曾艷婷

（廣州市城市更新規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院有限公司，廣東廣州 510000）

1 研究背景

1.1 新時(shí)期下國(guó)家城市更新行動(dòng)的戰(zhàn)略引領(lǐng)

《國(guó)土資源“十三五”規(guī)劃綱要》提出，縮減全國(guó)新增建設(shè)用地總量，提高存量建設(shè)用地供地比重?！秶?guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》提出，實(shí)施城市更新行動(dòng)，推動(dòng)城市空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化和品質(zhì)提升。城市更新作為新時(shí)期城市建設(shè)的重要手段，成為全面推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要著力點(diǎn)。

1.2 新形勢(shì)下廣州城市更新發(fā)展的自我審視

廣州屬于國(guó)家新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)地區(qū)，是全國(guó)探索以城市更新推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的前沿地區(qū)，經(jīng)過多年的更新實(shí)踐，已積累形成一套較為成熟的實(shí)操經(jīng)驗(yàn)。隨著城市更新深入推進(jìn)，原有更新運(yùn)作體系瓶頸漸顯，阻礙廣州進(jìn)一步推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展。

城市更新運(yùn)作問題分析如圖1所示。

圖1 城市更新運(yùn)作問題分析

1.3 新征程下海珠城市更新運(yùn)作的創(chuàng)新探索

海珠區(qū)作為廣州傳統(tǒng)中心城區(qū)，面對(duì)增量空間有限、存量空間過剩的新格局，亟須通過城市更新在有限的空間內(nèi)尋找新的增長(zhǎng)點(diǎn)，肩負(fù)建設(shè)“數(shù)字廣州”的重大使命。海珠區(qū)圍繞城市更新全生命周期運(yùn)作開展各項(xiàng)實(shí)踐工作，積極探索城市更新全生命周期運(yùn)作路徑，旨在打通“前期謀劃-中期實(shí)施-后期監(jiān)管”的各個(gè)環(huán)節(jié)，對(duì)城市更新運(yùn)作體系進(jìn)行再優(yōu)化、再提升、再突破，探索協(xié)同更新的發(fā)展路徑，構(gòu)建普適性城市更新運(yùn)作體系，推動(dòng)海珠城市更新高質(zhì)量發(fā)展，為同類城市更新工作提供參考。

2 總體思路

2.1 工作思路

規(guī)劃提出“體檢評(píng)估、總體謀劃、規(guī)劃實(shí)施、監(jiān)督管理、反饋建議”的工作思路，形成城市更新運(yùn)作體系，推動(dòng)海珠區(qū)高質(zhì)量發(fā)展。

2.2 技術(shù)路線

規(guī)劃分為“基礎(chǔ)研判、上位指引、規(guī)劃實(shí)施、維護(hù)總結(jié)”4個(gè)板塊。

體檢評(píng)估通過五維城市體檢和雙向資源評(píng)估搭建研究基礎(chǔ)；總體謀劃通過政策頂層設(shè)計(jì)和規(guī)劃高位謀劃構(gòu)建引領(lǐng)體系；規(guī)劃實(shí)施通過編制片區(qū)策劃和項(xiàng)目實(shí)施方案提出空間對(duì)策；監(jiān)督管理及反饋建議通過項(xiàng)目進(jìn)度跟蹤、技術(shù)指標(biāo)把控、實(shí)施成效評(píng)估、政策轉(zhuǎn)化建議建立保障機(jī)制。

總體技術(shù)路線如圖2所示。

圖2 總體技術(shù)路線

3 規(guī)劃主要內(nèi)容

3.1 體檢評(píng)估：搭建研究基礎(chǔ)

（1）開展城市體檢，研判關(guān)鍵問題，提供基礎(chǔ)支撐。重點(diǎn)從歷史文化、功能業(yè)態(tài)、配套設(shè)施、環(huán)境品質(zhì)、安全韌性5個(gè)維度開展海珠區(qū)五維體檢，了解群眾真實(shí)需求，精準(zhǔn)查找城市建設(shè)和發(fā)展過程中的城市問題，圍繞發(fā)展目標(biāo)，提出治理對(duì)策，將體檢結(jié)果應(yīng)用至城市更新工作，明確城市更新方向和重點(diǎn)，為城市更新高質(zhì)量發(fā)展的運(yùn)作體系提供基礎(chǔ)支撐。

