作用，對人才群體的培育和成長起到激勵和引領(lǐng)作用；更重要的是高層次人才具有很高的能力和素質(zhì)，同時往往具備很強(qiáng)的創(chuàng)新思維和創(chuàng)新能力，在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中有能力做出創(chuàng)造性的突出貢獻(xiàn)，對于地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展起到重要的推動作用。國家治理轉(zhuǎn)型的重要智力來源之一是高稀缺、高績效表現(xiàn)的高層次人才。2010年出臺 《國家中長期人才發(fā)展規(guī)劃綱要 (2010—2020年)》，在同一時期中國人才政策重點(diǎn)也從技術(shù)人才、高校畢業(yè)生引進(jìn)轉(zhuǎn)為高層次人才支持[1]。高層次人才政策的出臺是基于推動城市科技創(chuàng)新發(fā)展的大背景，目標(biāo)是把高層次人才集聚起來構(gòu)成城市發(fā)展的強(qiáng)大支撐力量[2]。

高層次人才作為國家和地方發(fā)展的重要推動力量，是各級政府重點(diǎn)關(guān)注的人才群體，高層次人才相關(guān)政策也是地方政府主要出臺的政策內(nèi)容。然而，近年在各地人才事業(yè)發(fā)展中，人才政策出現(xiàn)異化現(xiàn)象，即人才政策實施偏離政策制定初衷，把人才的榮譽(yù)稱號、獎勵措施、激勵措施等混為一談，將人才政策異化為人才 “帽子”，忽視了政策目標(biāo)是否達(dá)到?；诖?，本研究以陜西省為例，分析政府高層次人才政策的政策目標(biāo)，并基于政策目標(biāo)構(gòu)建指標(biāo)體系，評估地方政府高層次人才政策的實施是否達(dá)到其預(yù)定的政策目標(biāo)。

1 文獻(xiàn)綜述與理論基礎(chǔ)

1.1 政策效果評估

關(guān)于政策評估內(nèi)涵和概念主要有3類觀點(diǎn)：①政策評估是針對政策在預(yù)定目標(biāo)上的實施效果評估，強(qiáng)調(diào)事中和事后評價，是對政府干預(yù)的價值、產(chǎn)出及結(jié)果的回顧與評價[3]。②政策評估主要是對政策實施方案的評估，主要關(guān)心的是解析和預(yù)測,它依靠經(jīng)驗性證據(jù)和分析，強(qiáng)調(diào)建立和檢驗中期理論，關(guān)心是否對政策有用[4]，通過搜集相關(guān)信息來對制定的各個政策方案本身進(jìn)行評價和分析，之后比較各種方案的優(yōu)劣勢和可行性，為決策者提供參考，最終選擇合適的政策方案實施，這種觀點(diǎn)強(qiáng)調(diào)政策的事前評估，評價對象是政策方案本身。③融合前兩種觀點(diǎn)，認(rèn)為政策評估是對政策全過程的評估，既包括對政策方案的事前評估，也包括對政策執(zhí)行的事中評估以及對政策結(jié)果的事后評估[5]。

第1類觀點(diǎn)把政策評估基本等同于政策效果評估；第3類觀點(diǎn)認(rèn)為政策效果評估屬于政策評估的重要組成部分。無論從何種觀點(diǎn)看，政策效果評估本身都是指評價人們所執(zhí)行的政策在實現(xiàn)其預(yù)定目標(biāo)上的效果。

1.2 高層次人才政策文本研究

高層次人才政策文本研究屬于對政策的事前評估。在研究中我國學(xué)者對于高層次人才政策進(jìn)行細(xì)分，通過分析各地政策文本中針對高層次人才的引進(jìn)、培養(yǎng)、發(fā)展等措施，發(fā)現(xiàn)高層次人才政策在制定中存在的問題，從而提出改進(jìn)意見。從人才政策內(nèi)涵看，中國學(xué)者在研究中將人才政策要素分為培育、流動、引進(jìn)、激勵、評價、保障等方面。也有部分學(xué)者是根據(jù)政策目標(biāo)來區(qū)分，如陳莎利等[6]將人才政策分為福利政策和發(fā)展性政策兩類，而吳帥[7]則將人才政策分為激勵性政策、保障性政策和發(fā)展性政策。在對不同種類的政策文本研究中，有學(xué)者[8-9]對各地區(qū)政策文本進(jìn)行對比研究，比較地區(qū)間政策的差異，辯證分析不同高層次人才政策取得的效果，探討地區(qū)政策內(nèi)容及實施方面存在的不足，并提出對策思考；而有學(xué)者[10-11]聚焦于一個地區(qū)的高層次人才政策演進(jìn)，研究政策調(diào)整動向，歸納總結(jié)現(xiàn)有政策的不足，并根據(jù)實際情況提出改進(jìn)建議。

