張 韻 鐘書(shū)華

1.軍事科學(xué)院戰(zhàn)略評(píng)估咨詢(xún)中心，北京，100091；2.華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院，湖北，武漢，430074

2015年3月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于深化體制機(jī)制改革加快實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略的若干意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)，加快實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略，就是要使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，破除一切制約創(chuàng)新的思想障礙和制度藩籬，營(yíng)造大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新的政策環(huán)境和制度環(huán)境。前瞻性政策分析是以預(yù)期政策結(jié)果作為決策依據(jù)和指導(dǎo)，對(duì)采取政策行動(dòng)之前的信息進(jìn)行綜合分析，提出最有效的問(wèn)題解決方案。前瞻性創(chuàng)新政策分析有助于完善區(qū)域創(chuàng)新政策方案，形成更有效的區(qū)域創(chuàng)新政策。

在區(qū)域創(chuàng)新政策方案形成與合法化之后，政策制定過(guò)程并沒(méi)有結(jié)束，而是轉(zhuǎn)到了執(zhí)行創(chuàng)新政策的行政機(jī)構(gòu)。創(chuàng)新政策執(zhí)行涉及為執(zhí)行即將出臺(tái)的創(chuàng)新政策而設(shè)計(jì)的所有活動(dòng)，包括設(shè)立新的創(chuàng)新組織機(jī)構(gòu)，或給現(xiàn)有機(jī)構(gòu)分配新職責(zé)。這些行政機(jī)構(gòu)的首要任務(wù)，是將政府所確定的區(qū)域創(chuàng)新政策轉(zhuǎn)化為可操作的規(guī)則和制度。區(qū)域創(chuàng)新政策的順利實(shí)施，需要通過(guò)正式的規(guī)章制度來(lái)保障落實(shí)。在區(qū)域創(chuàng)新過(guò)程中，政府主要扮演著企業(yè)運(yùn)營(yíng)規(guī)則制定者、企業(yè)產(chǎn)品購(gòu)買(mǎi)者、早期研發(fā)活動(dòng)資助者3種角色。創(chuàng)新活動(dòng)的產(chǎn)出介于公共產(chǎn)品與完全排他性產(chǎn)品之間，如果缺乏有效機(jī)制保護(hù)創(chuàng)新者的權(quán)益，區(qū)域創(chuàng)新的積極性必然大受影響。政府對(duì)區(qū)域創(chuàng)新活動(dòng)的支持，除財(cái)力、人力和基礎(chǔ)設(shè)施等，還包括通過(guò)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)制定、信用制度建設(shè)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)等，影響和規(guī)范區(qū)域創(chuàng)新行為。由于創(chuàng)新活動(dòng)的不確定性、創(chuàng)新成果的非獨(dú)占性，以及創(chuàng)新投入與創(chuàng)新收益間較長(zhǎng)的時(shí)間間隔，區(qū)域創(chuàng)新政策要有助于創(chuàng)新動(dòng)力的持續(xù)產(chǎn)生。有效的區(qū)域創(chuàng)新激勵(lì)機(jī)制有利于保護(hù)創(chuàng)新者的積極性，將推動(dòng)新工藝、新產(chǎn)品的發(fā)明與應(yīng)用，最終實(shí)現(xiàn)整個(gè)區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級(jí)。

一、創(chuàng)新政策執(zhí)行的制度保障：利益相關(guān)者行為規(guī)范與權(quán)益維護(hù)

隨著現(xiàn)代技術(shù)創(chuàng)新過(guò)程日益復(fù)雜化，傳統(tǒng)封閉的創(chuàng)新主體邊界被打破，區(qū)域創(chuàng)新活動(dòng)已成為各創(chuàng)新利益相關(guān)者共同參與的創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)行為。為了規(guī)范市場(chǎng)秩序，營(yíng)造有利的區(qū)域創(chuàng)新環(huán)境，同時(shí)維護(hù)創(chuàng)新利益相關(guān)者的正當(dāng)權(quán)益，政府應(yīng)制定環(huán)境與健康標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)，出臺(tái)反壟斷法規(guī)，推進(jìn)創(chuàng)新信用制度建設(shè)。

（一）制定環(huán)境與健康標(biāo)準(zhǔn)

廣義的利益相關(guān)者是指能夠影響組織目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，或受組織目標(biāo)實(shí)現(xiàn)過(guò)程影響的人。企業(yè)利益相關(guān)者一般包括擁有所有權(quán)的股東、董事和經(jīng)理人員，與企業(yè)存在經(jīng)濟(jì)依賴(lài)關(guān)系的員工、供應(yīng)商、消費(fèi)者和競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手等，與企業(yè)存在社會(huì)利益關(guān)系的特殊群體、媒體等（見(jiàn)圖1）。

