岳邦瑞 潘衛(wèi)濤 郝旺奐

淺山區(qū)是體現(xiàn)中國傳統(tǒng)擇居理念和人居營建的主要空間[1]，在中國陸地三大階梯交接處、階梯內(nèi)部主要山脈邊緣廣泛分布，形成獨特的景觀區(qū)域[2-3]。隨著國土空間總體規(guī)劃進入收尾階段，國土空間格局中的各類空間功能定位基本清晰（圖1），交錯區(qū)成為重點關(guān)注的對象之一，而淺山區(qū)作為生態(tài)與生產(chǎn)空間、生態(tài)與生活空間構(gòu)成的重要交錯區(qū)類型，其空間管控是否有效直接影響國土生態(tài)保護和生態(tài)修復(fù)的實施成效。政策層面，國土空間自然保護地、城市藍綠空間管控體系和方法已經(jīng)明晰，此類復(fù)雜多樣的淺山區(qū)卻未有明確的管控依據(jù)；理論層面，圍繞淺山區(qū)的研究主體在地理學(xué)和生態(tài)學(xué)領(lǐng)域，涉及形成機制、生態(tài)特征等描述性研究，服務(wù)于國土空間管控的理論研究仍不夠充分；實踐層面，淺山區(qū)長期受制于“條塊分割，九龍治水”的體制弊端以及人類干擾，普遍形成多頭管理的局面，使得區(qū)域生態(tài)風(fēng)險發(fā)生概率較大[4-5]。淺山區(qū)作為風(fēng)景園林學(xué)的重要研究對象之一，科學(xué)識別其空間管控影響因素，是發(fā)現(xiàn)該類區(qū)域空間管控研究中的學(xué)科問題，并通過景觀規(guī)劃參與大尺度國土空間政策對話進而提升學(xué)科影響力的關(guān)鍵基礎(chǔ)。

1 國土空間格局Territorial spatial patten

空間管控是國土空間治理的核心手段，是進行國土空間宏觀調(diào)控和微觀管理的重要政策工具[6]，但是當(dāng)前空間管控影響因素的研究方法和視角較難以從理論層面發(fā)現(xiàn)其本質(zhì)。既往研究常以城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地規(guī)劃等作為對象，采用專家會議法、案例分析法、文獻法、層次分析法、德爾菲法①等方法進行綜合評述得出空間管控影響因素[7-13]，多為學(xué)者的自行總結(jié)，對現(xiàn)實管控的系統(tǒng)性和主體復(fù)雜性往往解釋不足。研究視角多是對環(huán)境、土地開發(fā)、生產(chǎn)、多利益主體、公共政策、城市發(fā)展、規(guī)劃效能等[14-18]評價展開，常忽略人在管控中的主體性。以淺山區(qū)為對象的空間管控影響因素研究，多采用上述方法和視角從土地利用、景觀生態(tài)規(guī)劃、風(fēng)景營造、生態(tài)修復(fù)等應(yīng)用層面[19-26]和區(qū)域保護與利用、山城關(guān)系等[27-31]策略層面總結(jié)，缺乏匹配對象特性的管理視角研究。因此，針對淺山區(qū)山地平原交錯的特征及其管理部門復(fù)雜多元的實際問題，需要回歸現(xiàn)實語境，將理論懸置，深入管理部門內(nèi)部獲取一手資料。結(jié)合質(zhì)性研究的扎根理論（grounded theory）為空間管控影響因素探究提供了有效途徑，能發(fā)現(xiàn)該類區(qū)域空間管控影響因素之間的深層關(guān)系，進而總結(jié)淺山區(qū)空間管控研究的學(xué)科問題與科學(xué)問題。

扎根理論是一種以開放的心態(tài)從下到上收集數(shù)據(jù)的歸納研究方法，當(dāng)面對復(fù)雜的社會現(xiàn)象研究時，既有理論無法有效解釋，需要直接從現(xiàn)實問題出發(fā)進行調(diào)研，從訪談的數(shù)據(jù)和信息中分析并總結(jié)出新的理論模型[32]。該方法在沒有先驗假設(shè)和結(jié)論的情況下尋找相關(guān)問題的核心概念，是定性與定量、歸納與演繹的結(jié)合[33]。本研究以西安市秦嶺北麓為例，運用扎根理論對其空間管控因素進行探析，以期從技術(shù)層面發(fā)現(xiàn)解決現(xiàn)實問題的理論和途徑，對國土空間管理的成效提供理論借鑒，同時有助于開展風(fēng)景園林學(xué)科在宏觀尺度實踐和應(yīng)用方面的基礎(chǔ)研究。