1.3 高層次人才政策實施效果研究

研究高層次人才政策的實施情況與效果，一般以中央或地區(qū)的特定政策為對象，構(gòu)建評價指標(biāo)體系，研究其實施效果。中國學(xué)者針對高層次人才政策實施效果構(gòu)建的指標(biāo)體系主要分為兩類。①認(rèn)為政策效果是政策目標(biāo)的達(dá)成度及政策對現(xiàn)狀的改善程度，這類研究多從投入—產(chǎn)出角度對政策有效性進(jìn)行評價。楊河清等[12]衡量國家 “千人計劃”政策的政策投入、直接和間接產(chǎn)出、政策負(fù)效應(yīng)，政策投入指標(biāo)為各項財政投入，負(fù)效應(yīng)為機(jī)會不平等、挫傷本土專家積極性等，并認(rèn)為政策凈效應(yīng)大于零則證明政策有效。王寧等[13]從投入—產(chǎn)出角度對河南省科技人才數(shù)量進(jìn)行有效性評估，但其投入指標(biāo)是用科技人才政策數(shù)量衡量，而對于科技人才政策的產(chǎn)出主要通過經(jīng)濟(jì)支持、人數(shù)支持和科研成果來反映。宋本江等[14]將人才環(huán)境改善狀況和人才資源發(fā)展?fàn)顩r作為政策效果評估的主要指標(biāo)。②認(rèn)為政策效果除了政策目標(biāo)的達(dá)成，還包括政策滿意度的角度。張同全等[15]研究的政策投入指標(biāo)綜合了人才數(shù)量和財政傾斜程度等，產(chǎn)出指標(biāo)綜合成果、就業(yè)、稅收等，同時還通過問卷調(diào)查從引進(jìn)、培養(yǎng)、激勵、流動、創(chuàng)業(yè)5個方面對創(chuàng)新人才開發(fā)政策的政策滿意度進(jìn)行評價，全面衡量山東省科技園區(qū)創(chuàng)新人才開發(fā)政策的實施效果。顧玲琍等[16]將科技人才政策實施效果評估的基本維度和要素分為政策知曉度、政策認(rèn)可度、政策執(zhí)行度、政策受益度，在此基礎(chǔ)上再細(xì)化分解出10個二級指標(biāo)、28個三級指標(biāo)，并運(yùn)用問卷調(diào)查法進(jìn)行評估。

特別地，在對人才政策實施效果的研究中，有學(xué)者發(fā)現(xiàn)人才政策在執(zhí)行過程中或政策結(jié)果與原有政策目標(biāo)存在一定偏差，即出現(xiàn)了政策異化現(xiàn)象。梁帥等[17]、陳麗君等[18]在研究中都發(fā)現(xiàn)人才政策實施存在著政策實施梗阻和政策對話缺失等問題，導(dǎo)致人才激勵政策效果最終演變?yōu)槿瞬?“帽子”現(xiàn)象，即政策功能異化。也有學(xué)者[19]提出人才計劃造成學(xué)術(shù)勞動力市場的結(jié)構(gòu)性差異和制度性分割，造成人才流動方法、動機(jī)和秩序異常。但在對人才政策異化的研究中，多為定性研究，或基于案例分析，缺少判斷人才政策異化的定量標(biāo)準(zhǔn)，更多地應(yīng)用于假設(shè)檢驗、定量分析等實證范式為主要內(nèi)容的政策評估方法，這應(yīng)該是中國公共政策評估的重要努力方向[20]。

綜上所述，中國學(xué)者對高層次人才政策進(jìn)行政策文本研究和實施效果評價，但其指標(biāo)體系各有側(cè)重點(diǎn)，缺少對政策實施效果的多維度評估；在研究過程中也有學(xué)者提出人才政策異化這一現(xiàn)象，但現(xiàn)有研究缺乏從定量角度對人才政策異化這一現(xiàn)象進(jìn)行分析。本研究以陜西省高層次人才政策為例，從人才成長、學(xué)術(shù)成果、科研攻關(guān)等維度出發(fā)構(gòu)建高層次人才政策實施效果的評價指標(biāo)體系，并通過統(tǒng)計分析、斷點(diǎn)回歸等定量分析法，探究地方高層次人才政策實施效果，判斷其人才政策是否出現(xiàn)了 “異化”現(xiàn)象 (即政策效果是否偏離了其政策目標(biāo))，為地方高層次人才政策的發(fā)展與改進(jìn)提供實證數(shù)據(jù)支持。