圖1 企業(yè)利益相關(guān)者圖譜

消費(fèi)者作為企業(yè)創(chuàng)新活動(dòng)的起點(diǎn)和終點(diǎn)，是最重要的技術(shù)創(chuàng)新利益相關(guān)者之一。消費(fèi)者在企業(yè)創(chuàng)新活動(dòng)中的利益與權(quán)利要求體現(xiàn)在：優(yōu)質(zhì)的產(chǎn)品和服務(wù)、自身需求與附加價(jià)值的滿(mǎn)足、自身意見(jiàn)和要求得到采納及通暢的信息反饋渠道等。消費(fèi)者偏好的變化將給企業(yè)帶來(lái)創(chuàng)新壓力，要求其開(kāi)發(fā)出相應(yīng)技術(shù)創(chuàng)新成果。

根據(jù)經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）的研究，區(qū)域創(chuàng)新政策規(guī)制工具有經(jīng)濟(jì)性規(guī)制和社會(huì)性規(guī)制兩種。[1]經(jīng)濟(jì)性規(guī)制是指政府運(yùn)用法律許可手段對(duì)企業(yè)進(jìn)入、退出、定價(jià)、投資等行為加以規(guī)范，防止壟斷和信息失靈帶來(lái)的資源低效配置。社會(huì)性規(guī)制則以維護(hù)消費(fèi)者和勞動(dòng)者的安全健康、保護(hù)環(huán)境、防止災(zāi)害為目的，通過(guò)制定一定的產(chǎn)品及服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，限制和制止特定行為。在區(qū)域創(chuàng)新政策制度設(shè)計(jì)過(guò)程中，鼓勵(lì)和促進(jìn)創(chuàng)新產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)，完善消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)體系，有利于形成創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、提升企業(yè)創(chuàng)新水平。制定科學(xué)合理的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，有利于淘汰落后產(chǎn)能、提高產(chǎn)品質(zhì)量，加速助推產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，在消費(fèi)結(jié)構(gòu)不斷升級(jí)的大背景下，使用戶(hù)對(duì)高質(zhì)量創(chuàng)新產(chǎn)品及服務(wù)的需求權(quán)益得到最大限度的滿(mǎn)足。

（二）規(guī)制市場(chǎng)壟斷

在競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)上，企業(yè)獲取壟斷性超額利潤(rùn)的意愿會(huì)激勵(lì)創(chuàng)新行為產(chǎn)生，推動(dòng)市場(chǎng)結(jié)構(gòu)從競(jìng)爭(zhēng)走向壟斷，再?gòu)膲艛嘧呦蚋?jìng)爭(zhēng)，形成動(dòng)態(tài)競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)。換言之，市場(chǎng)作為一種低成本、高效率的激勵(lì)制度，其對(duì)創(chuàng)新的自發(fā)培育功能在很大程度上是通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)行為實(shí)現(xiàn)的。在優(yōu)勝劣汰的競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)中，企業(yè)只有不斷創(chuàng)新才不會(huì)被市場(chǎng)淘汰。競(jìng)爭(zhēng)性的市場(chǎng)環(huán)境有利于形成良好創(chuàng)新氛圍，將大大提高系統(tǒng)創(chuàng)新效率。從產(chǎn)業(yè)生命周期視角看，競(jìng)爭(zhēng)對(duì)創(chuàng)新的推動(dòng)作用也優(yōu)于壟斷，尤其是當(dāng)新市場(chǎng)剛打開(kāi)時(shí)，趨于完全競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)能有效促進(jìn)新技術(shù)擴(kuò)散，以及進(jìn)一步的漸進(jìn)型技術(shù)創(chuàng)新。隨著技術(shù)和產(chǎn)業(yè)逐漸成熟，壟斷型市場(chǎng)結(jié)構(gòu)將由于缺乏競(jìng)爭(zhēng)和對(duì)壟斷性超額利潤(rùn)的滿(mǎn)足而阻礙技術(shù)創(chuàng)新。

