梁瑞英

治理能力現(xiàn)代化視閾下黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力提升機(jī)制研究

梁瑞英

（中共河北省委黨校（河北行政學(xué)院） 黨內(nèi)法規(guī)研究中心，河北 石家莊 050091）

國家治理能力現(xiàn)代化是一個(gè)國家的制度及其執(zhí)行能力的綜合體現(xiàn)，而制度執(zhí)行力是重要方面。作為執(zhí)政黨，中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力如何關(guān)系到國家治理的成效。黨的十八大以來，黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力不斷加強(qiáng)，有效地促進(jìn)了國家治理。提升黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力，不僅要從價(jià)值理性上進(jìn)行分析界定，對其理論和系統(tǒng)進(jìn)行邏輯框定，而且還要在對黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行現(xiàn)狀進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，對提升黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力的有效機(jī)制進(jìn)行科學(xué)設(shè)定，從而更好地促進(jìn)國家治理。

治理能力現(xiàn)代化；黨內(nèi)法規(guī)；執(zhí)行力

黨的十九屆四中全會明確提出將制度優(yōu)勢有效轉(zhuǎn)化為治理效能的要求。黨的十九屆五中全會進(jìn)一步做出推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家開好局、起好步的戰(zhàn)略部署。黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力作為實(shí)現(xiàn)國家治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵，需要給予更多關(guān)注。作為執(zhí)政黨，我們黨治國理政必須加強(qiáng)制度建設(shè)，這是實(shí)現(xiàn)政黨治理的要件，也是理解中國治理邏輯的一把鑰匙。而要真正達(dá)到治理實(shí)效，關(guān)鍵就在于抓住提升黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力這個(gè)牛鼻子。

一、黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力提升是國家治理能力現(xiàn)代化題中應(yīng)有之義

國家治理能力現(xiàn)代化是一個(gè)國家的制度及其執(zhí)行力的綜合體現(xiàn)。而其中制度執(zhí)行力是一個(gè)重要方面。黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力如何關(guān)系到治理能力現(xiàn)代化的成敗。黨內(nèi)法規(guī)作為一種特殊的制度規(guī)范，在國家治理中發(fā)揮著巨大效力，因而其執(zhí)行力的提升就顯得尤為重要。

（一）以政黨治理促進(jìn)國家治理的有效方式

中國共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，其治國理政是國家治理的重要組成部分，也是關(guān)鍵因素。在實(shí)現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化的今天，通過實(shí)施政黨的有效治理，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)國家治理，是一條邏輯路徑。

政黨治理是國家治理體系的重要組成部分，政黨治理體系和治理能力現(xiàn)代化直接影響國家治理效能，沒有政黨治理現(xiàn)代化就談不上國家治理能力現(xiàn)代化。只有通過實(shí)施政黨的有效治理，才能實(shí)現(xiàn)權(quán)力制度化、規(guī)范化運(yùn)作，不斷提高執(zhí)行力，提升執(zhí)政能力，使黨在治國理政實(shí)踐中實(shí)現(xiàn)對多元協(xié)同治理主體的有效整合與領(lǐng)導(dǎo)，形成國家治理合力，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)國家治理能力現(xiàn)代化。

（二）提高黨的執(zhí)政能力的必然要求

中國是一個(gè)擁有14億多人口的大國，而我們黨是在國內(nèi)外情況異常復(fù)雜的形勢下執(zhí)政的無產(chǎn)階級政黨。尤其是新冠肺炎疫情暴發(fā)以來，國際形勢更是風(fēng)云變幻，甚至波濤洶涌，前進(jìn)的道路上還有許多“婁山關(guān)”“臘子口”需要去攻克。如今，站在“兩個(gè)百年”奮斗目標(biāo)的歷史交匯點(diǎn)上，我們黨深知滾石上山、爬坡過坎的艱難，同時(shí)也面對“四大考驗(yàn)”“四大風(fēng)險(xiǎn)”，只有不斷提升執(zhí)政能力才能有效應(yīng)對這些風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)。

