李光輝 程仕杰

自2012 年設(shè)立首批沿邊重點(diǎn)開(kāi)發(fā)開(kāi)放試驗(yàn)區(qū)以來(lái), 我國(guó)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)已有十年歷程。 目前, 我國(guó)已經(jīng)設(shè)立了東興、 憑祥、 百色、 瑞麗、 勐臘(磨憨)、滿洲里、 二連浩特、 綏芬河—東寧和塔城九個(gè)試驗(yàn)區(qū)。 在十年的建設(shè)過(guò)程中, 我國(guó)沿邊重點(diǎn)開(kāi)發(fā)開(kāi)放試驗(yàn)區(qū)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展, 對(duì)外合作不斷深化, 產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí), 取得了重大成就。 2021 年, 我國(guó)“十四五” 規(guī)劃明確指出, 要全面提高對(duì)外開(kāi)放水平,擴(kuò)展對(duì)外開(kāi)放的范圍與領(lǐng)域, 提高對(duì)外開(kāi)放層次,不斷完善沿邊重點(diǎn)開(kāi)發(fā)開(kāi)放試驗(yàn)區(qū)等各類對(duì)外開(kāi)放平臺(tái)的功能。 新形勢(shì)下, 沿邊重點(diǎn)開(kāi)發(fā)開(kāi)放試驗(yàn)區(qū)已經(jīng)成為我國(guó)加快推進(jìn)“一帶一路” 建設(shè)、 推動(dòng)沿邊地區(qū)開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展、 構(gòu)建新發(fā)展格局的重要載體。 基于此, 本文總結(jié)了我國(guó)沿邊重點(diǎn)開(kāi)發(fā)開(kāi)放試驗(yàn)區(qū)十年來(lái)的建設(shè)成就, 分析了其存在的問(wèn)題, 并提出了相應(yīng)的策略建議, 希冀為推動(dòng)我國(guó)沿邊地區(qū)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展提供參考。

一、 我國(guó)沿邊重點(diǎn)開(kāi)發(fā)開(kāi)放試驗(yàn)區(qū)建設(shè)成就

(一) 經(jīng)濟(jì)與貿(mào)易快速發(fā)展

自2012 年啟動(dòng)建設(shè)以來(lái), 各試驗(yàn)區(qū)緊緊圍繞其建設(shè)方案所提出的部署與指導(dǎo), 把經(jīng)濟(jì)與對(duì)外貿(mào)易作為工作的重中之重, 為地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與貿(mào)易增長(zhǎng)提供了重要?jiǎng)恿Α?所取得的成就主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面:

1. 總體經(jīng)濟(jì)規(guī)模擴(kuò)大

如圖1 所示, 2020 年我國(guó)沿邊重點(diǎn)開(kāi)發(fā)開(kāi)放試驗(yàn)區(qū)所在的七個(gè)市縣中, GDP 最高的是防城港與瑞麗, 合計(jì)占比高達(dá)66.56%, 可見(jiàn)防城港與瑞麗在我國(guó)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)中占有重要地位。 從增長(zhǎng)率來(lái)看, 與各試驗(yàn)區(qū)建立初期相比, GDP 實(shí)現(xiàn)了正增長(zhǎng)的是云南的瑞麗、 勐臘以及廣西的防城港與憑祥, 尤其是瑞麗, 2020 年GDP 較2012 年增長(zhǎng)321.29%。 由此可見(jiàn), 廣西與云南在全國(guó)沿邊重點(diǎn)開(kāi)發(fā)開(kāi)放試驗(yàn)區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)中成就較為顯著, 且發(fā)展勢(shì)頭較為強(qiáng)勁。

2. 對(duì)外貿(mào)易快速發(fā)展

近年來(lái), 我國(guó)沿邊重點(diǎn)開(kāi)發(fā)開(kāi)放試驗(yàn)區(qū)對(duì)外貿(mào)易額穩(wěn)步攀升。 其中, 廣西與云南充分發(fā)揮毗鄰東盟的區(qū)位優(yōu)勢(shì), 以中國(guó)—東盟自由貿(mào)易區(qū)為載體深入開(kāi)展國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作, 對(duì)外貿(mào)易增長(zhǎng)最為迅速。 如圖1 所示, 有“中國(guó)南大門” 之稱的憑祥積極發(fā)展口岸經(jīng)濟(jì), 與越南大規(guī)模開(kāi)展農(nóng)產(chǎn)品、 機(jī)電產(chǎn)品等重要產(chǎn)品的進(jìn)出口貿(mào)易, 2020 年對(duì)外貿(mào)易額高達(dá)1238.35 億元, 在七個(gè)市縣中排名第一, 遠(yuǎn)超其他市縣。 瑞麗擁有中國(guó)唯一實(shí)行“境內(nèi)關(guān)外” 特殊政策的姐告邊境貿(mào)易區(qū), 基于此, 瑞麗充分發(fā)揮政策優(yōu)勢(shì)與緬甸開(kāi)展貿(mào)易往來(lái), 對(duì)外開(kāi)放水平顯著提升,2020 年對(duì)外貿(mào)易額較2012 年增長(zhǎng)了484.17%, 在七個(gè)市縣中增幅最大。

圖1 2020 年各試驗(yàn)區(qū)所在市縣經(jīng)濟(jì)規(guī)模及對(duì)外貿(mào)易情況

圖2 2020 年各試驗(yàn)區(qū)所在市縣三次產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況

3. 產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)