2 研究數(shù)據(jù)

陜西地處西部，卻是人才資源豐富的科研大省，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對東部地區(qū)較低，市場和社會資源相對貧乏，政府對人才的支持政策在促進(jìn)人才成長和發(fā)展方面的作用就顯得更為重要，故本研究以陜西省高層次人才政策為研究對象。

依據(jù) 《陜西省 “十三五”人才發(fā)展規(guī)劃》 《陜西省高層次人才服務(wù)平臺建設(shè)方案》規(guī)定，陜西省 “百人計劃” (現(xiàn) “千人計劃”)、 “三秦學(xué)者創(chuàng)新團(tuán)隊計劃” (簡稱 “三秦學(xué)者”)、陜西省 “高層次人才特別支持計劃” (簡稱 “特支計劃”)和 “三秦工匠計劃” (簡稱 “三秦工匠”)等4項人才政策是陜西省重點(diǎn)人才工程，是主要的陜西省高層次人才政策。本研究梳理以上4項人才工程入選者的發(fā)展情況，總結(jié)其發(fā)展規(guī)律，并評價政策實施效果。

本研究首先從公開資料入手，搜集各項、各批次高層次人才入選者名單和人才信息，研究資料主要包括國家自然科學(xué)基金委網(wǎng)站公開信息、政府公開文件、各單位公示文件、愛思唯爾Scopus數(shù)據(jù)庫、研究報告等；由于人才政策的效果顯現(xiàn)需要一定的時間，因此本研究將高層次人才入選統(tǒng)計截止時間定為2019年6月。為了確保研究數(shù)據(jù)收集的準(zhǔn)確性和覆蓋度，本研究采取多人重復(fù)檢索、互相校驗的方法，確保每項人才政策的相關(guān)數(shù)據(jù)至少被檢索過3次。最后，本研究將獲得的數(shù)據(jù)結(jié)果與陜西省科技資源管理服務(wù)一體化云平臺科技人才數(shù)據(jù)庫進(jìn)行一一核對，確保能有盡有，不存在遺漏的公開資料。

本研究最終收集到關(guān)于156位 “三秦學(xué)者”入選人才、60位 “三秦工匠”入選人才、266位 “特支計劃”入選人才、262位 “百人計劃”入選人才的研究數(shù)據(jù)，去除重復(fù)入選的和已經(jīng)離職或者兼職 (主要工作和生活地不在陜西)，共701位高層次人才的相關(guān)數(shù)據(jù)。

3 指標(biāo)體系構(gòu)建

3.1 高層次人才政策目標(biāo)分析

國內(nèi)外學(xué)者界定一項政策是否成功有不同的判斷標(biāo)準(zhǔn)，其中一種可行的標(biāo)準(zhǔn)是將公共政策的執(zhí)行結(jié)果與政策制定者的政策目標(biāo)相比較，比較政策執(zhí)行后發(fā)生的變化是否與政策制定者原始的政策目標(biāo)相一致[21]。因此，為了研究高層次人才政策的實施效果和異化情況，必須首先明確各項高層次人才政策的目標(biāo)。

國內(nèi)學(xué)者在對一般人才政策的目標(biāo)進(jìn)行分類時，常分為引進(jìn)、培養(yǎng)、激勵、流動、保障等類型。依據(jù)陜西省最新版本 (2017年版)的4項高層次人才政策文本，在對陜西省高層次人才政策的目標(biāo)進(jìn)行分類時可以發(fā)現(xiàn)，其人才目標(biāo)主要分為引進(jìn)、培養(yǎng)、創(chuàng)新等，所以按照人才引進(jìn)到成長的階段作為分類依據(jù)，將政策目標(biāo)分為人才引進(jìn)、人才培養(yǎng)、人才創(chuàng)新3種，人才引進(jìn)指推進(jìn)對國內(nèi)外各層次、各領(lǐng)域人才的引進(jìn)，鼓勵國內(nèi)外人才來陜西省工作、創(chuàng)業(yè)或以多種方式為國家和社會服務(wù)；人才培養(yǎng)指加強(qiáng)人力資源能力培養(yǎng)，創(chuàng)新培養(yǎng)模式，培養(yǎng)和建設(shè)不同層次的人才；人才創(chuàng)新指充分發(fā)揮人才的聚合優(yōu)勢和對創(chuàng)新的帶動作用，促進(jìn)創(chuàng)新成果的產(chǎn)出。

