唐 洋，彭 卉，劉子源

（南華大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理與法學(xué)學(xué)院，湖南 衡陽(yáng) 421001）

0 引 言

目前我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，“保民生，促發(fā)展”是我國(guó)近年來(lái)宏觀政策的主基調(diào)。面對(duì)經(jīng)濟(jì)下行壓力的持續(xù)增大，地方政府利用各種金融渠道在市場(chǎng)上變相融資，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的范圍在不合規(guī)的情況下逐步增大，由政府出面收購(gòu)的PPP 項(xiàng)目也接連不斷，這些融資行為讓地方政府債務(wù)的隱性風(fēng)險(xiǎn)不斷加大，對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生了較大的沖擊，很有可能演變成經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下的“灰犀牛事件”。中央在防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)工作上給予了高度重視，體現(xiàn)了其防控風(fēng)險(xiǎn)的意識(shí)和穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)的決心，其中金融風(fēng)險(xiǎn)更是做好工作的關(guān)鍵一環(huán)。近年來(lái)，地方隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題層出不窮，隱性債務(wù)舉借規(guī)模不容小覷，但由于其規(guī)模龐大、透明度低，來(lái)源、主體、渠道等不易被探查，想要對(duì)其進(jìn)行精確的度量具有一定的挑戰(zhàn)性，因此，構(gòu)建科學(xué)合理、具有操作性和推廣性的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)體系是亟待解決的重要議題。在此背景下，本文以地方政府隱性債務(wù)為研究對(duì)象，分析我國(guó)地方政府隱性債務(wù)形成的原因，構(gòu)建地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系，綜合運(yùn)用層次分析法和熵值法來(lái)進(jìn)行賦權(quán)評(píng)估，為防控化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)提供思路和建議。

1 地方政府隱性債務(wù)形成機(jī)制的分析

1.1 地方政府隱性債務(wù)的統(tǒng)計(jì)口徑

“政府隱性債務(wù)”概念由美國(guó)公共經(jīng)濟(jì)學(xué)家Harvey S.Rosen 于1992 年首次提出，他在其著作《財(cái)政學(xué)》中，將政府隱性債務(wù)定義為政府對(duì)未來(lái)支付款項(xiàng)的承諾。Hana（漢娜）于1998 年從法律和道義責(zé)任，以及債務(wù)責(zé)任確定與否的角度，建立了顯性與隱性、直接與或有四個(gè)維度的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)矩陣，并第一次提出了政府隱性或有負(fù)債的概念，漢娜財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)矩陣得到廣泛認(rèn)可和借鑒。劉尚希（2002）基于漢娜矩陣估算了我國(guó)的政府債務(wù)規(guī)模，提出今后改革的重點(diǎn)是風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任明晰化，并將政府作為一個(gè)公共主體的身份，構(gòu)建了一個(gè)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的理論分析框架。由于地方政府隱性債務(wù)的復(fù)雜性和特殊性，學(xué)者們根據(jù)自己的研究對(duì)其做了不同的定義。平新喬（2000）將政府隱性負(fù)債分為直接隱性負(fù)債（即政府無(wú)法用立法或條約形式規(guī)定的必然支出項(xiàng)目）和不會(huì)官方公開(kāi)但經(jīng)權(quán)衡之后仍會(huì)承諾支付的間接隱性負(fù)債；吉富星（2018）則認(rèn)為隱性債務(wù)的實(shí)質(zhì)是不規(guī)范的融資舉債，其認(rèn)定核心在于是否將財(cái)政資金作為還款來(lái)源，是否由政府兜底；韓文琰（2020）提出隱性債務(wù)異化，將其界定為地方政府利用政策空間主動(dòng)形成的新隱性債務(wù)。中央也高度重視政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，2014 年出臺(tái)的《新預(yù)算法》正式將地方政府債務(wù)問(wèn)題以法律的形式加以規(guī)定，財(cái)政部50 號(hào)文件將地方政府隱性債務(wù)定義為地方政府通過(guò)非正規(guī)渠道融資方式來(lái)進(jìn)行違法違規(guī)的變相舉債，中央辦公廳等相關(guān)部門(mén)也對(duì)隱性債務(wù)做出了官方界定。我們根據(jù)已有研究成果，結(jié)合具體國(guó)情，將地方政府隱性債務(wù)分為兩類(lèi)：直接隱性債務(wù)，即政府為了保證業(yè)績(jī)和追求利益主動(dòng)違規(guī)舉債融資；間接隱性債務(wù)，即政府因職能要求或公眾預(yù)期而形成的債務(wù)。

