張平淡，弓麗棟

(1.北京師范大學 經濟與工商管理學院,北京 100875；2.中國能源建設集團,北京 100022)

一、引言

“晉升錦標賽”是洞察和分析我國地方治理的核心依據(jù)和理論基礎①周黎安:《中國地方官員的晉升錦標賽模式研究》,《經濟研究》2007年第7期。,不僅能較好解釋中國經濟增長現(xiàn)象,還能解釋中國經濟增長所伴生的環(huán)境問題,即地方官員為追求GDP增長而放松環(huán)境規(guī)制要求,注重經濟績效而忽視環(huán)境績效,由此加劇了生態(tài)環(huán)境保護和經濟發(fā)展的矛盾。為遏止“晉升錦標賽”“唯GDP論”所帶來的環(huán)境污染,十八大之后中央政府強化了綠色政績考核,擴大了生態(tài)環(huán)境績效和環(huán)保類考核指標,加強了環(huán)境問責力度,地方官員因環(huán)境治理不力而被問責、免職的事件頻繁發(fā)生。這在根本上改變了官員激勵制度②張軍、樊海潮、許志偉等:《GDP增速的結構性下調:官員考核機制的視角》,《經濟研究》2020年第5期。,壓實了地方政府的環(huán)境保護主體責任。本文統(tǒng)計,截至2018年9月,黨的十八大以來因生態(tài)環(huán)境問題被免職的地方官員多達324人次,覆蓋全國23個省份。地方官員對轄區(qū)內的經濟社會發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護事務負責,擁有巨大的權力和影響力。③王賢彬、黃亮雄:《官員更替、政策不確定性及其經濟效應——中國情景10年研究回顧與展望》,《公共管理與政策評論》2020年第2期。隨著綠色政績考核的落實和推進,官員更替之后往往會加強生態(tài)環(huán)境保護,強化環(huán)境規(guī)制,勢必影響環(huán)境質量。不少學者也認可官員更替對環(huán)境質量的重要影響。④Gao N,Liang P.,“Fresh Cadres bring Fresh Air?Personnel Turnover,Institutions,and China's Water Pollutions”,Review of Development Economics,2016,20(1),pp.48-61；郭峰、石慶玲:《官員更替、合謀震懾與空氣質量的臨時性改善》,《經濟研究》2017年第7期；張華、唐玨:《官員變更與霧霾污染——來自地級市的證據(jù)》,《上海財經大學學報》2019年第5期?，F(xiàn)有文獻討論了官員更替與環(huán)境質量的關系,但較少深入分析其作用機制⑤占華:《政策不穩(wěn)定性如何影響環(huán)境污染——基于地市級官員變更的實證檢驗》,《中國經濟問題》2021年第3期。,無法深刻揭示當前地方環(huán)境治理的困境,也就無法闡述地方環(huán)境治理的行為邏輯①周雪光、艾云:《多重邏輯下的制度變遷:一個分析框架》,《中國社會科學》2010年第4期。。官員更替是地方政府環(huán)保行為的強化契機,考察地方官員更替對地方政府環(huán)保行為的影響及其環(huán)境質量改善效果,進而探索地方環(huán)境治理行為的內在邏輯,是優(yōu)化官員激勵制度、推動綠色發(fā)展所亟需回答并驗證的重要問題。

本文以京津冀、長三角、珠三角三地的48個城市(45個地級市和3個直轄市)以及758家國家重點監(jiān)控企業(yè)為研究對象,基于2015—2017年上述城市環(huán)境保護部門公布的污染處罰決定書,利用市委書記和環(huán)保局局長更替作為準自然實驗,考察了官員更替對企業(yè)環(huán)境失信懲戒的影響,結合官員更替對環(huán)境質量的改善效果,還討論了政治關聯(lián)的干擾影響。研究發(fā)現(xiàn),官員更替(市委書記更替)提升了對企業(yè)的環(huán)境失信懲戒,能夠強化地方政府環(huán)保行為,有利于大氣環(huán)境質量改善。不過,政治關聯(lián)表現(xiàn)出顯著的負向調節(jié)作用,即相對而言,擁有政治關聯(lián)的企業(yè)受到的失信懲戒較少,政治關聯(lián)具有庇護效應,削弱了官員更替對環(huán)境質量的改善作用。本文可能的邊際貢獻如下:(1)提出并實證了地方環(huán)境治理的行為邏輯,即官員更替提升了對企業(yè)的環(huán)境失信懲戒,強化了地方政府環(huán)保行為,有利于環(huán)境質量改善；(2)在經驗分析上,將城市面板數(shù)據(jù)與微觀企業(yè)數(shù)據(jù)相結合,使現(xiàn)有研究進一步推進到企業(yè)層面,這對完善地方環(huán)境治理的理論研究進行了邊際補充。