對陜西省4項高層次人才政策的政策目標(biāo)梳理見表1。從對政策目標(biāo)的文本分析中可以發(fā)現(xiàn)，4項高層次人才政策的目標(biāo)具有綜合性特征，對人才引進(jìn)、培養(yǎng)和創(chuàng)新都有不同程度的涉及，但是從其目標(biāo)的首要程度看 (整體目標(biāo)還是局部目標(biāo))，其側(cè)重點(diǎn)各有不同。陜西省 “千人計劃”是典型的人才引進(jìn)政策，主要的政策目標(biāo)在引進(jìn)各領(lǐng)域高層次創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才；陜西省 “特支計劃”和 “三秦工匠”是綜合性人才政策，但主要屬于人才培養(yǎng)政策，其主要目標(biāo)在于對各領(lǐng)域的高層次人才給予特殊支持，支持有潛質(zhì)的人才成長為更高層次人才 (例如從杰青成長為院士)或者高技能人才；陜西省 “三秦學(xué)者”是典型的人才創(chuàng)新政策，主要目標(biāo)在于充分發(fā)揮團(tuán)隊集體攻關(guān)、協(xié)作創(chuàng)新的聚合優(yōu)勢和對重點(diǎn)領(lǐng)域創(chuàng)新的帶動作用。

3.2 高層次人才政策實施效果評價體系

評估政策效果與政策目標(biāo)的對應(yīng)關(guān)系，需要采取事實評估的技術(shù)路線 (與價值評估相對)。具體表現(xiàn)為從事實和數(shù)據(jù)出發(fā)，通過一系列實證與技術(shù)的結(jié)合，應(yīng)用成本—收益分析、多元回歸分析等方法[22]，驗證政策效果是否達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。從公共政策學(xué)的基本理論看，簡單易行是政策評估模式選擇的重要標(biāo)準(zhǔn)，評估模式應(yīng)該盡量簡單、易于操作。越復(fù)雜的評估模式越容易產(chǎn)生誤差，影響評估結(jié)果的準(zhǔn)確性和有效性[5]。因此，本研究將直接針對高層次人才政策的政策目標(biāo)選取最直接的客觀指標(biāo)，構(gòu)建評價指標(biāo)體系。

人才引進(jìn)政策的評價主要從人才引進(jìn)數(shù)量和質(zhì)量等方面進(jìn)行，國內(nèi)已有學(xué)者進(jìn)行過類似研究，本研究不再重復(fù)。人才培養(yǎng)政策應(yīng)當(dāng)用人才成長來衡量，而人才創(chuàng)新政策則應(yīng)當(dāng)通過其創(chuàng)新成果產(chǎn)出和承擔(dān)科研攻關(guān)項目進(jìn)行衡量。因此，本研究主要從人才成長、創(chuàng)新成果和科研攻關(guān)3個方面分析高層次人才政策效果。其中，人才成長主要包括職稱提升、職務(wù)提升、人才層次提升、人才社會任職、當(dāng)選民意代表；學(xué)術(shù)成果主要是以獲得的榮譽(yù)獎勵為主要指標(biāo)，包括國家級榮譽(yù)獎勵、省部級榮譽(yù)獎勵、其他榮譽(yù)獎勵；科研攻關(guān)主要包括承擔(dān)的國家級重大課題、國家級一般課題、省部級課題等。具體指標(biāo)見表2。

表2 指標(biāo)操作化

4 實施效果評價

4.1 政策效果橫向?qū)Ρ妊芯?/h3>

(1)整體橫向?qū)Ρ?。通過公開資料檢索陜西省高層次人才計劃入選者信息，統(tǒng)計他們?nèi)脒x人才項目后產(chǎn)出的成果，見表3～表7。

表3 “三秦學(xué)者”成果統(tǒng)計

表4 “三秦工匠”成果統(tǒng)計

表5 “特支計劃”成果統(tǒng)計

表6 “百人計劃”成果統(tǒng)計

表7 陜西省高層次人才成果總計

“三秦學(xué)者”負(fù)責(zé)人在獲得 “三秦學(xué)者”稱號后，有25位取得進(jìn)一步成長，獲得251項榮譽(yù)獎勵，一方面反映 “三秦學(xué)者”的獲評人員能力水平得到了繼續(xù)認(rèn)可，另一方面說明 “三秦學(xué)者”的激勵作用良好。此外，在平均每人承擔(dān)的省部級以上項目標(biāo)數(shù)量方面，3批 “三秦學(xué)者”的統(tǒng)計結(jié)果分別為1.25項、0.43項和0.24項。這說明， “三秦學(xué)者”在標(biāo)桿作用的發(fā)揮方面以及特定領(lǐng)域的創(chuàng)新和發(fā)展方面都有重要作用。

