王麗英，王 勇，徐成林

（1.池州學(xué)院 地理與規(guī)劃學(xué)院，安徽 池州 247000；2.江蘇中源城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)有限公司，江蘇 南京 210009）

自2012年黨的十八大提出生態(tài)文明建設(shè)以來，通過近10年的推行和實(shí)踐，生態(tài)文明建設(shè)得到社會(huì)各階層的重視，成為全社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)［1］。2013年黨的十八屆三中全會(huì)提出：“用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境……實(shí)行資源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度，改革生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制?！保?］這為探索生態(tài)文明建設(shè)的路徑和方法提出了明確的方向。2017年黨的十九大提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，明確了“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！钡泥l(xiāng)村建設(shè)目標(biāo)［3］。目前，生態(tài)文明建設(shè)和鄉(xiāng)村振興成為社會(huì)各界關(guān)注的熱點(diǎn)問題。農(nóng)村土地利用必須遵循生態(tài)文明建設(shè)要求和鄉(xiāng)村振興目標(biāo)。在實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略過程中，合理利用農(nóng)村土地，對建設(shè)占用等用途變更帶來的生態(tài)減損進(jìn)行合理的土地生態(tài)補(bǔ)償，是保護(hù)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的必要手段和唯一出路。但目前國內(nèi)開展的生態(tài)補(bǔ)償大都是以水資源、森林資源為基礎(chǔ)建立起來的，并未擴(kuò)展到更廣泛領(lǐng)域，具有明顯的流域?qū)傩裕?］。農(nóng)村土地生態(tài)補(bǔ)償?shù)难芯靠梢詮浹a(bǔ)當(dāng)前生態(tài)補(bǔ)償在土地資源領(lǐng)域的理論匱乏，對于推進(jìn)鄉(xiāng)村振興、真正實(shí)現(xiàn)美麗新農(nóng)村建設(shè)目標(biāo)具有重要的理論和實(shí)踐意義。

一、農(nóng)村土地利用的生態(tài)影響

實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居等目標(biāo)都需要建設(shè)用地的支持，從而導(dǎo)致農(nóng)村建設(shè)用地比例增加、農(nóng)用地占用現(xiàn)象普遍，一定程度上減損了農(nóng)村土地的生態(tài)功能和價(jià)值。隨著“綠水青山就是金山銀山”生態(tài)理念的深入人心，農(nóng)民對生態(tài)環(huán)境保護(hù)的意識提升，對農(nóng)村土地的生態(tài)保護(hù)的呼聲漸起。在現(xiàn)有國家政策和制度下，農(nóng)村的土地利用對土地生態(tài)條件產(chǎn)生的積極和消極兩方面的影響日益顯現(xiàn)。

（一）農(nóng)村土地利用對生態(tài)的積極影響

為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的“生態(tài)宜居”目標(biāo)，農(nóng)村開展的環(huán)境整治、廢棄地復(fù)墾以及鄉(xiāng)村旅游開發(fā)等，對土地的生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)具有一定的積極作用。

農(nóng)村環(huán)境的整治，促進(jìn)了土地生態(tài)系統(tǒng)的和諧發(fā)展。隨著新農(nóng)村建設(shè)、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的開展，農(nóng)村實(shí)施了環(huán)境整治、“廁所革命”等措施，這不僅提升了土地的利用效率，而且為農(nóng)村的生態(tài)廣場建設(shè)等提供了空間。國家國土空間規(guī)劃體系的建設(shè)和實(shí)施，推動(dòng)了農(nóng)村土地利用實(shí)現(xiàn)先規(guī)劃后建設(shè)，對促進(jìn)農(nóng)村土地的可持續(xù)利用和土地生態(tài)系統(tǒng)的和諧發(fā)展具有一定的積極作用。

宅基地、廢棄地的退出和復(fù)墾，減緩了土地生態(tài)利用面積的縮減速度。我國實(shí)行土地節(jié)約集約利用政策，通過“增減掛鉤”“騰籠換鳥”等方式，將農(nóng)村閑置宅基地和廢棄的工礦用地復(fù)墾，優(yōu)先用于農(nóng)用地等生態(tài)利用，對保障農(nóng)村生態(tài)用地面積起到了一定的作用。