二、文獻回顧

考慮到環(huán)境問題所固有的外部性特征,實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境質量改善和經濟發(fā)展的雙贏離不開地方政府的行為與作用。大多數(shù)研究認為,強激勵下的地方經濟政策與行為是阻礙環(huán)境質量改善的主要因素②張楠、盧洪友:《官員垂直交流與環(huán)境治理——來自中國109個城市市委書記(市長)的經驗證據(jù)》,《公共管理學報》2016年第1期。,脫困辦法在于承認地方政府的主觀選擇性③Qian Y,Roland G.,“Federalism and the Soft Budget Constraint”,American Economic Review,1998,88(5),pp.1143-1162.,遵循地方官員對政治升遷機會的關注④Blanchard O,Shleifer A.,“Federalism with and without political centralization:China versus Russia”,IMF staff papers,2001,48(1),pp.171-179；Easterly W.,“The Elusive Quest for Growth:Economists'Adventures and Misadventures in the Tropics”,Public Choice,2005,30(1),pp.220-222.,將環(huán)境保護納入官員激勵制度,強化環(huán)境績效考核,讓地方政府自覺尋找經濟發(fā)展和生態(tài)環(huán)境質量改善的平衡策略⑤張軍、樊海潮、許志偉等:《GDP增速的結構性下調:官員考核機制的視角》,《經濟研究》2020年第5期。。延續(xù)“晉升錦標賽”的理論思路,許多實證研究將環(huán)境績效引入經濟增長對官員晉升的模型,發(fā)現(xiàn)環(huán)境治理、環(huán)境績效與官員晉升緊密相關,認為環(huán)境質量的改善有利于地方官員的晉升。⑥Wu J,Deng Y,Huang J,et al.,“Incentives and Outcomes:China's Environmental Policy”,Social Science Electronic Publishing,2013,9(1),pp.1-41；孫偉增、羅黨論、鄭思齊等:《環(huán)?？己?、地方官員晉升與環(huán)境治理——基于2004—2009年中國86個重點城市的經驗證據(jù)》,《清華大學學報(哲學社會科學版)》2014年第4期。既然單純以GDP增長為衡量指標的“晉升錦標賽”不利于生態(tài)環(huán)境保護,而生態(tài)環(huán)境績效、環(huán)境質量改善能夠影響官員晉升,那么在官員激勵制度中強化綠色政績考核,將生態(tài)環(huán)境績效和環(huán)境保護納入官員考核,理應有利于環(huán)境質量改善。相關實證研究也認可調整官員激勵制度對生態(tài)環(huán)境保護的積極作用。⑦呂凱波:《生態(tài)文明建設能夠帶來官員晉升嗎?——來自國家重點生態(tài)功能區(qū)的證據(jù)》,《上海財經大學學報》2014年第2期。

加強生態(tài)環(huán)境保護,改善環(huán)境質量,對官員晉升有積極的影響,那么,官員更替往往就是地方政府環(huán)保行為的強化契機,應該有利于環(huán)境質量改善。不過,現(xiàn)有研究對官員更替后的環(huán)境治理效應并未達成一致。以黨的十八大召開為界:有研究的樣本期是在此之前,如吳培材和王忠以我國2003—2010年261個地級城市為樣本,發(fā)現(xiàn)官員更替在接任官員任期內對轄區(qū)環(huán)境有積極影響；①吳培材、王忠:《官員更替對城市環(huán)境污染的影響——基于地級市面板數(shù)據(jù)的分析》,《城市問題》2016年第5期。鐘廷勇、何玲、孫芳城:《政策不確定性、政治關聯(lián)與企業(yè)環(huán)境治理——來自地方官員變更的經驗證據(jù)》,《江海學刊》2019年第6期。Gao和Liang以我國2004—2011年287個地級市為對象,證實官員更替有助于減少水污染；②Gao N,Liang P.,“Fresh Cadres bring Fresh Air?Personnel Turnover,Institutions,and China's Water Pollutions”,Review of Development Economics,2016,20(1),pp.48-61.潘越等以2006—2013年為樣本期,研究發(fā)現(xiàn)在東部地區(qū)新上任的異地官員,能夠顯著提升地區(qū)環(huán)境質量。③潘越、陳秋平、戴亦一:《綠色績效考核與區(qū)域環(huán)境治理——來自官員更替的證據(jù)》,《廈門大學學報(哲學社會科學版)》2017年第1期。有研究的樣本期是在此之后的,如郭峰和石慶玲以2013—2016年中國160個城市為樣本,分析認為市委書記更替前后對空氣質量指數(shù)的影響并不顯著。④郭峰、石慶玲:《官員更替、合謀震懾與空氣質量的臨時性改善》,《經濟研究》2017年第7期。個別跨期研究還發(fā)現(xiàn)地市級官員變更顯著加劇了霧霾污染水平。⑤張華、唐玨:《官員變更與霧霾污染——來自地級市的證據(jù)》,《上海財經大學學報》2019年第5期。這些基于中國數(shù)據(jù)的實證研究發(fā)現(xiàn),官員更替并不必然改善環(huán)境質量。這或許在于,新任官員在崗位適應期內,暫時忽視了需要長期投入的生態(tài)環(huán)境保護工作,而為達成與前任官員不同甚至更為突出的政績而放松環(huán)境規(guī)制,導致轄區(qū)內環(huán)境質量下降。為此,學者們開始進一步探索導致上述差異的深層原因,并意識到政治關聯(lián)和官員個體特征的干擾作用。⑥占華:《政策不穩(wěn)定性如何影響環(huán)境污染——基于地市級官員變更的實證檢驗》,《中國經濟問題》2021年第3期。