“三秦工匠”主要支持對象是具有頂尖技術(shù)的一線技術(shù)工人，與其他3項政策對象存在明顯不同，因此他們幾乎沒有承擔(dān)省部級以上的科研項目。但是其攻關(guān)重點(diǎn)是鉆研自身業(yè)務(wù)、磨練技能和培養(yǎng)高技能人才，雖然入選時間不長，但其中的30%都在入選 “三秦工匠”后獲得新的榮譽(yù)獎勵，還有1人當(dāng)選為第十三屆全國人大代表。

“特支計劃”第1批資助的啟動時間與 “三秦學(xué)者” (即第3批)相近， “三秦學(xué)者”負(fù)責(zé)人的成長率為7.6%，人均榮譽(yù)獎勵數(shù)0.82，人均省部級以上項目數(shù)0.24，而 “特支計劃”人才成長率10.2%，人均榮譽(yù)獎勵數(shù)0.26，人均省部級以上項目數(shù)0.09；除了在人才成長率上 “特支計劃”第一批略高于 “三秦學(xué)者”第3批，但在人均榮譽(yù)獎勵和項目上均大幅落后?？梢?， “特支計劃”在實施效果上低于 “三秦學(xué)者”。

表4 “三秦工匠”成果統(tǒng)計

表5 “特支計劃”成果統(tǒng)計

表6 “百人計劃”成果統(tǒng)計

“百人計劃”前兩批的數(shù)據(jù)幾乎全部缺失，故不做考慮；第3～7批缺失值較多，有效信息在20%左右，分析難度大，但直接效果遠(yuǎn)不如 “三秦學(xué)者”。 “百人計劃”第8批和第9批信息相對完整，第8批時間上與 “三秦學(xué)者”第2批大致相當(dāng)，但在入選人數(shù)更多的情況下，3項指標(biāo)均落后于 “三秦學(xué)者”；第9批時間上與 “三秦學(xué)者”和 “特支計劃”第1批大致相當(dāng)， “百人計劃”第9批人才成長率為13.8%，人均榮譽(yù)獎勵數(shù)0.1，人均項目數(shù)0.33，與 “三秦學(xué)者”和 “特支計劃”相比，人均榮譽(yù)獎勵較少，成長率和人均項目較多。產(chǎn)生這一現(xiàn)象的主要原因是 “百人計劃”第9批統(tǒng)計數(shù)據(jù)中青年學(xué)者占比極高。其中， “百人計劃”第9批青年項目占比96.6%，而 “特支計劃”中青年學(xué)者僅占32.3%， “三秦學(xué)者”則沒有青年項目，因此，青年學(xué)者承擔(dān)了大量研究項目，但限于年齡，獲得的榮譽(yù)獎勵較少，但潛力最大，成長率也最高。

總體來說， “三秦學(xué)者”的人才成長率為16.0%，人均榮譽(yù)獎勵數(shù)1.6，人均省部級以上項目數(shù)0.62； “特支計劃”的人才成長率為10.2%，人均榮譽(yù)獎勵數(shù)0.26，人均省部級以上項目數(shù)0.09； “百人計劃”的人才成長率為11.8%，人均榮譽(yù)獎勵數(shù)0.18，人均省部級以上項目數(shù)0.32； “三秦工匠”的人才成長率為6.7%，人均榮譽(yù)獎勵數(shù)0.3，人均省部級以上項目數(shù)0；總體的人才成長率為12.4%，人均榮譽(yù)獎勵數(shù)0.55，人均省部級以上項目數(shù)0.29。因此， “三秦學(xué)者”入選者無疑是4項高層次人才政策入選者中取得成果最多的。

(2)高層次人才成長對比。從職稱、職務(wù)等5個方面評價高層次人才成長，結(jié)果見表8。

表8 高層次人才成長統(tǒng)計

可以看到，當(dāng)選為民意代表的人數(shù)是最少的，只有兩人；層次提升人數(shù)最多，占合計成長人次的40.2%；職務(wù)提升人數(shù)是第二多的，而職稱提升人數(shù)較少，這是因為高層次人才在入選人才計劃前往往已經(jīng)具有高級職稱，沒有職稱提升的空間，而職務(wù)提升則不受限制。

