公衍勇 聶淑亮

[摘? 要]全面建成小康社會(huì)后，相對(duì)貧困和多維貧困凸顯，相對(duì)貧困治理任務(wù)依然艱巨。相對(duì)貧困的分布區(qū)域主要集中在連片深度貧困的民族地區(qū)，以留守老人、留守兒童、進(jìn)城農(nóng)民工、貧困邊緣戶為主。相對(duì)貧困治理應(yīng)綜合考慮經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、政治等因素，確立貧困識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)，以社會(huì)保障的方式進(jìn)行預(yù)防和兜底，提高教育保障程度，構(gòu)建多元化救助格局和城鄉(xiāng)一體化治理機(jī)制，并加快救助立法工作。未來(lái)，相對(duì)貧困治理的研究需要在相對(duì)貧困人口個(gè)體稟賦特征、致貧原因、治理經(jīng)驗(yàn)、治理階段、治理戰(zhàn)略等方面進(jìn)一步深化。

[關(guān)鍵詞]相對(duì)貧困;多維貧困;貧困治理

[中圖分類號(hào)]C913.7? [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A? [文章編號(hào)]1672-2426（2022）07-0063-08

全面建成小康社會(huì)后，中國(guó)消除了絕對(duì)貧困，而相對(duì)貧困還會(huì)長(zhǎng)期存在，相對(duì)貧困治理在中國(guó)還是一項(xiàng)長(zhǎng)期的任務(wù)。探討相對(duì)貧困治理面臨的新形勢(shì)、新特點(diǎn)和新挑戰(zhàn)，制定新戰(zhàn)略，對(duì)于加速中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展和全體人民共同富裕，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。學(xué)術(shù)界對(duì)相對(duì)貧困治理已經(jīng)開展了大量有益的研究，筆者以“存在相對(duì)貧困—貧困內(nèi)涵—致貧原因—貧困的測(cè)量、分類和特征—減緩和消除貧困—貧困與發(fā)展問(wèn)題的進(jìn)一步反思”[1]283-284為邏輯主線，對(duì)既有研究成果進(jìn)行梳理、述評(píng)與展望，為今后相關(guān)研究提供科學(xué)的研究視角，為未來(lái)相對(duì)貧困治理研究提供有力的理論支持。

一、貧困再認(rèn)知

（一）貧困治理任務(wù)依然嚴(yán)峻

全面建成小康社會(huì)并不代表貧困的終結(jié)，因?yàn)椤爸灰祟惿鐣?huì)的分化不消失，貧困就很難消失”[2]。減少以至消除貧困是一個(gè)復(fù)雜的政治、經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，“并非一個(gè)簡(jiǎn)單的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，貧困的客觀性在這樣的過(guò)程中會(huì)被反復(fù)生產(chǎn)和再生產(chǎn)”[3]。目前，中國(guó)城鄉(xiāng)居民收入差距、地區(qū)間收入差距和城鄉(xiāng)貧富差距加大，發(fā)展不充分不平衡現(xiàn)象突出。因此，絕對(duì)貧困問(wèn)題被解決后，相對(duì)貧困在中國(guó)還會(huì)長(zhǎng)期存在[4]，相對(duì)貧困治理將是一項(xiàng)長(zhǎng)期的歷史任務(wù)。

（二）貧困內(nèi)涵的再認(rèn)知

全面建成小康社會(huì)后，有學(xué)者建議用“反貧”一詞替代“扶貧”，也有學(xué)者提出用“后貧困時(shí)代”“后扶貧時(shí)代”“新貧困時(shí)代”“后小康時(shí)代”區(qū)分絕對(duì)貧困和相對(duì)貧困。貧困是一個(gè)具有歷史性、社會(huì)性和發(fā)展性內(nèi)涵的概念，對(duì)貧困的定義學(xué)術(shù)界還沒(méi)有達(dá)成共識(shí)。相較于全面建成小康社會(huì)前，貧困多從經(jīng)濟(jì)角度進(jìn)行界定，當(dāng)前貧困是集經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、自然等因素于一體的復(fù)合問(wèn)題，不能再單純從經(jīng)濟(jì)層面考量。[5]絕對(duì)貧困消除后，相對(duì)貧困和多維貧困問(wèn)題逐漸凸顯。所謂“相對(duì)貧困”，從收入角度看，指“社會(huì)中因分配和再分配的不均衡，導(dǎo)致一定比例的人群與社會(huì)平均水平比較，收入水平少到一定程度時(shí)維持的那種社會(huì)生活狀況”[6];從消費(fèi)和實(shí)際生活質(zhì)量來(lái)看，指“實(shí)際消費(fèi)能力、生活質(zhì)量相對(duì)低下達(dá)不到該社會(huì)常規(guī)水平”[7]。所謂“多維貧困”指人的貧困不僅僅是收入貧困，還包括基礎(chǔ)設(shè)施、所提供的服務(wù)（如道路、衛(wèi)生設(shè)施）、獲得的社會(huì)福利及保障等指標(biāo)的貧困，甚至包括精神、文化、素質(zhì)、心理層面的指標(biāo)。[8]相對(duì)貧困治理首要思考的問(wèn)題就是對(duì)貧困內(nèi)涵的重新界定，目前學(xué)者嘗試對(duì)貧困概念進(jìn)行初步界定，但尚不全面，無(wú)論是從單一的經(jīng)濟(jì)視角，還是從多元的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、政治等視角，都包含著“物質(zhì)匱乏的生存狀態(tài)”這一共同的內(nèi)核。未來(lái)貧困的界定上，除這一共同內(nèi)核外，還需從長(zhǎng)期發(fā)展能力和資源的缺失、社會(huì)融入性困難等多維角度進(jìn)行探究。