官員更替對環(huán)境質量改善的影響,不但在于官員更替本身,而且受到企業(yè)政治關聯(lián)、官員個體特征的影響。為證明自身能力和快速建立權威,新任官員往往會打破組織慣性,采取更加積極的環(huán)保行為。于文超等發(fā)現(xiàn)異地調任的地方政府官員更關注環(huán)境治理,任期越長、年齡越小的省委書記傾向于出臺更多環(huán)保法規(guī)；⑦于文超、高楠、龔強:《公眾訴求、官員激勵與地區(qū)環(huán)境治理》,《浙江社會科學》2014年第5期。韓超等證實地方政府環(huán)保行為偏好與官員個體特征顯著相關,到任年齡小于49歲的官員更傾向于選擇嚴格的環(huán)境規(guī)制行為；⑧韓超、劉鑫穎、王海:《規(guī)制官員激勵與行為偏好——獨立性缺失下環(huán)境規(guī)制失效新解》,《管理世界》2016年第2期。金剛和沈坤榮的分析也認為,地方官員年齡越大,更有動力推行河長制政策。⑨金剛、沈坤榮:《地方官員晉升激勵與河長制演進:基于官員年齡的視角》,《財貿經濟》2019年第4期。顯然,這些研究討論的還是官員個體特征對地方政府環(huán)保行為的調節(jié)影響,未能揭示官員更替之后地方政府環(huán)保行為的調整和選擇?，F(xiàn)實中,地方政府在環(huán)境事權上有廣泛的自由量裁權,政治關聯(lián)會顯著削弱環(huán)境規(guī)制的效力。已有研究證實,政治關聯(lián)能夠降低企業(yè)因環(huán)境違規(guī)而受到的罰款金額、處罰次數(shù)和處罰嚴厲程度⑩羅喜英、劉偉:《政治關聯(lián)與企業(yè)環(huán)境違規(guī)處罰:庇護還是監(jiān)督——來自IPE數(shù)據(jù)庫的證據(jù)》,《山西財經大學學報》2019年第10期；雷倩華、羅黨論、王玨:《環(huán)保監(jiān)管、政治關聯(lián)與企業(yè)價值——基于中國上市公司的經驗證據(jù)》,《山西財經大學學報》2014年第9期。,從而削弱官員更替所帶來的政策不確定性對企業(yè)環(huán)境治理的促進作用?。特別地,地方官員在與企業(yè)達成政企合謀的過程中,會進一步放松環(huán)境軟約束,加劇環(huán)境污染。?龍碩、胡軍:《政企合謀視角下的環(huán)境污染:理論與實證研究》,《財經研究》2014年第10期。此外,地方官員個體特征作為重要的調節(jié)變量,可以較好揭示其所面臨的激勵機制信息,其年齡、任期、來源、教育背景、性別等自身稟賦都會對地方環(huán)境治理、環(huán)境質量改善產生重要影響。?于文超、高楠、龔強:《公眾訴求、官員激勵與地區(qū)環(huán)境治理》,《浙江社會科學》2014年第5期。

大力推進生態(tài)文明建設,壓實地方政府的環(huán)境治理主體責任,優(yōu)化官員激勵制度,強化綠色政績考核,實質是期待地方政府環(huán)保真作為。①張平淡:《地方政府環(huán)保真作為嗎?——基于財政分權背景的實證檢驗》,《經濟管理》2018年第8期。從這個角度看,官員激勵制度調整所帶來的官員更替,推動了地方政府環(huán)保行為的強化,這是官員影響地方環(huán)境質量的作用機制。從生態(tài)環(huán)境保護和生態(tài)文明建設來看,官員更替及官員激勵制度只是解決了“誰來干”的問題,而破解地方政府的環(huán)境治理困境,更應當解決地方政府環(huán)保行為“如何干”的問題。為此,本文立足市委書記和環(huán)保局局長的官員更替,考察其對企業(yè)環(huán)境失信懲戒的影響,探討官員更替對地方政府環(huán)保行為的影響及其環(huán)境質量改善效果,還討論了政治關聯(lián)的干擾影響,試圖揭示地方環(huán)境治理的行為邏輯。

