□王瑞敏

（河南開封科技傳媒學(xué)院，河南 開封 475000）

1 村兩委“一肩挑”模式的必要性

1.1 村兩委“一肩挑”模式推行的政策依據(jù)

一種治理模式的演變通常是政策先行，在國家整體認(rèn)同的基礎(chǔ)上漸進(jìn)改革。從某種程度上講，相關(guān)政策是治理模式推行的重要保障，對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展有至關(guān)重要的作用。村兩委“一肩挑”模式的推行過程也不例外，從20 世紀(jì)80 年代冷集鎮(zhèn)嘗試應(yīng)用到現(xiàn)今的全面推行，我國陸續(xù)出臺了相關(guān)政策文件，如2018 年《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》、2019 年中央一號文件以及中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022 年）》等?？蓪⑦@些政策文件的作用概括為兩個方面：其一，奠定了村兩委“一肩挑”模式的合法性；其二，演變?yōu)榛鶎又卫砟Ｊ截瀼芈鋵嵉暮侠硪罁?jù)。

1.2 村兩委“一肩挑”模式推行的現(xiàn)實需要

在村兩委“一肩挑”模式尚未推行前，村兩委之間的職責(zé)分工旨在提高工作效率，但在某些方面卻造成村黨組織書記和村民委員會主任相互推諉。兩者在工作上不僅沒有團(tuán)結(jié)一致，反而矛盾不斷，嚴(yán)重影響基層工作的開展。隨著“三農(nóng)”工作的開展以及鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，基層治理中的問題迫切需要得到解決。為了加強(qiáng)黨在基層工作的領(lǐng)導(dǎo)地位，推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系現(xiàn)代化，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的宏偉藍(lán)圖，我國首先在某些地區(qū)進(jìn)行了試點，在不斷發(fā)現(xiàn)問題、解決問題中優(yōu)化村兩委“一肩挑”模式。

2 村兩委“一肩挑”模式的發(fā)展歷程及實施現(xiàn)狀

村兩委“一肩挑”不是突然出現(xiàn)的新模式，而是在不斷漸進(jìn)改革中演化而來。可將其發(fā)展過程簡單劃分為兩個階段：20 世紀(jì)80 年代至2018 年為嘗試階段；2018 年后為試點推廣階段。2016 年底全國村兩委“一肩挑”比例為30%，2018 年中共中央、國務(wù)院印發(fā)《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022）》，計劃至2020 年全國村兩委“一肩挑”的比例增至35%，至2022 年為50%。2021 年前，四通鎮(zhèn)某些村落的治理并不規(guī)范，2021 年后，某些自然村向行政村轉(zhuǎn)變。新的治理模式下，村委會換屆選舉的開展以及一些大型企業(yè)在基層的建立能更清晰地反映出村兩委“一肩挑”模式對基層治理的影響。

3 村兩委“一肩挑”模式助力鄉(xiāng)村振興

3.1 基層疫情防控成效顯著，維穩(wěn)基層環(huán)境

鄉(xiāng)村振興實現(xiàn)的前提必然是基層環(huán)境的穩(wěn)定，而新冠肺炎疫情的暴發(fā)為基層治理帶來了巨大的挑戰(zhàn)，嚴(yán)重影響了村民的身心健康，阻礙了鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。村兩委“一肩挑”模式推行后，調(diào)研地在村黨支部書記的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下應(yīng)對嚴(yán)峻的新冠肺炎疫情形勢，一切以人民群眾的安全和身體健康為主，有組織地調(diào)動回村青年大學(xué)生的力量，以村為單位實施疫情防控執(zhí)勤規(guī)范化，落實本地區(qū)疫情防控的各方面工作。

3.2 黨組織引領(lǐng)力切實增強(qiáng)，致力共同富裕

脫貧攻堅戰(zhàn)的勝利讓基層人民更加渴望共同富裕，共同富裕早已不局限于“做大蛋糕”和“分好蛋糕”，而是要求各個方面更高質(zhì)量、高水平發(fā)展。當(dāng)部分“先富”發(fā)展起來時，如何發(fā)揮“帶動作用”成為共同富裕的關(guān)鍵點，顯然落后的農(nóng)村地區(qū)迫切需要“先富”的帶動力量。