（三）致貧原因

新的相對(duì)貧困治理階段，貧困致因?qū)⒏叨鄻有?，除了傳統(tǒng)致貧因素仍然存在外，城鄉(xiāng)公共服務(wù)不均、新技術(shù)革命又產(chǎn)生了新的致貧因素。

1.傳統(tǒng)的致貧因素。一是因病、因?qū)W、因?yàn)?zāi)致貧。城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險(xiǎn)制度雖可以報(bào)銷患病家庭部分醫(yī)療費(fèi)用，但因重大疾病導(dǎo)致的返貧現(xiàn)象仍然比較普遍。教育成本增加、氣候極端變化和自然災(zāi)害很容易讓經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱的農(nóng)戶再次陷入貧困。[9]二是缺乏營(yíng)收機(jī)制返貧。現(xiàn)行的扶貧開發(fā)尚未建立起脫貧戶可持續(xù)發(fā)展的營(yíng)收機(jī)制，脫貧農(nóng)戶多以耕地耕種收入和土地流轉(zhuǎn)租金為主要收入來(lái)源，容易出現(xiàn)返貧。[10]三是其他因素。如農(nóng)村因大操大辦婚喪嫁娶導(dǎo)致的貧困和婚姻風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)致農(nóng)村留守婦女貧困[9];傳統(tǒng)處于弱勢(shì)地位的農(nóng)民，由于財(cái)產(chǎn)權(quán)利缺失導(dǎo)致收入較少而身陷貧困[10];個(gè)體的不良行為等[11]導(dǎo)致貧困。

2.新的致貧因素。一是城鄉(xiāng)公共服務(wù)不均衡。[12]城鄉(xiāng)兒童在意識(shí)、機(jī)會(huì)和能力等方面的差異，使得人口素質(zhì)變化呈現(xiàn)某種程度上的“城鄉(xiāng)剪刀差現(xiàn)象”，加劇了農(nóng)村貧困[5]。二是新技術(shù)革命導(dǎo)致的貧困。自動(dòng)化、信息化等科技發(fā)展帶來(lái)新的挑戰(zhàn)，尤其需要“特別關(guān)注新技術(shù)變革帶來(lái)的結(jié)構(gòu)性失業(yè)產(chǎn)生的相對(duì)貧困問(wèn)題”[11]?！皵?shù)字不平等”或?qū)⒊蔀橐粋€(gè)新的致貧原因。

面對(duì)新舊致貧因素，不同學(xué)者對(duì)貧困治理的難易程度持不同意見(jiàn)。谷樹忠認(rèn)為，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和國(guó)民收入的提高，2020年后的貧困問(wèn)題將大大弱化。[5]鄭長(zhǎng)德認(rèn)為，2020年后貧困治理要解決的是發(fā)展問(wèn)題和發(fā)展成果的共享問(wèn)題[6]，治理任務(wù)仍然艱巨，而且理論和實(shí)踐都表明，相對(duì)貧困不僅持續(xù)時(shí)間更長(zhǎng)，而且解決難度更大[7]。張琦認(rèn)為，2020年后減貧任務(wù)不是減輕了，而是加重了[13]，對(duì)此應(yīng)該做好充足的準(zhǔn)備。