近年來(lái), 各試驗(yàn)區(qū)所在市縣第二產(chǎn)業(yè)與第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速, 產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化。 2020 年防城港等七個(gè)市縣整體三次產(chǎn)業(yè)增加值占比分別為15.07%、37.70%與47.23%, 第三產(chǎn)業(yè)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的支柱地位更為穩(wěn)固①數(shù)據(jù)來(lái)源: 根據(jù)防城港市等七市縣歷年國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)整理計(jì)算。。 如圖2 所示, 分地區(qū)來(lái)看, 由于大力發(fā)展臨港產(chǎn)業(yè), 防城港目前的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)為第二產(chǎn)業(yè), 其他市縣均為第三產(chǎn)業(yè)占主導(dǎo)地位。 從三次產(chǎn)業(yè)增加值增長(zhǎng)率來(lái)看, 瑞麗第二、 第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展最為迅速, 2020 年瑞麗第二、 第三產(chǎn)業(yè)增加值較2012 年分別增長(zhǎng)了235.48%與422.66%, 在七個(gè)市縣中排名第一; 除此之外, 勐臘與防城港第二、 第三產(chǎn)業(yè)增加值增長(zhǎng)率同樣較為可觀。

值得注意的是, 受到新冠疫情的不利影響, 部分市縣也出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)與貿(mào)易下滑的現(xiàn)象, 這說(shuō)明我國(guó)部分試驗(yàn)區(qū)所在市縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展的穩(wěn)定性不足, 在面對(duì)疫情等重大外部沖擊時(shí)抗風(fēng)險(xiǎn)能力較差。 因此,提升試驗(yàn)區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的穩(wěn)定性是未來(lái)我國(guó)沿邊地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一大重要任務(wù)。

(二) 營(yíng)商環(huán)境持續(xù)優(yōu)化

1. 創(chuàng)新口岸通關(guān)便利化模式

口岸經(jīng)濟(jì)是試驗(yàn)區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要組成部分。近年來(lái), 各試驗(yàn)區(qū)主要從簡(jiǎn)化通關(guān)程序、 建立一體化智慧通關(guān)平臺(tái)等方面入手創(chuàng)新口岸通關(guān)便利化模式, 如2016 年9 月, 憑祥建立了全國(guó)第一個(gè)國(guó)檢試驗(yàn)區(qū)——中國(guó)—東盟邊境貿(mào)易憑祥(卡鳳) 國(guó)檢試驗(yàn)區(qū), 最大程度促進(jìn)了口岸貿(mào)易的“快驗(yàn)快放” 與“優(yōu)進(jìn)優(yōu)出”②資料來(lái)源: 《第五屆中國(guó)—東盟質(zhì)檢部長(zhǎng)會(huì)議在南寧召開(kāi)》, 當(dāng)代廣西網(wǎng), 2016 年9 月11 日, https: / /www.ddgx.cn/show/9946.html。。 2016 年, 東興試驗(yàn)區(qū)率先在全國(guó)采用邊民互市“一指通” 系統(tǒng), 投入使用智慧監(jiān)管一體化平臺(tái), 推行無(wú)紙化作業(yè), 平均邊民申報(bào)時(shí)間縮短至原來(lái)的1/3, 僅需要10 分鐘①資料來(lái)源: 《東興市堅(jiān)持開(kāi)放先試推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)加快轉(zhuǎn)型發(fā)展》, 防城港市人民政府門戶網(wǎng)站, 2017 年7 月19 日, http: / /www.fcgs.gov.cn/zxzx/syqzc/jj/201707/t20170719_ 43753.html。。

2. 建立新型金融服務(wù)體制機(jī)制

作為首批設(shè)立的三個(gè)全國(guó)沿邊重點(diǎn)開(kāi)發(fā)開(kāi)放試驗(yàn)區(qū)之一, 東興試驗(yàn)區(qū)率先提出沿邊金融綜合改革與金融業(yè)集聚區(qū)建設(shè), 建立了廣西中越雙方本幣回流機(jī)制, 搭建了中國(guó)(東興試驗(yàn)區(qū)) 東盟貨幣服務(wù)平臺(tái), 實(shí)現(xiàn)了人民幣對(duì)越南盾“抱團(tuán)定價(jià)” 以及“輪值定價(jià)” 的“東興模式”。 “十三五” 期間, 東興市沿邊金融改革創(chuàng)造了三個(gè)全國(guó)第一, 跨境人民幣結(jié)算總量超1800 億元, 是“十二五” 時(shí)期的1.6 倍, 年均增長(zhǎng)率達(dá)10%②資料來(lái)源: 東興市《政府工作報(bào)告(2021 年) 》, 東興市人民政府門戶網(wǎng)站, 2021年4月30日,http:/ /www.dxzf.gov.cn/zwgk/jcxxgk/ghjh/ndjh/202105/t20210512_200813.html。, 為我國(guó)試驗(yàn)區(qū)建立新型金融服務(wù)體制機(jī)制提供了樣板。 類似于“東興模式”, 2015 年瑞麗建立了全國(guó)首個(gè)中緬貨幣兌換中心, 出臺(tái)了 “瑞麗指數(shù)”, 有效打通了中緬銀行間雙向匯兌渠道。

(三) 特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)不斷壯大

產(chǎn)業(yè)是沿邊經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支撐, 特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)集群的構(gòu)建、 產(chǎn)業(yè)發(fā)展新業(yè)態(tài)與新模式的打造為試驗(yàn)區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了重要引擎, 這主要體現(xiàn)在以下三類產(chǎn)業(yè)上:

1. 落地加工業(yè)