1 研究區(qū)概況與數(shù)據(jù)來源

1.1 研究區(qū)概況

西安市淺山區(qū)位于秦嶺北麓山地平原過渡帶，是典型的淺山類型交錯區(qū)，區(qū)位特征明顯。該區(qū)域包含城鎮(zhèn)、村莊、農(nóng)田、各類生態(tài)公園、風(fēng)景名勝區(qū)等多種空間類型；管控主體橫向包括自然資源局、水務(wù)局、環(huán)境保護局等多個政府部門[34]，縱向承接國家至村鎮(zhèn)各級政府組織。2011年西安市出臺《大秦嶺西安段保護利用總體規(guī)劃（2011—2030）》[35]和《大秦嶺西安段生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃（2011—2030）》[36]，分別對西安市秦嶺保護區(qū)和淺山區(qū)進行區(qū)域總體規(guī)劃。其中淺山區(qū)規(guī)劃范圍南界采用25°山體坡腳線，北界按照省道107路北側(cè)1 km線，東西界依行政區(qū)邊界劃定，總面積約533 km2（圖2），包括三區(qū)兩縣共70多萬人口。伴隨著城市空間不斷南擴，淺山區(qū)保護和利用之間的矛盾不斷加劇。

2 西安市淺山區(qū)空間范圍Spatial range of foothill area in Xi’an

1.2 數(shù)據(jù)來源

本研究以深度訪談的方式進行數(shù)據(jù)收集，采用半結(jié)構(gòu)式采訪提綱，確保訪談具有一定的開放性，以有效獲取樣本信息。依據(jù)經(jīng)驗、意見/價值、感受、知識、感官、背景等質(zhì)性問題分類[37]，結(jié)合管控要素及訪談目標(biāo)，由淺至深、從開放式問題引申到意見類問題，并經(jīng)過預(yù)訪談多次修改最終確定訪談問題提綱（表1）。以文字記錄、錄音的方式通過面對面訪談獲取一手資料，訪談對象為8名規(guī)劃管理人員和5名規(guī)劃技術(shù)人員②，訪談時間約35 min/人，錄音累計時長458 min，采訪周期為8周。訪談過程結(jié)合預(yù)設(shè)問題和2個已經(jīng)出臺的保護和利用規(guī)劃文件對受訪者進行直接提問；如果問題遇到回避，則通過迂回引導(dǎo)至結(jié)構(gòu)性問題答案（是/否）；如果直接得到問題結(jié)果，則追問空間管控影響的深層問題。最后對本次訪談資料進行轉(zhuǎn)錄和整理。

表1 本研究采用的訪談問題提綱Tab. 1 Outline of interview questions used in this research

2 研究方法

本研究依據(jù)訪談問題提綱，進行理論性抽樣統(tǒng)計，前期以關(guān)系性抽樣、差異性抽樣為主，在訪談中結(jié)合開放性抽樣、區(qū)別性抽樣[38]。對數(shù)據(jù)進行開放式編碼，以樣本強弱關(guān)系和差異性進行概念和范疇歸類。運用MAXQDA軟件進行原始數(shù)據(jù)的主軸式編碼和選擇性編碼分析，在確定理論飽和之后，構(gòu)建理論模型（圖3）。

3 研究流程Research process

2.1 開放式編碼

開放式編碼（open coding）要求訪談對象盡量保持開放態(tài)度，避免個人偏見和主觀傾向，目的是確定現(xiàn)象、界定概念、發(fā)現(xiàn)范疇。通過整理訪談文本，形成認知、管控體系、規(guī)劃編制、規(guī)劃調(diào)研、多方利益等標(biāo)簽，依據(jù)問題類型分析形成淺山區(qū)的整體性等26個范疇，涉及多頭行政區(qū)管理等53個概念（表2）。

