□ 民航福建監(jiān)管局 方仁山/文

從2017年底開(kāi)始，民航局在全行業(yè)推廣行業(yè)監(jiān)管模式調(diào)整改革，大力推動(dòng)民航監(jiān)管模式從“盯人盯事”向“盯組織盯系統(tǒng)”的系統(tǒng)性監(jiān)管轉(zhuǎn)變，推出以監(jiān)管事項(xiàng)庫(kù)為基礎(chǔ)的行政檢查、檢查計(jì)劃靈活調(diào)整和融合、企業(yè)問(wèn)題原因系統(tǒng)性分析、民航行政機(jī)關(guān)非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管和民航單位法定自查等五項(xiàng)機(jī)制。既明確了行政機(jī)關(guān)的“行政檢查權(quán)力清單”、監(jiān)察員的“監(jiān)管責(zé)任清單”和企業(yè)的“監(jiān)管要求清單”，明晰了行政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位和監(jiān)察員各自的權(quán)利義務(wù)和責(zé)任邊界，也優(yōu)化提升了監(jiān)管理念、方式方法和工具手段，促進(jìn)行業(yè)監(jiān)管執(zhí)法的規(guī)范化，進(jìn)一步提升監(jiān)察員依法行政能力和水平。2019年3月以來(lái)，民航局先后印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)精準(zhǔn)監(jiān)管工作的意見(jiàn)》《民航安全隱患排查治理長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)指南》和《關(guān)于全面規(guī)范運(yùn)用行業(yè)監(jiān)管手段的指導(dǎo)意見(jiàn)》等規(guī)范性文件，對(duì)民航企事業(yè)單位建立健全風(fēng)險(xiǎn)管理和隱患排查治理雙重預(yù)防機(jī)制，持續(xù)完善內(nèi)部安全責(zé)任體系和安全管理體系，對(duì)監(jiān)管部門精準(zhǔn)監(jiān)管、差異化監(jiān)管和重點(diǎn)監(jiān)管，優(yōu)化監(jiān)管模式和提升監(jiān)管效能提出工作指引和具體要求。

但在近年來(lái)的空防安全監(jiān)管中，可以發(fā)現(xiàn)轄區(qū)單位對(duì)“安全隱患零容忍”要求落實(shí)得不夠細(xì)實(shí)，存在安全隱患排查不全面、不深入，安全隱患治理不徹底、不長(zhǎng)效，安全隱患排查治理分工不明晰、不履職等情況。同時(shí)，突出的隱患風(fēng)險(xiǎn)未被及時(shí)排查，已整改的問(wèn)題反復(fù)回潮，整改責(zé)任追究簡(jiǎn)單應(yīng)付，極大影響和沖擊了轄區(qū)航空安保管理根基和空防安全監(jiān)管成效。本文基于深化民航安全隱患排查治理長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)的工作要求，總結(jié)近年來(lái)民航福建監(jiān)管局在空防安全監(jiān)管中開(kāi)展“清單式”管理的實(shí)施路徑和機(jī)制建設(shè)，探討如何有效推進(jìn)轄區(qū)空防安全隱患排查治理的常態(tài)化、規(guī)范化和長(zhǎng)效化。

機(jī)制探索和做法

民航福建監(jiān)管局空防安全監(jiān)管認(rèn)真落實(shí)“六個(gè)起來(lái)”和“六嚴(yán)”工作要求，堅(jiān)持目標(biāo)導(dǎo)向、系統(tǒng)管理和機(jī)制建設(shè)的工作理念，從“隱患排查心中有數(shù)、隱患整改心中有底、隱患預(yù)防心中有策”的環(huán)節(jié)鏈條入手，探索推行空防安全隱患排查治理“問(wèn)題、責(zé)任、整改、銷賬和問(wèn)責(zé)”五張清單管理，促進(jìn)對(duì)空防安全隱患問(wèn)題建檔立賬、分類管理、跟蹤閉環(huán)和力戒反復(fù)，著力排查治理轄區(qū)源頭性、頑固性和體系性的問(wèn)題隱患。主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）圍繞目標(biāo)，摸清底數(shù)，對(duì)“隱患怎么查”做到“心中有數(shù)”