二、相對(duì)貧困的測(cè)量、類型和分布特征

（一）相對(duì)貧困的測(cè)量

科學(xué)測(cè)量相對(duì)貧困的基礎(chǔ)是制定合理的相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)，制定標(biāo)準(zhǔn)過(guò)程中應(yīng)該遵循以下原則。首先，要統(tǒng)一貧困人口收入口徑。這就要求統(tǒng)計(jì)、扶貧、民政部門等在貧困人口的轉(zhuǎn)移性收入豁免、打工收入、贍養(yǎng)費(fèi)等收入口徑認(rèn)定上要統(tǒng)一，減少不一致性。[14]其次，新的貧困線標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)與國(guó)際經(jīng)驗(yàn)相吻合。我國(guó)已經(jīng)是中上等收入國(guó)家，且正在跨向高收入國(guó)家行列，新的貧困線標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該超過(guò)世界銀行中度貧困線。[15]最后，新的貧困標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)為體現(xiàn)公平性的城鄉(xiāng)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)[16]，該標(biāo)準(zhǔn)在具體設(shè)定上應(yīng)客觀、科學(xué)地考慮特殊群體的生活需求，根據(jù)城鄉(xiāng)居民的生活習(xí)慣、消費(fèi)水平和價(jià)格指數(shù)等差異進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整[17]。同時(shí)，還要綜合考慮個(gè)體的基本需求變化、新舊標(biāo)準(zhǔn)的銜接和未來(lái)的發(fā)展目標(biāo)等因素。

研究者普遍認(rèn)為新的貧困標(biāo)準(zhǔn)是基于多維視角的，但新的貧困標(biāo)準(zhǔn)到底如何制定，學(xué)界并未達(dá)成一致，也未能提出一種經(jīng)過(guò)系統(tǒng)論證的、具有操作性的可行方案。部分學(xué)者認(rèn)為相對(duì)貧困可以按照某一人群或區(qū)域收入的百分比確定。初期階段的貧困標(biāo)準(zhǔn)可瞄準(zhǔn)社會(huì)當(dāng)中收入最低的10%，以后慢慢將標(biāo)準(zhǔn)提高到15%，20%[18];或者把收入水平占人均收入百分比低于20%或30%的群體作為確定相對(duì)貧困人口的標(biāo)準(zhǔn)[13]。左停、金菁傾向于由國(guó)家統(tǒng)計(jì)局以“不同區(qū)間的GDP水平規(guī)定一個(gè)人均可支配收入（或中位數(shù)）的百分比作為貧困線，如低收入?yún)^(qū)間的40%，高收入?yún)^(qū)間的10%”[14];或者農(nóng)村貧困線根據(jù)城市貧困線的某個(gè)百分比，如城市的50%進(jìn)行確定，后逐漸調(diào)高比例[8]。部分學(xué)者認(rèn)為我國(guó)的貧困測(cè)量可以參照國(guó)外方法，利用多維測(cè)度確定貧困標(biāo)準(zhǔn)。比如參照美國(guó)貧困線的制定方法，把食物、服裝、交通以及個(gè)人護(hù)理等方面各項(xiàng)開支綜合起來(lái)確定一個(gè)中央政府貧困線，對(duì)于不同類型、不同收入水平的個(gè)人和家庭（家庭人數(shù)的多少、家庭成員的年齡大?。┻M(jìn)行嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)量化，以此確定每一種類型的貧困線。[19]貧困測(cè)定指標(biāo)可由人均收入或人均消費(fèi)、教育、健康、住房、生活水平、就業(yè)和社會(huì)包容在內(nèi)的七大維度組成，每五年調(diào)整一次。[20]139-140

（二）相對(duì)貧困的類型

大部分學(xué)者認(rèn)同全面建成小康社會(huì)以后貧困將由絕對(duì)貧困轉(zhuǎn)向相對(duì)貧困、單維度貧困轉(zhuǎn)向多維度貧困、農(nóng)村貧困為主轉(zhuǎn)變?yōu)槌青l(xiāng)貧困并存。也有學(xué)者提到了貧困的類型轉(zhuǎn)換，如李小云提出原發(fā)貧困和次生貧困的概念，并認(rèn)為中國(guó)農(nóng)村原發(fā)性的絕對(duì)貧困會(huì)轉(zhuǎn)向轉(zhuǎn)型性的次生貧困[18];鄭長(zhǎng)德認(rèn)為后小康時(shí)代民族地區(qū)的貧困治理會(huì)更加注重脫貧的質(zhì)量，而出現(xiàn)數(shù)量型貧困向質(zhì)量型貧困轉(zhuǎn)變[6];谷樹忠則提出由“非自愿型和常態(tài)型貧困轉(zhuǎn)變?yōu)樽栽感秃团及l(fā)型貧困”[5]，李實(shí)也認(rèn)可未來(lái)的這種自愿型貧困狀態(tài)，認(rèn)為每個(gè)人都有選擇自己生活方式的自由[11]。

除了經(jīng)濟(jì)層面的貧困，政治、文化、社會(huì)權(quán)利等層面的貧困也被逐漸關(guān)注，新時(shí)期對(duì)貧困的研究將從單一收入視角轉(zhuǎn)向多維視角?！柏毨Ь€的每一次調(diào)整都會(huì)帶來(lái)貧困人口規(guī)模和數(shù)量上的變動(dòng)，一旦調(diào)整貧困線，在統(tǒng)計(jì)意義上的絕對(duì)貧困人口又會(huì)重新出現(xiàn)”[2]。