表2 開放式編碼Tab. 2 Open coding

2.2 主軸式編碼與選擇性編碼

主軸式編碼（axial coding）將看似獨立的范疇進行重新排列組合，以展示資料中各部分的有機關(guān)聯(lián)[39]。該編碼方式按照環(huán)境因素、管控目標(biāo)、管控對象、管控工具、管控主體、現(xiàn)實導(dǎo)向等管控要素進行組合，通過類型關(guān)系、因果關(guān)系、結(jié)構(gòu)關(guān)系等分析方法最終建立出淺山區(qū)的整體性、淺山區(qū)的邊緣性、淺山區(qū)的復(fù)雜性、地方發(fā)展認知、生態(tài)認知傳導(dǎo)、公共資源認知等15個主范疇。

選擇性編碼（selective coding）通過比較相關(guān)主范疇，分析總結(jié)核心范疇，進而形成理論框架[39]。該編碼方式是通過對主軸式編碼與預(yù)先設(shè)置的半結(jié)構(gòu)性問題提綱（表1）進行比對，按照主軸式編碼所提出的空間管控要素，經(jīng)過強弱關(guān)系分析、類型歸一以及專家訪談，總結(jié)出6個核心范疇：背景因素、認知因素、體系因素、規(guī)劃因素、制度因素和情景因素（表3）。

表3 編碼與范疇總結(jié)Tab. 3 Coding and category summary

2.3 信效度檢驗與理論飽和度檢驗

訪談對象包括研究區(qū)生態(tài)保護處、規(guī)劃局、執(zhí)法監(jiān)督局、規(guī)劃院等的工作人員。由于他們多年工作在一線，并參與西安市秦嶺北麓規(guī)劃相關(guān)工作，對研究問題有充分的經(jīng)驗性、理解性和代表性見解。且訪談是在取得信任的前提下進行的，可以保證數(shù)據(jù)足夠的信效度。通過對訪談對象中的3個不同部門對象數(shù)據(jù)隨機抽取分析，結(jié)果沒有產(chǎn)生新概念和新范疇，從而停止采樣，確定最終訪談?wù)淼臄?shù)據(jù)達到理論飽和。

2.4 模型構(gòu)建

通過研究，發(fā)現(xiàn)從背景因素到情景因素存在政策控制和技術(shù)控制2條主線，分別對應(yīng)機制問題和方法問題，具有可改變-不可改變、技術(shù)性-非技術(shù)性的內(nèi)在邏輯關(guān)系：1）可改變-技術(shù)性因素指規(guī)劃因素，主要針對規(guī)劃編制相關(guān)人員和單位，從規(guī)劃方法、規(guī)劃程序等技術(shù)層面影響空間管控實施；2）可改變-非技術(shù)性因素指認知因素、體系因素、制度因素和情景因素，此類因素是決策機構(gòu)、參與單位、公眾需求等利益主體通過共同決議、開放征求意見等方式來影響空間管控全過程；3）不可改變-非技術(shù)性因素指背景因素，是當(dāng)前國土空間規(guī)劃背景下西安市淺山區(qū)自身的功能定位。以空間管控機制和方法為基礎(chǔ)對6個核心范疇進行分類，最終構(gòu)建出西安市淺山區(qū)空間管控影響因素分類模型（圖4）。

4 西安市淺山區(qū)空間管控影響因素分類模型Classification model for influential factors of spatial management and control in foothill area in Xi’an

3 結(jié)果與分析

本研究得出可改變-技術(shù)性、可改變-非技術(shù)性、不可改變-非技術(shù)性3類影響因素，包括空間管控中的規(guī)劃、認知、體系、制度、情景、背景6種具體影響因素，可從政策環(huán)境至技術(shù)規(guī)則逐一分解其內(nèi)在原因。

3.1 可改變-技術(shù)性因素

可改變-技術(shù)性因素指規(guī)劃因素，包括規(guī)劃的嚴肅性、合理性、技術(shù)性和易讀性4個方面，是風(fēng)景園林學(xué)科介入空間管控的主要技術(shù)途徑。