農(nóng)田景觀和生態(tài)旅游的設(shè)計(jì)，創(chuàng)造了新的土地生態(tài)價(jià)值。當(dāng)前農(nóng)村全面脫貧，農(nóng)民生活條件得到了改善，實(shí)現(xiàn)了“生活富裕”，農(nóng)民對生活質(zhì)量的要求不斷提高，農(nóng)村的生態(tài)景觀建設(shè)越來越受歡迎。各地農(nóng)村利用農(nóng)用地優(yōu)勢，進(jìn)行稻田景觀設(shè)計(jì)和鄉(xiāng)村旅游規(guī)劃，合理布局生態(tài)型用地，在一定程度上促進(jìn)了農(nóng)村生態(tài)環(huán)境景觀優(yōu)化。

（二）農(nóng)村土地利用對生態(tài)的消極影響

隨著鄉(xiāng)村建設(shè)的加快，農(nóng)村建設(shè)用地比例增加，對農(nóng)村的土地生態(tài)系統(tǒng)也產(chǎn)生了消極影響。

生態(tài)型用地被占用，土地生態(tài)功能降低。鄉(xiāng)村振興中公共服務(wù)設(shè)施配套、基礎(chǔ)設(shè)施配置和居民住宅的拆舊建新等，都需要進(jìn)行土地的工程利用。按照我國土地管理法，土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。農(nóng)村土地中農(nóng)用地占主導(dǎo)地位，以種植糧食作物為主，屬于生態(tài)利用方式，具有較強(qiáng)的生態(tài)服務(wù)功能。未利用地主要是被植被覆蓋的荒山、荒地和被水面覆蓋的坑塘，也具有物種多樣性、氣候調(diào)節(jié)等生態(tài)功能。為了滿足建設(shè)需要，需要將一部分農(nóng)用地或者未利用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，將生態(tài)利用變更為工程利用，生態(tài)用地面積減少，土地生態(tài)環(huán)境遭到破壞，生態(tài)服務(wù)功能降低。

各地的特色小鎮(zhèn)缺乏特色，生態(tài)環(huán)境單調(diào)。在脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興中，各地相互模仿開發(fā)鄉(xiāng)村旅游，缺乏專項(xiàng)規(guī)劃和因地制宜的“個(gè)性”創(chuàng)新。一些地區(qū)雖然進(jìn)行了一定的景觀設(shè)計(jì)和旅游開發(fā)設(shè)計(jì)，但這些設(shè)計(jì)只突出了觀賞功能，而忽視了生態(tài)功能中重要的涵養(yǎng)水源、調(diào)節(jié)氣候、生物多樣性保護(hù)等功能，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境單調(diào)、生態(tài)功能單一、生物多樣性減少、土地生態(tài)價(jià)值弱化。

耕地占補(bǔ)平衡只強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)價(jià)值的平衡，而忽略了生態(tài)功能的平衡。我國實(shí)行嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，實(shí)行耕地占補(bǔ)平衡。但各地的占補(bǔ)平衡方案設(shè)計(jì)和實(shí)施，只側(cè)重耕地的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)值的平衡測算，而忽視了耕地的生態(tài)價(jià)值測算。在占補(bǔ)平衡中，補(bǔ)充耕地只滿足了土地生產(chǎn)功能的補(bǔ)充，而忽略了生態(tài)功能的恢復(fù)，逐漸造成農(nóng)村土地總體生態(tài)功能的減損。

二、土地生態(tài)補(bǔ)償模式

為了推進(jìn)農(nóng)村土地的可持續(xù)利用和農(nóng)村地區(qū)的綠色發(fā)展，實(shí)踐“綠水青山就是金山銀山”的理念，占用具有生態(tài)功能的土地進(jìn)行建設(shè)時(shí)必須進(jìn)行合理的生態(tài)補(bǔ)償，以保障農(nóng)村居民的合法權(quán)益。