試驗(yàn)區(qū)作為互市貿(mào)易進(jìn)口的重要通道, 互市商品進(jìn)口量大、 金額可觀, 但互市商品不經(jīng)試驗(yàn)區(qū)停留、 直接運(yùn)向其他省份的現(xiàn)象卻長(zhǎng)期存在。 這種“通道式” 的“過(guò)路經(jīng)濟(jì)” 并不利于試驗(yàn)區(qū)增加稅收、 拉動(dòng)就業(yè)與聚集人口。 為扭轉(zhuǎn)這種態(tài)勢(shì), 各試驗(yàn)區(qū)牢牢把握自身優(yōu)勢(shì), 大力發(fā)展落地加工業(yè), 有效緩解了這一問(wèn)題, 如憑祥大力發(fā)展名貴木材進(jìn)口加工業(yè), 2016—2020 年紅木銷售額達(dá)年均50 億元人民幣, 形成了實(shí)力雄厚的紅木進(jìn)口加工產(chǎn)業(yè)集群③資料來(lái)源: 《憑祥市邊貿(mào)加工業(yè)發(fā)展情況匯報(bào)》, 憑祥市人民政府網(wǎng)站, 2020 年9 月30 日, http:/ /www.pxszf.gov.cn/govinfo/gzbm/pxsgyxxhj/zfxxgkml/zygwhd/t6505077.shtml。。 東興實(shí)施 “貿(mào)工互動(dòng)” 戰(zhàn)略, 截至2021 年11月, 東興市落地加工企業(yè)由2015 年的6 家發(fā)展至37家, 增加就業(yè)崗位4600 多個(gè), 推動(dòng)了“通道經(jīng)濟(jì)”向“口岸經(jīng)濟(jì)” 的快速轉(zhuǎn)變④資料來(lái)源: 《東興市推進(jìn)邊民互市商品落地加工成果顯著》, 人民網(wǎng), 2021 年12 月7 日, http:/ /gx.people.com.cn/n2/2021/1207/c390645-35039715.html。。

2. 跨境電商產(chǎn)業(yè)

跨境電商作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一種新業(yè)態(tài)與新模式,已經(jīng)成為我國(guó)沿邊地區(qū)外貿(mào)發(fā)展的新動(dòng)能、 轉(zhuǎn)型升級(jí)的新渠道。 試驗(yàn)區(qū)積極構(gòu)建具有沿邊特色的跨境電商發(fā)展促進(jìn)體系, 如滿洲里建立了跨境電商公共服務(wù)平臺(tái), 2019 年全市電子商務(wù)交易額達(dá)22.96 億元, 2020 年5 月成功獲批全國(guó)跨境電商綜合試驗(yàn)區(qū)⑤資料來(lái)源: 《中國(guó)(滿洲里) 跨境電子商務(wù)綜合試驗(yàn)區(qū)獲批》, 載《滿洲里日?qǐng)?bào)》, 2020 年5 月9 日, http:/ /www.mzlnews.com.cn/cms/web/MZLpaper/2020-05/09/content_66072.html。。 瑞麗投資4 億元建立了跨境電商產(chǎn)業(yè)園, 并于2022 年4 月與天貓國(guó)際簽約, 打造了以跨境貿(mào)易為引擎的多產(chǎn)業(yè)生態(tài)鏈⑥資料來(lái)源: 《瑞麗市與天貓國(guó)際簽約 助推跨境電商創(chuàng)新發(fā)展》, 瑞麗市人民政府網(wǎng)站, 2022 年4 月19 日, http:/ /www.rl.gov.cn/Web/_F0_0_4YA7DAAG30D7E739419C435690.htm。。

3. 跨境物流業(yè)

隨著“一帶一路” 倡議的深入推進(jìn), 我國(guó)沿邊重點(diǎn)開(kāi)發(fā)開(kāi)放試驗(yàn)區(qū)跨境物流產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展, 如憑祥引進(jìn)了捷遞、 富士康“準(zhǔn)時(shí)達(dá)” 等國(guó)際物流品牌行業(yè)巨頭, 開(kāi)行了中越、 中泰跨境冷鏈物流班列, 開(kāi)通了憑祥至越南、 新加坡等黃金物流線路, 跨境物流產(chǎn)業(yè)不斷集聚, 跨境物流體系日益完善。 東興“十三五” 期間物流企業(yè)發(fā)展到200 多家, 經(jīng)東興口岸出入境貨運(yùn)量達(dá)280.2 萬(wàn)噸, 是“十二五” 時(shí)期的2.4 倍⑦資料來(lái)源: 東興市《政府工作報(bào)告(2021 年) 》, 東興市人民政府門戶網(wǎng)站, 2021 年4 月30 日, http:/ /www.dxzf.gov.cn/zwgk/jcxxgk/ghjh/ndjh/202105/t20210512_200813.html。。

4. 特色旅游業(yè)

近年來(lái)我國(guó)多個(gè)試驗(yàn)區(qū)所在市縣同時(shí)獲批為跨境旅游合作區(qū), 為沿邊特色旅游業(yè)發(fā)展帶來(lái)了新機(jī)遇。 二連浩特與蒙古簽訂了《中蒙跨境旅游合作協(xié)議》, 圍繞“北疆之門、 茶葉之路、 千年驛站、 恐龍故里” 和“千年古商道、 現(xiàn)代買賣城” 旅游形象定位, 大力發(fā)展邊境特色文化旅游業(yè), 提升了當(dāng)?shù)芈糜纹放频闹取?東興塑造了“邊海之城, 國(guó)門東興” 的旅游形象, 商貿(mào)旅游一體化的“東興模式” 推動(dòng)了東興開(kāi)放型旅游經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。