政府對(duì)市場(chǎng)壟斷的規(guī)制正是以維護(hù)競(jìng)爭(zhēng)為目的，通過(guò)保持充分的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和防止壟斷，保護(hù)中小企業(yè)及社會(huì)利益，調(diào)整市場(chǎng)結(jié)構(gòu)以適應(yīng)新技術(shù)要求，規(guī)范大企業(yè)的某些行為，使整個(gè)社會(huì)保持旺盛的創(chuàng)新活力。市場(chǎng)結(jié)構(gòu)與創(chuàng)新的關(guān)系依賴(lài)于相應(yīng)制度環(huán)境和市場(chǎng)現(xiàn)實(shí)形態(tài)。當(dāng)前，中國(guó)仍處于制度轉(zhuǎn)軌時(shí)期，產(chǎn)品市場(chǎng)的“二元制”和“政府強(qiáng)干預(yù)”特征比較明顯。因此，政府圍繞高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的相關(guān)制度安排，應(yīng)充分考慮現(xiàn)實(shí)產(chǎn)品市場(chǎng)特征，基于中國(guó)特有的產(chǎn)品市場(chǎng)結(jié)構(gòu)進(jìn)行區(qū)域創(chuàng)新政策設(shè)計(jì)與規(guī)劃，從而真正改善區(qū)域技術(shù)創(chuàng)新能力。由于研發(fā)活動(dòng)具有風(fēng)險(xiǎn)性，壟斷行業(yè)存在的超額利潤(rùn)有助于潛在研發(fā)項(xiàng)目籌集資金和抵御創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)；研究活動(dòng)中的規(guī)模經(jīng)濟(jì)性，使集中性行業(yè)中的大型企業(yè)在創(chuàng)新過(guò)程中更具規(guī)模優(yōu)勢(shì)。大型國(guó)有企業(yè)的市場(chǎng)壟斷地位，在一定程度上提高了企業(yè)的創(chuàng)新與研發(fā)熱情。但是，在以民營(yíng)企業(yè)為主體的市場(chǎng)中，為了應(yīng)對(duì)競(jìng)爭(zhēng)而激發(fā)的創(chuàng)新熱情，才是推動(dòng)企業(yè)從事研發(fā)活動(dòng)的真正動(dòng)力，競(jìng)爭(zhēng)性的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)才是促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新的制度設(shè)計(jì)?？紤]到處于壟斷地位的國(guó)有企業(yè)往往缺乏進(jìn)入新技術(shù)領(lǐng)域的激勵(lì)因素，一個(gè)趨于競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)將更符合高新技術(shù)行業(yè)的市場(chǎng)特質(zhì)。因此，中國(guó)區(qū)域創(chuàng)新政策的制度安排，應(yīng)以維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境為重點(diǎn)，進(jìn)一步降低不同所有制成分產(chǎn)權(quán)差異對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)的影響，形成基于市場(chǎng)調(diào)節(jié)的區(qū)域創(chuàng)新激勵(lì)體系。

（三）強(qiáng)化知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)

市場(chǎng)對(duì)技術(shù)創(chuàng)新的激勵(lì)作用體現(xiàn)在公平地決定創(chuàng)新者所得，但前提是知識(shí)產(chǎn)權(quán)體系的相對(duì)完善。產(chǎn)權(quán)規(guī)定了創(chuàng)新者與創(chuàng)新成果之間的所有關(guān)系，產(chǎn)權(quán)制度對(duì)于創(chuàng)新激勵(lì)的重要性不言而喻（見(jiàn)圖2）。[2]人類(lèi)社會(huì)因持續(xù)技術(shù)創(chuàng)新而實(shí)現(xiàn)的技術(shù)進(jìn)步，很大程度上是由不斷完善的產(chǎn)權(quán)激勵(lì)制度推動(dòng)的。在知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，各國(guó)都致力于完善知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度，希望通過(guò)加強(qiáng)對(duì)創(chuàng)新成果所有者的權(quán)益保護(hù)，營(yíng)造良好的創(chuàng)新環(huán)境。蔡曉珊等認(rèn)為，知識(shí)產(chǎn)權(quán)制度是中國(guó)知識(shí)型企業(yè)創(chuàng)新的關(guān)鍵環(huán)境要素，健全的知識(shí)產(chǎn)權(quán)制度能保護(hù)企業(yè)技術(shù)成果，有利于激發(fā)全社會(huì)知識(shí)型企業(yè)創(chuàng)新的積極性。[3]

圖2 知識(shí)產(chǎn)權(quán)與技術(shù)創(chuàng)新的邏輯關(guān)系

知識(shí)產(chǎn)權(quán)制度主要通過(guò)技術(shù)壟斷效應(yīng)和信息公開(kāi)效應(yīng)影響企業(yè)研發(fā)行為。企業(yè)對(duì)自身創(chuàng)新成果的獨(dú)有權(quán)，以及壟斷利潤(rùn)的提高能促進(jìn)企業(yè)加大創(chuàng)新投入。而公開(kāi)部分技術(shù)信息相當(dāng)于提高其他企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，將在一定程度上抑制企業(yè)的原始創(chuàng)新意愿。對(duì)以獲取高額壟斷利潤(rùn)為創(chuàng)新動(dòng)機(jī)的“壟斷驅(qū)動(dòng)型”企業(yè)來(lái)說(shuō)，它們希望通過(guò)提升知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)水平維持高額利潤(rùn)；對(duì)產(chǎn)品同質(zhì)性高且更新?lián)Q代快的“競(jìng)爭(zhēng)驅(qū)動(dòng)型”行業(yè)來(lái)說(shuō)，它們往往對(duì)公開(kāi)技術(shù)成果信息比較排斥。

政府應(yīng)針對(duì)各行業(yè)特點(diǎn)采取相應(yīng)的制度，逐步提高對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)力度。一方面，通過(guò)建立知識(shí)產(chǎn)權(quán)信息平臺(tái)，適當(dāng)提高醫(yī)藥制造等“壟斷驅(qū)動(dòng)型”行業(yè)的技術(shù)信息公開(kāi)程度，提升行業(yè)整體基礎(chǔ)技術(shù)水平。另一方面，加強(qiáng)對(duì)通信設(shè)備制造等“競(jìng)爭(zhēng)驅(qū)動(dòng)型”行業(yè)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)監(jiān)督，約束企業(yè)“搭便車(chē)”行為。此外，政府還應(yīng)積極推動(dòng)《公司法》修訂，進(jìn)一步完善知識(shí)產(chǎn)權(quán)歸屬、發(fā)明人利益保護(hù)等制度；通過(guò)加大處罰力度、加強(qiáng)執(zhí)法力量等提高侵權(quán)成本，形成尊重知識(shí)產(chǎn)權(quán)的社會(huì)氛圍。

