□文/顏 靜

（蘭州財(cái)經(jīng)大學(xué) 甘肅·蘭州）

［提要］近年來(lái)，我國(guó)通過(guò)一系列措施對(duì)稅收收入進(jìn)行管理已經(jīng)趨于規(guī)范化，但非稅收收入管理方面仍然存在不同程度的問(wèn)題。本文分析甘肅省非稅收收入管理現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題，借鑒其他地區(qū)管理經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合實(shí)際情況，因地制宜地提出解決措施。

非稅收收入主要包含行政事業(yè)收費(fèi)、專(zhuān)項(xiàng)收入、政府性基金、國(guó)有資源有償使用收入和國(guó)有資本使用收入等。以上不同類(lèi)別的非稅收收入具體的取得依據(jù)存在較大的不同，但是在征收過(guò)程均有靈活性和不穩(wěn)定性的特征。在征收過(guò)程中，非稅收收入根據(jù)受益原則實(shí)施收費(fèi)或者是根據(jù)特定目的收費(fèi)。除此之外，各個(gè)地區(qū)對(duì)于非稅收收入有一定的靈活處置權(quán)，具有一定的靈活性。同時(shí)，非稅收收入是對(duì)特定的行為收費(fèi)，非稅收收入取決于特定行為或者是特定項(xiàng)目的多少，當(dāng)特定行為和特定項(xiàng)目的數(shù)量增加，非稅收收入也會(huì)增加。非稅收收入具有不穩(wěn)定性。

一、甘肅省非稅收收入管理現(xiàn)狀

目前，甘肅省非稅收收入管理中將非稅收收入劃分為專(zhuān)項(xiàng)收入、行政事業(yè)收費(fèi)、地方財(cái)政罰沒(méi)收入、地方財(cái)政國(guó)有資源有償使用收入、地方國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入以及其他收入。2011～2020年甘肅省一般公共預(yù)算非稅收收入情況，見(jiàn)表1。從表1可以看出，2011～2020年甘肅省非稅收收入從166.08億元增加到2020年的306.62億元，增長(zhǎng)了84.6%。這十年間非稅收收入呈現(xiàn)出遞增的趨勢(shì)，2016～2020年非稅收收入占一般公共預(yù)算收入的比重在30%以上。伴隨著甘肅省非稅收收入占比的提升，將進(jìn)一步影響本地區(qū)企業(yè)的運(yùn)營(yíng)成本以及民眾生活，從而造成不好的后果。在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期，非稅收收入對(duì)政府籌集資金起到了重要的作用，緩解了政府資金短缺的問(wèn)題，但是目前對(duì)非稅收收入不加以規(guī)范管理，負(fù)面效應(yīng)越來(lái)越大。結(jié)合國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，發(fā)達(dá)國(guó)家非稅收收入占比均在15%以下，發(fā)展中國(guó)家的占比處于20%～30%之間。從甘肅省非稅收收入情況可以看出，近兩年來(lái)占比在30%以上，非稅收收入規(guī)模逐年上升，非稅收收入比重逐年上升，存在較大的安全隱患。（表1）

表1 2011～2020年甘肅省一般公共預(yù)算非稅收情況一覽表

根據(jù)甘肅省現(xiàn)有數(shù)據(jù)，可以將甘肅省非稅收收入具體劃分為六類(lèi)，分別為專(zhuān)項(xiàng)收入、行政事業(yè)收費(fèi)、罰沒(méi)收入、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入、國(guó)有資源有償使用收入、其他非稅收收入。甘肅省專(zhuān)項(xiàng)收入、罰沒(méi)收入和行政事業(yè)性收費(fèi)呈現(xiàn)出逐年上升的趨勢(shì)，這三者在非稅收收入中所占比重較大，是構(gòu)成非稅收收入的主要來(lái)源。近年來(lái)，甘肅省非稅收收入比重逐年攀升，擠占稅收收入。