(四) 基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不斷完善

隨著“一帶一路” 倡議、 西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略、 “興邊富民” 行動(dòng)的深入推進(jìn), 基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)在我國(guó)沿邊開(kāi)發(fā)開(kāi)放中的承載作用愈加突出。 在此背景下, 各試驗(yàn)區(qū)把加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)列入總體規(guī)劃之中, 地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不斷完善, 主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面:

1. 交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

十年間, 各試驗(yàn)區(qū)不斷完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè), 互聯(lián)互通水平大幅提升, 立體性綜合交通網(wǎng)絡(luò)基本建成。如滿洲里市積極推動(dòng)濱洲鐵路電氣化改造以及滿洲里—阿拉坦額莫勒公路建設(shè), 滿洲里市“一環(huán)、 三橫、 四縱、 五出口” 的城市新格局基本形成。 綏芬河—東寧試驗(yàn)區(qū)對(duì)接俄羅斯“濱海1 號(hào)” 國(guó)際運(yùn)輸走廊, 大力發(fā)展跨境陸海聯(lián)運(yùn), 運(yùn)輸效率不斷提高。

2. 口岸基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

口岸通關(guān)效率的提升直接關(guān)系到通關(guān)便利化水平, 因此試驗(yàn)區(qū)多把加強(qiáng)口岸基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作為地區(qū)整體基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主要任務(wù)之一。 例如, 東興市著力打造“一口岸多通道” 的互聯(lián)互通發(fā)展新格局, 推動(dòng)?xùn)|興國(guó)門大道擴(kuò)建, 將中越北侖河一橋查驗(yàn)通道擴(kuò)建至48 條, 開(kāi)通了中越北侖河二橋, “十三五” 期間經(jīng)東興口岸進(jìn)出口的貨物運(yùn)輸量增長(zhǎng)18.7%, 出入車輛數(shù)量增長(zhǎng)25.6%①資料來(lái)源: 東興市《政府工作報(bào)告(2021 年) 》, 東興市人民政府門戶網(wǎng)站, 2021 年4 月30 日, http:/ /www.dxzf.gov.cn/zwgk/jcxxgk/ghjh/ndjh/202105/t20210512_ 200813.html。。 滿洲里市提升口岸承載能力, 大力推動(dòng)中歐班列開(kāi)通運(yùn)行, 截至2022 年4 月, 滿洲里口岸進(jìn)出境中歐班列線路累計(jì)開(kāi)行15051 列, 發(fā)送貨物139 萬(wàn)標(biāo)箱②資料來(lái)源: 《滿洲里站開(kāi)行中歐班列突破15000 列》, 內(nèi)蒙古新聞網(wǎng), 2022 年4 月19 日, http:/ /inews.nmgnews.com.cn/system/2022/04/19/013293043.shtml。。

二、 我國(guó)沿邊重點(diǎn)開(kāi)發(fā)開(kāi)放試驗(yàn)區(qū)建設(shè)存在的問(wèn)題

(一) 生產(chǎn)要素配套能力不足

生產(chǎn)要素是實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略、 培育壯大經(jīng)濟(jì)發(fā)展新動(dòng)能的基礎(chǔ)。 “十四五” 規(guī)劃強(qiáng)調(diào), 要提高生產(chǎn)要素水平, 大力實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略以塑造經(jīng)濟(jì)發(fā)展新優(yōu)勢(shì)。 這對(duì)試驗(yàn)區(qū)加強(qiáng)配套生產(chǎn)要素建設(shè)提出了新要求, 但目前我國(guó)試驗(yàn)區(qū)生產(chǎn)要素配套能力仍較為低下, 主要存在資金、 人才、 技術(shù)等方面的問(wèn)題。

一是資金要素問(wèn)題。 一方面, 試驗(yàn)區(qū)在培育產(chǎn)業(yè)、 引進(jìn)人才、 開(kāi)展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面均需要大量的投資與財(cái)政補(bǔ)貼, 但另一方面, 試驗(yàn)區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)普遍薄弱, 財(cái)政稅收來(lái)源渠道少、 體量小,自給自足能力較差, 如2021 年百色市財(cái)政自給率僅為23.82%, 70%以上的財(cái)政支出依靠轉(zhuǎn)移支付③數(shù)據(jù)來(lái)源: 《百色財(cái)政收入新跨越 實(shí)現(xiàn)“十四五” 開(kāi)門紅》, 百色市財(cái)政局網(wǎng)站, 2022 年1 月17 日, http:/ /czj.baise.gov.cn/gzdt/xwdt/t11149919.shtml。,這嚴(yán)重阻礙了試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的推進(jìn)。 并且, 目前中央財(cái)政給予部分試驗(yàn)區(qū)的綜合財(cái)力補(bǔ)助已經(jīng)到期停止,試驗(yàn)區(qū)建設(shè)面臨資金需求與供給的雙重壓力。

二是人才要素問(wèn)題。 人才是驅(qū)動(dòng)沿邊經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心要素。 目前我國(guó)試驗(yàn)區(qū)在人才要素建設(shè)方面還存在較多不足之處, 主要表現(xiàn)在: 人才流動(dòng)活力不足; 制約高素質(zhì)人才流動(dòng)的體制機(jī)制有待進(jìn)一步改革; 政府、 企業(yè)人力資源管理制度缺乏創(chuàng)新性;缺乏支持人才創(chuàng)新的重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室、 工程研究中心、企業(yè)技術(shù)中心等科研平臺(tái)。