知識(shí)產(chǎn)權(quán)作為重要的區(qū)域創(chuàng)新制度安排，將影響中國(guó)區(qū)域創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施。合理的知識(shí)產(chǎn)權(quán)制度設(shè)計(jì)對(duì)中國(guó)構(gòu)建創(chuàng)新型國(guó)家、提升區(qū)域技術(shù)創(chuàng)新能力十分關(guān)鍵。Newiak等認(rèn)為[4]，發(fā)展中國(guó)家在選擇知識(shí)產(chǎn)權(quán)制度時(shí)，應(yīng)綜合考慮區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，結(jié)合國(guó)際規(guī)則建立適宜的知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度（見(jiàn)圖3）。如果知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)力度不夠，不創(chuàng)新的企業(yè)也能獲取高額利潤(rùn)，企業(yè)將因缺乏創(chuàng)新動(dòng)力而不愿承擔(dān)創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)，而過(guò)度的知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)又將阻礙知識(shí)溢出，影響區(qū)域知識(shí)獲取能力的提升和社會(huì)福利的增加。有效的知識(shí)產(chǎn)權(quán)制度安排應(yīng)在保護(hù)創(chuàng)新者積極性，使其合法權(quán)利不受侵害的同時(shí)，合理地確保創(chuàng)新者的私人收益，只有這樣才能在健康的市場(chǎng)環(huán)境中引導(dǎo)企業(yè)真正走向創(chuàng)新發(fā)展之路。

圖3 合理的知識(shí)產(chǎn)權(quán)政策選擇流程[5]

（四）推進(jìn)創(chuàng)新信用制度建設(shè)

科技信用是社會(huì)信用系統(tǒng)的重要子系統(tǒng)，是科技活動(dòng)從業(yè)者遵守科技領(lǐng)域的道德規(guī)范和行為準(zhǔn)則，并如期履行契約的行為和能力?？萍夹庞檬强萍紕?chuàng)新領(lǐng)域特有的職業(yè)信用，科技信用缺失一般發(fā)生在科技計(jì)劃、基金項(xiàng)目等科技創(chuàng)新政策的執(zhí)行中。不良的科技信用行為一方面將降低科研成果質(zhì)量，破壞科學(xué)風(fēng)氣；另一方面可能會(huì)造成大量科技創(chuàng)新資源浪費(fèi)，影響區(qū)域科技水平提高，最終阻礙區(qū)域創(chuàng)新能力形成與提升。

2014年3月，國(guó)務(wù)院印發(fā)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于改進(jìn)加強(qiáng)中央財(cái)政科研項(xiàng)目和資金管理的若干意見(jiàn)》指出，應(yīng)建立覆蓋指南編制、項(xiàng)目申請(qǐng)、評(píng)估評(píng)審、立項(xiàng)、執(zhí)行、驗(yàn)收全過(guò)程的科研信用記錄制度和“黑名單”制度，完善科研信用管理。通過(guò)對(duì)項(xiàng)目承擔(dān)單位和科研人員、評(píng)估評(píng)審專(zhuān)家、中介機(jī)構(gòu)等進(jìn)行信用評(píng)級(jí)和分類(lèi)管理，規(guī)范項(xiàng)目參與主體行為。通過(guò)建立責(zé)任倒查制度，加大對(duì)違規(guī)行為的懲處力度，確?？蒲许?xiàng)目資金的合法分配。[6]

區(qū)域創(chuàng)新政策的功能在于對(duì)整個(gè)區(qū)域的創(chuàng)新價(jià)值和利益進(jìn)行科學(xué)分配?？萍夹庞霉芾硗ǔＩ婕俺袚?dān)單位、第三方組織機(jī)構(gòu)、主管部門(mén)等多方利益主體，且利益主體的訴求各不相同。因此，設(shè)計(jì)區(qū)域科技信用制度應(yīng)在科學(xué)分配科技資源的同時(shí)，權(quán)衡各方利益訴求，通過(guò)規(guī)范科技人員行為，提高科技創(chuàng)新政策效益及公正性。有效的科技信用管理制度，對(duì)營(yíng)造良好的創(chuàng)新發(fā)展環(huán)境，增強(qiáng)區(qū)域創(chuàng)新能力和競(jìng)爭(zhēng)力，進(jìn)而加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式具有重要意義。

二、創(chuàng)新政策執(zhí)行的機(jī)制保障：創(chuàng)新共同體內(nèi)部融合與互動(dòng)學(xué)習(xí)