二、甘肅省非稅收收入管理存在的問(wèn)題

（一）管理制度不夠完善。從當(dāng)前的稅收征管來(lái)看，依然存在收費(fèi)主體多元化和管理部門(mén)雜亂的問(wèn)題，導(dǎo)致近幾年甘肅省非稅收收入逐年遞增。結(jié)合甘肅省近十年數(shù)據(jù)可以看出，依然存在諸多不合理收費(fèi)情況。雖然對(duì)于收費(fèi)不規(guī)范的整治也在進(jìn)行中，但是很多部門(mén)設(shè)立的收費(fèi)項(xiàng)目缺乏基本的標(biāo)準(zhǔn)，在處理的時(shí)候缺乏參照標(biāo)準(zhǔn)，有一定的主觀(guān)臆斷性，收費(fèi)的多少具有較大的彈性，隨意性較強(qiáng)。

（二）非稅收收入未全部納入預(yù)算管理。當(dāng)前稅收管理體制不健全，雖然大部分非稅收收入均按照要求納入國(guó)庫(kù)，進(jìn)行科學(xué)管理，但目前征管過(guò)程中存在漏洞，仍然有部分資金游離在國(guó)家財(cái)政預(yù)算之外。對(duì)于這一塊不透明的資金去向監(jiān)管會(huì)存在較大的隱患，容易滋生腐敗貪污等不良現(xiàn)象。

（三）非稅收收入征管不規(guī)范、信息化程度低。在大數(shù)據(jù)背景下，稅收征管的不斷信息化會(huì)提升效率，促使更加合理地運(yùn)用財(cái)政資金。在具體的實(shí)施過(guò)程中，稅收收入的信息化征管不斷提升，征管透明度不斷提升，利用數(shù)據(jù)共享提升了征稅的效率。但是對(duì)于非稅收收入，征管模式比較落后，信息化管理水平較為低下，在實(shí)際征管中缺乏數(shù)據(jù)助力，需要大量人力物力，影響了征管效率。

（四）非稅收收入票據(jù)管理不規(guī)范。當(dāng)前非稅收收入的票據(jù)管理中存在不規(guī)范不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)那闆r，缺乏有效監(jiān)管。目前，信息化在非稅收收入的征管中應(yīng)用水平較低，對(duì)于非稅收收入的管理嚴(yán)重依賴(lài)原始票據(jù)。

（五）非稅收收入比重過(guò)大，擠占稅收收入。伴隨著地方政府財(cái)政支出需求的增加，雖然地方稅收的總量呈現(xiàn)出增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，但增速較為緩慢，地方政府需繼續(xù)擴(kuò)大稅源，非稅收收入的擴(kuò)大便成為其潛在增長(zhǎng)源。從甘肅省數(shù)據(jù)可以看出，自2011年以來(lái)，地方政府的非稅收收入呈現(xiàn)出逐年遞增的趨勢(shì)，如果不及時(shí)改善稅制，繼續(xù)放任這種現(xiàn)象，則可能會(huì)導(dǎo)致地方政府濫用收費(fèi)權(quán)以及地方收入失衡等一系列后果。非稅收收入對(duì)于地方財(cái)政收入有著補(bǔ)充作用，可以緩解地方財(cái)政資金不足的情況，非稅收收入對(duì)于地方財(cái)政具有至關(guān)重要的作用。雖然非稅收收入必不可少，但應(yīng)該控制在合理的范圍之內(nèi)，如發(fā)達(dá)國(guó)家的非稅比重均控制在15%之內(nèi)，一方面可以緩解資金不足的情況，更好地提供公共服務(wù)；另一方面非稅收收入的合理占比又有利于合理稅制的發(fā)展，將非稅收收入合理優(yōu)化，有利于稅制的穩(wěn)定和完善。

三、國(guó)外非稅收收入管理經(jīng)驗(yàn)借鑒

非稅收收入在各個(gè)國(guó)家普遍存在，都對(duì)各個(gè)國(guó)家的財(cái)政收入具有重要的作用。其作為稅收收入的補(bǔ)充，可以緩解財(cái)政資金不足，為政府更好地提供公共產(chǎn)品提供資金支持。發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)于非稅收收入的管理歷史悠久，積累了許多經(jīng)驗(yàn)，可以結(jié)合我國(guó)實(shí)際情況因地制宜地加以運(yùn)用。