三是技術(shù)要素問(wèn)題。 技術(shù)要素始終是阻礙試驗(yàn)區(qū)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新、 動(dòng)能提升的關(guān)鍵因素之一。 當(dāng)前我國(guó)試驗(yàn)區(qū)技術(shù)要素建設(shè)的不足之處表現(xiàn)在與高校、 科研機(jī)構(gòu)合作水平較低, 科研成果轉(zhuǎn)化周期長(zhǎng), 技術(shù)交易市場(chǎng)不完善, 產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新能力欠缺, 與物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、 5G 移動(dòng)通信等融合發(fā)展程度較低。

(二) 基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)仍較為落后

雖然在西部大開(kāi)發(fā)、 “興邊富民” 行動(dòng)等國(guó)家戰(zhàn)略與政策的支持下, 我國(guó)沿邊重點(diǎn)開(kāi)發(fā)開(kāi)放試驗(yàn)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)已經(jīng)取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步, 但是沿邊地區(qū)地理位置偏遠(yuǎn), 貧困發(fā)生率高, 山區(qū)分布廣泛,公路、 鐵路、 航空等交通設(shè)施發(fā)展基礎(chǔ)薄弱, 再加上地方政府財(cái)力支持有限, 受政策、 資金和區(qū)位條件等因素影響, 試驗(yàn)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與東部沿海地區(qū)相比仍有較大差距。 這主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面:

一是當(dāng)前我國(guó)試驗(yàn)區(qū)公路、 鐵路通行里程較短,航空港建設(shè)規(guī)模較小, 運(yùn)輸能力不足, 尤其是事關(guān)蔬菜、 水果等農(nóng)產(chǎn)品的冷鏈運(yùn)輸建設(shè)不完善, 無(wú)法為我國(guó)與相鄰國(guó)家之間日益增長(zhǎng)的貨物貿(mào)易提供更為全面的運(yùn)輸保障。

二是試驗(yàn)區(qū)在口岸建設(shè)方面仍存在不足之處,口岸驗(yàn)貨場(chǎng)、 儲(chǔ)貨倉(cāng)建設(shè)規(guī)模小, 缺乏大型貨物查驗(yàn)、 裝卸等場(chǎng)地, 貨物查驗(yàn)設(shè)施落后, 不利于提高通關(guān)效率。

(三) 特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)體系尚未形成

近年來(lái)各試驗(yàn)區(qū)大力調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu), 著力發(fā)展機(jī)械制造、 特色農(nóng)業(yè)、 跨境旅游、 跨境電商等特色產(chǎn)業(yè), 已經(jīng)取得了巨大的經(jīng)濟(jì)效益。 但許多試驗(yàn)區(qū)尚未構(gòu)建起較為完備的特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)體系, 這表現(xiàn)在兩個(gè)方面:

一是特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)。 試驗(yàn)區(qū)大多工業(yè)基礎(chǔ)薄弱, 對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支撐能力較為欠缺, 農(nóng)業(yè)、 商貿(mào)物流、 旅游業(yè)等產(chǎn)業(yè)規(guī)模小、 體量不足,產(chǎn)業(yè)鏈與價(jià)值鏈有待拓展。 同時(shí), 試驗(yàn)區(qū)產(chǎn)業(yè)配套基礎(chǔ)設(shè)施相對(duì)落后、 產(chǎn)業(yè)政策體系不夠健全, 在承接國(guó)內(nèi)發(fā)達(dá)地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移過(guò)程中競(jìng)爭(zhēng)力較弱。

二是特色產(chǎn)業(yè)抗風(fēng)險(xiǎn)能力較低。 受到新冠疫情等外部沖擊的影響, 近年來(lái)邊境貿(mào)易監(jiān)管更為嚴(yán)格, 試驗(yàn)區(qū)部分傳統(tǒng)特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)鏈、 供應(yīng)鏈不穩(wěn)定的現(xiàn)象, 進(jìn)出口貿(mào)易額大幅下滑, 進(jìn)口原料短缺,產(chǎn)品出口受阻, 對(duì)試驗(yàn)區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成了重大影響。

(四) 與周邊國(guó)家聯(lián)動(dòng)發(fā)展水平有待提高

沿邊地區(qū)與周邊國(guó)家在政策、 文化、 自然條件等要素方面存在很多的相同點(diǎn), 因此在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、貿(mào)易往來(lái)、 國(guó)際合作等方面也有著較多的共同的聯(lián)動(dòng)發(fā)展條件。 但目前我國(guó)試驗(yàn)區(qū)與周邊國(guó)家聯(lián)動(dòng)發(fā)展的水平并不高, 而且有利于加強(qiáng)雙方合作的區(qū)域互助機(jī)制、 區(qū)域利益補(bǔ)償機(jī)制尚不健全。

一是涉及試驗(yàn)區(qū)與周邊國(guó)家合作的部分國(guó)家層面之間的協(xié)定、 協(xié)議尚未簽署。 如“貨物運(yùn)輸協(xié)定” “司法協(xié)定” “金融合作協(xié)議” “貨幣清算協(xié)議” 等, 這些協(xié)定或協(xié)議關(guān)系到貿(mào)易合作、 旅游合作、 司法合作、 金融合作、 投資合作、 跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)建設(shè)等多方面的內(nèi)容, 是實(shí)現(xiàn)試驗(yàn)區(qū)與周邊國(guó)家聯(lián)動(dòng)發(fā)展的重要前提。 相關(guān)合作的滯后, 嚴(yán)重阻礙了試驗(yàn)區(qū)對(duì)外開(kāi)放水平的提升。