區(qū)域創(chuàng)新共同體是由政府、企業(yè)、科研院所、中介機(jī)構(gòu)和科技園區(qū)等區(qū)域創(chuàng)新主體構(gòu)成，以合作共贏和協(xié)同創(chuàng)新為基礎(chǔ)，共同促進(jìn)區(qū)域研發(fā)成果產(chǎn)業(yè)化的利益實(shí)體。作為區(qū)域創(chuàng)新體系和創(chuàng)新聯(lián)盟的衍生物，區(qū)域創(chuàng)新共同體更關(guān)注不同層面創(chuàng)新主體間的關(guān)聯(lián)和互動(dòng)[7]，體現(xiàn)了區(qū)域創(chuàng)新活動(dòng)的系統(tǒng)性和跨主體特性。有效的區(qū)域創(chuàng)新政策應(yīng)注重創(chuàng)新共同體培育，通過(guò)創(chuàng)建區(qū)域創(chuàng)新共同體內(nèi)部良性合作機(jī)制，以及對(duì)互動(dòng)學(xué)習(xí)機(jī)制的不斷完善，營(yíng)造有利的區(qū)域創(chuàng)新政策執(zhí)行環(huán)境。

（一）創(chuàng)建良性合作機(jī)制

區(qū)域創(chuàng)新共同體建設(shè)的關(guān)鍵，在于促進(jìn)各創(chuàng)新主體形成全面互動(dòng)、有機(jī)結(jié)合的整體，推動(dòng)科技產(chǎn)業(yè)化。其中，企業(yè)的優(yōu)勢(shì)在于準(zhǔn)確把握市場(chǎng)需求信息，有針對(duì)性地開(kāi)展技術(shù)研發(fā)，實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新成果的經(jīng)濟(jì)價(jià)值；大學(xué)與科研機(jī)構(gòu)致力于前沿創(chuàng)新技術(shù)研究，并擁有高質(zhì)量創(chuàng)新人才和先進(jìn)的科研基礎(chǔ)設(shè)施，是提高區(qū)域創(chuàng)新能力的基礎(chǔ)；政府則在提供公共服務(wù)上具備優(yōu)勢(shì)，通過(guò)制定激勵(lì)區(qū)域創(chuàng)新活動(dòng)的法規(guī)政策，加速知識(shí)創(chuàng)造與擴(kuò)散（見(jiàn)圖4）。[8]

圖4 區(qū)域創(chuàng)新主體間的互利合作關(guān)系

區(qū)域創(chuàng)新效率的提高，不僅取決于各行為主體的高效運(yùn)行，更取決于它們之間的相互聯(lián)系和良性合作。有效的區(qū)域創(chuàng)新合作機(jī)制，能提升創(chuàng)新共同體內(nèi)部知識(shí)流動(dòng)的規(guī)模和效率，促進(jìn)區(qū)域創(chuàng)新體系健康高效運(yùn)行。政府應(yīng)積極推動(dòng)各類(lèi)區(qū)域創(chuàng)新主體的合作與交流，為全方位區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新提供便利條件，從而促進(jìn)區(qū)域創(chuàng)新成果產(chǎn)業(yè)化、價(jià)值化。

（二）完善互動(dòng)學(xué)習(xí)機(jī)制

區(qū)域創(chuàng)新體系是根植于一定制度環(huán)境下，區(qū)域內(nèi)企業(yè)及其他機(jī)構(gòu)從事交互學(xué)習(xí)的創(chuàng)新運(yùn)行機(jī)制。區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)內(nèi)部存在互動(dòng)學(xué)習(xí)（interactive learning）、鄰近性（proximity）、知識(shí)生產(chǎn)（knowledge production）和社會(huì)根植性（social embeddedness）4種動(dòng)力機(jī)制。其中，互動(dòng)學(xué)習(xí)作為創(chuàng)新系統(tǒng)中的核心行為，可推動(dòng)創(chuàng)新知識(shí)存量流動(dòng)，使各系統(tǒng)要素在學(xué)習(xí)、創(chuàng)新過(guò)程中得以強(qiáng)化。[9]

創(chuàng)新活動(dòng)本質(zhì)上是一個(gè)動(dòng)態(tài)且相互關(guān)聯(lián)的過(guò)程。區(qū)域創(chuàng)新主體間的交互學(xué)習(xí)，有助于企業(yè)及時(shí)更新技術(shù)訣竅信息，在創(chuàng)新過(guò)程中獲取外部專(zhuān)業(yè)技術(shù)支持；面對(duì)不斷加快的技術(shù)變革，降低在生產(chǎn)和銷(xiāo)售過(guò)程中的固定成本，擴(kuò)大企業(yè)利潤(rùn)空間；通過(guò)縮短產(chǎn)品生命周期，減少企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新過(guò)程的不確定性，加速企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新進(jìn)程。完善的區(qū)域創(chuàng)新共同體內(nèi)部互動(dòng)學(xué)習(xí)機(jī)制，可有效連接、組合區(qū)域創(chuàng)新要素，提高區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)績(jī)效，最終促進(jìn)區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)高效運(yùn)行（見(jiàn)圖5）。