執(zhí)政能力反映的是我們黨制定和實(shí)施路線、方針、政策的能力，而黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力作為黨的執(zhí)政能力的重要組成部分，也就成了關(guān)鍵中的關(guān)鍵。增強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力，是提高黨的執(zhí)政能力題中應(yīng)有之義。良好的制度執(zhí)行力是確保中央政令暢通的首要條件，黨內(nèi)法規(guī)能否在基層得到有效貫徹落實(shí)，是衡量一個(gè)執(zhí)政黨執(zhí)政能力的重要標(biāo)準(zhǔn)。

（三）黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行狀況喜憂參半、不容樂觀

黨的十八大以來，黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力的不斷加強(qiáng)使國家治理取得了重大進(jìn)展，說明執(zhí)行力對于推進(jìn)我國國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有十分重要的意義，并已取得巨大成就。

同時(shí)，必須清醒地認(rèn)識到，就黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力來說，無論是理論研究，還是實(shí)際執(zhí)行，都存在著不盡人意的地方，直接影響制度的效用和權(quán)威。事實(shí)上，我們制定的法規(guī)制度不可謂不多，但沒有真正發(fā)揮法規(guī)制度的效力，有的還形同虛設(shè)，成為“稻草人”，進(jìn)而形成“破窗效應(yīng)”。因此，黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力問題在理論研究和實(shí)踐運(yùn)行中都成為制度建設(shè)的瓶頸和短板。這不僅是新時(shí)代我們黨亟待解決的問題，也是加強(qiáng)制度建設(shè)的重大戰(zhàn)略任務(wù)，更是實(shí)現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化的重要任務(wù)。

2011年，世界銀行曾針對中國的制度執(zhí)行情況做過調(diào)研，并且作出前瞻性評價(jià)。在《2020年的中國》的報(bào)告中，用“擔(dān)憂”二字表達(dá)對制度執(zhí)行的總體看法[1]。李光宇教授則認(rèn)為，當(dāng)前中國的實(shí)際情況不是缺少制度規(guī)范，而是缺乏執(zhí)行力，“在一些關(guān)鍵領(lǐng)域，紙上的法規(guī)遠(yuǎn)不同于具體實(shí)施的法規(guī)”[2]，這說明制度的執(zhí)行打了折扣。解決這些現(xiàn)實(shí)問題，是當(dāng)前面臨的一項(xiàng)重要且緊迫的課題，也是實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的內(nèi)在之需。

二、黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力及其系統(tǒng)的科學(xué)構(gòu)建

目前，理論界對于黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力的概念尚未達(dá)成共識。黨內(nèi)法規(guī)和執(zhí)行力兩個(gè)概念相對獨(dú)立，學(xué)者們多是從黨建、管理學(xué)、法學(xué)等維度進(jìn)行部分的、有取舍的專門研究，也有人從實(shí)用主義的角度進(jìn)行分析，而對概念研究則處于初始階段，這就影響了對這一問題的整體研究。因此，有必要對這一概念進(jìn)行界定，以此確定一個(gè)邏輯框架，對黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力系統(tǒng)進(jìn)行科學(xué)構(gòu)建。

（一）黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力概念界定

黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，而黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力則是重要環(huán)節(jié)，也是判斷黨內(nèi)法規(guī)是否科學(xué)的重要標(biāo)準(zhǔn)。從邏輯上講，黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力提升涉及到內(nèi)外兩個(gè)方面要素，即內(nèi)在動力和外在壓力。內(nèi)在動力就是執(zhí)行主體自覺執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)的主觀能動性，外在壓力即執(zhí)行主體為了達(dá)到黨內(nèi)法規(guī)所要實(shí)現(xiàn)的預(yù)期目標(biāo)，從而采用強(qiáng)制手段作用于執(zhí)行客體，使其效力得以實(shí)現(xiàn)的能力。因此，黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力包括自律和他律兩個(gè)部分，是二者的有機(jī)融合和辯證統(tǒng)一。

黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力是一種治理效能，體現(xiàn)在黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的方方面面，其執(zhí)行力的提升不僅保障了黨內(nèi)法規(guī)的順利運(yùn)行，而且也是實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)既定目標(biāo)的重要抓手。簡言之，黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力就是使黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)容得以實(shí)現(xiàn)的效力?！吧w天下之事，不難于立法，而難于法之必行?！盵3]黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力強(qiáng)弱直接影響我們黨治國理政的水平。提高黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力，是制度治黨的根本要求，有利于凝心聚力，使黨的政策落地生根；有利于推進(jìn)黨的建設(shè)不斷地實(shí)現(xiàn)科學(xué)化，從而推進(jìn)黨的依法執(zhí)政和加快建設(shè)社會主義法治國家。

總之，黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力包涵著非常豐富的內(nèi)容，它是由執(zhí)行制度、執(zhí)行主體、執(zhí)行客體、執(zhí)行環(huán)境、執(zhí)行資源、執(zhí)行監(jiān)督等要素發(fā)生效應(yīng)時(shí)所體現(xiàn)出的綜合力。

武成龍轉(zhuǎn)過身來略顯尷尬地道：“你所穿罩衫是三少所贈。該是你那小姑子昨晚去了滌塵居，三少喜歡她妙語連珠。”柳含煙恍然大悟，因?yàn)樽蛲碓跍靿m居是她而不是白雪，所以武成龍尷尬該是認(rèn)為白雪和那位三少有了什么？她就像有了馬上去滌塵居的沖動似的目光轉(zhuǎn)移，但跟著耳邊響起了武成龍低語：“我以為你不該找三少理論?！绷瑹熚⑽⒁徽D(zhuǎn)過頭來，武成龍慎重地低聲道：“我本不該多言，但白家是少林掌門近親，所以江湖人都知道白家總是樹欲靜風(fēng)不止，也知道你如花解語，既然你如花解語就不該找三少理論，原因有三：三少喜怒決定你們生死；我認(rèn)為三少傳語別有意義；三少行事總是有不可逾越的底線?！?/p>

（二）黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力系統(tǒng)及其運(yùn)行機(jī)理

系統(tǒng)是處于一定關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中并與周圍環(huán)境發(fā)生相互作用和影響的各構(gòu)成要素的總和。即系統(tǒng)不是孤立存在的，而是多種要素相互作用的統(tǒng)一整體。而黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的過程就是一個(gè)閉合的系統(tǒng)，黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力就是各要素在特定規(guī)律作用下形成的與其他系統(tǒng)相區(qū)別的特定機(jī)理。

黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力的要素系統(tǒng)包括執(zhí)行主體與客體在執(zhí)行環(huán)境中，利用一定的執(zhí)行資源，加強(qiáng)有效的執(zhí)行監(jiān)督，進(jìn)而形成的動態(tài)的執(zhí)行過程。系統(tǒng)里的多種要素均可對黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行產(chǎn)生影響，如果運(yùn)轉(zhuǎn)有效的話，可以助力執(zhí)行目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行是將觀念形態(tài)的制度文本轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)形態(tài)的制度效果，從本質(zhì)上來說是一個(gè)主觀見之于客觀的物化過程。在這個(gè)轉(zhuǎn)化過程中，執(zhí)行力系統(tǒng)各要素之間的相互影響、相互作用產(chǎn)生執(zhí)行力系統(tǒng)。其中，執(zhí)行力系統(tǒng)中各要素之間互動形成系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)，結(jié)構(gòu)上的差異導(dǎo)致功能差異，因而執(zhí)行力系統(tǒng)的功能不是取決于系統(tǒng)要素的多少，而是由系統(tǒng)中各要素的互動關(guān)系決定的。黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力的強(qiáng)弱取決于執(zhí)行力系統(tǒng)的運(yùn)轉(zhuǎn)狀態(tài)。簡言之，要提高黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力，就必須對黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力系統(tǒng)中各要素及其互動關(guān)系進(jìn)行逐一剖析，以明晰執(zhí)行力生長的內(nèi)在機(jī)理。黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力系統(tǒng)如圖1所示。

圖1 黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力系統(tǒng)

黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的內(nèi)在機(jī)理是在系統(tǒng)運(yùn)行過程中，執(zhí)行力各要素之間由于相互作用產(chǎn)生相應(yīng)的力，為了使這些力能夠聚合，發(fā)揮最大效力，就必須使這些力盡其所能朝同一個(gè)方向用功以形成力的合成，這種系統(tǒng)各要素的合力就是黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力。

三、國家治理能力現(xiàn)代化視域下提升黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力的對策機(jī)制

提高黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力不只是簡單地制定黨內(nèi)法規(guī)的問題，而是涉及多層面相互影響和協(xié)調(diào)的過程。從動力機(jī)理的角度出發(fā)，針對當(dāng)前黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力弱化的問題，可以從制度層面、參與者層面、環(huán)境和資源保障層面、監(jiān)督層面、目標(biāo)層面等構(gòu)建提升黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力的有效機(jī)制，進(jìn)而更好地促進(jìn)國家治理。

（一）從制度層面看，良法善治是國家治理的前提

法規(guī)制定得不好，缺乏科學(xué)性，其執(zhí)行必然受阻。因此，要建立科學(xué)、系統(tǒng)、完備的以黨章為根本、以民主集中制為核心的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。要建立黨內(nèi)法規(guī)有效公開和制度解讀機(jī)制，如果沒有對黨內(nèi)法規(guī)的有效認(rèn)知，執(zhí)行力就是空話。要建立黨內(nèi)法規(guī)備案審查、銜接聯(lián)動和評估修正機(jī)制。制度制定后，必然在實(shí)踐中不斷接受檢驗(yàn)。應(yīng)該通過制度執(zhí)行、反饋、評估等環(huán)節(jié)，修改、完善和清理制度，使其充分發(fā)揮作用。

（二）從人的層面看，制度制定后，人就是關(guān)鍵因素

黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行參與者的素質(zhì)，直接影響制度效能。為此，要從執(zhí)行主、客體兩個(gè)層面進(jìn)行研究。要形成制度認(rèn)同。按照“知情意行”相統(tǒng)一的原則進(jìn)行機(jī)制構(gòu)建，即通過宣傳教育機(jī)制、情感接受機(jī)制的構(gòu)建，達(dá)成制度認(rèn)同，進(jìn)而讓黨員干部更好地知法、信法、守法；要提升政治執(zhí)行力，切實(shí)做到黨中央決定的堅(jiān)決執(zhí)行，禁止的堅(jiān)決不做，堅(jiān)決維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，做到不掉隊(duì)、不走偏，不折不扣抓好中央精神貫徹落實(shí)；要提高執(zhí)行的能力素質(zhì)，這是提升執(zhí)行力的關(guān)鍵。為此，必須不斷完善教育培訓(xùn)機(jī)制、素質(zhì)提升機(jī)制，加強(qiáng)執(zhí)行者的自律和他律意識。一方面，要做到自律。廣大黨員干部要強(qiáng)化自律意識，率先垂范、以身作則，充分發(fā)揮執(zhí)行者的示范帶動作用。另一方面，是律他。各級領(lǐng)導(dǎo)干部不僅要擔(dān)負(fù)起執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)的主體責(zé)任，而且要形成層層抓落實(shí)的示范效應(yīng)。對執(zhí)行特別好的組織和個(gè)人要給予物質(zhì)和精神的褒獎，使其樂為善為；對執(zhí)行不力的堅(jiān)決追究主體責(zé)任，從而進(jìn)一步形成尊崇法規(guī)、執(zhí)行法規(guī)的良好氛圍。

（三）從環(huán)境層面看，“人創(chuàng)造環(huán)境，同樣，環(huán)境也創(chuàng)造人”[4]

（四）從保障層面看，黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行資源，是制度執(zhí)行的前提和基礎(chǔ)，也是重要保障

黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行資源物質(zhì)準(zhǔn)備是否充分、資金財(cái)力是否充足、信息渠道是否通暢、技術(shù)條件是否成熟，這方方面面的資源條件都會對提升黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力產(chǎn)生直接影響。因此，應(yīng)該建立資源保障機(jī)制，不斷進(jìn)行執(zhí)行資源的優(yōu)化配置和軟硬資源同步建設(shè)。同時(shí)，應(yīng)該開發(fā)并提高執(zhí)行資源利用度，不斷加大人財(cái)物、技術(shù)等的投入。