（三）相對(duì)貧困的分布特征

1.貧困的空間分布特征。地理環(huán)境較差、基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、自然災(zāi)害頻發(fā)、社會(huì)保障不健全的武陵山區(qū)、大別山區(qū)、滇桂黔石漠化區(qū)、六盤山區(qū)等集中連片特困地區(qū)，仍會(huì)是2020年后相對(duì)貧困高發(fā)區(qū)。[5]若干零散分布的深度貧困地區(qū)，2020年后也仍將處于相對(duì)貧困狀態(tài)。[15]周揚(yáng)等利用BP神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)模型模擬中國(guó)縣域農(nóng)村貧困的空間格局，識(shí)別出仍需國(guó)家政策重點(diǎn)傾斜的716個(gè)幫扶縣[21]，主要集中在深度貧困民族地區(qū)。左停等認(rèn)為深度貧困地區(qū)的貧困主體內(nèi)在因素和貧困主體的外部環(huán)境因素，共同制約著深度貧困地區(qū)的發(fā)展。[22]鄭長(zhǎng)德研究發(fā)現(xiàn)少數(shù)民族地區(qū)發(fā)展不平衡、不充分，仍是2020年后全國(guó)最不發(fā)達(dá)地區(qū)[6]。

在貧困區(qū)域的城鄉(xiāng)分布上，何秀榮認(rèn)為2020年后很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，我國(guó)相對(duì)貧困治理戰(zhàn)略重心仍以農(nóng)村為主。[8]李實(shí)以國(guó)民平均收入的50%—60%為標(biāo)準(zhǔn)，確立出相對(duì)貧困線，估算出未來(lái)10年中有7000萬(wàn)相對(duì)貧困人口集中在農(nóng)村，農(nóng)村仍是未來(lái)扶貧的主戰(zhàn)場(chǎng)。[18]

學(xué)者提出貧困區(qū)域的分布在全面建成小康社會(huì)前后并沒(méi)有較大的差異。結(jié)合當(dāng)前與未來(lái)的貧困誘因、貧困區(qū)域分布來(lái)看，有如下兩點(diǎn)值得注意。第一，區(qū)域性整體脫貧后，并不意味著區(qū)域性扶貧的終結(jié)。鑒于中國(guó)貧困的區(qū)域性分布特點(diǎn)，全面建成小康社會(huì)以后仍需識(shí)別和劃定一部分“經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展薄弱區(qū)域”，繼續(xù)開展相對(duì)貧困階段的區(qū)域性扶貧開發(fā)。第二，深度貧困問(wèn)題集中在民族地區(qū)的根源是什么，現(xiàn)行的反貧困政策尚需進(jìn)行哪些完善才能有效解決民族地區(qū)貧困問(wèn)題，仍值得思考。

2.貧困的對(duì)象分布特征。黨的十九大報(bào)告特別提出“弱有所扶”的民生保障要求，其中的“弱”指的是經(jīng)濟(jì)、生理和物理意義上的脆弱群體，他們會(huì)成為全面建成小康社會(huì)后民生保障的重點(diǎn)對(duì)象[14]，農(nóng)村獨(dú)居和空巢老人、精神障礙患者等或?qū)⒊蔀槲磥?lái)重點(diǎn)貧困人群[15]。除上述人群之外，還有農(nóng)民工群體、城鎮(zhèn)低保人群等都有可能成為未來(lái)相對(duì)貧困治理的對(duì)象。

社會(huì)弱勢(shì)群體是我們需要長(zhǎng)期關(guān)照的對(duì)象，相對(duì)貧困治理政策設(shè)計(jì)上應(yīng)更多關(guān)注相對(duì)貧困人口可持續(xù)能力的提升。關(guān)注這些人是否已經(jīng)形成了獨(dú)立的生活方式、行為方式和價(jià)值觀念，成為比較穩(wěn)定的社會(huì)群體。全面建成小康社會(huì)以后還會(huì)出現(xiàn)哪些新的相對(duì)貧困人群，尚需學(xué)界進(jìn)一步探索分析。

三、相對(duì)貧困治理新形勢(shì)、新挑戰(zhàn)、新路徑

（一）相對(duì)貧困治理的新形勢(shì)

黨的十九大報(bào)告提出“兩階段”發(fā)展目標(biāo)和“幼有所育、病有所醫(yī)、弱有所扶”等七大要求[14]，提出“實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”，為相對(duì)貧困治理戰(zhàn)略的制定提供了政策依據(jù)[16]。聯(lián)合國(guó)提出2030年可持續(xù)發(fā)展議程[20]132，是人類的共同愿景，也是我國(guó)完成相對(duì)貧困治理、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的藍(lán)圖。據(jù)預(yù)測(cè)，2021—2030年中國(guó)城鎮(zhèn)人口規(guī)模將遠(yuǎn)超農(nóng)村人口，中國(guó)流動(dòng)人口規(guī)模仍在2億人以上。較高的城鎮(zhèn)化率和較大的人口流動(dòng)意味著城市的相對(duì)貧困問(wèn)題將更加凸顯。中國(guó)的老齡化、“二孩政策”帶來(lái)的撫養(yǎng)比升高等問(wèn)題，也迫使中國(guó)要探索適應(yīng)老齡化、城鎮(zhèn)化的相對(duì)貧困治理策略。[20]141