層次提升人數(shù)雖然最多，但比例不足總體人數(shù)的5%，可見，即便是獲得了省級高層次人才計劃支持，也很難再獲得進(jìn)一步提升。其中，層次提升中最多的是獲批國家 “優(yōu)青”和 “杰青”項目、青年長江、青年萬人等 “四青”的青年學(xué)者，占總數(shù)的60%。一方面， “四青”的入選難度低于院士、長江、萬人等；另一方面，可見青年學(xué)者是高層次人才中成長潛力最大的群體?？傮w來說，陜西省省級高層次人才的成長率約為12.4%。

(3)高層次人才學(xué)術(shù)成果對比。本研究統(tǒng)計的學(xué)術(shù)成果主要是國家三大獎、省部級獎勵、跨國性協(xié)會獎勵等高水平獎項，結(jié)果見表9。

表9 高層次人才學(xué)術(shù)成果統(tǒng)計

可以看到，省部級榮譽(yù)獎勵得獎數(shù)最多，占總體的63.1%，跨國會議/協(xié)會榮譽(yù)獎勵最少，僅9項，總體人均榮譽(yù)獎勵數(shù)為0.55。其中， “三秦學(xué)者”入選者貢獻(xiàn)了大部分榮譽(yù)獎勵數(shù)，占65.2%，而 “三秦學(xué)者”入選人數(shù)則低于 “百人計劃”和 “特支計劃”。一方面因為 “三秦學(xué)者”入選時間長，另一方面因為 “三秦學(xué)者”入選門檻更高，實施效果更好。

(4)高層次人才科研攻關(guān)對比?？蒲泄リP(guān)，解決科技、經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展中面臨的瓶頸問題和關(guān)鍵問題是高層次人才的主要責(zé)任，也是其主要作用。因此，本研究以高層次人才承擔(dān)的省部級以上項目數(shù)反映其社會效應(yīng)大小。如前所述，本研究主要統(tǒng)計863/973項目，國家級重大、重點(diǎn)項目，國家級一般項目，省部級重大、重點(diǎn)項目，省部級一般項目等，結(jié)果見表10。

表10 高層次人才承擔(dān)課題統(tǒng)計

可以看到，國家級一般課題是高層次人才承擔(dān)的主要課題，占總體的55.6%，且國家級課題總數(shù)158項，占總體的77.1%。因此，陜西省高層次人才承擔(dān)大量國家級課題和一些省部級課題，為推動科技進(jìn)步和社會發(fā)展起著重大作用。同時， “三秦學(xué)者”入選者是4種高層次人才中承擔(dān)國家級課題最多的，是其中承擔(dān)科研攻關(guān)任務(wù)最多的高層次人才群體。

4.2 政策實施效果縱向?qū)Ρ妊芯?/h3>

由于 “三秦工匠”和 “特支計劃”的縱向時間跨度太短，現(xiàn)有數(shù)據(jù)不足以支撐研究需要，而 “千人計劃”的政策目標(biāo)主要在于人才引進(jìn)而非培養(yǎng)和創(chuàng)新，因此均不適合作為研究對象。 “三秦學(xué)者”相較于其他計劃而言，具有較長的延續(xù)性和人才培養(yǎng)、人才創(chuàng)新的目標(biāo)性，最適合作為高層次人才政策效果縱向分析的研究對象。

由于 “三秦學(xué)者”的政策目標(biāo)主要是人才創(chuàng)新，因此針對入選者的學(xué)術(shù)成果開展縱向?qū)Ρ妊芯?。除了榮譽(yù)獎勵，發(fā)表學(xué)術(shù)論文也是重要的學(xué)術(shù)成果，因此本部分的研究中再加上發(fā)表論文數(shù)量和論文篇均引用量 (衡量論文質(zhì)量)兩個變量。

(1)成對樣本的t-檢驗。本研究通過國家自然科學(xué)基金委的大數(shù)據(jù)知識管理服務(wù)門戶網(wǎng)站 (http://kd.nsfc.gov.cn/)和愛思唯爾的Scopus數(shù)據(jù)庫 (https://www.scopus.com/)檢索所有 “三秦學(xué)者”入選者 (創(chuàng)新團(tuán)隊除外)在入選前后同樣時間跨度內(nèi)所獲得的省部級以上獎勵數(shù)、發(fā)表論文數(shù)和論文篇均引用數(shù) (時間截至2020年12月)，通過成對樣本均值的t-檢驗驗證入選前后學(xué)者所獲獎勵數(shù)量和論文發(fā)表數(shù)量與篇均引用量有無顯著差異，結(jié)果見表11。