（2）開展系統(tǒng)評(píng)估，摸清資源本底，搭建研究基礎(chǔ)。通過構(gòu)建一套更新資源評(píng)價(jià)體系，從潛力、價(jià)值兩個(gè)維度，對(duì)九類要素、N項(xiàng)因子進(jìn)行評(píng)估分析。按照潛力優(yōu)先、價(jià)值輔助的原則，科學(xué)識(shí)別可更新的空間資源本底，明確更新區(qū)域和類型，搭建城市更新運(yùn)作的研究基礎(chǔ)。

3.2 總體謀劃：構(gòu)建引領(lǐng)體系

（1）加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)有效指導(dǎo)。通過制定規(guī)范性文件和技術(shù)性文件，統(tǒng)一成本核算、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)調(diào)查、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入等各方面的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)施規(guī)范，構(gòu)建海珠區(qū)城市更新高質(zhì)量發(fā)展體系，有效指導(dǎo)城市更新工作推進(jìn)。

（2）堅(jiān)持高位謀劃，構(gòu)建規(guī)劃體系，制定空間指引。依據(jù)《海珠區(qū)城市更新專項(xiàng)規(guī)劃大綱》，構(gòu)建規(guī)劃統(tǒng)籌和計(jì)劃管控兩級(jí)規(guī)劃管控體系。在規(guī)劃統(tǒng)籌層面，按照分區(qū)施策、分類指導(dǎo)、分時(shí)推進(jìn)的策略，明確更新目標(biāo)，制定空間指引。在計(jì)劃管理層面，制定年度滾動(dòng)實(shí)施的計(jì)劃清單，建立剛性傳導(dǎo)落實(shí)的指標(biāo)體系，明確各環(huán)節(jié)進(jìn)度安排及各層級(jí)傳導(dǎo)要點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)更新項(xiàng)目清單化管理。

3.3 規(guī)劃實(shí)施：提出空間對(duì)策

（1）實(shí)行片區(qū)統(tǒng)籌，引導(dǎo)協(xié)調(diào)發(fā)展，統(tǒng)籌公共事業(yè)。以小洲村為例，梳理周邊要素，以區(qū)域視角統(tǒng)籌海珠濕地、生物島及小洲村的功能定位，明確小洲村發(fā)展定位目標(biāo)，引導(dǎo)三者間的錯(cuò)位發(fā)展，實(shí)現(xiàn)功能互補(bǔ)；統(tǒng)籌集交通、生態(tài)、歷史、防災(zāi)等多項(xiàng)城市更新重點(diǎn)工作，編制水陸交通建設(shè)、河涌環(huán)境治理、歷史文化保護(hù)、綜合防災(zāi)減災(zāi)等內(nèi)容。

（2）編制實(shí)施方案，強(qiáng)化精細(xì)設(shè)計(jì)，促進(jìn)持續(xù)發(fā)展。對(duì)建筑進(jìn)行精細(xì)化梳理盤整，實(shí)行留改拆并舉策略，對(duì)建筑進(jìn)行保護(hù)、整治、抽疏更新改造；探索多途徑資金籌措方式，如利用留用地支持微更新改造，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目資金平衡，推動(dòng)城市更新發(fā)展可持續(xù)發(fā)展。

3.4 監(jiān)督管理、反饋建議：建立保障機(jī)制

（1）加強(qiáng)管理監(jiān)督，建設(shè)智慧系統(tǒng)，支撐高效運(yùn)作。通過搭建數(shù)據(jù)共享、系統(tǒng)互通、部門聯(lián)動(dòng)的城市更新數(shù)字管理平臺(tái)，加強(qiáng)規(guī)劃編制與審批管理、實(shí)施監(jiān)督業(yè)務(wù)的銜接，打破規(guī)建管理數(shù)據(jù)和業(yè)務(wù)脫節(jié)的壁壘，實(shí)現(xiàn)更新項(xiàng)目多部門實(shí)時(shí)監(jiān)督管理，支撐城市更新工作高效率運(yùn)作，打造科學(xué)規(guī)劃、高效建設(shè)和優(yōu)質(zhì)運(yùn)營(yíng)的智慧城市。