圖5 學(xué)習(xí)型區(qū)域創(chuàng)新體系運(yùn)行機(jī)制

三、創(chuàng)新政策執(zhí)行的動(dòng)力保障：金融市場(chǎng)完善與創(chuàng)新產(chǎn)出激勵(lì)

Iryna等認(rèn)為，政府在區(qū)域創(chuàng)新政策體系建設(shè)中應(yīng)至少實(shí)現(xiàn)3種功能：規(guī)范功能、協(xié)調(diào)功能和催生功能[10]，即區(qū)域創(chuàng)新政策不僅應(yīng)規(guī)范區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)中各類(lèi)主體的行為，有效協(xié)調(diào)創(chuàng)新系統(tǒng)內(nèi)部的合作學(xué)習(xí)與優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，還應(yīng)有助于產(chǎn)生激勵(lì)創(chuàng)新的持續(xù)動(dòng)力。所謂激勵(lì)，是指使一個(gè)經(jīng)濟(jì)體系內(nèi)的政策對(duì)象有足夠動(dòng)力去實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)目標(biāo)?；趧?chuàng)新的非獨(dú)占性、不確定和收益期晚等特性，政府可從創(chuàng)新成果產(chǎn)權(quán)激勵(lì)、知識(shí)溢出補(bǔ)償、創(chuàng)新金融激勵(lì)和創(chuàng)新收益分配4個(gè)角度出發(fā)激發(fā)創(chuàng)新動(dòng)力，從而形成有效的區(qū)域創(chuàng)新激勵(lì)系統(tǒng)。

（一）創(chuàng)新成果產(chǎn)權(quán)激勵(lì)

產(chǎn)權(quán)分為有形資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)和無(wú)形資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)兩種類(lèi)型，有形資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)是指人們對(duì)實(shí)物形態(tài)物品的使用權(quán)，無(wú)形資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)是指人們對(duì)非實(shí)物形態(tài)的知識(shí)、信息等的擁有權(quán)、處置權(quán)。[11]產(chǎn)權(quán)激勵(lì)是通過(guò)確立創(chuàng)新者與創(chuàng)新成果間的所有權(quán)關(guān)系推動(dòng)創(chuàng)新活動(dòng)的，確立產(chǎn)權(quán)是最經(jīng)濟(jì)有效的創(chuàng)新激勵(lì)手段。[12]合理的創(chuàng)新成果產(chǎn)權(quán)激勵(lì)，將賦予創(chuàng)新者對(duì)創(chuàng)新成果的使用、處置及獲益權(quán)利，從而有效激勵(lì)區(qū)域創(chuàng)新行為。

（二）知識(shí)溢出補(bǔ)償

Manfred指出，知識(shí)溢出（spillover）是由創(chuàng)新者生產(chǎn)的知識(shí)在被第三方使用的過(guò)程中沒(méi)有獲得補(bǔ)償，或補(bǔ)償?shù)陀谥R(shí)價(jià)值的現(xiàn)象，是研發(fā)活動(dòng)外部性的傳導(dǎo)機(jī)制之一。[13]創(chuàng)新的非獨(dú)占性是知識(shí)溢出的結(jié)果。從全社會(huì)的視角看，創(chuàng)新引致的知識(shí)溢出越快、越多就越好，而對(duì)企業(yè)來(lái)說(shuō)則希望這種知識(shí)溢出更慢、更少。為使企業(yè)保持創(chuàng)新動(dòng)力，政府應(yīng)采取可行的補(bǔ)償方式，對(duì)創(chuàng)新者的溢出收益進(jìn)行邊際補(bǔ)償，使創(chuàng)新的私人收益率與社會(huì)收益率趨于一致。

通過(guò)給予創(chuàng)新者某種津貼來(lái)激勵(lì)創(chuàng)新行為，是各國(guó)普遍采取的知識(shí)溢出補(bǔ)償手段，包括稅收優(yōu)惠、優(yōu)惠利率等。各種稅收優(yōu)惠政策的實(shí)施，可降低企業(yè)研發(fā)成本、減少創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)、增加創(chuàng)新成果帶來(lái)的私人收益，從而有效刺激企業(yè)創(chuàng)新的積極性。減免或返還創(chuàng)新型企業(yè)稅收，對(duì)高增值產(chǎn)品進(jìn)行增值稅補(bǔ)償，免征或減征特許權(quán)使用費(fèi)，返還企業(yè)科技人員個(gè)人所得稅等知識(shí)溢出補(bǔ)償行為，將大大提高科技人員創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的積極性，激勵(lì)企業(yè)研發(fā)與創(chuàng)新。