（一）土地生態(tài)補(bǔ)償

生態(tài)補(bǔ)償理論是在人類逐漸意識到生態(tài)環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)功能對人類發(fā)展的重要作用之后提出的。對于生態(tài)補(bǔ)償?shù)母拍詈蛢?nèi)涵，有較多的學(xué)者進(jìn)行了闡述。毛顯強(qiáng)等認(rèn)為，生態(tài)補(bǔ)償是對破壞生態(tài)環(huán)境的行為給予金錢上的懲罰，或者是對保護(hù)生態(tài)環(huán)境的行為給予資金上的獎(jiǎng)勵(lì)［5］。莊國泰認(rèn)為，生態(tài)補(bǔ)償是針對破壞生態(tài)環(huán)境或者對生態(tài)環(huán)境帶來消極影響的各行為主體通過經(jīng)濟(jì)手段對生態(tài)環(huán)境進(jìn)行保護(hù)及管理［6］。俞海等認(rèn)為，生態(tài)補(bǔ)償是一種保護(hù)或者改善生態(tài)環(huán)境的政策［7］。呂忠梅將生態(tài)補(bǔ)償分為狹義和廣義兩個(gè)方面，認(rèn)為狹義的生態(tài)補(bǔ)償是對生態(tài)系統(tǒng)和自然資源造成的破壞及對環(huán)境造成的污染的補(bǔ)償、恢復(fù)、綜合治理等一系列活動(dòng)的總稱，廣義的生態(tài)補(bǔ)償不僅包括對自然資源破壞本身的補(bǔ)償，還包括因?qū)Νh(huán)境保護(hù)喪失發(fā)展機(jī)會(huì)的補(bǔ)償，以及為提升生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識、進(jìn)行科技研發(fā)和教育培訓(xùn)等方面的支出［8］。

生態(tài)補(bǔ)償?shù)那疤崾谴嬖谌祟悓ψ匀毁Y源進(jìn)行了非生態(tài)利用，導(dǎo)致部分或者區(qū)域資源生態(tài)功能弱化和損耗，造成自然資源的生態(tài)價(jià)值降低。生態(tài)補(bǔ)償是對弱化或喪失的生態(tài)功能的彌補(bǔ)，或者是對降低的生態(tài)價(jià)值的補(bǔ)償，或者是為作出具體生態(tài)補(bǔ)償措施而支付的前期培訓(xùn)、宣傳、研發(fā)等支出。

綜合學(xué)者的主要觀點(diǎn)，本文的農(nóng)村土地生態(tài)補(bǔ)償是指在農(nóng)村土地利用中，由于建設(shè)占用農(nóng)用地或其他具有生態(tài)功能用地，或者生態(tài)功能用地內(nèi)部變更，導(dǎo)致農(nóng)村土地的總體生態(tài)功能弱化或價(jià)值降低，通過生態(tài)保護(hù)宣傳、創(chuàng)新生態(tài)修復(fù)技術(shù)等一系列的活動(dòng)，在政府主導(dǎo)或在市場配置下以生態(tài)修復(fù)、生態(tài)建設(shè)、生態(tài)維護(hù)和生態(tài)管理等方式恢復(fù)生態(tài)功能，或?qū)τ谏鷳B(tài)要素的所有者所進(jìn)行的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。

（二）土地生態(tài)補(bǔ)償模式

隨著生態(tài)環(huán)境保護(hù)與建設(shè)日益受到重視，我國學(xué)者也對生態(tài)補(bǔ)償模式進(jìn)行了較多的研究。萬軍等區(qū)分了我國生態(tài)補(bǔ)償模式中的政府手段和市場手段［9］。周晨等認(rèn)為，在實(shí)施南水北調(diào)工程的背景下，政府在生態(tài)補(bǔ)償中應(yīng)該發(fā)揮主要作用［10］。毛顯強(qiáng)等認(rèn)為，生態(tài)補(bǔ)償可通過征收生態(tài)稅費(fèi)、進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼、優(yōu)惠信貸等方式實(shí)現(xiàn)［5］。趙雪雁等提出以現(xiàn)金和實(shí)物的方式對甘南黃河水源補(bǔ)給區(qū)進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償?shù)挠^點(diǎn)［11］。皮泓漪等通過基于農(nóng)戶受償意愿的退耕還林生態(tài)補(bǔ)償研究，發(fā)現(xiàn)年長的農(nóng)戶偏向資金補(bǔ)償，年輕的農(nóng)戶則偏向于技術(shù)培訓(xùn)和就業(yè)機(jī)會(huì)、信貸等補(bǔ)償［12］。劉宇晨等通過對內(nèi)蒙古東中西部地區(qū)進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，得出不同區(qū)域的牧民對草原生態(tài)補(bǔ)償方式選擇不同的結(jié)論［13］。朱弘業(yè)等探究了東北地區(qū)濕地的生態(tài)補(bǔ)償方式［14］。

從目前的研究看，最常用的生態(tài)補(bǔ)償模式是按照補(bǔ)償主體進(jìn)行劃分的。根據(jù)補(bǔ)償主體不同可以將生態(tài)補(bǔ)償模式分為政府主導(dǎo)型生態(tài)補(bǔ)償模式和市場主導(dǎo)型生態(tài)補(bǔ)償模式。