（一）以立法的形式規(guī)范收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。美國(guó)對(duì)于非稅收收入進(jìn)行嚴(yán)格的規(guī)范和管理，以立法的形式來(lái)確定程序。任何一項(xiàng)非稅收收入的征收，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、征管都要依據(jù)十分嚴(yán)格的相關(guān)的法律法規(guī)來(lái)進(jìn)行。一般都是通過(guò)議會(huì)或者是公開(kāi)投票的形式來(lái)確定，確保非稅收收入的公平性，切實(shí)體現(xiàn)出民眾的意愿。通過(guò)立法程序設(shè)立非稅收收入的征管細(xì)則，明確收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，避免收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一造成的亂收費(fèi)情況，加強(qiáng)對(duì)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的控制，可以從源頭上規(guī)避違規(guī)行為的發(fā)生。

（二）統(tǒng)一預(yù)算管理，加強(qiáng)對(duì)非稅收收入的監(jiān)督管理。實(shí)行統(tǒng)一預(yù)算管理，加強(qiáng)對(duì)于非稅收收入管理的監(jiān)管，提升非稅收收入的透明度，減少貪污腐敗以及資金濫用情況，提升資金的使用效率，減少?lài)?guó)家財(cái)政收入的資金流失。納入到預(yù)算管理之中，便于對(duì)非稅收收入進(jìn)行管理，提升資金利用效率，同時(shí)也可以減少資金濫用的現(xiàn)象。

（三）加強(qiáng)信息化管理，同時(shí)接受民眾監(jiān)督。非稅收收入對(duì)于緩解財(cái)政收支矛盾具有一定的積極作用。非稅收收入作為政府財(cái)政收入的補(bǔ)充，其支出必須做到有理有據(jù)，更好地為民眾提供公共服務(wù)。資金流向必須要透明公開(kāi)，對(duì)于非稅收收入的監(jiān)管尤為重要。一方面保障資金的去向，發(fā)揮資金的最大效用；另一方面提升監(jiān)管力度，杜絕資金的濫用情況，減少違規(guī)違紀(jì)行為。

（四）基于成本測(cè)算進(jìn)行收費(fèi)。當(dāng)前缺乏統(tǒng)一的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于收費(fèi)存在較大的隨意性，多收濫收的情況較為常見(jiàn)。工作人員在確定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)有著較大的隨意性，濫收多收侵犯了民眾的利益，同時(shí)也不利于非稅收收入的規(guī)范管理，不利于長(zhǎng)期發(fā)展。不合理的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)會(huì)加重企業(yè)和民眾的負(fù)擔(dān)，同時(shí)也加劇了社會(huì)不公，不利于社會(huì)和諧發(fā)展。如何制定合理的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)在非稅收收入征管中尤為重要。

綜上所述，各個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)體制、政治制度、國(guó)情均存在較大差異，但是對(duì)于非稅收收入的管理均有豐富的經(jīng)驗(yàn)可以供我國(guó)參考。我國(guó)可以借鑒國(guó)外成熟經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合我國(guó)各地區(qū)的具體情況，不斷完善對(duì)非稅收收入的征收管理。發(fā)達(dá)國(guó)家的征收管理措施細(xì)節(jié)上存在差異，但大體上都對(duì)非稅收收入管理較為規(guī)范。從源頭以立法的形式規(guī)范征管流程，明確收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)吸取民眾意見(jiàn)，加強(qiáng)民眾對(duì)非稅收收入的監(jiān)管，避免了對(duì)非稅收收入的濫用，同時(shí)加強(qiáng)公示，對(duì)非稅收收入的資金使用去向進(jìn)行公開(kāi)詳細(xì)記錄。以上種種都對(duì)非稅收收入的管理起著重要作用，優(yōu)化了非稅收收入的管理，值得我國(guó)借鑒。

四、甘肅省非稅收收入管理改善措施

非稅收收入是政府財(cái)政收入的重要組成部分，作為稅收收入的補(bǔ)充，在目前收支矛盾較為突出的情況下，非稅收收入為財(cái)政收入提供來(lái)源，能夠緩解當(dāng)前財(cái)政支出日益增加的困境。因此，對(duì)于非稅收收入的管理尤為重要。從甘肅省近十年的數(shù)據(jù)來(lái)看，非稅收收入呈現(xiàn)逐年遞增的趨勢(shì)，2016～2020年這5年間有4年非稅收收入占預(yù)算資金的30%以上，所占比重嚴(yán)重超標(biāo)，如果不加以規(guī)范管理，將會(huì)出現(xiàn)較為嚴(yán)重的后果。