三、研究設計

(一)樣本選擇

本文選擇2015—2017年京津冀、長三角、珠三角三地的48個城市及758家國控重點污染監(jiān)控企業(yè)(后文簡稱:國控企業(yè))為研究對象,城市面板觀測值共計144個,企業(yè)面板觀測值共計2274個。具體地,京津冀地區(qū)13個城市172家國控企業(yè)、長三角地區(qū)25個城市447家國控企業(yè)、珠三角地區(qū)10個城市139家國控企業(yè),具體企業(yè)樣本分布詳見表1。

表1 樣本企業(yè)分布

樣本選取基于以下三個因素:(1)根據(jù)原國家環(huán)境保護部披露的數(shù)據(jù),國控企業(yè)的產能占全國總量的50%,而污染排放卻占65%以上,是中國工業(yè)污染的主要源頭；(2)京津冀、長三角、珠三角三地是我國經濟發(fā)展的主要集聚區(qū)域,其國控企業(yè)數(shù)量占全國的42%,具有一般代表性；(3)國控企業(yè)的環(huán)境失信懲戒披露存在顯著的地域差異,數(shù)據(jù)顯示,位于上述三個地區(qū)的披露最為翔實,占總數(shù)的55%,而在中西部等部分地區(qū)尚未完全公開。

(二)識別策略

(1)官員更替與失信懲戒

為討論官員更替對地方政府環(huán)保行為的影響,本文采用PSM傾向得分值匹配檢驗模型(1):

Punishijt為被解釋變量,表示地方政府第t年對第i市第j企業(yè)的環(huán)境失信懲戒,用以反映地方政府環(huán)保行為,環(huán)境失信懲戒越強,說明地方政府強化了環(huán)保行為,更加重視生態(tài)環(huán)境保護。

2013年12月原國家環(huán)境保護部聯(lián)合其他三部委發(fā)布了《企業(yè)環(huán)境信用評價辦法(試行)》,針對不同信用等級的企業(yè)規(guī)定了相應的激勵性措施與約束性措施,構建了“守信激勵、失信懲戒”的環(huán)境保護機制。參照尹建華等在該領域的探索性研究,同樣從四個分項擴展指標進行打分,進而加總最終得到環(huán)境失信懲戒的度量。①尹建華、弓麗棟、王森:《失信懲戒與寒蟬效應——來自地區(qū)環(huán)保處罰記錄的經驗分析》,《科研管理》2020年第1期。四個分項擴展指標包括:失信主體、失信事實、懲戒依據(jù)以及懲戒判罰。打分原則依據(jù)的是《企業(yè)環(huán)境信用評價方法(試行)》行政處罰與行政命令的分檔標準。數(shù)據(jù)來源于公眾環(huán)境研究中心網(wǎng)站對各地環(huán)境保護部門網(wǎng)站披露的企業(yè)環(huán)境失信懲戒數(shù)據(jù)。

MPCit與EPAit為0-1啞變量,分別表示第t年第i個城市是否發(fā)生市委書記更替或環(huán)保局局長更替。選擇市委書記作為研究對象,是因為市委書記在五級政權中發(fā)揮著承上啟下的中堅作用,能夠影響并制訂轄區(qū)內重大政策,對地區(qū)環(huán)境治理起到至關重要的作用。②Jones B F,Olken B A.,“Do Leaders Matter?National Leadership and Growth since World War II”,Quarterly Journal of Economics,2005,120(3),pp.835-864.選擇環(huán)保局局長作為研究對象,則是因為地方環(huán)保部門承擔了地方環(huán)境保護和生態(tài)治理的主要職責,環(huán)保局局長作為分管地方環(huán)保工作的一把手,在黨的十八大以后已成為環(huán)境問責的“重災區(qū)”,常因環(huán)保工作不力而被問責罷免。同時,為消除現(xiàn)實中市長更替對環(huán)保局局長更替潛在溢出效應,本文在環(huán)保局局長更替的模型(1)中加入了市長更替的控制變量。

a為常數(shù)項,εit為隨機擾動項,μi表示控制地區(qū)i的固定效應。

(2)官員更替的環(huán)境治理效應

本文采用雙重差分的識別框架,檢驗官員更替對所在城市大氣環(huán)境質量的影響。我們通過構建發(fā)生更替的實驗組變量(Treatedit)與更替之后的時間變量(Postit)的交互項,檢驗官員更替前后對所在城市大氣環(huán)境質量的變化情況。計量模型設定如下:

Yit表示第t年第i個城市的大氣環(huán)境質量,用PM2.5濃度、PM10濃度表征。Treatedit×Postit為自變量,表示發(fā)生官員更替的實驗組與官員更替前后虛擬變量的交乘項。系數(shù)β1為待估系數(shù),代表在控制時間因素以及地區(qū)因素之后官員更替對地區(qū)環(huán)境質量的改善效果,是本文的核心指標。Xit為一組反映城市環(huán)境狀況的協(xié)變量,包括:SO2排放量、CO濃度、NO2濃度、O3濃度等。τt為年度固定效應,ωi為城市固定效應,εijt為殘差項。

與傳統(tǒng)的雙重差分模型不同,本文中各城市發(fā)生地方官員更替的年份并不固定,因而按照多期DID的方法,去掉了變量Treatedit與Postit的單獨項③Beck T,Levine R,Levkov A.,“Big Bad Banks?The Winners and Losers from Bank Deregulation in the United States”,Journal of Finance,2010,65(5),pp.1637-1667.。

(3)干擾影響

在干擾影響的識別過程中,本文采用分樣本檢驗的方式對模型(3)中政治關聯(lián)帶來的庇護效應進行識別:

其中,政治關聯(lián)采用企業(yè)是否擁有政治關聯(lián)的0-1啞變量予以測度,是則記為1,否則為0。在是否擁有政治關聯(lián)的判斷上,本文界定為滿足以下兩個條件之一者:(1)企業(yè)高管或實際控制人為現(xiàn)任或曾任政府部門官員；(2)企業(yè)高管或實際控制人為人大代表或政協(xié)委員。④袁建國、后青松、程晨:《企業(yè)政治資源的詛咒效應——基于政治關聯(lián)與企業(yè)技術創(chuàng)新的考察》,《管理世界》2015年第1期。

模型(1)和模型(3)中的Xijt為其他控制變量。根據(jù)已有文獻⑤尹建華、弓麗棟、王森:《失信懲戒與寒蟬效應——來自地區(qū)環(huán)保處罰記錄的經驗分析》,《科研管理》2020年第1期；許松濤、肖序:《環(huán)境規(guī)制降低了重污染行業(yè)的投資效率嗎?》,《公共管理學報》2011年第3期。,本文依次控制了企業(yè)所有權性質、媒體關注度、企業(yè)信息披露、重污染行業(yè)、企業(yè)年齡以及企業(yè)規(guī)模等特征變量。企業(yè)所有權性質為類別變量,包括國企、私企等。媒體關注度用媒體曝光次數(shù)取對數(shù)來刻畫,數(shù)據(jù)來自《中國證券報》《證券日報》《證券時報》以及《上海證券報》等四大上市公司信息披露的指定權威報紙。企業(yè)自愿信息披露,則通過手工檢索自各家企業(yè)的官方網(wǎng)站。重污染行業(yè)為0-1啞變量,按照《上市公司環(huán)保核查行業(yè)分類管理名錄》,將火電等14類行業(yè)作為重污染行業(yè),編碼為1,其余為0。企業(yè)規(guī)模為貼現(xiàn)后的企業(yè)注冊資本。

(三)數(shù)據(jù)描述

表2為主要變量的描述性統(tǒng)計。

表2 主要變量的描述性統(tǒng)計

表2顯示,城市之間的大氣環(huán)境質量有較大差異,質量最優(yōu)的是舟山(2016年,PM2.5=24.410),質量最差的是保定(2015年,PM2.5=106.300))。市委書記更替(MPC)的均值為0.290,表明在全樣本中,約有29%市委書記發(fā)生了更替,其中京津冀31%、長三角26%、珠三角35%；環(huán)保局局長更替(EPA)的均值為0.160,表明樣本中約16%的環(huán)保局局長發(fā)生了更替,其中京津冀15%、長三角14%、珠三角22%；失信懲戒的均值為1.900,最大值為8；13%的企業(yè)擁有政治關聯(lián),國有企業(yè)占比為9%,企業(yè)平均年齡為16.350年,重污染行業(yè)企業(yè)占比為83%。

四、官員更替與失信懲戒

以企業(yè)環(huán)境失信懲戒刻畫地方政府環(huán)保行為,本文綜合采用最近鄰匹配和核密度匹配兩種匹配方法,考察市委書記更替或環(huán)保局局長更替后地方政府環(huán)保行為的調整。

共同支撐假設(common support)是傾向得分值匹配的重要前提,這要求實驗組(發(fā)生官員更替)和對照組(未發(fā)生官員更替)在整體和各個維度上具有相似性。因此,為保證匹配結果的可靠性,本文在使用最近鄰匹配和核匹配自助重復抽樣500次后,匯報了上述兩種匹配方式的總體平衡性檢驗結果,借此考察地方官員更替對企業(yè)失信懲戒的平均處理效應(ATT,Average Treatment Effect on the Treated)。圖1繪制了最近鄰匹配前后的市委書記更替和環(huán)保局局長更替的平衡性檢驗,對比匹配前,匹配后的標準化偏差均控制在了較好水平。