1.2 地方政府隱性債務(wù)的形成機(jī)制分析

近年來(lái)，各界在防范和化解隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)方面都做了諸多探索，并取得了有效進(jìn)展，但仍存在不容忽視的問(wèn)題，地方政府隱性債務(wù)規(guī)模依然偏高。我國(guó)地方政府隱性債務(wù)的形成離不開(kāi)財(cái)權(quán)分配、財(cái)政體制和經(jīng)濟(jì)周期變化等原因。具體體現(xiàn)在以下四個(gè)方面。

1.2.1 財(cái)政分權(quán)是地方政府隱性債務(wù)形成的根源所在

1994 年分稅制改革之后，財(cái)權(quán)向上轉(zhuǎn)移，兩個(gè)比重增加，地方尚未形成完整的稅收體系，地方財(cái)政收入一直低于財(cái)政支出，難以支撐地方所承擔(dān)的事權(quán)。在履行公共設(shè)施、民生保障等經(jīng)濟(jì)責(zé)任和社會(huì)職能方面，地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)的脫離性越來(lái)越明顯，這一現(xiàn)象在偏遠(yuǎn)地區(qū)表現(xiàn)得更為突出。在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的背景下，地方政府的財(cái)政收入增速放緩，這讓地方財(cái)政收支矛盾越發(fā)嚴(yán)重，財(cái)政運(yùn)行更加困難，個(gè)別地方甚至通過(guò)舉債來(lái)發(fā)放養(yǎng)老金等。

1.2.2 政績(jī)考核是地方政府隱性債務(wù)形成的內(nèi)在動(dòng)力

我國(guó)實(shí)行自上而下的政績(jī)考核體系，上級(jí)政府以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率為標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量地方官員的任職能力，過(guò)分強(qiáng)調(diào)GDP 的考核機(jī)制使地方官員與當(dāng)?shù)氐慕ㄔO(shè)發(fā)展相比，更關(guān)心自己的政治仕途。在這種考核體制下，地方官員往往追求短期經(jīng)濟(jì)績(jī)效，容易關(guān)注側(cè)重GDP 增長(zhǎng)的項(xiàng)目設(shè)施，大規(guī)模投資建設(shè)公共工程等基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，將用于科教醫(yī)療和社會(huì)保障等領(lǐng)域的“民生”支出，轉(zhuǎn)向“時(shí)間短，見(jiàn)效快”的城市建設(shè)。

1.2.3 預(yù)算軟約束是地方政府隱性債務(wù)形成的主要?jiǎng)右?/p>

當(dāng)?shù)胤匠霈F(xiàn)債務(wù)危機(jī)時(shí)，因?yàn)橹乐醒胝畷?huì)“兜底”，于是地方政府有不斷打破既有規(guī)定的底氣，進(jìn)而形成了更多不合理的違規(guī)舉債，加重了地方債務(wù)壓力。我國(guó)中央與地方政府長(zhǎng)久以來(lái)的“父子關(guān)系”意味著當(dāng)中央政府看到地方因債務(wù)壓力難以維持當(dāng)?shù)卣＿\(yùn)行時(shí)，會(huì)及時(shí)伸出援手給予救助。即使國(guó)務(wù)院在公告中明確指出地方債務(wù)自?xún)敚醒氩痪戎?，但地方政府仍?jiān)信中央不會(huì)置之不理，因?yàn)槿舻胤秸飘a(chǎn)，其負(fù)面效應(yīng)必將危及中央，中央政府不得不施以援手。

1.2.4 監(jiān)督不到位是地方政府隱性債務(wù)形成的現(xiàn)實(shí)原因

地方人大身為權(quán)力機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)地方政府的資金活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，但由于存在政府官員利用職務(wù)便利逃避監(jiān)管的現(xiàn)象，地方人大難以對(duì)同級(jí)政府的“錢(qián)包”實(shí)行有效監(jiān)督。而地方司法機(jī)關(guān)的人事任免受到地方政府的影響，執(zhí)法過(guò)程受到行政機(jī)構(gòu)的干預(yù)，也難以對(duì)地方債務(wù)形成法律約束。作為債權(quán)人的金融機(jī)構(gòu)對(duì)債務(wù)人有特定的判斷標(biāo)準(zhǔn)，但因政府身份的特殊性，金融機(jī)構(gòu)面對(duì)其貸款要求難以拒絕，也難以形成有效約束。