1.政府主導(dǎo)型生態(tài)補(bǔ)償模式

我國農(nóng)村土地屬于集體所有，實(shí)行嚴(yán)格的用途管制制度，土地用途變更需通過政府批準(zhǔn)或者備案。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)是為了滿足村民的需求，各類建設(shè)普遍具有公益性和服務(wù)性，政府是建設(shè)主體，也必然成為補(bǔ)償主體。同時(shí)，土地的生態(tài)功能具有公共和準(zhǔn)公共的屬性，生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶ο笸羌w成員，由政府主導(dǎo)制定一定生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、內(nèi)容和方式，有利于補(bǔ)償?shù)膶?shí)施。當(dāng)前，政府主導(dǎo)型生態(tài)補(bǔ)償模式是我國土地生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹饕Ｊ健?/p>

2.市場主導(dǎo)型生態(tài)補(bǔ)償模式

隨著我國經(jīng)營性建設(shè)用地入市以及農(nóng)村第二、第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，由產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)帶來的生態(tài)破壞、土地污染雖然具有一定外部性，但占用生態(tài)用地的規(guī)模不大，涉及的土地生態(tài)損害主體不多，在生態(tài)補(bǔ)償中融入市場機(jī)制，利于協(xié)調(diào)。集體經(jīng)營性建設(shè)用地的出讓、轉(zhuǎn)讓具有個(gè)體性，規(guī)模較小，影響范圍較小，運(yùn)用市場價(jià)格機(jī)制和競爭機(jī)制處理，可以提高效率。隨著農(nóng)村土地制度改革持續(xù)推進(jìn)、市場機(jī)制不斷完善，土地生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖袌鲋鲗?dǎo)型模式逐漸得到應(yīng)用和推廣。

根據(jù)補(bǔ)償形式的不同，政府主導(dǎo)型生態(tài)補(bǔ)償模式和市場主導(dǎo)型生態(tài)補(bǔ)償模式又可以細(xì)分為付費(fèi)補(bǔ)償、修復(fù)補(bǔ)償和重建補(bǔ)償三種模式［15］。付費(fèi)補(bǔ)償根據(jù)付費(fèi)內(nèi)容又可以分為純資金模式和造血模式。純資金模式是指將生態(tài)價(jià)值進(jìn)行經(jīng)濟(jì)折算，通過貨幣資金的方式補(bǔ)償生態(tài)要素的提供者或受損者；造血模式是通過技術(shù)培訓(xùn)、提供就業(yè)機(jī)會(huì)等形式進(jìn)行補(bǔ)償。修復(fù)模式是對破壞的生態(tài)環(huán)境進(jìn)行原地的恢復(fù)建設(shè)。重建模式是異地補(bǔ)償模式，一般是選擇村內(nèi)的其他地塊對生態(tài)系統(tǒng)和環(huán)境進(jìn)行建設(shè)，形成與被占用地塊相同的生態(tài)功能。

三、土地生態(tài)補(bǔ)償模式存在的問題及其優(yōu)化

農(nóng)村土地利用中土地生態(tài)功能減弱、生態(tài)價(jià)值減損現(xiàn)象較為普遍，需要及時(shí)對土地進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償?？茖W(xué)的生態(tài)補(bǔ)償模式可以高效實(shí)現(xiàn)土地生態(tài)補(bǔ)償，恢復(fù)土地生態(tài)功能和生態(tài)價(jià)值，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興。但在目前的補(bǔ)償中存在“一刀切”的情形，政府主導(dǎo)型生態(tài)補(bǔ)償模式和市場主導(dǎo)型生態(tài)補(bǔ)償模式都存在一定的弊端，需要進(jìn)行優(yōu)化。