村兩委“一肩挑”模式推行以來，基層黨組織的向心力和凝聚力得到了強(qiáng)化，村級組織的治理能力獲得了村民的認(rèn)可，這種局面有利于發(fā)揮“先富”帶動“后富”，最終推動共同富裕。

3.3 基層干部隊伍規(guī)范調(diào)整，提高治理效率

由圖1 可見，61.44%的人認(rèn)為村兩委“一肩挑”模式使村干部的辦事效率有所提高，4.66%的人認(rèn)為辦事效率有所降低。從表面上看，基層干部人數(shù)有所減少，工作量不變，相應(yīng)的辦事效率應(yīng)“走下坡路”，但事實并非如此。村兩委“一肩挑”模式從實質(zhì)上理順了村兩委的關(guān)系，肯定了黨對基層的核心領(lǐng)導(dǎo)作用，緩解了長期以來村兩委各自為政、沖突的局面，辦事效率提高，促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)振興的落地實施，以產(chǎn)業(yè)興旺帶動了整個地區(qū)的鄉(xiāng)村振興。同時，13.56%的人對村干部的辦事效率并不清楚，表明基層參與意識和關(guān)注度較低。

圖1 村兩委“一肩挑”模式推行后四通鎮(zhèn)村干部效率的提升情況調(diào)查

3.4 農(nóng)村剩余資源合理轉(zhuǎn)化，改善村民滿意度

傳統(tǒng)村兩委模式對鄉(xiāng)村發(fā)展的戰(zhàn)略和執(zhí)行往往難以統(tǒng)一，長此以往資源的價值無法發(fā)揮，“空心村”現(xiàn)象越來越嚴(yán)重。而村兩委“一肩挑”模式實現(xiàn)了對農(nóng)村工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，克服了多頭領(lǐng)導(dǎo)的弊端，提高了村民的滿意度，見圖2。在鄉(xiāng)村振興實施中，四通鎮(zhèn)各村負(fù)責(zé)人對鄉(xiāng)村發(fā)展進(jìn)行合理規(guī)劃，引進(jìn)紡織廠、酒廠和超市，吸納附近的剩余勞動力資源，把農(nóng)村資源注入到實體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展中，切實推動鄉(xiāng)村振興。

圖2 樣本對村干部工作的滿意度

4 相比美國社區(qū)治理的優(yōu)劣

面對不同的社會形式和社會問題，各國形成了不同的治理模式，美國社區(qū)就是比較典型的治理模式。從某種層面上來講，其相當(dāng)于非政府性質(zhì)的“中國居委會組織”。美國是最早開始社區(qū)治理的國家之一，積累了深厚的治理文化。美國社區(qū)治理模式對我國當(dāng)前推行的村兩委“一肩挑”模式具有重要啟發(fā)意義。雖然兩種模式的治理依據(jù)、治理范圍、治理手段、治理效果等略有差異，但在以兩種模式互為參照的一系列分析研究中可以看到，兩種治理模式并不絕對排斥，在某種程度上可以取長補(bǔ)短。

4.1 村兩委“一肩挑”模式的制度優(yōu)勢

4.1.1 強(qiáng)化黨的領(lǐng)導(dǎo)作用，夯實鄉(xiāng)村振興基礎(chǔ)

我國村兩委“一肩挑”模式與美國社區(qū)治理模式的最大不同就是領(lǐng)導(dǎo)者。我國社會主義制度的獨特之處在于黨領(lǐng)導(dǎo)一切，這也是我國治理模式的最大優(yōu)勢。美國的社區(qū)制度很少依賴于政府或政黨，主要是公民、企業(yè)、非政府組織在社區(qū)中發(fā)揮作用，鄉(xiāng)村發(fā)展很少由社區(qū)參與負(fù)責(zé)，主要靠政府的財政補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)保護(hù)等措施。我國村兩委“一肩挑”有助于黨和基層村民互動交流，洞悉鄉(xiāng)村振興的重點和難點，因地制宜，設(shè)計不同的發(fā)展方案和落實措施，為鄉(xiāng)村振興提供更好的政治保障。