（五）從監(jiān)督層面看，權(quán)力失去監(jiān)督必然導(dǎo)致腐敗，這是鐵律

有效的監(jiān)督檢查是制度執(zhí)行的“防腐劑”，否則制度在執(zhí)行中就可能失去“本能”。因此，有必要建立有效的黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行監(jiān)督檢查機(jī)制。要完善制度執(zhí)行責(zé)任制，逐層逐項(xiàng)進(jìn)行責(zé)任分解，分別落實(shí)到具體部門、領(lǐng)導(dǎo)和人員，明確各自責(zé)任；要形成全方位、無死角的監(jiān)督檢查，盤活各種監(jiān)督資源，注重發(fā)揮新媒體和網(wǎng)絡(luò)的監(jiān)督作用，形成倒逼機(jī)制，推動執(zhí)行不力問題的解決；完善責(zé)任追究機(jī)制，明確追究主體，嚴(yán)肅責(zé)任追究。同時(shí)，還要明確責(zé)任認(rèn)定方法、量化追究標(biāo)準(zhǔn)，明確追究程序。

（六）從目標(biāo)層面看，黨的十九屆四中全會強(qiáng)調(diào)要健全干部考核評價(jià)機(jī)制

采取量化指標(biāo)，把制度執(zhí)行力和治理能力作為干部選拔任用、考核評價(jià)的重要依據(jù)。這一思想為干部考核使用指明了方向。因?yàn)楦刹靠己嗽u價(jià)機(jī)制是指揮棒，制度制定到哪里，干部就執(zhí)行到哪里。因此，應(yīng)采取量化指標(biāo)，把黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力作為干部選拔任用、考核評價(jià)的重要依據(jù)，以此形成激勵引導(dǎo)干部干事創(chuàng)業(yè)的鮮明導(dǎo)向。

[1] 莫勇波,張定安.制度執(zhí)行力:概念辨析及構(gòu)建要素[J].中國行政管理,2011,27(11):15.

[2] 李光宇.論正式制度與非正式制度的差異與鏈接[J].法制與社會發(fā)展,2009,15(3):147.

[3] 習(xí)近平.習(xí)近平談治國理政:第2卷[M].北京:外文出版社, 2017:120.

[4] 馬克思,恩格斯.馬克思恩格斯文集:第1卷[M].北京:人民出版社,2009:545.

A Study on the Improving Mechanism of the Execution of Intra-Party Regulations from the Perspective of Modernization of Governance Capacity

LIANG Rui-ying

(Research Center of Intra-Party Regulations, Party School of Hebei Committee of CPC(Hebei Academy of Governance),Shijiazhuang 050091, China)

The modernization of national governance capacity is a comprehensive reflection of a country’s system and its execution capacity. And the execution capacity of the system is an important aspect. As the ruling party, the enforcement force of intra-party laws and regulations relates to the effectiveness of national governance. Since the 18thNational Congress of the Communist Party of China, the continuous strengthening of the implementation of laws and regulations of the party has effectively promoted national governance. To improve the enforcement power of intra-party regulations, we must not only analyze and define value rationality, and logically frame their theories and systems, but also on the basis of analyzing the current situation of intra-party regulations implementation, to improve the implementation of intra-party regulations. The effective mechanism is scientifically set, so as to better promote national governance.

governance capability modernization; intra-party regulations; executive power

D262.6

A

1009-9115(2022)04-0121-04

10.3969/j.issn.1009-9115.2022.04.024

河北省“三三三人才工程”資助項(xiàng)目（A202101072）

2021-10-06

2022-06-01

梁瑞英（1977-），女，河北遷西人，博士，副教授，碩士生導(dǎo)師，研究方向?yàn)閳?zhí)政黨建設(shè)。

（責(zé)任編輯、校對：孫尚斌）