1）規(guī)劃的嚴肅性是指規(guī)劃依據(jù)是否充分和可靠，應(yīng)嚴格執(zhí)行相關(guān)法律法規(guī)，西安市淺山區(qū)規(guī)劃編制早于秦嶺生態(tài)保護法規(guī)條例的出臺，主觀意識導(dǎo)致了規(guī)劃編制目標(biāo)的偏離。2）規(guī)劃的合理性是指管控目標(biāo)、邊界劃定、管控要求、規(guī)劃方法等如何應(yīng)對淺山區(qū)多個生態(tài)系統(tǒng)的耦合，并形成地域性的管控導(dǎo)則。3）規(guī)劃的技術(shù)性是指前期實地調(diào)研和基礎(chǔ)數(shù)據(jù)整理與分析是規(guī)劃編制的關(guān)鍵基礎(chǔ)，土地利用數(shù)據(jù)、遙感影像等數(shù)據(jù)獲取和分析是確保規(guī)劃準確的核心。4）規(guī)劃的易讀性是指成果應(yīng)轉(zhuǎn)換為通俗易懂的圖紙和文字，便于不同主體進行管理和規(guī)劃實施。

該類因素主要指規(guī)劃流程受到行政決策的影響，包括規(guī)劃編制、規(guī)劃管理和規(guī)劃實施過程。產(chǎn)生此類因素的外部原因是淺山區(qū)作為理想人居環(huán)境的傳統(tǒng)認知，致使大量房地產(chǎn)開發(fā)等商業(yè)行為涌入，進而影響規(guī)劃過程，造成規(guī)劃的合理性和技術(shù)性的偏離。除此之外，體制內(nèi)規(guī)劃編制部門的市場壟斷地位和技術(shù)的滯后，使規(guī)劃流程仍采用傳統(tǒng)城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)科的主導(dǎo)方法和體系，無法有效匹配淺山區(qū)的區(qū)域特征，導(dǎo)致規(guī)劃方法和區(qū)劃結(jié)果的科學(xué)性較低。

3.2 可改變-非技術(shù)性因素

可改變-非技術(shù)性因素包括認知、體系、制度和情景4種因素，是構(gòu)建管控機制的核心基礎(chǔ)，也是管控主體在淺山區(qū)管理中需要關(guān)注的重點內(nèi)容；同時，認知和體系因素涉及管控方法的建立，是風(fēng)景園林學(xué)科從技術(shù)途徑間接影響管控機制的重要因素。

1）認知因素指各利益主體對管控區(qū)的理解和思維構(gòu)建，因利益訴求不同導(dǎo)致淺山區(qū)管控認知結(jié)果各異。各級政府和部門對淺山區(qū)維護生態(tài)安全的價值、保障生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的功能認知在傳導(dǎo)過程中出現(xiàn)偏離；淺山區(qū)作為公共資源的意識較為缺乏，在管理中各方應(yīng)以公共利益為首要考慮，避免行為或決策上的影響。2）體系因素指管控體系和規(guī)劃作用，圍繞“誰來管、管什么、怎么管”進行總體設(shè)計，依據(jù)各尺度和對應(yīng)的管控重點內(nèi)容制定不同措施，分級分類進行管控并最終對接國土空間管控體系。3）制度因素指決策環(huán)境和組織管理2個方面：決策環(huán)境指應(yīng)該根據(jù)國家政策做到動態(tài)管控，行政不能過多干預(yù)管控規(guī)劃的實施；組織管理指部門事權(quán)應(yīng)合理劃分，如主體管理部門應(yīng)具有充分的權(quán)力。4）情景因素指管控面臨的現(xiàn)實問題，如鼓勵生態(tài)移民的同時也應(yīng)該構(gòu)建合理的生態(tài)補償機制等。

該類因素主要受行政管理主體影響，包括行政部門主導(dǎo)的管控機制和政府直屬規(guī)劃編制部門影響的技術(shù)體系。外部原因是淺山區(qū)在城市總體定位中功能不準確、管理權(quán)限不明晰，缺乏管控體系，導(dǎo)致多部門交叉管理下的各類規(guī)劃文件層出不窮，矛盾與沖突不斷，產(chǎn)生多種難以應(yīng)對的管控情景；內(nèi)部原因是各關(guān)聯(lián)利益主體的知識背景差異較大、專業(yè)知識不足，形成不同生態(tài)價值觀的區(qū)域景觀認知，進而影響管控導(dǎo)向和規(guī)劃流程。