由于以上原因的存在，以及其他方面的影響，我國(guó)地方政府隱性債務(wù)規(guī)模增長(zhǎng)較快。另外，由地方隱性債務(wù)所引起的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)會(huì)對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展造成一定的負(fù)面效應(yīng)，因此，要嚴(yán)格控制地方政府隱性債務(wù)。

2 地方隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系的構(gòu)建

2.1 隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)選取的原則

地方隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)指標(biāo)的選取，會(huì)直接影響風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別的最終結(jié)論，因此，本文在選取隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)時(shí)遵循以下原則：首先，科學(xué)性。指標(biāo)具有科學(xué)性是風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警活動(dòng)得以實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)，具體表現(xiàn)為數(shù)據(jù)的獲取要有明確可靠的來(lái)源；指標(biāo)的定義和測(cè)試要有理有據(jù)；指標(biāo)的分析要與現(xiàn)實(shí)情況相符。其次，代表性。指標(biāo)具有代表性就是指標(biāo)與隱性債務(wù)的規(guī)模高度相關(guān)，對(duì)隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的形成具有重要影響，選取的指標(biāo)足以表明地方隱性債務(wù)的實(shí)際情況。最后，實(shí)用性。指標(biāo)的實(shí)用性是風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警的保障，由于隱性債務(wù)復(fù)雜多樣且難以測(cè)量，因此要秉承數(shù)據(jù)方便獲取、測(cè)度易于操作、結(jié)果真實(shí)可信的原則來(lái)選取預(yù)警指標(biāo)。

2.2 隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系指標(biāo)的選取

鑒于地方政府債務(wù)實(shí)質(zhì)上是一個(gè)包含“借”“用”“還”的循環(huán)過(guò)程，故本文將風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)確定為舉借、使用和償還三個(gè)部分，并將舉借債務(wù)分為顯性債務(wù)和隱性債務(wù)作為一級(jí)指標(biāo)。舉借過(guò)程作為債務(wù)活動(dòng)的基石，其規(guī)模的合理與否直接影響到地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?fàn)顩r，將其分為顯性債務(wù)和隱性債務(wù)也可以更加明確地辨別隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；使用過(guò)程在債務(wù)活動(dòng)中至關(guān)重要，只有充分利用債務(wù)才能取得理想的收益進(jìn)行地方建設(shè)并償還債務(wù)；償還過(guò)程是確保債務(wù)正常運(yùn)行的關(guān)鍵，若政府未能按時(shí)償還債務(wù)，則會(huì)產(chǎn)生重大債務(wù)危機(jī)，影響地方乃至整個(gè)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?；诖?，本文設(shè)計(jì)的隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)體系如表1 所示。

表1 地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)體系

2.3 隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系指標(biāo)的賦權(quán)

為了給防范化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)指明方向，本文構(gòu)建了基于債務(wù)運(yùn)行流程的指標(biāo)體系，并在此基礎(chǔ)上，結(jié)合層次分析法和熵值法來(lái)構(gòu)建評(píng)價(jià)模型。由于層次分析法是憑借主觀經(jīng)驗(yàn)賦權(quán)，雖有參考價(jià)值但容易產(chǎn)生偏差，熵值法更加注重?cái)?shù)據(jù)信息的質(zhì)量，利用矩陣客觀計(jì)算。因此，將兩個(gè)方法結(jié)合使用，均衡了各自的特點(diǎn)，能達(dá)到最優(yōu)效果。首先，使用層次分析法來(lái)計(jì)算權(quán)重，其次，使用熵值法來(lái)進(jìn)行賦權(quán)，最后，進(jìn)行綜合賦權(quán)，即把層次分析法的權(quán)重和熵值法的權(quán)重結(jié)合起來(lái)計(jì)算出一個(gè)新的權(quán)重。

采用上述方法對(duì)相關(guān)政府在2018—2020 年間的各項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行計(jì)算評(píng)估，樣本數(shù)據(jù)來(lái)自中經(jīng)網(wǎng)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)庫(kù)、Wind 以及政府財(cái)政公告等，根據(jù)綜合賦權(quán)的結(jié)果得知：隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)中的地方國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債率、地方商業(yè)銀行不良貸款率；顯性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)中的債務(wù)率、債務(wù)依存度；債務(wù)使用風(fēng)險(xiǎn)中的民間投資增速與債務(wù)增速比；債務(wù)償還風(fēng)險(xiǎn)中的償債率、債務(wù)借新還舊率和債務(wù)逾期率這些項(xiàng)指標(biāo)的權(quán)重較大，則認(rèn)為它們?cè)诘胤秸畟鶆?wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系中的貢獻(xiàn)度相對(duì)較高，從而為防范化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)指明了方向。表2 為地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)權(quán)重。