（2）建立反饋機(jī)制，輔助編制管理，形成有機(jī)閉環(huán)。建立動(dòng)態(tài)反饋調(diào)整機(jī)制，及時(shí)了解公眾需求，優(yōu)化指標(biāo)體系，補(bǔ)齊機(jī)制短板，實(shí)現(xiàn)輔助編制、服務(wù)管理、總結(jié)推廣等功能，形成城市更新工作體系的閉環(huán)運(yùn)作，推動(dòng)城市更新工作高標(biāo)準(zhǔn)、高質(zhì)量、高效率運(yùn)作。

4 規(guī)劃成果

海珠區(qū)全生命周期“1+1+1+N”成果如圖3所示。

圖3 海珠區(qū)全生命周期“1+1+1+N”成果

（1）1份體檢報(bào)告：《海珠區(qū)2020年城市自體檢報(bào)告》。從生態(tài)宜居、健康舒適、安全韌性、交通便捷、風(fēng)貌特色、整潔有序、多元包容、創(chuàng)新活力8個(gè)方面對(duì)城市發(fā)展?fàn)顩r展開評(píng)價(jià)，建立城市體檢工作指標(biāo)體系，設(shè)置8個(gè)專項(xiàng)51個(gè)指標(biāo)。綜合分析結(jié)果，輸出四大城市病及五大城市問題診斷要點(diǎn)，提出六大治理政策、行動(dòng)建議。

（2）1個(gè)智慧系統(tǒng)：《城市更新全生命周期資源管理及智能策劃決策支持平臺(tái)項(xiàng)目》。系統(tǒng)平臺(tái)建設(shè)項(xiàng)目充分利用數(shù)據(jù)調(diào)查成果、實(shí)景三維模型數(shù)據(jù)、規(guī)劃成果數(shù)據(jù)、更新業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)、規(guī)劃設(shè)計(jì)模型數(shù)據(jù)等多源數(shù)據(jù)成果，構(gòu)建服務(wù)于城市更新業(yè)務(wù)需要的數(shù)據(jù)體系，覆蓋了維和三維數(shù)據(jù)統(tǒng)一入庫(kù)、業(yè)務(wù)知識(shí)模型可視化構(gòu)建、城市更新空間BI及專題配置、城市更新全生命周期管理及實(shí)景三維城市更新智能化策劃決策支持應(yīng)用。

（3）1個(gè)專項(xiàng)規(guī)劃：《海珠區(qū)城市更新專項(xiàng)規(guī)劃大綱（2018—2035年）》。通過梳理海珠區(qū)城市更新資源制定城市更新發(fā)展戰(zhàn)略及目標(biāo)，明確策略分區(qū)，劃定重點(diǎn)更新片區(qū)及項(xiàng)目，有序推動(dòng)重點(diǎn)區(qū)域與關(guān)鍵領(lǐng)域的城市更新，支撐海珠區(qū)城市更新在中長(zhǎng)期內(nèi)實(shí)現(xiàn)科學(xué)、和諧發(fā)展。

（4）多個(gè)實(shí)踐項(xiàng)目：《石溪片區(qū)策劃方案》《五鳳片區(qū)策劃方案》和《南箕片區(qū)策劃方案》等。石溪片區(qū)位于海珠灣西側(cè)，是珠江后航道重要節(jié)點(diǎn)，輻射整個(gè)海珠灣區(qū)域。通過石溪片區(qū)策劃方案研究實(shí)踐，落實(shí)公共服務(wù)設(shè)施大升級(jí)，促進(jìn)多個(gè)重點(diǎn)市政項(xiàng)目加快推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)片區(qū)產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)代化升級(jí)以及生態(tài)環(huán)境提升。為海珠灣片區(qū)高端產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)建設(shè)、海珠區(qū)珠江后航道區(qū)域大發(fā)展打下基礎(chǔ)。五鳳（沙溪、五村、泰寧村）片區(qū)位于海珠區(qū)五鳳地鐵站西部，地處中大創(chuàng)新谷重點(diǎn)功能區(qū)。片區(qū)統(tǒng)籌承建4個(gè)公益建設(shè)項(xiàng)目，分別為中學(xué)校園綜合改造提升工程和3個(gè)小學(xué)校園綜合改造提升工程。通過打造集合科研、商務(wù)、時(shí)尚休閑等功能于一體的產(chǎn)城融合引領(lǐng)區(qū)，成為海珠區(qū)西部經(jīng)濟(jì)生活圈“宜居宜商”的典范。南箕片區(qū)位于海珠區(qū)西南部的廣紙片區(qū)，未來擬通過釋放城市更新用地形成高規(guī)格創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)載體，融入海珠創(chuàng)新灣融合創(chuàng)新的現(xiàn)代都市生態(tài)，打造高品質(zhì)經(jīng)濟(jì)生活示范區(qū)。