（二）相對(duì)貧困治理面臨的新挑戰(zhàn)

相對(duì)貧困人口治理面對(duì)諸多挑戰(zhàn)。首先，認(rèn)定識(shí)別難以精準(zhǔn)。多維貧困測(cè)量標(biāo)準(zhǔn)尚未建立、困難程度指標(biāo)無(wú)法統(tǒng)一等都使得相對(duì)貧困群體難以準(zhǔn)確識(shí)別。我國(guó)常住人口與戶籍人口城鎮(zhèn)化率之間的差距較大，“人戶分離”現(xiàn)象普遍，也使得以戶籍統(tǒng)計(jì)為基礎(chǔ)的貧困識(shí)別面臨較大的挑戰(zhàn)。[23]其次，收入和人力資本差距過(guò)大、脆弱性人口持續(xù)發(fā)展能力不足、流動(dòng)人口資產(chǎn)經(jīng)濟(jì)資源不足，農(nóng)村家庭支出型貧困加劇、基本公共服務(wù)滯后、西部農(nóng)村“空心化”等問(wèn)題都給相對(duì)貧困的治理帶來(lái)嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

（三）相對(duì)貧困治理的推進(jìn)路線

全面建成小康社會(huì)以后需要建立一個(gè)穩(wěn)定、內(nèi)嵌式、常規(guī)性的新型扶貧機(jī)制。[13]相對(duì)貧困治理體系應(yīng)是“全員共同參與、互動(dòng)的、全社會(huì)、全員式”的治理體系，由政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)向政府、企業(yè)、非營(yíng)利性組織等多元主體共同參與，國(guó)際相對(duì)貧困治理合作與國(guó)內(nèi)相對(duì)貧困治理融合推進(jìn)使得中國(guó)在未來(lái)相對(duì)貧困治理問(wèn)題上肩負(fù)重大責(zé)任。[13]

部分學(xué)者參照其他發(fā)達(dá)國(guó)家的相對(duì)貧困治理歷程，結(jié)合對(duì)中國(guó)未來(lái)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)的預(yù)測(cè)，將我國(guó)的相對(duì)貧困治理歷程大致劃分為三個(gè)階段。第一階段是鞏固脫貧成果階段，延續(xù)原有的扶貧政策，進(jìn)一步推動(dòng)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化;第二階段為確定扶貧新戰(zhàn)略并快速推進(jìn)階段，確定相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建國(guó)家相對(duì)貧困治理體制;第三階段為國(guó)家相對(duì)貧困治理戰(zhàn)略穩(wěn)步推進(jìn)階段，提高相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)、制度化國(guó)家相對(duì)貧困治理政策，實(shí)現(xiàn)全民富裕。[13]魏后凱認(rèn)為，隨著城鄉(xiāng)差距縮小和一體化加速，貧困人口的分布也會(huì)相應(yīng)地發(fā)生變化，據(jù)此可以將國(guó)家相對(duì)貧困治理戰(zhàn)略分為三個(gè)階段：第一階段為農(nóng)村相對(duì)貧困治理主導(dǎo)階段，此階段相對(duì)貧困人口還主要集中在農(nóng)村，城市相對(duì)貧困人口尚不顯著;第二階段為城鄉(xiāng)相對(duì)貧困治理并重階段，城鄉(xiāng)差距不斷縮小，城鄉(xiāng)貧困并重;第三階段為城市相對(duì)貧困治理主導(dǎo)階段，此階段城鄉(xiāng)差距會(huì)明顯縮小，農(nóng)村相對(duì)貧困減緩，城市貧困凸顯。[17]

對(duì)新形勢(shì)和新挑戰(zhàn)的全面分析是合理規(guī)劃相對(duì)貧困治理路線的基礎(chǔ)，但目前學(xué)者對(duì)相對(duì)貧困治理新形勢(shì)、新挑戰(zhàn)的分析比較缺乏，現(xiàn)有研究成果缺乏系統(tǒng)性、理論性、可行性，致使后續(xù)的政策建議缺乏立論的依據(jù)。

四、相對(duì)貧困治理戰(zhàn)略體系的構(gòu)建

（一）確立相對(duì)貧困的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)