二是試驗(yàn)區(qū)權(quán)能范圍有限, 影響了合作進(jìn)程。當(dāng)前沿邊重點(diǎn)開(kāi)發(fā)開(kāi)放試驗(yàn)區(qū)許多跨國(guó)合作事項(xiàng)需要經(jīng)過(guò)雙方國(guó)家部委的政策支持, 導(dǎo)致部分跨境合作領(lǐng)域進(jìn)展緩慢。 如目前持《邊境旅游通行證》 赴越南河內(nèi)、 下龍灣旅游業(yè)務(wù)尚未完全恢復(fù), 憑祥—下龍灣—東興的中越跨境自駕游旅游環(huán)線尚未商討開(kāi)通, 中越跨境自駕游車輛尚未納入《中越汽車運(yùn)輸協(xié)定》 管理范圍等事項(xiàng), 均因雙方國(guó)家部委尚未達(dá)成共識(shí)而無(wú)法解決。

三、 加強(qiáng)我國(guó)沿邊重點(diǎn)開(kāi)發(fā)開(kāi)放試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的策略建議

(一) 創(chuàng)新管理體制機(jī)制, 完善政策支持體系

1. 創(chuàng)新管理體制機(jī)制

當(dāng)前, 試驗(yàn)區(qū)發(fā)展仍然受到體制機(jī)制改革相對(duì)滯后的困擾, 探索符合試驗(yàn)區(qū)發(fā)展特點(diǎn)的管理體制機(jī)制已刻不容緩。 這需要從以下兩個(gè)方面進(jìn)行: 一是根據(jù)沿邊地區(qū)近年來(lái)開(kāi)發(fā)開(kāi)放的具體實(shí)踐經(jīng)驗(yàn), 賦予試驗(yàn)區(qū)更多先行先試的權(quán)利, 加快轉(zhuǎn)變政府職能, 通過(guò)簡(jiǎn)政放權(quán)更好地發(fā)揮市場(chǎng)的作用, 強(qiáng)化政府對(duì)新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)的監(jiān)管功能, 充分發(fā)揮市場(chǎng)主體活力以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力; 二是按照放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入的原則加快推進(jìn)行政體制改革, 建立市場(chǎng)化、 法治化和國(guó)際化的營(yíng)商環(huán)境, 促進(jìn)試驗(yàn)區(qū)制造業(yè)、 服務(wù)業(yè)等行業(yè)的有序?qū)ν忾_(kāi)放, 營(yíng)造良好的市場(chǎng)創(chuàng)新氛圍與創(chuàng)新環(huán)境, 形成可復(fù)制的沿邊重點(diǎn)開(kāi)發(fā)開(kāi)放試驗(yàn)區(qū)建設(shè)推廣經(jīng)驗(yàn)。

2. 完善政策支持體系

政策支撐是試驗(yàn)區(qū)健康發(fā)展的重要保障, 也是提升生產(chǎn)要素配套能力的關(guān)鍵。 目前試驗(yàn)區(qū)雖然已經(jīng)出臺(tái)了多種多樣的支持政策, 但這些政策較為分散, 尚未形成體系, 且重點(diǎn)不夠突出。 針對(duì)試驗(yàn)區(qū)在資金、 人才、 技術(shù)等生產(chǎn)要素配套方面存在的問(wèn)題, 建議從以下三個(gè)方面完善政策支持體系:

一是完善投融資政策支持體系。 從發(fā)達(dá)城市的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看, 資金要素的聚集需要充分發(fā)揮銀行、 政府和企業(yè)三者之間的作用。 試驗(yàn)區(qū)可以嘗試探索建立三者之間較為穩(wěn)定的投資、 融資合作機(jī)制, 同時(shí)降低以中小微企業(yè)為主體的市場(chǎng)融資門檻, 倡導(dǎo)民間資本進(jìn)入投資市場(chǎng), 引導(dǎo)沿邊地區(qū)投資與融資向基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、 產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)等方面聚集, 以此夯實(shí)試驗(yàn)區(qū)開(kāi)放發(fā)展的基礎(chǔ), 助推產(chǎn)業(yè)升級(jí)。

二是完善人才政策支持體系。 目前阻礙沿邊地區(qū)人才引進(jìn)的體制機(jī)制障礙尚未完全破除, 人才短缺尤其是新興產(chǎn)業(yè)重點(diǎn)領(lǐng)域的人才短缺現(xiàn)象較為明顯。 這需要出臺(tái)更加開(kāi)放的人才引進(jìn)政策, 優(yōu)化人才工作環(huán)境, 建立人才工作科研基地與創(chuàng)新平臺(tái),做好住房、 子女就學(xué)等人才引進(jìn)配套工作。

三是完善科技創(chuàng)新政策支持體系。 長(zhǎng)期以來(lái), 沿邊地區(qū)科技創(chuàng)新對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支撐能力較為薄弱, 這直接制約了試驗(yàn)區(qū)進(jìn)一步拓展產(chǎn)業(yè)鏈與價(jià)值鏈, 推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級(jí)。 當(dāng)前需要進(jìn)一步建立健全科技創(chuàng)新評(píng)價(jià)機(jī)制, 加強(qiáng)科技創(chuàng)新領(lǐng)域“放管服” 改革, 研究布局一批重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室、 企業(yè)技術(shù)中心等研究研發(fā)中心, 整合技術(shù)創(chuàng)新領(lǐng)域財(cái)政投入體制, 不斷提高科技創(chuàng)新對(duì)沿邊地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支撐能力。

(二) 加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè), 提升發(fā)展能級(jí)