知識(shí)溢出補(bǔ)償政策設(shè)計(jì)的關(guān)鍵在于溢出水平測(cè)度、補(bǔ)償方式選擇以及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置。對(duì)此，政府應(yīng)努力做到3點(diǎn)：1.充分運(yùn)用各類(lèi)稅收工具，對(duì)認(rèn)定的創(chuàng)新型企業(yè)、高新技術(shù)企業(yè)、重點(diǎn)新產(chǎn)品和高新技術(shù)產(chǎn)品實(shí)行稅費(fèi)減免，切實(shí)補(bǔ)償創(chuàng)新企業(yè)的私人收益；2.制定針對(duì)中小企業(yè)創(chuàng)新活動(dòng)的優(yōu)惠稅收政策，從所得稅、營(yíng)業(yè)稅、增值稅、出口退稅等多方面完善稅制；3.在執(zhí)行創(chuàng)新企業(yè)稅收優(yōu)惠政策時(shí)，應(yīng)盡量簡(jiǎn)化審批程序，提高政策實(shí)施效率，積極利用新媒體展開(kāi)政策宣傳，幫助企業(yè)落實(shí)好稅收優(yōu)惠政策。

（三）創(chuàng)新金融激勵(lì)

創(chuàng)新活動(dòng)具有較高不確定性，在某些關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)的投資上，企業(yè)往往面臨難以承受的風(fēng)險(xiǎn)，從而極大地影響了企業(yè)創(chuàng)新的積極性。良好的風(fēng)險(xiǎn)資金市場(chǎng)環(huán)境有利于科技與金融緊密結(jié)合，將在激勵(lì)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)方面發(fā)揮重要作用。

風(fēng)險(xiǎn)投資具有對(duì)科技成果的篩選、評(píng)估能力，以及靈活的孵化機(jī)制，是高新技術(shù)企業(yè)的孵化器。政府通過(guò)完善區(qū)域風(fēng)險(xiǎn)投資市場(chǎng)，有效促進(jìn)區(qū)域創(chuàng)新及其產(chǎn)業(yè)化。市場(chǎng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)資本的生存發(fā)展有直接影響。區(qū)域性股權(quán)交易市場(chǎng)是為特定區(qū)域內(nèi)企業(yè)提供股權(quán)、債券轉(zhuǎn)讓以及融資服務(wù)的私募市場(chǎng)，對(duì)建設(shè)多層次資本市場(chǎng)必不可少。2017年1月，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于規(guī)范發(fā)展區(qū)域性股權(quán)市場(chǎng)的通知》（簡(jiǎn)稱(chēng)《通知》）指出，區(qū)域性股權(quán)市場(chǎng)的規(guī)范發(fā)展在服務(wù)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略、促進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)萬(wàn)眾創(chuàng)新等方面具有重要意義，有助于完善多層次資本市場(chǎng)體系?！锻ㄖ穼^(qū)域性股權(quán)市場(chǎng)定位于服務(wù)所在省級(jí)行政區(qū)域中小微企業(yè)的私募股權(quán)市場(chǎng)，以及地方政府扶持中小微企業(yè)政策措施的綜合運(yùn)用平臺(tái)，規(guī)定區(qū)域性股權(quán)市場(chǎng)由省級(jí)政府按規(guī)定實(shí)施監(jiān)管、承擔(dān)相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任；各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）及計(jì)劃單列市的區(qū)域性股權(quán)市場(chǎng)由一家機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)，已設(shè)立多家運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)的，省級(jí)政府要積極穩(wěn)妥推動(dòng)整合；實(shí)行合格投資者制度，只有依法設(shè)立并具備一定條件的合伙企業(yè)、法人機(jī)構(gòu)，以及擁有一定規(guī)模金融資產(chǎn)和具備較強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)承受能力的自然人才能參與區(qū)域性股權(quán)交易。通過(guò)進(jìn)一步推進(jìn)區(qū)域性股權(quán)市場(chǎng)的規(guī)范發(fā)展，有序擴(kuò)大和便利中小微企業(yè)股權(quán)融資，使金融更好地服務(wù)于實(shí)體經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)。區(qū)域性股權(quán)市場(chǎng)作為多層次資本市場(chǎng)的塔基，為中小微企業(yè)尤其是處于創(chuàng)業(yè)階段的高新技術(shù)企業(yè)提供了融資渠道。促進(jìn)區(qū)域性股權(quán)市場(chǎng)的規(guī)范發(fā)展，有利于防范與化解金融風(fēng)險(xiǎn)，鼓勵(lì)科技創(chuàng)新和激活社會(huì)資本，從而更好地發(fā)揮區(qū)域中小微企業(yè)的積極作用。

（四）創(chuàng)新收益分配

科技人才是區(qū)域創(chuàng)新的核心要素，在社會(huì)財(cái)富創(chuàng)造中扮演著重要角色。政府應(yīng)創(chuàng)新收益分配方式，使科技人才獲得合理的經(jīng)濟(jì)收益，從而激發(fā)科技人才持久的創(chuàng)新動(dòng)力。通過(guò)鼓勵(lì)科技要素參與收益分配、實(shí)行股份期權(quán)激勵(lì)等，可將科技人員的創(chuàng)新績(jī)效與其所能獲得的經(jīng)濟(jì)收益相結(jié)合，有助于激發(fā)科技人員的創(chuàng)新活力。[14]