（一）土地生態(tài)補(bǔ)償模式存在的問題

1.政府主導(dǎo)型生態(tài)補(bǔ)償模式存在的問題

政府主導(dǎo)型生態(tài)補(bǔ)償模式是我國當(dāng)前生態(tài)補(bǔ)償模式中的主要模式。政府主導(dǎo)型生態(tài)補(bǔ)償模式具有強(qiáng)制性的特點(diǎn)，利于監(jiān)督和管理。但政府主導(dǎo)型生態(tài)補(bǔ)償模式也存在著不足。首先，統(tǒng)一的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，有失公平。政府主導(dǎo)的項(xiàng)目通常采取“一刀切”的方式，在全域范圍內(nèi)實(shí)行統(tǒng)一的支付方式和統(tǒng)一的支付標(biāo)準(zhǔn)。不同農(nóng)村的生態(tài)條件存在差異，生態(tài)資源的稀缺性不同，相同土地的生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)效用不同，采取“一刀切”的補(bǔ)償模式，看似公平實(shí)則有失公平［15］。其次，付費(fèi)補(bǔ)償主要采用現(xiàn)金形式，技術(shù)補(bǔ)償?shù)仍煅问降难a(bǔ)償較少運(yùn)用［15］。現(xiàn)金補(bǔ)償只能滿足短期內(nèi)人們的生活需求，其價(jià)值的時(shí)效性是有限的，影響生態(tài)保護(hù)的可持續(xù)性。授之以魚不如授之以漁，進(jìn)行技術(shù)補(bǔ)償，給人們提供生存和改善環(huán)境的技能，具有可持續(xù)性，能促進(jìn)生態(tài)條件的改善。再次，現(xiàn)金補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是基于預(yù)算得出的，違背了“等價(jià)”補(bǔ)償?shù)脑瓌t。政府補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定和補(bǔ)貼數(shù)額的確定通常由政策預(yù)算決定，這種方式忽視了土地的生態(tài)價(jià)值，使生態(tài)補(bǔ)償金額與項(xiàng)目實(shí)施地的具體情況脫離［15］。最后，生態(tài)的受益者和受害者的權(quán)責(zé)難以統(tǒng)一。政府補(bǔ)償中政府屬于中介角色，它是由原有生態(tài)功能破壞者支付資金，受益者獲得資金補(bǔ)償，而生態(tài)功能的維護(hù)等責(zé)任卻由政府獨(dú)立承擔(dān)，生態(tài)補(bǔ)償各主體的權(quán)、責(zé)、利難以統(tǒng)一，補(bǔ)償效率較低［16］。

2.市場主導(dǎo)型生態(tài)補(bǔ)償模式存在的問題

我國市場主導(dǎo)型生態(tài)補(bǔ)償模式處于發(fā)展階段，在這種模式的應(yīng)用中，法律、制度和機(jī)制方面的問題突出。首先，關(guān)于土地生態(tài)功能價(jià)值的市場化交易法律滯后。目前我國只有關(guān)于環(huán)境保護(hù)、水資源管理等相關(guān)生態(tài)保護(hù)的專門法律法規(guī)，關(guān)于土地的生態(tài)建設(shè)方面的專門法律法規(guī)還未建立，且現(xiàn)有有關(guān)法律條文也僅限于拆遷補(bǔ)償和耕地補(bǔ)償?shù)?，缺乏土地生態(tài)補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)法律法規(guī)和條文。其次，市場交易和管理制度滯后。市場的主要機(jī)制是價(jià)格機(jī)制、交易機(jī)制和競爭機(jī)制。我國關(guān)于生態(tài)服務(wù)價(jià)值的評價(jià)還沒有形成統(tǒng)一的規(guī)范和技術(shù)規(guī)程，對土地的估價(jià)主要是對土地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值的評估，生態(tài)價(jià)格評估機(jī)制缺乏。再次，各地的實(shí)施辦法差異很大，區(qū)域間的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償依據(jù)不明確，阻礙了跨地區(qū)間的交易，不利于統(tǒng)一市場的形成。最后，由于信息不充分及存在其他管理上的原因，生態(tài)的占用和補(bǔ)償往往要通過政府這個(gè)“中介”，生態(tài)服務(wù)市場供需雙方之間未建立直接聯(lián)系，使生態(tài)服務(wù)的價(jià)值很難得到真實(shí)反映［16］。

（二）土地生態(tài)補(bǔ)償模式優(yōu)化

政府主導(dǎo)型生態(tài)補(bǔ)償模式使得生態(tài)補(bǔ)償強(qiáng)制性有余而其他主體主動(dòng)性和積極性不足，且政府資金壓力大。政府應(yīng)當(dāng)大力完善市場條件，引導(dǎo)和促進(jìn)土地生態(tài)補(bǔ)償市場化交易，通過政策及管理的完善推動(dòng)土地生態(tài)補(bǔ)償市場交易模式的發(fā)展。