圖2核匹配前后的實驗組和對照組的核密度分布圖,可以看出,經核匹配后實驗組和控制組之間重疊區(qū)域更多,極端值更少,同樣表明匹配較優(yōu)。

圖2 實驗組和控制組核密度匹配前后核密度分布

此外,表3匯報了官員更替匹配樣本總體平衡性檢驗結果,可以看到市委書記更替與環(huán)保局局長更替在匹配前的樣本偏差均值都較高,匹配后偏差均值顯著下降,且偏差顯著性均由5%顯著變?yōu)椴伙@著。同時,共同支持域參照表顯示,需要剔除的不合格樣本數(shù)為9例,僅占全樣本的3.9%。以上檢驗表明兩種匹配方法均較優(yōu)。

表3 官員更替匹配樣本總體平衡性檢驗

表4報告了市委書記更替、環(huán)保局局長更替對企業(yè)環(huán)境失信懲戒的平均處理效應。數(shù)據(jù)顯示,通過兩種匹配方法得到的市委書記更替、環(huán)保局局長更替對失信懲戒的平均處理效應都為正,并在市委書記更替組顯著,其中市委書記更替對失信懲戒的平均處理效應約為0.407(在1%的水平上顯著),環(huán)保局局長更替對失信懲戒的平均處理效應約為0.160(在10%的水平上顯著)。

表4 地方官員更替驅動環(huán)保行為的平均處理效應

相關研究表明,官員更替對經濟運行有較大的影響,能夠刺激企業(yè)投資①陳艷艷、羅黨論:《地方官員更替與企業(yè)投資》,《經濟研究》2012年第2期。、擴大交通基礎設施投資②丁從明、劉明、廖藝潔:《官員更替與交通基礎設施投資——來自中國省級官員數(shù)據(jù)的證據(jù)》,《財經研究》2015年第4期。,顯著提升地區(qū)經濟績效。本文實證認為,地方官員更替會強化對企業(yè)的環(huán)境失信懲戒,強化了地方政府環(huán)保行為。不過,市委書記更替和環(huán)保局局長更替驅動地方政府環(huán)保行為的顯著性有較大不同,可能的原因是崗位職責不同。落實中國特色社會主義“五位一體”總體布局,貫徹新發(fā)展理念,推動綠色發(fā)展,市委書記責無旁貸,而地方環(huán)保局長更多只是執(zhí)行者。加強生態(tài)文明建設,強化黨政同責,市委書記更替后往往會強化環(huán)境規(guī)制,勢必強化失信懲戒,這可能是地方大氣環(huán)境質量改善的重要機制。環(huán)保局局長的更替則未盡然,其嚴格環(huán)境執(zhí)法、環(huán)境規(guī)制作用發(fā)揮往往要置放于地方政府的大政策背景之下。

五、官員更替的環(huán)境治理效應

大多數(shù)研究認可官員更替對環(huán)境質量的影響,因此,本文以PM2.5和PM10來刻畫大氣環(huán)境質量,實證檢驗官員更替的環(huán)境治理效應。表5與表6分別匯報了市委書記更替、環(huán)保局局長更替與城市大氣環(huán)境質量的多期DID檢驗結果。數(shù)據(jù)是基于48個城市2015—2017年平衡面板,由于是多期DID,在模型中未加入Treatedit和Postit兩個變量,并采取個體與時間雙固定。標準誤采用穩(wěn)健標準誤,同時將同期的SO2、CO、NO2、O3等排放量設為控制變量。

表5顯示,在采用個體與時間雙固定的DID之后,市委書記更替與PM2.5、PM10的估計系數(shù)均為負,可以認為,市委書記更替確實改善了大氣環(huán)境質量。PM10這種較大的顆粒主要來自燃煤煙氣以及施工及運輸揚塵等①宋紅光、魯磊:《環(huán)境空氣中PM10主要來源解析》,《電子測試》2013年第10期。,從現(xiàn)實情況看,其是十八大之后地方環(huán)境治理的主要指標,因而已經得到了較好治理。

表5 市委書記更替與大氣環(huán)境質量(多期DID)

表6結果顯示,在采用個體與時間雙固定的DID之后,環(huán)保局局長更替與PM2.5、PM10的系數(shù)均未通過顯著性檢驗。這表明在考慮影響大氣環(huán)境質量的季節(jié)因素、氣候因素以及其他排放因素之后,環(huán)保局局長更替并未對所在城市大氣環(huán)境質量起到顯著影響。這也就意味著,新任環(huán)保局長上任之后并未顯著提升當?shù)氐沫h(huán)境績效,這與盛明科和李代明的研究結論一致②盛明科、李代明:《地方生態(tài)治理支出規(guī)模與官員晉升的關系研究——基于市級面板數(shù)據(jù)的結論》,《中國行政管理》2018年第4期。。