聚焦“如何發(fā)現(xiàn)問(wèn)題”這個(gè)著眼點(diǎn)，以正視問(wèn)題和明晰責(zé)任為導(dǎo)向，在建立健全空防安全隱患“問(wèn)題清單”和“責(zé)任清單”上，注重“四個(gè)細(xì)化”：一是細(xì)化“雙盯”要求。始終將“盯組織盯系統(tǒng)”作為空防安全隱患排查治理的目標(biāo)方面。以監(jiān)管事項(xiàng)庫(kù)為基礎(chǔ)，對(duì)空防監(jiān)管專業(yè)的檢查項(xiàng)目、檢查內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)進(jìn)行認(rèn)真研讀，并按照行政相對(duì)人范疇，細(xì)化出機(jī)場(chǎng)、航司、空管、維修、配餐等不同單位的監(jiān)管事項(xiàng)庫(kù)目錄，并對(duì)監(jiān)管事項(xiàng)進(jìn)行系統(tǒng)性和邏輯性分析，從檢查計(jì)劃編制和檢查項(xiàng)目分配上落實(shí)“雙盯”標(biāo)準(zhǔn)和要求。二是細(xì)化流程步驟。充分運(yùn)用“安保檢查、安保審計(jì)、安保測(cè)試、空防安全保障能力評(píng)估”四位一體的監(jiān)管方法，從“方案手冊(cè)—作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)—資質(zhì)能力—崗位培訓(xùn)—設(shè)施配備—現(xiàn)場(chǎng)勤務(wù)—應(yīng)急管理—內(nèi)部監(jiān)管—隱患處置”等角度，從“制定總體質(zhì)控方案—分解年度質(zhì)控計(jì)劃—執(zhí)行或調(diào)整質(zhì)控計(jì)劃—問(wèn)題整改跟蹤閉環(huán)—做好質(zhì)控活動(dòng)總結(jié)—?dú)w檔全流程質(zhì)控臺(tái)賬”等質(zhì)控流程，用“交叉檢查、聯(lián)合檢查、配合檢查、遠(yuǎn)程檢查”等手段來(lái)規(guī)范和固化轄區(qū)空防安全監(jiān)管方式和流程步驟，促進(jìn)隱患治理更具深度和廣度。三是細(xì)化基礎(chǔ)調(diào)研。注重收集整理和督導(dǎo)轄區(qū)單位建立安保管理基礎(chǔ)檔案，初步建立涵蓋單位簡(jiǎn)況、安保方案、消防基礎(chǔ)檔案、安保機(jī)構(gòu)及力量配備、安檢設(shè)備目錄、救援網(wǎng)格圖等在內(nèi)的轄區(qū)空防安全管理基礎(chǔ)檔案資料庫(kù)，做到“底數(shù)清”“情況明”。深入開(kāi)展涉及分級(jí)動(dòng)態(tài)管理、安檢隊(duì)伍狀況、安保設(shè)施管理、中小機(jī)場(chǎng)安保能力建設(shè)、空防反恐機(jī)制和控制區(qū)安全管理等課題的空防安全專項(xiàng)調(diào)研，旨在對(duì)轄區(qū)單位安保運(yùn)行現(xiàn)狀、資源保障和短板不足有整體了解。四是細(xì)化檢查安排。統(tǒng)籌分析轄區(qū)年度行政監(jiān)管、內(nèi)部安保質(zhì)控和年度重點(diǎn)工作情況，分類細(xì)化出重點(diǎn)監(jiān)管對(duì)象，分層細(xì)化出重點(diǎn)檢查項(xiàng)目，分級(jí)細(xì)化出重點(diǎn)關(guān)注內(nèi)容，并在檢查頻次、檢查時(shí)長(zhǎng)和檢查深度上區(qū)分安排。從“人、機(jī)、環(huán)、管”四個(gè)方面對(duì)年度檢查項(xiàng)目進(jìn)行分類和規(guī)整，分別作為同類型檢查對(duì)象四個(gè)季度的監(jiān)管重點(diǎn)，促進(jìn)全年行政檢查的系統(tǒng)性、檢查項(xiàng)目的針對(duì)性和檢查對(duì)象的同一性，著力解決“發(fā)現(xiàn)不了深層次問(wèn)題”的能力短板。

（二）系統(tǒng)追蹤，閉環(huán)監(jiān)管，對(duì)“隱患怎么治”做到“心中有底”