1.明確土地生態(tài)補(bǔ)償主體

土地生態(tài)補(bǔ)償必須有明確和合理的補(bǔ)償與受償主體。明晰土地生態(tài)要素的權(quán)屬，明確補(bǔ)償者和受償者，是完善生態(tài)補(bǔ)償制度的首要任務(wù)。我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度已經(jīng)建立，土地的權(quán)屬基本明確。土地生態(tài)產(chǎn)品及生態(tài)服務(wù)功能都具有準(zhǔn)公共性的特點(diǎn)，其服務(wù)對象是集體成員。因此，土地生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖軆斨黧w應(yīng)該確認(rèn)為村集體經(jīng)濟(jì)組織成員，補(bǔ)償者為使用土地、損壞土地生態(tài)功能的土地使用者。當(dāng)前農(nóng)村的建設(shè)用地主要分為經(jīng)營性建設(shè)用地和非經(jīng)營性用地（包括宅基地、公共設(shè)施用地和基礎(chǔ)設(shè)施用地）兩類。經(jīng)營性建設(shè)用地的使用主體主要是法人和自然人，它們可以從土地利用中獲取一定收益，因此，補(bǔ)償者應(yīng)為土地使用者。公共設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施具有公益性質(zhì)，受益者為集體全部成員，因此，補(bǔ)償者應(yīng)為集體經(jīng)濟(jì)組織、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府。

2.建立土地生態(tài)補(bǔ)償市場交易服務(wù)中介機(jī)構(gòu)

土地生態(tài)價(jià)值、功能、效益的評價(jià)具有較強(qiáng)的專業(yè)性，缺乏專業(yè)評估機(jī)構(gòu)的支持，容易造成對生態(tài)功能價(jià)值認(rèn)識的片面性，導(dǎo)致補(bǔ)償不到位。補(bǔ)償價(jià)格由評估中介機(jī)構(gòu)作為第三方獨(dú)立進(jìn)行生態(tài)受損價(jià)值的客觀確定，是采用資金補(bǔ)償方式的必然要求，是對各方權(quán)益的有效保障。由市場交易中介機(jī)構(gòu)對不同生態(tài)補(bǔ)償方案進(jìn)行比較，為補(bǔ)償者和受償者選擇最合理的補(bǔ)償方式，參與補(bǔ)償?shù)尿?yàn)收監(jiān)督，可以有效保證市場補(bǔ)償模式的效果。

3.拓寬補(bǔ)償資金來源渠道

政府主導(dǎo)型生態(tài)補(bǔ)償模式，其資金主要來源于土地稅收，資金來源渠道少、壓力大。可以通過農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地入市收入、城市用地的出讓金以及市場資金等方式籌集更多的生態(tài)補(bǔ)償基金。

第一，以政府預(yù)留土地出讓金、土地租金、土地稅收作為農(nóng)村土地生態(tài)補(bǔ)償基金的主要來源。首先，隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施和農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地入市的推進(jìn)，政府可以從入市的土地出讓金中預(yù)留30%專項(xiàng)作為生態(tài)保護(hù)基金，用于農(nóng)村生態(tài)補(bǔ)償、修復(fù)。其次，劃撥部分城市土地出讓金和土地稅收作為生態(tài)補(bǔ)償基金。由于生態(tài)產(chǎn)品的準(zhǔn)公共性，城市土地的開發(fā)建設(shè)會(huì)對農(nóng)村土地生態(tài)環(huán)境帶來一定壓力，因此，應(yīng)將城市土地出讓金和土地稅收的一部分作為農(nóng)村土地生態(tài)維護(hù)基金。最后，將出租土地部分租金收入作為生態(tài)補(bǔ)償基金。農(nóng)村出租的建設(shè)用地、農(nóng)用地、荒山等，由于出租年限較短，用途變動(dòng)頻繁，對生態(tài)環(huán)境和生態(tài)功能的影響不同，應(yīng)按照具體的用途分年度對土地租金征收一定比例的環(huán)境保護(hù)費(fèi)作為土地生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?chǔ)備資金。

第二，吸收市場資金作為土地生態(tài)補(bǔ)償基金的補(bǔ)充來源。實(shí)行誰破壞由誰補(bǔ)償?shù)脑瓌t，由使用土地的自然人和法人對生態(tài)補(bǔ)償初期資金進(jìn)行投入，同時(shí)鼓勵(lì)公益參與，實(shí)現(xiàn)全民參與生態(tài)維護(hù)。

4.完善補(bǔ)償價(jià)格評估標(biāo)準(zhǔn)