表6 環(huán)保局局長更替與大氣環(huán)境質量(多期DID)

地方官員更替對環(huán)境質量改善的影響,不同實證發(fā)現(xiàn),因環(huán)境要素載體、環(huán)境質量指標選擇,地方官員更替對環(huán)境質量改善的影響存在較大差異,本文也是如此。官員更替是一種常態(tài),或許能夠強化地方政府環(huán)保行為。然而,生態(tài)環(huán)境保護是久久為功的事情,環(huán)境質量改善也不可能一日之功就可達成。生態(tài)環(huán)境問題歸根結底是發(fā)展方式和生活方式問題①習近平:《推動我國生態(tài)文明建設邁上新臺階》,《求是》2019年第3期。,不能期待通過嚴格考核問責、強化綠色政績考核就可以一蹴而就。要把握生態(tài)環(huán)境保護的內在規(guī)律,要遵循環(huán)境質量改善的客觀現(xiàn)實,大力推動綠色發(fā)展,防止行政手段暫時有效而之后出現(xiàn)報復性反彈。②石慶玲、郭峰、陳詩一:《霧霾治理中的“政治性藍天”——來自中國地方“兩會”的證據(jù)》,《中國工業(yè)經濟》2016年第5期。

六、政治關聯(lián)的干擾影響

不少研究(包括本研究)認為,雖然壓實地方政府生態(tài)環(huán)保主體責任有利于環(huán)境質量改善,但是政治關聯(lián)會對地方政府的自由量裁產生影響。③江偉、李斌:《制度環(huán)境、國有產權與銀行差別貸款》,《金融研究》2006年第11期；聶輝華、李金波:《政企合謀與經濟發(fā)展》,《經濟學(季刊)》2007年第1期。具體的,市委書記更替會顯著強化對企業(yè)的失信懲戒,但這一影響在有政治關聯(lián)的企業(yè)和無政治關聯(lián)的企業(yè)中可能存在顯著差異。

本文采取分樣本回歸的方式,對有政治關聯(lián)和無政治關聯(lián)的企業(yè)進行考察。表7顯示,第(1)列和第(2)列在有政治關聯(lián)的企業(yè)樣本中,市委書記更替對企業(yè)失信懲戒系數(shù)為負,且未通過顯著性檢驗；第(3)列與第(4)列在沒有政治關聯(lián)的企業(yè)樣本中,二者系數(shù)為正,且在5%—10%水平上顯著。以上發(fā)現(xiàn)說明,市委書記更替對企業(yè)失信懲戒的影響主要集中在無政治關聯(lián)的企業(yè)中?？赡艿脑蚴钦钨Y源可以作為法外補償機制,幫助企業(yè)爭取各種資源④Faccio M.,“Politically Connected Firms”,American Economic Review,2006,96(1),pp.369-386.,有效降低地方環(huán)保部門的監(jiān)管懲戒,為污染企業(yè)提供庇護效應⑤Claessens S,Feijen E,Laeven L.,“Political connections and preferential access to finance:The role of campaign contributions”,Journal of Financial Economics,2008,88(3),pp.554-580.。此外,地方環(huán)保部門和司法部門可能因政府官員的介入而喪失獨立性⑥Blackman A,Kildegaard A.,“Clean technological change in developing-country industrial clusters:Mexican leather tanning”,Environmental Economics&Policy Studies,2010,12(3),pp.115-132.,導致對污染企業(yè)的監(jiān)管懲戒失效。

表7 庇護效應的考察

為進一步檢驗上述差異是否在統(tǒng)計學意義上顯著,本文通過bootstrap法計算無政治關聯(lián)組和有政治關聯(lián)組中,解釋變量Treated×Post-MPC回歸系數(shù)差異的顯著性水平①連玉君、彭方平、蘇治:《融資約束與流動性管理行為》,《金融研究》2010年第10期。。表8顯示,兩組之間的系數(shù)存在顯著差異,經驗P值為0.000,顯示在1%水平上拒絕了原假設,這表明有無政治關聯(lián)對企業(yè)的失信懲戒會產生顯著影響。

政治關聯(lián)會對政府行為會產生干擾,在生態(tài)環(huán)境保護領域也是如此。以上檢驗證實,政治關聯(lián)對企業(yè)失信懲戒有庇護效應,政治關聯(lián)對官員更替推動環(huán)境質量改善的作用機制和效果有干擾,掩蓋了部分污染。