圍繞“如何解決問(wèn)題”這個(gè)著力點(diǎn)，做實(shí)做細(xì)延伸檢查和系統(tǒng)監(jiān)管，在建立健全空防安全隱患“整改清單”上，注重“縱橫交錯(cuò)”。一是實(shí)施“縱向到底”的系統(tǒng)檢查流程。探索實(shí)施了“檢查前摸底畫像、檢查時(shí)緊盯重點(diǎn)、檢查后懲警并重”的從嚴(yán)從實(shí)從細(xì)檢查模式。即：檢查前，通過(guò)查看和摸排基礎(chǔ)檔案、方案手冊(cè)、歷年隱患、發(fā)展變化等內(nèi)容，梳理出重點(diǎn)關(guān)注內(nèi)容和多發(fā)易發(fā)問(wèn)題；檢查中，通過(guò)實(shí)地檢查與全程督導(dǎo)、隨機(jī)抽查等“1+N”監(jiān)管方式，開(kāi)展深入檢查、驗(yàn)證核查和系統(tǒng)評(píng)估；檢查后，召開(kāi)分管領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)部門負(fù)責(zé)人參加的檢查情況反饋會(huì)，詳細(xì)通報(bào)檢查情況和問(wèn)題隱患，剖析警示檢查發(fā)現(xiàn)的典型風(fēng)險(xiǎn)、管理盲區(qū)和系統(tǒng)缺陷，引導(dǎo)公司舉一反三、對(duì)照梳理，從源頭上、體系上、機(jī)制上制定整改方案，補(bǔ)齊管理短板，進(jìn)行系統(tǒng)性隱患及原因分析，提升整改措施制定的針對(duì)性和有效性。二是用足“橫向到邊”的系統(tǒng)監(jiān)管手段。注重加大運(yùn)用安保測(cè)試、現(xiàn)場(chǎng)驗(yàn)證、全程觀察、跟班執(zhí)勤、監(jiān)控回看等方式，提出從體系機(jī)制和全鏈條上進(jìn)行整改問(wèn)題的路徑；注重從崗位問(wèn)題和偶發(fā)現(xiàn)象，督促企業(yè)從安保管理手冊(cè)、內(nèi)部質(zhì)控、教育培訓(xùn)、安全宣貫等方面有效落實(shí)和修正完善；注重隱患問(wèn)題源頭治理，制定《轄區(qū)單位空防安全問(wèn)題隱患整改推進(jìn)表》，從問(wèn)題來(lái)源、所屬項(xiàng)目、措施方案、完成時(shí)限等方面，對(duì)轄區(qū)空防安全隱患問(wèn)題進(jìn)行建檔立賬、實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)、動(dòng)態(tài)管理、按時(shí)閉環(huán)，切實(shí)改變“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的片面做法。

（三）懲戒并重，內(nèi)生動(dòng)力，對(duì)“隱患怎么防”做到“心中有策”