3.3 不可改變-非技術(shù)性因素

不可改變-非技術(shù)因素主要指背景因素，是政策背景和西安市淺山區(qū)本身的特性，即淺山區(qū)的整體性、邊緣性和復(fù)雜性。

政策背景應(yīng)以國家及區(qū)域主體功能區(qū)劃和生態(tài)安全保障作為基本導(dǎo)向進行宏觀分析。淺山區(qū)的整體性表現(xiàn)在管控區(qū)按照行政單元的思路進行管理，忽視了管控對象生態(tài)系統(tǒng)的特點，缺乏整體性管控；淺山區(qū)的邊緣性指西安市淺山區(qū)是秦嶺坡腳而非城市發(fā)展區(qū)域，具有人類活動邊緣性空間的特點；淺山區(qū)的復(fù)雜性是指該空間是生態(tài)與生活、生態(tài)與生產(chǎn)交錯區(qū)，林、田、水等各類資源非常豐富，具有復(fù)雜的生態(tài)社會耦合特征。該類因素涉及外部政策因素和淺山區(qū)本體特征，較難從管控部門內(nèi)部和技術(shù)途徑解決。

3.4 關(guān)鍵技術(shù)性因素分析

對象認知、管控體系、規(guī)劃編制是從方法技術(shù)方面影響淺山區(qū)空間管控成效的主要因素。上述3類技術(shù)性因素在應(yīng)用實踐中應(yīng)有效對接國土空間規(guī)劃，將技術(shù)性知識轉(zhuǎn)換為程序性和規(guī)范性內(nèi)容。

對象認知是指淺山區(qū)的基本特性應(yīng)得到足夠認識，其作為保障生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)可持續(xù)以及抵抗人類干擾的屏障區(qū)，應(yīng)通過生態(tài)安全格局等技術(shù)途徑影響管理部門生態(tài)管控的意識，從宏觀層面控制人類活動對淺山區(qū)空間的擠壓。

管控體系是指由管控主體、管控對象、管控工具組成的框架系統(tǒng)，通過對管控工具的優(yōu)化，發(fā)揮技術(shù)先導(dǎo)優(yōu)勢，科學(xué)引導(dǎo)空間管控機制的建立，構(gòu)建不同尺度、縱橫多個部門協(xié)調(diào)的邊界、用途、指標(biāo)、布局、形態(tài)管控體系。

規(guī)劃編制是指對土地用途進行統(tǒng)一安排和控制的技術(shù)性思維過程，核心是空間區(qū)劃和管控指標(biāo)構(gòu)建，這也是風(fēng)景園林學(xué)科關(guān)注的重點內(nèi)容，并將成為風(fēng)景園林從業(yè)者參與國土空間規(guī)劃的主要途徑。根據(jù)淺山區(qū)的特性，如何建立由自然區(qū)劃（regionalization）轉(zhuǎn)向管控區(qū)劃（zoning）[40]的方法，是確定區(qū)域土地用途管制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。生態(tài)安全格局應(yīng)是空間區(qū)劃的主要理論途徑和空間基礎(chǔ)，通過生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的剛性空間劃定和緩沖區(qū)的彈性界定，制定自然保護與土地用途的雙因素疊加管控導(dǎo)則。

4 結(jié)論與展望

本研究基于扎根理論對淺山區(qū)空間管控影響因素進行探析，從政策與技術(shù)的關(guān)系及其可改變性2個維度構(gòu)建了淺山區(qū)空間管控影響因素分類模型，最終得到可改變-技術(shù)性、可改變-非技術(shù)性、不可改變-非技術(shù)性3類因素。研究表明，空間管控影響因素在淺山區(qū)反映53個概念、15個主范疇、6個核心范疇。通過訪談對象提出的“管理違背生態(tài)文明建設(shè)，管理主體認知與淺山區(qū)生態(tài)社會功能不符，規(guī)劃方法不適應(yīng)淺山區(qū)”等內(nèi)容，可以看出空間管控現(xiàn)實中存在可改變-不可改變，技術(shù)性-非技術(shù)性因素的基本導(dǎo)向，表明理論模型與空間管控影響因素符合邏輯關(guān)聯(lián)。