5 創(chuàng)新與特色

5.1 圍繞城市更新全生命周期，構(gòu)建規(guī)建管一體化管理平臺(tái)。

通過構(gòu)建規(guī)建管一體化管理平臺(tái)，打通規(guī)劃、建設(shè)、管理的數(shù)據(jù)壁壘，改變各階段管理脫節(jié)的狀況，支持城市管理需求在規(guī)劃、建設(shè)的落實(shí)，以一張藍(lán)圖繪到底、干到底、管到底，推動(dòng)科學(xué)規(guī)劃、高效建設(shè)和優(yōu)質(zhì)運(yùn)營(yíng)的智慧城市建設(shè)。

5.2 貫徹城市更新工作全流程，創(chuàng)新公眾參與的方法和模式。

通過創(chuàng)新公眾參與的方法和模式，改變公眾象征性參與的情況，引導(dǎo)各主體參與城市更新工作的各環(huán)節(jié)，促成各主體社會(huì)聯(lián)系的建立與發(fā)展共識(shí)的達(dá)成，制定符合多方愿景的規(guī)劃方案，實(shí)現(xiàn)城市更新工作公眾深度、有效參與。

5.3 堅(jiān)持以政府為主導(dǎo)，推動(dòng)城市發(fā)展由表及里的內(nèi)涵更新。

在價(jià)值取向上更關(guān)注多方利益平衡，在更新空間上更關(guān)注多維空間塑造，在綜合利益上更關(guān)注效益循環(huán)再生，實(shí)現(xiàn)城市發(fā)展由表及里的內(nèi)涵更新。

6 實(shí)踐成效

6.1 規(guī)劃成效

規(guī)劃批復(fù)累計(jì)2個(gè)舊村改造項(xiàng)目、6個(gè)舊廠改造項(xiàng)目、22個(gè)舊城改造項(xiàng)目。轉(zhuǎn)換出臺(tái)8個(gè)規(guī)范性文件、3個(gè)技術(shù)性文件，有效指導(dǎo)城市更新規(guī)劃編制、實(shí)施操作、監(jiān)督管理等各方面工作開展。

6.2 實(shí)施成效

九項(xiàng)重點(diǎn)工作中，三舊改造有序推進(jìn)159宗。其中，老舊小區(qū)微改造項(xiàng)目123宗、舊廠改造項(xiàng)目16宗、舊村改造項(xiàng)目20宗。三園整治成功關(guān)停整治物流園17家，超額完成2019年、2020年市級(jí)下達(dá)任務(wù)。更新改造過程中，高度重視歷史建筑和古樹名木的保護(hù)，充分征求專家和群眾的意見。

6.3 社會(huì)反響

實(shí)現(xiàn)美麗指數(shù)和幸福指數(shù)“雙提升”，城市更新獲得市民高度認(rèn)可，為海珠區(qū)發(fā)展帶來重大改變，市民的幸福感、獲得感、安全感不斷提升。

7 結(jié)語(yǔ)

廣州市城市更新利用全生命周期更好地搭建宏觀規(guī)劃到實(shí)施管理的有效連接，為更好地落實(shí)城市規(guī)劃愿景進(jìn)行探索，日后將基于此理念逐步完善更多的機(jī)制、路徑，打造全國(guó)可復(fù)制樣本。