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平落后仍然是新時(shí)期阻礙試驗(yàn)區(qū)發(fā)展的重要因素之一。 “十四五” 規(guī)劃指出, 要統(tǒng)籌推進(jìn)傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施和新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè), 建立系統(tǒng)完備、 高效實(shí)用、 智能綠色、 安全可靠的現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施體系。 因此, 提升試驗(yàn)區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展能級(jí)可以從以下兩個(gè)方面入手:

1. 加強(qiáng)傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

一是加快互聯(lián)互通基礎(chǔ)設(shè)施境外段項(xiàng)目建設(shè)。在“一帶一路” 倡議背景下, 我國(guó)與周邊國(guó)家合作不斷深化, 這為加快基礎(chǔ)設(shè)施境外段項(xiàng)目建設(shè)提供了良好機(jī)遇。 當(dāng)前, 可以充分發(fā)揮“一帶一路” 基金、 亞投行等援助資金和銀行優(yōu)惠貸款的支持作用,加快打通中蒙俄跨境運(yùn)輸通道、 中南半島通道、 孟中印緬國(guó)際大通道、 東北亞多式聯(lián)運(yùn)通道等國(guó)際貿(mào)易與運(yùn)輸大通道, 確保貨物運(yùn)輸暢通無(wú)阻, 進(jìn)一步提升試驗(yàn)區(qū)外開(kāi)放水平。

二是加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施境內(nèi)段項(xiàng)目建設(shè)。 近年來(lái),在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的引領(lǐng)下, 西部大開(kāi)發(fā)、 “興邊富民” 行動(dòng)等均把加強(qiáng)包括公路、 鐵路、 航空、口岸在內(nèi)的沿邊基礎(chǔ)設(shè)施體系建設(shè)列為主要工作內(nèi)容之一。 試驗(yàn)區(qū)可以以此為契機(jī), 整合各項(xiàng)政策資源, 結(jié)合發(fā)展實(shí)際, 加快推進(jìn)鐵路網(wǎng)與公路網(wǎng)建設(shè),提升航空口岸承載能力, 大力發(fā)展沿邊口岸多式聯(lián)運(yùn)物流, 全面提升交通與貿(mào)易往來(lái)便利化水平。

2. 加強(qiáng)新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

目前, 社會(huì)發(fā)展正在步入智慧經(jīng)濟(jì)時(shí)代。 新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)具有創(chuàng)新性、 整體性、 綜合性、 系統(tǒng)性的特征, 是貫徹新發(fā)展理念, 吸收科技轉(zhuǎn)化成果,實(shí)現(xiàn)國(guó)家生態(tài)化、 數(shù)字化、 智能化、 高速化、 新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換的重要實(shí)踐, 是對(duì)新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的提前部署, 是培育未來(lái)新興增長(zhǎng)極的重要支撐。 在這一背景下, 試驗(yàn)區(qū)更需要把握機(jī)遇, 提前謀劃, 為新一輪“產(chǎn)業(yè)革命” 的到來(lái)做好準(zhǔn)備。 為此, 針對(duì)試驗(yàn)區(qū)具體特點(diǎn), 需要做好兩個(gè)方面: 一是要加強(qiáng)信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè), 推行試驗(yàn)區(qū)基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)完善工程, 深化5G 在智能制造、 智慧醫(yī)療等領(lǐng)域的應(yīng)用范圍和應(yīng)用深度, 探索物聯(lián)網(wǎng)在重點(diǎn)行業(yè)的規(guī)模化應(yīng)用,建設(shè)行業(yè)物聯(lián)網(wǎng)公共服務(wù)平臺(tái), 提升信息技術(shù)對(duì)試驗(yàn)區(qū)和沿邊地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的支撐能力; 二是要加強(qiáng)新型能源基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè), 推動(dòng)能源基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)代化, 提高信息技術(shù)與能源系統(tǒng)融合發(fā)展水平, 建設(shè)智慧能源基礎(chǔ)設(shè)施體系, 構(gòu)建可承載沿邊地區(qū)發(fā)展的現(xiàn)代化能源基礎(chǔ)設(shè)施體系。

(三) 加強(qiáng)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)培育, 構(gòu)建特色產(chǎn)業(yè)體系

“十四五” 規(guī)劃指出, 要加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)能力建設(shè), 提高產(chǎn)業(yè)鏈與供應(yīng)鏈現(xiàn)代化水平。 試驗(yàn)區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)需要特色產(chǎn)業(yè)作為發(fā)展支撐, 針對(duì)試驗(yàn)區(qū)特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)體系構(gòu)建中遇到的問(wèn)題, 建議試驗(yàn)區(qū)立足于既有產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ), 大力發(fā)展以下四類產(chǎn)業(yè):

1. 加工制造業(yè)

加工制造業(yè)是試驗(yàn)區(qū)發(fā)展的傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)。 當(dāng)前, 試驗(yàn)區(qū)可以重點(diǎn)發(fā)展面向周邊國(guó)家市場(chǎng)的食品、服裝紡織、 家電、 汽車等傳統(tǒng)加工制造行業(yè), 以及包括高端裝備制造、 新能源、 新材料等在內(nèi)的戰(zhàn)略性新興行業(yè), 同時(shí)深入實(shí)施“貿(mào)工互動(dòng)” 戰(zhàn)略, 建立一批加工制造業(yè)產(chǎn)業(yè)基地與進(jìn)出口貿(mào)易加工園區(qū),發(fā)展互市貿(mào)易進(jìn)口商品落地加工與增值再銷售, 推廣“互市貿(mào)易+落地加工+電子商務(wù)” 等新模式, 推動(dòng)“通道經(jīng)濟(jì)” 向“口岸經(jīng)濟(jì)” 轉(zhuǎn)變, 加快加工貿(mào)易由組裝加工向上下游產(chǎn)業(yè)鏈拓展延伸。