本研究構(gòu)建的空間管控影響因素分類模型，反映的主要問題是管控機制、管控方法與淺山區(qū)對象的匹配性。管控機制方面：1）針對淺山區(qū)空間管控要素構(gòu)成機制，搭建事權(quán)清晰的共享和審批平臺，減少縱向上下級政府之間的事權(quán)矛盾以及橫向不同部門之間的事權(quán)重疊沖突；2）結(jié)合生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)可持續(xù)性目標(biāo)的驅(qū)動機制，構(gòu)建以淺山區(qū)作為生態(tài)交錯區(qū)和過渡帶引導(dǎo)下的對象認知范式；3）統(tǒng)籌空間管控組成要素和影響因素的相互作用機制，構(gòu)建橫向不同部門之間規(guī)則到邊、縱向各級政府管控到底、全域要素覆蓋的綜合管控體系。管控方法方面：1）以景觀生態(tài)規(guī)劃為主要路徑，結(jié)合生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)導(dǎo)向，建立適宜淺山區(qū)的規(guī)劃方法體系；2）以區(qū)域生態(tài)安全格局為空間管控基底，結(jié)合國土空間三線，構(gòu)建剛性和彈性結(jié)合的空間管控分區(qū)，并落實到管控單元和用地指標(biāo)；3）區(qū)域景觀規(guī)劃從尺度等級程序性、生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)容性、技術(shù)導(dǎo)則規(guī)范性、規(guī)劃文本合法性等方面與國土空間規(guī)劃銜接，構(gòu)建適用于淺山區(qū)的規(guī)劃技術(shù)流程。

國土空間總體規(guī)劃基本完成，由生態(tài)紅線區(qū)、一般生態(tài)區(qū)、生態(tài)交錯區(qū)3類空間構(gòu)成的生態(tài)空間是風(fēng)景園林學(xué)研究的主要國土空間對象。“國家公園為主的自然保護地體系”已經(jīng)成為生態(tài)紅線區(qū)的綱領(lǐng)性管控導(dǎo)則，城市和農(nóng)業(yè)區(qū)的生態(tài)空間則依附于生活、生產(chǎn)規(guī)則管控，生態(tài)交錯區(qū)以及一般生態(tài)區(qū)的管控體系和方法仍須深入研究。結(jié)合下一階段的國土空間詳規(guī)編制，對于廣泛存在于中國的淺山區(qū)空間，應(yīng)通過不斷研究并總結(jié)其空間管控中存在的學(xué)科問題和科學(xué)問題，結(jié)合地理學(xué)、生態(tài)學(xué)等相關(guān)學(xué)科，探究空間管控構(gòu)成和影響因素之間的關(guān)系，使風(fēng)景園林學(xué)成為該類空間規(guī)劃實踐的主導(dǎo)性學(xué)科，并建立風(fēng)景園林途徑的管控策略和規(guī)劃設(shè)計語言，使學(xué)科深度參與國土空間規(guī)劃并發(fā)揮重要的基礎(chǔ)性構(gòu)架作用。

致謝(Acknowledgments)：

感謝姚龍杰、蘭澤青、王敬儒、錢芝弘、王蓓、費凡、丁禹元等工作室成員和重慶交通大學(xué)風(fēng)景園林系康世磊老師為論文提供的幫助，感謝本次研究受訪專家及政府工作人員。

注釋(Notes)：

① 德爾菲法是一種因素識別方法，指研究者分別單獨聯(lián)系領(lǐng)域內(nèi)相關(guān)專家，通過調(diào)查問卷的形式多次征詢專家意見，最后經(jīng)過歸納和統(tǒng)計得出基本一致的看法。

② 本次訪談對象為西安市秦嶺北麓空間管控的深度參與者和知情者，鑒于筆者根植于該區(qū)域進行了多年的研究，與受訪者直接或間接地建立了信任關(guān)系，訪談過程順利且結(jié)果可靠，并達到研究目的。

圖表來源(Sources of Figures and Tables)：

圖1、3、4由作者繪制；圖2由作者根據(jù)參考文獻[35]改繪；所有表格均由作者繪制。