著力于“避免問(wèn)題反復(fù)”這個(gè)落腳點(diǎn)，不以隱患整改為終點(diǎn)，而以避免問(wèn)題重復(fù)發(fā)生為目標(biāo)，在建立健全空防安全隱患“銷賬清單”和“問(wèn)責(zé)清單”上，注重“多管齊下”。一是從嚴(yán)傳導(dǎo)安全責(zé)任壓力。年初，向轄區(qū)編發(fā)和傳導(dǎo)中央領(lǐng)導(dǎo)和民航各級(jí)工作報(bào)告對(duì)做好年度空防安全工作的相關(guān)要求，利用日常檢查、宣貫培訓(xùn)、季度分析會(huì)、月度空防通報(bào)等形式，實(shí)時(shí)傳導(dǎo)從嚴(yán)從實(shí)的監(jiān)管信號(hào)。通過(guò)向轄區(qū)企業(yè)下達(dá)平安建設(shè)、空防反恐責(zé)任書等措施，督促企業(yè)在安保管理體系、安保資金投入、安保文化建設(shè)等方面出真招、見(jiàn)實(shí)效。同時(shí)，注重通過(guò)行政約見(jiàn)、書面警示和行政處罰等方式，建立自上而下嚴(yán)格執(zhí)法氛圍，警示企業(yè)切實(shí)履行好安全主體責(zé)任。二是加強(qiáng)重點(diǎn)隱患分析預(yù)警。注重從對(duì)象分類、隱患分布、類別分析、重點(diǎn)隱患等方面入手，對(duì)年度行政檢查、安保測(cè)試、專項(xiàng)工作和空防評(píng)估發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行分析預(yù)警，并通報(bào)轄區(qū)對(duì)照排查，進(jìn)行延伸整改。注重對(duì)轄區(qū)內(nèi)外發(fā)生的典型空防安全事件進(jìn)行比對(duì)預(yù)警，梳理出事件發(fā)生的原因、突破口和管理漏洞，以安保微信群、月度簡(jiǎn)報(bào)等形式對(duì)突出隱患、重大風(fēng)險(xiǎn)和重要工作作出預(yù)警提示，提示轄區(qū)單位引以為戒，提高警惕，做好防范。三是引導(dǎo)企業(yè)提升自我管理能力。以航空安保方案管理和內(nèi)部質(zhì)控工作為抓手，召開(kāi)航空安保方案修訂的宣貫研討，并注重對(duì)安保質(zhì)控計(jì)劃制定、質(zhì)控措施運(yùn)用、質(zhì)控規(guī)范開(kāi)展和質(zhì)控人員資質(zhì)配備等的監(jiān)督檢查，引導(dǎo)企業(yè)主動(dòng)地構(gòu)建完善、可行和有效的空防安全管理體系。同時(shí)，在重要節(jié)日和重大安?；顒?dòng)前后對(duì)轄區(qū)單位進(jìn)行遠(yuǎn)程檢查和電話督導(dǎo)，引導(dǎo)企業(yè)結(jié)合自身空防安全管理的關(guān)鍵重點(diǎn)和薄弱環(huán)節(jié)，固化隱患治理方法，增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管控的自覺(jué)性和主動(dòng)性。

初步成效和體會(huì)

（一）從細(xì)落實(shí)精準(zhǔn)監(jiān)管和差異化監(jiān)管

通過(guò)建立“問(wèn)題清單”和“責(zé)任清單”，對(duì)轄區(qū)單位、監(jiān)管內(nèi)容進(jìn)行分級(jí)分類梳理，從檢查頻次、內(nèi)容、方式上落實(shí)差異化監(jiān)管和精準(zhǔn)監(jiān)管，日常監(jiān)管的方向和重點(diǎn)更加清晰，企業(yè)內(nèi)部安保質(zhì)控計(jì)劃與局方檢查安排的對(duì)接更加順暢。如每年制定監(jiān)管計(jì)劃時(shí)，結(jié)合重大活動(dòng)民航安保工作要求和安保規(guī)章修訂頒發(fā)情況，將檢查項(xiàng)目細(xì)化分解到每個(gè)月，增加重點(diǎn)單位和重要內(nèi)容的檢查頻次，形成分級(jí)、分層、分類監(jiān)管。又如通過(guò)專項(xiàng)培訓(xùn)、個(gè)別輔導(dǎo)、跟蹤提示等形式，指導(dǎo)企業(yè)從“文文相符”“文實(shí)相符”“抽查驗(yàn)證”三個(gè)層面對(duì)檢查內(nèi)容進(jìn)行自查自糾，厘清法定自查和行政檢查的側(cè)重點(diǎn)，提升空防安全監(jiān)管執(zhí)法實(shí)效。由此可見(jiàn)，提高空防安全隱患排查治理效能，需要局方做好系統(tǒng)性和程序化的監(jiān)管安排，更需要企業(yè)做好安保內(nèi)部管理的頂層設(shè)計(jì)，有效傳導(dǎo)責(zé)任和壓力，以促進(jìn)全員在空防安全問(wèn)題的認(rèn)知上達(dá)成共識(shí)。