我國(guó)在絕對(duì)貧困治理時(shí)期，制定的“兩不愁三保障”的脫貧標(biāo)準(zhǔn)，為相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)的制定奠定了基礎(chǔ)。首先，探索建立綜合貨幣收入與非貨幣收入指標(biāo)相結(jié)合的相對(duì)多維貧困標(biāo)準(zhǔn)。進(jìn)入相對(duì)貧困、多維貧困治理階段，相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)除了考慮貨幣收入指標(biāo)外，還需從基本生活水平、教育、醫(yī)療、住房和社會(huì)保障權(quán)益等維度構(gòu)建可行的相對(duì)多維貧困指標(biāo)體系。同時(shí)，貧困標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)置應(yīng)考慮城鄉(xiāng)和地區(qū)差異以及家庭規(guī)模和家庭結(jié)構(gòu)的差異進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。[24]也有專家提出因貨幣方法與多維方法所識(shí)別的人群差異較大，未來(lái)中國(guó)應(yīng)當(dāng)同時(shí)使用貨幣方法和多維方法兩套方案對(duì)相對(duì)貧困進(jìn)行衡量，更為全面地覆蓋相對(duì)貧困群體。[25]若從使用方法的簡(jiǎn)便性角度考慮，當(dāng)前相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)可參照收入中位數(shù)40%比例來(lái)設(shè)定，這有利于后續(xù)扶貧戰(zhàn)略的平滑轉(zhuǎn)型以及政府財(cái)政對(duì)農(nóng)村扶貧工作的可負(fù)擔(dān)性與可持續(xù)性。[26]其次，開展相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)與識(shí)別體系的先行試點(diǎn)?？稍跂|、中、西部各選擇一個(gè)省份，并在同一省份內(nèi)分別選擇一個(gè)縣（市/區(qū)）開展先行試點(diǎn)，在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上逐步完善標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)體系并推廣到全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)施。[27]

（二）完善社會(huì)保障制度，做好相對(duì)貧困人口的兜底幫扶

隨著目前低保、醫(yī)療及養(yǎng)老制度逐步完善，全面小康后的中國(guó)可將扶貧與醫(yī)療、養(yǎng)老政策融合，構(gòu)建一個(gè)城鄉(xiāng)無(wú)差別化的“醫(yī)保+低保+養(yǎng)老+失業(yè)”政策體系。[28]397政府要加強(qiáng)對(duì)醫(yī)療、養(yǎng)老等民生領(lǐng)域市場(chǎng)秩序的監(jiān)控，以建立合理規(guī)范的運(yùn)行秩序，發(fā)揮其在改善農(nóng)村社會(huì)保障等公共服務(wù)項(xiàng)目上的基礎(chǔ)性作用，為貧困人口的持續(xù)性發(fā)展奠定基礎(chǔ)。對(duì)農(nóng)村居民的常見(jiàn)病進(jìn)行早期醫(yī)療干預(yù)，降低發(fā)病率;逐步建立起大醫(yī)院專家教授鄉(xiāng)村定期巡診制度[9]，解決偏遠(yuǎn)地區(qū)人民就醫(yī)難問(wèn)題。

建立健全社會(huì)救助制度。全面建成小康社會(huì)以后社會(huì)救助的目標(biāo)理念需重新定位，回歸社會(huì)救助本質(zhì)。社會(huì)救助制度不僅具有兜底保生存的功能，也具備滿足救助對(duì)象發(fā)展、參與的訴求。為適應(yīng)后小康時(shí)代農(nóng)村貧困新特征，應(yīng)將社會(huì)救助的方式從現(xiàn)金、物質(zhì)轉(zhuǎn)向服務(wù)援助與能力提升，將保生存轉(zhuǎn)向促就業(yè)。[23]我國(guó)現(xiàn)行生存型社會(huì)救助制度已經(jīng)無(wú)法順應(yīng)后小康時(shí)代農(nóng)村相對(duì)貧困形勢(shì)變化的需要，應(yīng)向積極和發(fā)展型社會(huì)救助制度轉(zhuǎn)變，價(jià)值理念上“從消極被動(dòng)的事后補(bǔ)救轉(zhuǎn)向積極主動(dòng)的事前預(yù)防”。[29]銜接好社會(huì)救助與扶貧政策，構(gòu)建多層次社會(huì)救助體系。完善的社會(huì)救助政策框架應(yīng)當(dāng)是立體化、多層次的，救助主體以政府為主，企業(yè)、社會(huì)組織、愛(ài)心人士等社會(huì)力量為輔;救助對(duì)象既包括低保戶，也包括臨時(shí)困難戶、享受專項(xiàng)救助的家庭等。綜合型的社會(huì)救助加上有質(zhì)量的、公平的教育，再加上有組織的勞動(dòng)、就業(yè)，是未來(lái)完善保障制度的方向。[11]