表11 入選 “三秦學(xué)者”前后的成對樣本t-檢驗

經(jīng)過t-檢驗可以發(fā)現(xiàn)，學(xué)者在入選 “三秦學(xué)者”后，在所獲省部級以上獎勵數(shù)、論文發(fā)表數(shù)和論文篇均引用數(shù)上均發(fā)生了顯著提高。但是，這似乎不足以草率做出因果判斷，認(rèn)定陜西省高層次人才政策的實施促進(jìn)了其學(xué)術(shù)成果產(chǎn)出。這是因為上述統(tǒng)計檢驗實際上是反映了時間對成果產(chǎn)出的影響，實際上，是否獲得 “三秦學(xué)者”的支持并非唯一隨時間變化的變量。例如，人才從事科研工作所積累的經(jīng)驗、擁有的社會資本等，豐富的科研經(jīng)驗和豐厚的社會資本顯然都有益于學(xué)術(shù)成果產(chǎn)出，尤其是學(xué)術(shù)論文發(fā)表。因此，為了更深入探究 “三秦學(xué)者”的實施是否促進(jìn)了學(xué)術(shù)成果產(chǎn)出，需要采用新的研究方法。

(2)清晰斷點(diǎn)回歸。斷點(diǎn)回歸通常被視為一種擬隨機(jī)實驗，它適用于處理變量完全由某變量是否超過某斷點(diǎn)來決定的情形[23]。具體說，斷點(diǎn)回歸可以分為兩種：①斷點(diǎn)是清晰的 (Sharp)，即在斷點(diǎn)x=c處一側(cè)的所有個體全部得到了處理，反之，在斷點(diǎn)x=c另一側(cè)的所有觀測點(diǎn)全部沒有得到處理。此時，個體接受處理的概率從斷點(diǎn)x=c處一側(cè)的0跳轉(zhuǎn)到另一側(cè)的1。②斷點(diǎn)是模糊的 (Fussy)，即在斷點(diǎn)附近，個體接受處理的概率是單調(diào)變化的。本研究關(guān)注的主要處理變量為人才是否入選人才計劃。因此，本研究采用清晰的斷點(diǎn)回歸進(jìn)行分析。

按照各批人才入選 “三秦學(xué)者”的時間，入選 “三秦學(xué)者”之后人才的學(xué)術(shù)成果產(chǎn)出情況隨時間的變化將其稱為處理組 (Treatment Group)；入選 “三秦學(xué)者”之前人才學(xué)術(shù)成果產(chǎn)出隨時間的變化將其稱之為參照組 (Reference Group)。

在實施斷點(diǎn)回歸前，首先直觀觀察由 “三秦學(xué)者”實施所導(dǎo)致的斷點(diǎn)。因此，利用研究數(shù)據(jù)分別繪制年發(fā)表論文數(shù)、論文篇均引用數(shù)與時間的散點(diǎn)圖和斷點(diǎn)圖，如圖1～圖4。圖1中x軸的0點(diǎn)處是受到 “三秦學(xué)者”影響人才的分界點(diǎn)。

從圖1和圖2可見，無論是年發(fā)表論文數(shù)還是論文的篇均引用數(shù)均呈現(xiàn)隨時間而上升的趨勢，但很難看出斷點(diǎn)的存在。從圖3和圖4可見，在斷點(diǎn)處年論文發(fā)表數(shù)和論文篇均引用數(shù)均存在一個小幅上升，年發(fā)表論文數(shù)量的截距從大約6篇上升至6.8篇左右，而篇均引用數(shù)的截距從大約3.5次上升至3.9次左右，也就是說 “三秦學(xué)者”實施的局部處理效應(yīng)分別為0.8篇和0.4次左右。年發(fā)表論文數(shù)和論文篇均引用數(shù)都存在著較明顯的斷點(diǎn)，意味著因果關(guān)系可能存在，需要通過實證分析對這一關(guān)系進(jìn)行更詳細(xì)的探討。

圖1 年發(fā)表論文數(shù)與年份散點(diǎn)圖

圖2 論文篇均引用數(shù)與年份散點(diǎn)圖

圖3 “三秦學(xué)者”入選前后的年發(fā)表論文數(shù)斷點(diǎn)

圖4 “三秦學(xué)者”入選前后的論文篇均引用數(shù)斷點(diǎn)

斷點(diǎn)回歸的估計結(jié)果見表12。在涉及年發(fā)表論文數(shù)和篇均引用數(shù)的兩個回歸模型中，p值均遠(yuǎn)大于0.1，顯著性不足。因此，從斷點(diǎn)回歸結(jié)果看，現(xiàn)有證據(jù)不能支持 “三秦學(xué)者”的實施顯著促進(jìn)了學(xué)術(shù)成果產(chǎn)出的結(jié)論。