（一）完善非稅收收入法律法規(guī)。從國(guó)家層面進(jìn)行立法，確保非稅收收入的權(quán)威性，增強(qiáng)非稅收收入的公平和效率，利用法律的規(guī)范性和權(quán)威性確保非稅收收入征管的規(guī)范性，將非稅收收入的征收方式、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)都以立法的形式來(lái)呈現(xiàn)?；鶎硬块T(mén)在征收過(guò)程中按照法律規(guī)定來(lái)進(jìn)行，一方面保證了征收管理的規(guī)范；另一方面公開(kāi)透明地進(jìn)行征收，提升征管工作的透明度，減少多征濫收的行為。

（二）合理制定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，保障公平。在對(duì)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行制定時(shí)，合理確定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)考慮公平性。非稅收收入是政府通過(guò)出售政府資源或者是服務(wù)來(lái)達(dá)到自我維持的目的。收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)可以以成本作為基準(zhǔn)，允許存在部分特殊利益，但不應(yīng)超出成本太多，以保證民眾的利益。同時(shí)，還需要保障收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的透明度，可以借鑒其他國(guó)家的做法，在具體的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)制定時(shí)考慮民眾的意見(jiàn)，并接受民眾的監(jiān)督。收費(fèi)項(xiàng)目和非稅收的透明程度之間關(guān)系緊密，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)制定出來(lái)之后，各級(jí)政府還需要積極按照法定程序進(jìn)行公示。由廣大民眾對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督，加強(qiáng)對(duì)于非稅收收入的監(jiān)管，提升其透明度。

（三）加強(qiáng)票據(jù)管理，推進(jìn)票據(jù)電子化管理。從甘肅省的情況來(lái)看，由于票據(jù)管理不規(guī)范，導(dǎo)致一部分稅款游離于國(guó)家財(cái)政之外，稅款流失嚴(yán)重，不利于對(duì)資金的合理利用。結(jié)合當(dāng)前大數(shù)據(jù)和信息化背景，可以將非稅收收入管理朝著票據(jù)電子化發(fā)展，實(shí)施嚴(yán)格的票據(jù)管理，避免嚴(yán)重依賴(lài)原始票據(jù)的情況，可以規(guī)避一些違規(guī)違紀(jì)的行為，從側(cè)面阻止相關(guān)單位的違規(guī)行為，也避免了國(guó)家財(cái)政收入的損失。從票據(jù)的領(lǐng)用到票據(jù)的使用，推行財(cái)政票據(jù)電子化，實(shí)現(xiàn)對(duì)票據(jù)的領(lǐng)用使用整個(gè)流程的電子化監(jiān)控。除此之外，加強(qiáng)對(duì)票據(jù)的保管，并定期檢查。

（四）提高非稅收收入監(jiān)管力度。非稅收收入支出必須做到有理有據(jù)，更好地為民眾提供公共服務(wù)。資金流向必須透明公開(kāi)，對(duì)于非稅收收入的監(jiān)管尤為重要。一方面保障資金的去向，發(fā)揮資金的最大效用；另一方面提升監(jiān)管力度，杜絕資金的濫用情況，減少違規(guī)違紀(jì)行為?？梢杂擅癖姾筒块T(mén)雙方進(jìn)行監(jiān)督，首先對(duì)于非稅收收入的征收標(biāo)準(zhǔn)、收費(fèi)情況以及資金去向進(jìn)行公示，通過(guò)公示加強(qiáng)民眾對(duì)資金的監(jiān)督；其次完善單位內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督制度，通過(guò)完善征管部門(mén)內(nèi)部的自律制度，建立合理的監(jiān)督機(jī)制。各征收部門(mén)接受監(jiān)督，并開(kāi)設(shè)相應(yīng)的舉報(bào)和投訴渠道。

甘肅省的非稅收收入管理不斷規(guī)范和完善，取得了一定的成效，但是仍然存在較多問(wèn)題，本文在借鑒國(guó)外非稅收收入管理經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合甘肅省的實(shí)際情況，提出了相關(guān)建議。當(dāng)然，非稅收收入的規(guī)范與完善是極其復(fù)雜的過(guò)程，還需要長(zhǎng)時(shí)間的嘗試與摸索。