（三）提高教育保障程度

教育是解決能力貧困和精神貧困的關(guān)鍵，是阻斷代際貧困的重要手段。鑒于目前教育不公平的現(xiàn)狀，可采用“互聯(lián)網(wǎng)+教育”的方式向貧困地區(qū)輸送教育資源，緩解教育不公平問(wèn)題。將學(xué)前教育納入公共服務(wù)開支的范圍，加大對(duì)農(nóng)村貧困地區(qū)教育資源的均衡投入[10]，讓貧困地區(qū)重新?lián)碛行W(xué)，減輕農(nóng)村撤校并校所帶來(lái)的教育成本[11]。

（四）構(gòu)建救助多元化格局和城鄉(xiāng)一體化治理機(jī)制

全面建成小康社會(huì)以后，應(yīng)“發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用”[19]，動(dòng)員社會(huì)組織和社會(huì)力量參與，填補(bǔ)政府缺位和效率不足的問(wèn)題[10]，構(gòu)建起政府、市場(chǎng)、社會(huì)“三位一體”的大救助發(fā)展格局。搭建社會(huì)參與平臺(tái)，激發(fā)當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)活力，促進(jìn)政府、社會(huì)和市場(chǎng)的有效融合。

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出，把農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展放在了優(yōu)先位置[23]，提升了貧困地區(qū)的自我發(fā)展能力，拓寬了農(nóng)民的增收渠道[17]，為未來(lái)貧困治理的長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)提供了持久而強(qiáng)大的動(dòng)力。構(gòu)建城鄉(xiāng)一體的貧困救助體系是未來(lái)相對(duì)貧困治理政策的必然選擇[19]，具體實(shí)施上，應(yīng)先行推動(dòng)城鄉(xiāng)住戶調(diào)查一體化、低保和扶貧兩項(xiàng)制度一體化、城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的實(shí)施[15]。

（五）加快立法工作，保障貧困群眾的基本權(quán)益

我們要充分認(rèn)識(shí)社會(huì)救助立法工作的重要意義，在深入調(diào)研、認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，推動(dòng)相關(guān)部門通力合作，將反貧困工作中行之有效的經(jīng)驗(yàn)上升為法律法規(guī)。應(yīng)結(jié)合我國(guó)實(shí)際情況出臺(tái)“社會(huì)救助法”，統(tǒng)籌各類社會(huì)救助制度，并明確賦予兜底保障部門對(duì)已申請(qǐng)或已獲批低收入家庭財(cái)務(wù)狀況予以獨(dú)立信息查詢的權(quán)限[30]，出臺(tái)“城鄉(xiāng)居民最低生活保障條例”指導(dǎo)城鄉(xiāng)低保單項(xiàng)立法[19]。

除上述建議之外，還應(yīng)全面深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，推進(jìn)農(nóng)村土地股份制改革，引導(dǎo)農(nóng)村土地股份合作，激活農(nóng)村宅基地、荒山荒坡等閑置資源，發(fā)展現(xiàn)代高效綠色農(nóng)業(yè);推進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)深度融合，建設(shè)有特色、有競(jìng)爭(zhēng)力的現(xiàn)代鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)體系，為農(nóng)民增收提供產(chǎn)業(yè)支撐。[17]通過(guò)產(chǎn)業(yè)綠色化和綠色產(chǎn)業(yè)化，促進(jìn)相對(duì)貧困地區(qū)發(fā)展。[13]繼續(xù)加強(qiáng)農(nóng)村地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施投資、持續(xù)完善農(nóng)村基本公共服務(wù)體系，解決好農(nóng)村村級(jí)公共服務(wù)“最后一公里”問(wèn)題。[23]通過(guò)文化再造的方式，激活內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力，提高相對(duì)貧困者獲得發(fā)展機(jī)會(huì)的能力，促進(jìn)地區(qū)跨越式發(fā)展，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

五、研究展望

縱觀現(xiàn)有研究可以發(fā)現(xiàn)，學(xué)界對(duì)“相對(duì)貧困治理”的研究尚屬起步階段，缺乏系統(tǒng)性、全面性和可行性。相對(duì)貧困人口個(gè)體稟賦特征分析、相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)制定、未來(lái)致貧原因挖掘、治理經(jīng)驗(yàn)借鑒、治理階段明晰、治理戰(zhàn)略細(xì)化等方面亟待進(jìn)一步深化研究。

（一）相對(duì)貧困人口個(gè)體稟賦有待分析

大部分學(xué)者的研究側(cè)重于貧困人口整體數(shù)量、貧困分布、結(jié)構(gòu)特征和致貧誘因，對(duì)貧困個(gè)體稟賦特征的關(guān)注度不夠。未來(lái)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)相對(duì)貧困人口的家庭可支配收入、消費(fèi)支出和財(cái)產(chǎn)情況等物質(zhì)生活狀況，教育、醫(yī)療、健康、生活態(tài)度及生理狀態(tài)等非物質(zhì)生活狀況的數(shù)據(jù)跟蹤采集和分析。同時(shí)，應(yīng)結(jié)合貧困人口在政治權(quán)利、公共服務(wù)、社會(huì)交往、社會(huì)保障、精神文化等方面的利益訴求進(jìn)行分析，以此提出合理的相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)，建立有效的瞄準(zhǔn)機(jī)制。