4.1.2 加快村級組織運轉(zhuǎn)，提高基層工作效率

相較于傳統(tǒng)的村兩委分設(shè)，村兩委“一肩挑”模式減少了村級組織運行中繁多復(fù)雜的中間環(huán)節(jié)，提高了基層辦事的效率和能力。對于上級突然下達(dá)的緊急任務(wù)，可以不再由村兩委進(jìn)行多輪討論，而是由主要領(lǐng)導(dǎo)先行作出安排，村級干部團(tuán)結(jié)一致，抓住最佳辦事時機(jī)。反觀美國的社區(qū)治理模式，公民、企業(yè)、非政府組織等多元主體分享治理權(quán)力，對于涉及公民利益的政策調(diào)整和任務(wù)執(zhí)行，先要召開社區(qū)聽證會讓多方主體發(fā)聲，延長了社區(qū)重大事項的決策制定環(huán)節(jié)。加上社區(qū)內(nèi)部不同部門的權(quán)力制約，加重了社區(qū)運行的負(fù)擔(dān)，影響了社區(qū)治理作用的有效發(fā)揮。

4.1.3 減少組織成員內(nèi)耗，更好地推進(jìn)村民自治

在傳統(tǒng)村兩委分設(shè)的實際運行中，村黨組織和自治組織的關(guān)系和地位并不明確，村兩委扯皮推諉現(xiàn)象時有發(fā)生，加重了基層治理的成本負(fù)擔(dān)，削弱了村民自治功能。美國社區(qū)治理模式各主體間也存在內(nèi)耗現(xiàn)象。村兩委“一肩挑”模式調(diào)和了村級組織成員之間的關(guān)系，村黨支部書記同時擔(dān)任村委會主任職能，加強(qiáng)了班子內(nèi)部的凝聚力，暢通了基層黨組織向上級黨組織的反饋渠道，及時調(diào)整村民自治中的亂象。

4.2 村兩委“一肩挑”模式的潛在困境

4.2.1 打破“兩委”權(quán)力制衡，缺乏有效監(jiān)督制度

從權(quán)力運行的關(guān)系來看，村兩委“一肩挑”模式是對農(nóng)村治理模式的調(diào)整和改進(jìn)，重新界定村兩委的職能范圍，打破原有村兩委之間的權(quán)力制約關(guān)系。村級組織的主要領(lǐng)導(dǎo)人權(quán)力集中，缺乏行之有效的配套監(jiān)督制度，增加了基層腐敗的風(fēng)險。美國社區(qū)多實行委員會制，社區(qū)擁有較大的獨立性。政府部門通過宏觀的政策、制度來規(guī)范社區(qū)不同主體的行為。各主體、各部門之間存在著某種制約關(guān)系，監(jiān)督制度相對完善。

4.2.2 城鄉(xiāng)發(fā)展差異較大，精英人才儲備不足

從人才儲備角度來看，由于小農(nóng)經(jīng)濟(jì)和工業(yè)經(jīng)濟(jì)的實力懸殊，必然存在人才向發(fā)達(dá)城市流動的趨勢，形成了“空心村”現(xiàn)象，發(fā)展中國家相比發(fā)達(dá)國家農(nóng)村人才更為缺乏。從村兩委分設(shè)到現(xiàn)在的村兩委“一肩挑”，對村級人才的能力和素質(zhì)提出了更高的要求。農(nóng)村地區(qū)精英人才的供需不平衡滯緩了村兩委“一肩挑”模式全面鋪開的速度。美國社區(qū)治理參與主體日益多元化，如政府部門、社區(qū)企業(yè)、第三方機(jī)構(gòu)，在人才儲備方面優(yōu)于我國農(nóng)村地區(qū)。

4.2.3 考核模式傳統(tǒng)老套，難以發(fā)揮激勵作用

從村兩委“一肩挑”模式的運行來看，一部分研究對象對村干部的工作不滿意，認(rèn)為村集體組織成員對于待辦事項存在敷衍應(yīng)付的行為。結(jié)合調(diào)查報告和訪談情況，其原因主要為村落人口眾多，事務(wù)紛繁復(fù)雜，處理難度大，薪酬待遇并未隨治理模式變化而變化，村干部生活補(bǔ)貼、績效補(bǔ)貼較低，無法調(diào)動村級組織成員主動作為的積極性。要想解決此問題，可以借鑒美國社區(qū)治理模式，融入市場化要素，完善福利待遇制度，激發(fā)基層治理的活力。