表2 地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)權(quán)重

續(xù)表

3 地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)治理的對(duì)策

3.1 深化改革財(cái)政體制，加強(qiáng)地方財(cái)政實(shí)力

將地方政府承擔(dān)的事權(quán)進(jìn)行一個(gè)合理的劃分，明確地方政府的支出責(zé)任，使其與地方所擁有的財(cái)權(quán)相匹配，從而減少地方政府通過(guò)不正當(dāng)渠道進(jìn)行舉債的行為，避免隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的增加。進(jìn)一步調(diào)整并優(yōu)化中央與地方在稅收收入方面的分配，適當(dāng)增加地方的財(cái)政收入。建立起以消費(fèi)稅等為基礎(chǔ)的切實(shí)有效的地方稅務(wù)體系，以此來(lái)加強(qiáng)地方的財(cái)政實(shí)力，夯實(shí)地方的財(cái)政基礎(chǔ)，這樣不僅可以提高地方化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的能力，還可以為地方的建設(shè)發(fā)展提供有力的經(jīng)濟(jì)支撐。

3.2 完善地方考核機(jī)制，強(qiáng)化官員問(wèn)責(zé)機(jī)制

進(jìn)一步完善政績(jī)考核機(jī)制，轉(zhuǎn)變“唯GDP 是從”的考核理念，將代表經(jīng)濟(jì)可持續(xù)性發(fā)展的指標(biāo)在考核內(nèi)容中加以強(qiáng)調(diào)，并提高其權(quán)重。在原有考核機(jī)制的基礎(chǔ)上，加入自下而上的考核體系，引入基層群眾對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的考察評(píng)價(jià)，引導(dǎo)地方官員樹(shù)立正確的政績(jī)觀。傳承甘為孺子牛的奉獻(xiàn)精神，堅(jiān)持“功成不必在我”的為政之道，嚴(yán)禁執(zhí)政者將舉債融資變成仕途晉升的籌碼，避免因個(gè)人因素形成不合理的隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)加強(qiáng)問(wèn)責(zé)機(jī)制，對(duì)地方財(cái)政預(yù)算施以更嚴(yán)格的約束，將地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制在合理的范圍內(nèi)。

3.3 加強(qiáng)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)約束，規(guī)范政府融資行為

在穩(wěn)增長(zhǎng)的背景下，地方政府傾向于將債務(wù)壓力轉(zhuǎn)移到PPP、城投債等方式上，這極易引起隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，因此，要加大對(duì)地方政府融資行為的規(guī)范力度，落實(shí)對(duì)融資平臺(tái)的監(jiān)督管理，減少地方違規(guī)舉債行為的產(chǎn)生。進(jìn)一步完善地方融資舉債制度，構(gòu)建部門(mén)聯(lián)合監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)，將政府與社會(huì)資本的合作加以規(guī)范。打消地方政府對(duì)“中央救助”的預(yù)期，強(qiáng)化地方化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的責(zé)任意識(shí)，對(duì)不合理的舉債行為實(shí)施嚴(yán)厲懲罰，切實(shí)守好不發(fā)生金融風(fēng)險(xiǎn)的最后一道防線(xiàn)。

3.4 推進(jìn)債務(wù)信息透明，提高監(jiān)督管理能力

為了可以更加精確地進(jìn)行隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警，地方政府需要將負(fù)債情況納入報(bào)告范圍，在資產(chǎn)負(fù)債表中公開(kāi)政府項(xiàng)目，披露債務(wù)信息，使其他機(jī)關(guān)和上級(jí)政府對(duì)其債務(wù)結(jié)構(gòu)有個(gè)清晰的了解。同時(shí)要提高地方人大的監(jiān)管能力，以此對(duì)行政單位的舉債過(guò)程進(jìn)行實(shí)質(zhì)性監(jiān)督。聘請(qǐng)專(zhuān)家學(xué)者對(duì)政府舉債行為進(jìn)行審查和評(píng)估，從根源上制止地方的不規(guī)范融資，并充分利用互聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代信息技術(shù)實(shí)現(xiàn)全民監(jiān)督，使地方政府的債務(wù)運(yùn)行經(jīng)得起考驗(yàn)。