（二）從實(shí)推進(jìn)隱患治理和風(fēng)險(xiǎn)防控

通過(guò)建立“整改清單”，對(duì)隱患整改全程跟蹤和緊抓不放，提升企業(yè)對(duì)隱患整改力度。實(shí)現(xiàn)了轄區(qū)空防專業(yè)問(wèn)題整改率的逐年提升。如，2017年10月以來(lái)，民航福建監(jiān)管局持續(xù)以新修訂的《民用運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)安全保衛(wèi)設(shè)施》（MH/T 7003-2017）為依據(jù)，從航空器活動(dòng)區(qū)安保設(shè)施、航站樓安保設(shè)施、道口圍界和公共區(qū)安保設(shè)施等九大類49個(gè)方面，對(duì)標(biāo)梳理出80個(gè)不符合項(xiàng)，建立起轄區(qū)安保設(shè)施隱患治理的“問(wèn)題清單”和“責(zé)任清單”，推進(jìn)轄區(qū)單位投入近1億元，完成了福州機(jī)場(chǎng)二道圍界、泉州機(jī)場(chǎng)圍界入侵報(bào)警系統(tǒng)、武夷山機(jī)場(chǎng)及連城冠豸山機(jī)場(chǎng)巡場(chǎng)道及安?？刂浦行牡戎卮蟀卜理?xiàng)目的建設(shè)使用和升級(jí)改造，大大提升了轄區(qū)機(jī)場(chǎng)的空防安全物防技防水平。由此可見(jiàn)，提高空防安全隱患排查整治效能，需要局方從實(shí)從細(xì)緊盯問(wèn)題的有效整改，更需要企業(yè)增強(qiáng)基層班組和一線員工的安全理念、崗位技能和工作實(shí)效，切實(shí)打通民航安全運(yùn)行的“最后一公里”。

（三）從嚴(yán)探索自律自治和監(jiān)管效能

通過(guò)建立“銷賬清單”和“問(wèn)責(zé)清單”，有針對(duì)性地從嚴(yán)落實(shí)監(jiān)管措施，推進(jìn)企業(yè)決策層和管理層進(jìn)一步增強(qiáng)空防安全意識(shí)，進(jìn)一步重視安保政策研究，進(jìn)一步加大安保資金投入，進(jìn)一步提升空防安全“自我管理、自我修正、自我完善”的能力和水平。如2021年初，結(jié)合歷年梳理出的安檢設(shè)備管理“問(wèn)題清單”和“整改清單”，發(fā)現(xiàn)某一類機(jī)場(chǎng)在安檢設(shè)備管理存在定期檢測(cè)不規(guī)范和超許可范圍使用的情況，福建監(jiān)管局立即從嚴(yán)啟動(dòng)行政約見(jiàn)，從安檢設(shè)備的“準(zhǔn)入、購(gòu)買、安裝、驗(yàn)收檢測(cè)、定期檢測(cè)、日常維保、報(bào)廢和技術(shù)檔案管理和信息報(bào)告”等全過(guò)程管理環(huán)節(jié)進(jìn)行梳理和隱患排查。既規(guī)范了機(jī)場(chǎng)內(nèi)部安保設(shè)施設(shè)備管理程序，也促進(jìn)了公司領(lǐng)導(dǎo)、部門崗位人員設(shè)施設(shè)備安全意識(shí)，舉一反三，筑牢空防安全防線。由此可見(jiàn)，提高空防安全隱患排查整治效能，需要局方從嚴(yán)從實(shí)地檢查督促和引導(dǎo)警示，更需要企業(yè)建立和運(yùn)行自覺(jué)的內(nèi)部安全管理體系，充分發(fā)揮和調(diào)動(dòng)二級(jí)部門自我管理的主動(dòng)性和自覺(jué)性，避免企業(yè)頂層設(shè)計(jì)的執(zhí)行出現(xiàn)“中梗阻”，確?？辗腊踩芾砝砟詈蜎Q策部署得到有效落地。

空防安全隱患治理是一個(gè)系統(tǒng)工程，需要圍繞“安全隱患零容忍”的多維要求，做好頂層設(shè)計(jì)、轉(zhuǎn)化落實(shí)和長(zhǎng)效推進(jìn)，切實(shí)促進(jìn)隱患排查治理職責(zé)明晰、嚴(yán)緊細(xì)實(shí)、全程管控、有的放矢。下一步，民航福建監(jiān)管局將持續(xù)深化空防安全隱患排查治理“清單式”管理，強(qiáng)化分級(jí)分類和全過(guò)程管控，不斷增強(qiáng)空防安全隱患治理成效。同時(shí)，持續(xù)督導(dǎo)轄區(qū)單位時(shí)刻保持憂患意識(shí)，善于在苗頭跡象中預(yù)警預(yù)測(cè)，在隱患忽微中察小慎初，在風(fēng)險(xiǎn)管控中未雨綢繆，善用顯微鏡、放大鏡查找隱患、直面隱患、治理隱患，引導(dǎo)和推動(dòng)一線員工敢做、想做、會(huì)做空防安全的“吹哨人”。