四、創(chuàng)新政策執(zhí)行的彈性保障：創(chuàng)新制度的超前性與靈敏性

區(qū)域創(chuàng)新活動(dòng)與創(chuàng)新的制度環(huán)境之間存在雙向互動(dòng)關(guān)系，一方面，制度環(huán)境塑造了企業(yè)創(chuàng)新能力，進(jìn)而決定區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展績(jī)效；另一方面，創(chuàng)新技術(shù)的發(fā)展也要求對(duì)制度進(jìn)行完善與調(diào)整（見(jiàn)圖6）。Acemoglu等指出，制度環(huán)境在區(qū)域創(chuàng)新型增長(zhǎng)中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。[15]政府應(yīng)對(duì)新技術(shù)在隱私權(quán)保護(hù)、數(shù)據(jù)傳輸安全、授權(quán)許可，以及基礎(chǔ)設(shè)施融資與運(yùn)營(yíng)等方面的制度安排進(jìn)行前瞻性設(shè)計(jì)，新制度的引入不應(yīng)落后于新技術(shù)應(yīng)用。

圖6 區(qū)域創(chuàng)新與制度環(huán)境的互動(dòng)關(guān)系

區(qū)域創(chuàng)新制度對(duì)技術(shù)創(chuàng)新的作用是一把雙刃劍，即同時(shí)存在激勵(lì)和約束兩種效應(yīng)。當(dāng)創(chuàng)新制度與新技術(shù)之間不匹配時(shí)，技術(shù)創(chuàng)新對(duì)生產(chǎn)率提升的促進(jìn)作用將得不到充分發(fā)揮，技術(shù)轉(zhuǎn)軌階段各種資源和投入在新舊技術(shù)間的重新分配也將受阻，此時(shí)，創(chuàng)新制度將成為抑制技術(shù)創(chuàng)新的規(guī)則體系。盡管任何制度安排從制定到終止都遵循一定的生命周期，但是一旦創(chuàng)新制度變化落后于技術(shù)發(fā)展，創(chuàng)新制度的有效性將因其無(wú)法適應(yīng)新技術(shù)應(yīng)用、實(shí)現(xiàn)不了預(yù)期功能而大打折扣。區(qū)域創(chuàng)新制度的適應(yīng)和調(diào)節(jié)能力還決定了區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的潛力。[16]過(guò)于剛性的創(chuàng)新制度體系將限制區(qū)域經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期增長(zhǎng)。只有隨著創(chuàng)新技術(shù)發(fā)展不斷更新和調(diào)整的區(qū)域創(chuàng)新制度，才能實(shí)現(xiàn)技術(shù)與制度間的動(dòng)態(tài)匹配，并最終支撐區(qū)域經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新發(fā)展。隨著中國(guó)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略的深入推進(jìn)和企業(yè)創(chuàng)新實(shí)踐的不斷演化，新一代信息技術(shù)及相關(guān)的創(chuàng)新應(yīng)用逐步普及，新產(chǎn)業(yè)、新模式、新業(yè)態(tài)不斷涌現(xiàn)，迫切需要政府有關(guān)部門(mén)出臺(tái)與之相匹配的新政策方案和制度。

五、結(jié)語(yǔ)

在區(qū)域創(chuàng)新政策制定過(guò)程中，保障政策執(zhí)行環(huán)節(jié)的關(guān)鍵是政府建立有利于創(chuàng)新的規(guī)則與制度。有效的區(qū)域創(chuàng)新制度安排，應(yīng)關(guān)注利益相關(guān)者行為規(guī)范與權(quán)益維護(hù)，構(gòu)建創(chuàng)新共同體內(nèi)部融合與互動(dòng)學(xué)習(xí)機(jī)制，對(duì)創(chuàng)新動(dòng)力與激勵(lì)方式進(jìn)行設(shè)計(jì)，并根據(jù)技術(shù)變化保持創(chuàng)新制度的超前性與靈敏性。通過(guò)制定環(huán)境與健康標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)制壟斷行為，強(qiáng)化知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)，以及推進(jìn)創(chuàng)新信用制度建設(shè)，可有效維護(hù)利益相關(guān)者的正當(dāng)權(quán)益，影響和規(guī)范區(qū)域創(chuàng)新行為；創(chuàng)建區(qū)域創(chuàng)新共同體內(nèi)部良性合作機(jī)制，不斷完善共同體內(nèi)部的互動(dòng)學(xué)習(xí)機(jī)制，將有效促進(jìn)創(chuàng)新共同體內(nèi)部互動(dòng)融合；有效的區(qū)域創(chuàng)新激勵(lì)包括創(chuàng)新成果產(chǎn)權(quán)激勵(lì)，知識(shí)溢出補(bǔ)償，創(chuàng)新金融激勵(lì)和創(chuàng)新收益分配；根據(jù)創(chuàng)新技術(shù)發(fā)展對(duì)區(qū)域創(chuàng)新制度進(jìn)行完善與調(diào)整，將進(jìn)一步保障創(chuàng)新政策執(zhí)行環(huán)節(jié)的彈性。