無論是政府資金補(bǔ)償還是修復(fù)補(bǔ)償都需要建立補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。不同補(bǔ)償方式的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該有所區(qū)別，應(yīng)根據(jù)不同的補(bǔ)償價(jià)格確定方式制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

（1）純資金補(bǔ)償方式。補(bǔ)償額為土地生態(tài)功能價(jià)值的資本化，具體為

其中，P為土地生態(tài)補(bǔ)償額，A為土地生態(tài)破壞損毀的生態(tài)效益年金，r為市場的資本化率。由于生態(tài)功能的重要性和基礎(chǔ)性，資本化率可選用無風(fēng)險(xiǎn)資本化率，即銀行存款利率或者政府債券的利率。

（2）修復(fù)和建設(shè)補(bǔ)償方式。恢復(fù)期內(nèi)的補(bǔ)償金額可以采用使用年期內(nèi)生態(tài)價(jià)值收益的現(xiàn)值之和確定，具體為

其中，P為土地生態(tài)補(bǔ)償額，Ai是第i年未補(bǔ)足的生態(tài)功能價(jià)值，r為折現(xiàn)率，n為完全恢復(fù)土地生態(tài)功能所需要的年數(shù)。

（3）農(nóng)用地復(fù)墾方式。占用農(nóng)用地的，以農(nóng)用地基準(zhǔn)地價(jià)根據(jù)各地的生態(tài)條件確定修正系數(shù)作為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，具體為

其中，P為土地生態(tài)補(bǔ)償額，P0為農(nóng)用地基準(zhǔn)地價(jià)，K為修正系數(shù)，ai為第i個(gè)主要生態(tài)功能的標(biāo)準(zhǔn)分值，ki為第i個(gè)主要生態(tài)功能的權(quán)重，A0為該地塊的生產(chǎn)功能標(biāo)準(zhǔn)分。對于修復(fù)補(bǔ)償或者建設(shè)補(bǔ)償，要求修復(fù)后或者建設(shè)后的生態(tài)用地價(jià)值不低于原有土地的生態(tài)價(jià)值。

5.組建土地生態(tài)補(bǔ)償專業(yè)管理和監(jiān)督機(jī)構(gòu)

政府補(bǔ)償由于生態(tài)要素的使用者和生態(tài)要素的持有者脫節(jié)，效率較低，市場補(bǔ)償又會(huì)由于補(bǔ)償者和受償者對土地生態(tài)價(jià)值信息認(rèn)識的不全面而出現(xiàn)補(bǔ)償不到位的問題。因此，應(yīng)建立農(nóng)村生態(tài)保護(hù)和補(bǔ)償機(jī)構(gòu)，專門負(fù)責(zé)補(bǔ)償相關(guān)事宜，提高補(bǔ)償效率。

土地生態(tài)功能的恢復(fù)和維護(hù)需要受償者和補(bǔ)償者共同參與。補(bǔ)償者進(jìn)行生態(tài)系統(tǒng)的建設(shè)和功能的養(yǎng)護(hù)，受償者遵循規(guī)章制度，配合土地生態(tài)建設(shè)，保護(hù)土地生態(tài)系統(tǒng)的再生和生態(tài)功能的恢復(fù)。監(jiān)督機(jī)構(gòu)每年對土地生態(tài)功能進(jìn)行驗(yàn)收評價(jià)，對于功能退化或價(jià)值降低的，及時(shí)要求補(bǔ)償者進(jìn)行修復(fù)、恢復(fù)和補(bǔ)充補(bǔ)償，對于違反相關(guān)規(guī)章制度破壞土地生態(tài)系統(tǒng)的給予相應(yīng)的處罰。

6.建立造血式補(bǔ)償機(jī)制

生態(tài)功能具有永久性，一次性的現(xiàn)金補(bǔ)償無法有效保障農(nóng)民的生態(tài)權(quán)益和農(nóng)村的生態(tài)環(huán)境，應(yīng)該優(yōu)先選擇可持續(xù)的補(bǔ)償機(jī)制，即在補(bǔ)償中對失地村民進(jìn)行技術(shù)培訓(xùn)，提升村民生活技能，同時(shí)輸入生態(tài)養(yǎng)護(hù)技術(shù)人員，保障生態(tài)補(bǔ)償效果的長期性。

此外，應(yīng)借鑒土地經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)募夹g(shù)方法，建立全國各地的土地生態(tài)功能基準(zhǔn)價(jià)值和修正系數(shù)表。同時(shí)，在全國范圍內(nèi)建立土地生態(tài)基本功能及區(qū)域轉(zhuǎn)化系數(shù)對應(yīng)表，以利于異地占用和補(bǔ)償，實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域市場交易［17］。