七、結論與啟示

在中國,地方官員激勵制度影響制度安排和權力配置,地方政府擁有管理轄區(qū)事務的財權和事權,而中央政府擁有察舉和選任地方官員的絕對權威,可以通過官員更替來推動推進制度變遷。②Chen Y,Li H,Zhou L.,“Relative performance evaluation and the turnover of provincial and the turnover of provincial leaders in China”,Economics Letters,2005,88(9),pp.421-425.這種“晉升錦標賽”是理解改革開放以來中國經濟快速增長的重要原因③周業(yè)安:《地方政府競爭與經濟增長》,《中國人民大學學報》2003年第1期。,也是理解中國模式的關鍵④趙靜、陳玲、薛瀾:《地方政府的角色原型、利益選擇和行為差異——一項基于政策過程研究的地方政府理論》,《管理世界》2013年第2期。。同樣,地方環(huán)境治理的行為邏輯,也是破解當前環(huán)境治理困境的關鍵。生態(tài)環(huán)境是公共資源,環(huán)境質量是公共產品,地方政府對轄區(qū)環(huán)境質量負責,環(huán)境保護還具有很強的外溢性。根據(jù)政策取向和目標需要來調整地方官員激勵制度,找到經濟高質量發(fā)展和生態(tài)文明高水平建設的協(xié)同融合之道,激勵地方政府提供更多更好的公共產品,具有非常重要的普遍性意義。

經濟發(fā)展伴生了環(huán)境污染,而“晉升錦標賽”助漲了地方環(huán)境治理的不完全執(zhí)行,為此,黨的十八大之后提出要加快推進生態(tài)文明建設。相應地,2013年對官員激勵制度進行了根本性調整,將生態(tài)環(huán)境績效和環(huán)境保護納入官員考核評價的主要指標,并加大考核權重,強化了綠色政績考核,而且涉及生態(tài)環(huán)保的黨內法規(guī)取得了重大進展,生態(tài)文明制度不斷健全,生態(tài)環(huán)境治理能力和體系現(xiàn)代化不斷推進。有良法,自可期待善治,不過,良法只是善治的充分條件,還需要揭示良法促成善治的作用機制。

充分發(fā)揮黨的領導和我國社會主義制度能夠集中力量辦大事的政治優(yōu)勢,把中國制度優(yōu)勢更好轉化為國家治理效能,推進生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化,還需要深入揭示地方環(huán)境治理的行為邏輯。用最嚴格制度、最嚴密法治保護生態(tài)環(huán)境,需要地方政府環(huán)保真作為。地方官員更替是官員激勵考核的重要節(jié)點,是地方政府環(huán)保行為的強化契機,考察地方官員更替推動環(huán)境質量改善的作用機制,就是良法保障善冶、良法促成善治的內在邏輯。鑒此,本文以2015—2017年京津冀、長三角、珠三角三地48個城市及758家國家重點監(jiān)控企業(yè)為研究對象,基于上述城市環(huán)境保護部門公布的污染處罰決定書,利用市委書記和環(huán)保局局長更替作為準自然實驗,檢驗了官員更替對地方政府環(huán)保行為的影響及其環(huán)境質量改善效果,還進一步討論了政治關聯(lián)的干擾影響。研究發(fā)現(xiàn),市委書記更替提升了對企業(yè)的失信懲戒,能夠強化地方政府環(huán)保行為,有利于大氣環(huán)境質量改善。不過,政治關聯(lián)具有顯著的庇護效應,即相對于其他企業(yè),擁有政治關聯(lián)的企業(yè)受到的失信懲戒較小,政治關聯(lián)削弱了官員更替推動環(huán)境質量改善的作用機制和效果。

本文具有重要的實踐意義和政策啟示:(1)充分發(fā)揮官員激勵制度對地方政府環(huán)保行為的指引作用。地方黨委是地方環(huán)境治理的責任主體,官員考核制度是揭示地方環(huán)境治理行為的重要載體,嚴格用制度管權治吏,發(fā)揮官員激勵制度對地方政府環(huán)保行為的指引作用,進一步壓實地方黨委的生態(tài)環(huán)境保護主體責任,確實提升環(huán)境治理意愿。(2)鼓勵地方環(huán)境治理的創(chuàng)造性執(zhí)行。生態(tài)環(huán)境保護的成效,關鍵是執(zhí)行,尤其是地方政府的創(chuàng)造性執(zhí)行,自上而下的壓力傳遞,上下一般粗,左右一般齊,只會形成政策的輸出而不會有環(huán)境質量改善的效果。地方政府中戰(zhàn)略性群體的能動作用往往能夠創(chuàng)造性執(zhí)行,這就要厘清戰(zhàn)略性群體的各自職責,讓宏觀政策制定者去指引,推動制度建設和法律法規(guī)完善,讓具體執(zhí)行者去落實,確保不走樣和不走形,確實發(fā)揮政策、制度和法律的預期效果。(3)嚴格且中性地落實污染者的環(huán)境治理主體責任。防范環(huán)境保護領域的政企合謀,避免政治關聯(lián)對環(huán)境政策執(zhí)行的干擾影響,不能讓污染有所掩蓋,不能讓執(zhí)法有所選擇。