表12 年發(fā)表論文數(shù)的斷點(diǎn)回歸結(jié)果

考慮到政策實施效果的顯現(xiàn)可能存在遲滯，因此，本研究再依次以人才入選 “三秦學(xué)者”后的第1年、第2年和第3年為斷點(diǎn)進(jìn)行擬合和回歸，其結(jié)果均不顯著，因此可以得出結(jié)論， “三秦學(xué)者”的實施沒有顯著促進(jìn)學(xué)術(shù)成果產(chǎn)出。

5 結(jié)論與討論

5.1 研究結(jié)論

高層次人才政策的目標(biāo)主要分為人才引進(jìn)、人才培養(yǎng)、人才創(chuàng)新3種。本研究以陜西省為例，借助定量研究和實證研究方法，分析了地方政府高層次人才政策的實施效果。

定量研究結(jié)果表明，即使獲得了地方政府的大力支持，地方性高層次人才也很難成長為國家級高層次人才，只有不足5%的入選者實現(xiàn)了人才層次提升；青年拔尖人才是地方高層次人才群體中成長率最高、最具潛力的人才群體； “三秦學(xué)者”這類成熟的人才群體是地方高層次人才中的中堅力量，獲得成果最多，承擔(dān)課題也最多。此外，實證研究的結(jié)果表明即便是橫向?qū)Ρ戎谐晒疃嗟?“三秦學(xué)者”，其政策實施也沒有顯著促進(jìn)高層次人的才學(xué)術(shù)成果產(chǎn)出。

5.2 政策啟示

(1)如何對待青年拔尖人才與高層次人才。熊彼特的創(chuàng)新理論提到，創(chuàng)新從來不是，也永遠(yuǎn)不可能是靜止的[24]。它本身將 “不斷地從內(nèi)部革新經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，即不斷地破舊，不斷創(chuàng)造新的結(jié)構(gòu)”，是一種 “創(chuàng)造性毀滅過程”。而創(chuàng)新的實現(xiàn)則需要 “企業(yè)家”的作用，他們必須具備一定眼光、膽略和能力。從這一視角看，高層次人才無疑具備能力要素，但是在正反饋作用機(jī)制下，他們可能傾向于保持遞增的結(jié)果導(dǎo)致對某一特定技術(shù)的偏好和占據(jù)持久的主導(dǎo)地位[25]，即形成路徑依賴，這種偏好很可能反過來成為創(chuàng)新的阻礙。

在這種前提下，青年拔尖人才可能具備更大的創(chuàng)新潛力，也更需要政府人才政策的支持。不可否認(rèn)的是，高層次人才的創(chuàng)新成果產(chǎn)出在絕對量上依然可觀，但是政府高層次人才政策的資源投入不能直接促進(jìn)高層次人才的成果產(chǎn)出，因此政府可以考慮設(shè)置一些純榮譽(yù)性的高層次人才稱號，作為對高層次人才成果和貢獻(xiàn)的獎勵和肯定，而將更多的人才政策資源向青年拔尖人才傾斜。正如習(xí)近平總書記在中央人才工作會議上強(qiáng)調(diào)的，要把培育國家戰(zhàn)略人才力量的政策重心放在青年科技人才上，給予青年人才更多的信任、更好的幫助、更有力的支持，支持青年人才挑大梁、當(dāng)主角。各類人才培養(yǎng)引進(jìn)支持計劃要向青年人才傾斜，擴(kuò)大支持規(guī)模，優(yōu)化支持方式。

(2)如何使人才政策的效果充分發(fā)揮。在制約高層次人才政策實施效果因素的問題上，本研究通過針對陜西省高層次人才、人才單位和政府職能部門的問卷調(diào)研及主題座談，對陜西省在高層次人才工作中引進(jìn)人才的政策制定、引進(jìn)人才的體制機(jī)制創(chuàng)新、引進(jìn)高層次人才工作的綜合服務(wù)能力進(jìn)行了分析。研究發(fā)現(xiàn)，制約陜西省高層次人才政策實施效果的瓶頸問題主要表現(xiàn)在：首先，政策體系不完備，對人才的界定尚不完全清晰，人才政策的覆蓋面不完整，資源配套落實不到位；第二，引進(jìn)人才的體制機(jī)制缺乏創(chuàng)新，人才引進(jìn)平臺建設(shè)緩慢，引進(jìn)人才的目標(biāo)性、計劃性過強(qiáng)；第三，人才工作的綜合服務(wù)能力較差，配套服務(wù) “跟不上”；最后，人才服務(wù)的信息共享需加強(qiáng)，人才考評制度不完善等。地方政府亟需在這些方面做出改進(jìn)，以提高人才政策實施的效果。