4.2.4 村民文化水平落后，存在理解認(rèn)同障礙

從村民對村兩委“一肩挑”的認(rèn)同度來看，部分村民未認(rèn)識到自己“當(dāng)家人”的身份，漠視村中事務(wù)。在涉及與村兩委“一肩挑”模式的相關(guān)問題時，約7.2%的樣本存在“與我無關(guān)”的認(rèn)知。不可否認(rèn)，村兩委“一肩挑”模式在推行時忽視了村民的文化程度，淡化了村民參與的意識。反觀以公民治理為本質(zhì)的美國社區(qū)治理模式，其注重在公民和社區(qū)之間建立緊密聯(lián)系、培養(yǎng)公民理念、調(diào)動公民積極參與社區(qū)治理，這些對我國的基層治理具有重要啟發(fā)意義。

5 村兩委“一肩挑”模式的優(yōu)化路徑

5.1 健全監(jiān)督機(jī)制，規(guī)范基層權(quán)力運行

一是完善民主決策制度，減少“一言堂”現(xiàn)象。村中重大事項決策應(yīng)盡可能發(fā)揮村民代表的作用，保證大多數(shù)村民的根本利益。二是規(guī)范權(quán)力運行，健全追責(zé)糾錯制度，預(yù)防和警惕“一把手”對村務(wù)的操縱。發(fā)揮村級組織成員之間的制約和監(jiān)督作用，對于重大決策失誤要將責(zé)任落實到人，并實施相關(guān)補(bǔ)救措施。三是全面監(jiān)督基層運行模式，及時彌補(bǔ)制度漏洞。一方面發(fā)揮黨內(nèi)對村黨支部書記的監(jiān)督，另一方面暢通村民舉報渠道，通過不斷改進(jìn)完善村兩委“一肩挑”模式。

5.2 發(fā)揮農(nóng)村優(yōu)勢，暢通人才吸納渠道

農(nóng)村人才短缺一直是村兩委“一肩挑”模式面臨的潛在問題。一是從外部由國家政策帶動，鼓勵高端人才回流農(nóng)村，提高基層黨員干部的福利待遇，加強(qiáng)基層黨員的管理與培訓(xùn)，在外部的幫助下引導(dǎo)青年人才建設(shè)基層事業(yè)，為基層注入新鮮活力。二是從內(nèi)部改變農(nóng)村的面貌風(fēng)氣，完善基礎(chǔ)設(shè)施和教育事業(yè)，使企業(yè)向農(nóng)村地區(qū)轉(zhuǎn)移，在經(jīng)濟(jì)上縮小與城市的差距，發(fā)揮當(dāng)?shù)貎?yōu)勢建設(shè)特色鄉(xiāng)村，讓一部分人才主動投身于新農(nóng)村建設(shè)。

5.3 完善激勵保障，優(yōu)化干部辦事方法

一是制訂詳細(xì)的考核手冊，調(diào)動村級干部為人民服務(wù)的積極性，具體可分為月度考核和年終評比，考核標(biāo)準(zhǔn)可采用定量和定性相結(jié)合的方式，例如累計貢獻(xiàn)事件，結(jié)合村民滿意度判定考核層級。二是優(yōu)化福利待遇制度，在發(fā)揮留住基層干部作用的同時，添加“競爭”元素，如經(jīng)濟(jì)獎勵、名譽(yù)激勵和拓寬基層晉升空間等，減少基層干部的懶怠現(xiàn)象，提高為基層人民群眾辦事的效率。三是績效考核與福利制度、監(jiān)督機(jī)制掛鉤，保證考核程序公平公正，激發(fā)村級組織及公務(wù)人員的主動作為意識，推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的貫徹落實。

5.4 加大宣傳教育力度，調(diào)動村民參與治理

在調(diào)查報告中可以發(fā)現(xiàn)，約有7%的樣本不了解村兩委“一肩挑”模式，造成這種現(xiàn)象的原因有很多，如基層宣傳工作不到位、村民對基層事務(wù)漠不關(guān)心、農(nóng)村教育文化發(fā)展滯后、村務(wù)公開不透明和不及時等。村兩委“一肩挑”模式要想獲得更好的發(fā)展，必須加大在基層的宣傳力度，引導(dǎo)村民政治覺醒。最好是“一肩挑”的村干部親自開展宣講，用通俗易懂的語言讓文化程度較低的村民了解這種模式，最終接受并擁護(hù)這種模式，完善與發(fā)展村兩委“一肩挑”模式。