（二）相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)的制定有待探討

目前學(xué)者較一致的結(jié)論是全面建成小康社會(huì)以后，貧困的界定標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該是多維度的，但是具體標(biāo)準(zhǔn)體系尚未建立，相對(duì)貧困的界定、相對(duì)貧困的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、多維貧困測(cè)量的維度、各維度下的指標(biāo)權(quán)重的界定問(wèn)題都有待進(jìn)一步研究?？梢詫W(xué)習(xí)借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家比較成熟的家計(jì)調(diào)查技術(shù)，建立完善的資產(chǎn)調(diào)查信息系統(tǒng)，探索制定我國(guó)的貧困標(biāo)準(zhǔn)。

（三）未來(lái)致貧原因有待挖掘

學(xué)界對(duì)未來(lái)致貧原因的分析，更多是從個(gè)人和家庭層面進(jìn)行的表層分析，對(duì)于造成貧困的深層的社會(huì)根源分析較為欠缺。未來(lái)我們可以嘗試從城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變化、社會(huì)歧視、不平等的制度設(shè)計(jì)、社會(huì)結(jié)構(gòu)的不合理、社會(huì)福利的不合理、貧困文化等方面分析致貧的深層社會(huì)根源。

（四）相對(duì)貧困治理經(jīng)驗(yàn)有待借鑒

相對(duì)貧困治理可以研究、比較和借鑒中高等收入國(guó)家相對(duì)貧困治理經(jīng)驗(yàn)，也可以歸納總結(jié)本土的相對(duì)貧困治理經(jīng)驗(yàn)。自2013年起，國(guó)務(wù)院原扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組相繼批準(zhǔn)設(shè)立了浙江麗水、山東淄博和遼寧阜新等7個(gè)國(guó)家扶貧改革試驗(yàn)區(qū)，在這些試驗(yàn)區(qū)進(jìn)行了一系列貧困治理嘗試。山東淄博探索的資產(chǎn)收益模式，浙江云和“小縣大城”的新型城鎮(zhèn)化策略等都取得了較好的實(shí)驗(yàn)效果，為縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距、推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化扶貧提供了新思考、探索了新模式。而學(xué)術(shù)界對(duì)試驗(yàn)區(qū)扶貧做法和經(jīng)驗(yàn)分析研究并不多，今后應(yīng)加大研究力度，形成可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)做法。

（五）相對(duì)貧困治理階段有待明晰

相對(duì)貧困治理路線的規(guī)劃研究尚不充分，一是當(dāng)前關(guān)注度較低，涉及相對(duì)貧困治理路線規(guī)劃問(wèn)題的研究成果并不多;二是現(xiàn)有的相對(duì)貧困治理路線過(guò)于籠統(tǒng)，并未界定一個(gè)清晰的時(shí)間段，且部分路線的設(shè)定值得商榷。如張琦設(shè)定第二階段才確立相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)[13]，魏后凱對(duì)相對(duì)貧困治理路線的設(shè)定是基于農(nóng)村人口不斷向城市流動(dòng)、城鎮(zhèn)化穩(wěn)步推進(jìn)[17]。這些研究并未考慮形勢(shì)與政策的變化，缺乏合理性。對(duì)相對(duì)貧困治理路線的科學(xué)清晰界定是理論研究的一個(gè)重點(diǎn)。

（六）相對(duì)貧困治理戰(zhàn)略有待細(xì)化

學(xué)者提出的完善扶貧工作建議，具體可歸納為兩種模式：一種是以收入分配為主導(dǎo)的“社會(huì)保障”模式，側(cè)重預(yù)防和兜底，如主張要健全社會(huì)救助制度、完善城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)保障體制、加強(qiáng)農(nóng)村公共服務(wù)、加強(qiáng)扶貧立法等;另一種是以全面經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為主導(dǎo)的“涓滴受益”模式，側(cè)重發(fā)展中解決，如建立現(xiàn)代鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)體系、統(tǒng)籌鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略等。這些建議存在兩方面的不足：一是可操作性較弱，缺乏可操作、能落實(shí)的研究和規(guī)章;二是綜合政策建議來(lái)看，不論以社會(huì)保障的方式來(lái)解決相對(duì)貧困還是依靠經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)帶動(dòng)相對(duì)貧困治理，貧困者大都作為被動(dòng)受益者，而不是相對(duì)貧困治理的積極參與者。創(chuàng)造貧困者自立的條件，實(shí)現(xiàn)“參與式”反貧困將是未來(lái)相對(duì)貧困治理的關(guān)鍵。

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責(zé)任編輯? 劉海巍