2. 現(xiàn)代物流業(yè)

試驗(yàn)區(qū)作為打造國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)的重要節(jié)點(diǎn)、 天然的國(guó)際物流大通道, 具有發(fā)展現(xiàn)代物流業(yè)的獨(dú)有優(yōu)勢(shì)。 試驗(yàn)區(qū)需要進(jìn)一步提升物流業(yè)對(duì)其他產(chǎn)業(yè)發(fā)展的支撐能力, 推進(jìn)物流業(yè)與制造業(yè)、 商貿(mào)業(yè)、 農(nóng)業(yè)等產(chǎn)業(yè)融合, 建設(shè)現(xiàn)代化的物流供應(yīng)鏈體系, 打造電子信息、 高端裝備制造、 新能源汽車產(chǎn)業(yè)等重點(diǎn)行業(yè)的供應(yīng)鏈服務(wù)平臺(tái)。 同時(shí), 要深化沿邊地區(qū)與周邊國(guó)家的國(guó)際物流合作, 加強(qiáng)口岸物流基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè), 深度融入“一帶一路” 建設(shè), 探索國(guó)際物流合作新模式。

3. 特色旅游業(yè)

跨境旅游是沿邊地區(qū)最具潛力的國(guó)際合作產(chǎn)業(yè)之一。 試驗(yàn)區(qū)可以借鑒中越跨境旅游“六聯(lián)合” 模式, 與周邊國(guó)家深入合作, 聯(lián)合打造跨境旅游精品線路、 聯(lián)合開(kāi)發(fā)跨境旅游拳頭產(chǎn)品、 聯(lián)合開(kāi)展跨境旅游推廣宣傳、 聯(lián)合開(kāi)展跨境旅游領(lǐng)域市場(chǎng)執(zhí)法、聯(lián)合做好跨境旅游演藝交流、 聯(lián)合開(kāi)展跨境旅游培訓(xùn)①資料來(lái)源: 《邊境旅游新試點(diǎn) 東興—越南跨境旅游“六聯(lián)合” 》, 央視網(wǎng), 2018年10月24日,http:/ /news.cctv.com/2018/10/24/ARTIXNVgB4GWuVXrfWqHnvti181024.shtml。, 抓好重大文旅項(xiàng)目建設(shè), 定期開(kāi)展旅游推介活動(dòng), 打造精品跨境旅游品牌。

4. 戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)

戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)是未來(lái)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的制高點(diǎn)。 試驗(yàn)區(qū)可以探索布局5G 信息技術(shù)、 人工智能、 生物醫(yī)藥、 新能源汽車、 新材料等新興產(chǎn)業(yè)鏈, 加快突破核心關(guān)鍵技術(shù), 實(shí)施戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展工程, 推動(dòng)新興產(chǎn)業(yè)與傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展, 促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)。

(四) 加強(qiáng)國(guó)際交流合作, 提升聯(lián)動(dòng)發(fā)展水平

與周邊國(guó)家聯(lián)動(dòng)發(fā)展水平不足是新時(shí)期影響我國(guó)試驗(yàn)區(qū)開(kāi)放發(fā)展的另一重要因素。 加強(qiáng)國(guó)際交流合作,提升政治互信, 推動(dòng)在重點(diǎn)領(lǐng)域達(dá)成共識(shí)并簽署合作協(xié)議, 才能有效提高試驗(yàn)區(qū)與周邊國(guó)家聯(lián)動(dòng)發(fā)展水平。為此, 試驗(yàn)區(qū)可以從以下四個(gè)方面著手:

一是加快建立多層級(jí)協(xié)商溝通合作機(jī)制, 與周邊國(guó)家的地方機(jī)構(gòu)或部門建立長(zhǎng)效互訪與協(xié)調(diào)聯(lián)絡(luò)機(jī)制, 推動(dòng)在交通、 執(zhí)法、 政府合作等方面簽署更多協(xié)議, 深化雙方多層次交往合作, 建立官商聯(lián)動(dòng)的對(duì)外合作機(jī)制, 實(shí)現(xiàn)企業(yè)、 政府部門、 商務(wù)部門之間定期會(huì)晤與信息共享。

二是加強(qiáng)與周邊國(guó)家重點(diǎn)城市政府之間的溝通交流, 簽署協(xié)議締結(jié)友好城市, 積極舉辦跨國(guó)合作論壇, 加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)合作, 并以此為基礎(chǔ), 以點(diǎn)帶面帶動(dòng)雙方國(guó)家層面之間的合作往來(lái), 助力拓展海外市場(chǎng), 提升聯(lián)動(dòng)發(fā)展水平。

三是推動(dòng)設(shè)立國(guó)際性展會(huì)平臺(tái), 提高宣傳力度,提升試驗(yàn)區(qū)海外知名度, 舉辦試驗(yàn)區(qū)專場(chǎng)推介會(huì),吸引更多企業(yè)入駐試驗(yàn)區(qū), 爭(zhēng)取專項(xiàng)投資。

四是加強(qiáng)人文交流合作, 推動(dòng)簽署合作辦學(xué)協(xié)議,互派留學(xué)生、 訪學(xué)代表團(tuán), 探索建立中外人文交流中心, 探索沿邊地區(qū)中醫(yī)藥、 武術(shù)、 美食、 傳統(tǒng)節(jié)日等非物質(zhì)文化遺產(chǎn)對(duì)外合作新模式, 豐富文化交流內(nèi)涵,促進(jìn)優(yōu)質(zhì)文化交流互鑒, 進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)民心相通。