四、農(nóng)村土地生態(tài)補(bǔ)償模式選擇

政府主導(dǎo)型生態(tài)補(bǔ)償模式和市場主導(dǎo)型生態(tài)補(bǔ)償模式各有不同的特點(diǎn)和優(yōu)勢，在鄉(xiāng)村振興實(shí)施過程中需要根據(jù)不同的情況選擇不同的模式。

（一）補(bǔ)償主體選擇

市場主導(dǎo)型生態(tài)補(bǔ)償模式和政府主導(dǎo)型生態(tài)補(bǔ)償模式都有其優(yōu)勢。政府主導(dǎo)型生態(tài)補(bǔ)償模式具有強(qiáng)制性，在對于涉及多個(gè)受償主體進(jìn)行補(bǔ)償時(shí)具有較大的優(yōu)勢。市場主導(dǎo)型生態(tài)補(bǔ)償模式較靈活，在受償主體單一時(shí)，可以有效提高補(bǔ)償效率。建設(shè)占用土地規(guī)模的大小和破壞程度的高低直接影響生態(tài)受償主體的數(shù)量，在生態(tài)補(bǔ)償中，可以根據(jù)不同土地規(guī)模和不同的破壞程度，選擇不同的補(bǔ)償主體。

大規(guī)?；蚬嫘缘挠玫厣鷳B(tài)損害，以政府或者集體經(jīng)濟(jì)組織為補(bǔ)償主體。應(yīng)根據(jù)占用規(guī)模、涉及對象以及占用目的等選擇合適的土地生態(tài)補(bǔ)償主體。對占用規(guī)模大的用地生態(tài)損害，以政府為主導(dǎo)進(jìn)行補(bǔ)償。一般占地規(guī)模較大的土地利用，涉及較多的生態(tài)要素和生態(tài)權(quán)益受損者，受償和補(bǔ)償主體太多，采用政府主導(dǎo)統(tǒng)一進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償，可以提高工作效率。對于進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或公益性的公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)用地生態(tài)損害，由于項(xiàng)目沒有經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出，沒有出讓金等收益，政府作為補(bǔ)償主體，能實(shí)現(xiàn)綜合效益最大化。

對小規(guī)模、經(jīng)營性用地的生態(tài)損害，以市場為主體進(jìn)行補(bǔ)償。占地規(guī)模較小或用于經(jīng)營性建設(shè)用途的生態(tài)補(bǔ)償，涉及的主體單一，通過市場化的方式可以有效保障補(bǔ)償所需資金，提高補(bǔ)償靈活性，提高補(bǔ)償效率。

（二）補(bǔ)償方式選擇

按照補(bǔ)償方式不同，土地生態(tài)補(bǔ)償可以分為生態(tài)重建、生態(tài)修復(fù)和付費(fèi)補(bǔ)償三種形式。可根據(jù)生態(tài)破壞程度或者區(qū)域生態(tài)條件選擇最優(yōu)的生態(tài)補(bǔ)償方式。

對生態(tài)破壞嚴(yán)重或者生態(tài)背景值較低的用地采用生態(tài)重建方式進(jìn)行補(bǔ)償。生態(tài)重建方式是對建設(shè)占用生態(tài)利用類型的土地實(shí)施占補(bǔ)平衡，保證生態(tài)利用類型土地面積不減少、功能不降低。對建設(shè)占用生態(tài)利用類型的土地，根據(jù)生態(tài)保護(hù)原則，選擇生態(tài)重建模式。對區(qū)域內(nèi)的建設(shè)用地進(jìn)行復(fù)墾，恢復(fù)類似的生態(tài)類型用地，實(shí)現(xiàn)生態(tài)用地的占補(bǔ)平衡，保證村內(nèi)生態(tài)用地總面積不減少、總體生態(tài)功能不減弱、生態(tài)價(jià)值不降低。

對生態(tài)損害較小或占用時(shí)間較短且易于自然恢復(fù)的用地采用生態(tài)修復(fù)方式進(jìn)行補(bǔ)償。對于臨時(shí)占用或者由于周邊建設(shè)帶來的部分或者較小的土地生態(tài)損害，可通過恢復(fù)植被、消除污染等措施，采用原地修復(fù)、恢復(fù)植被、創(chuàng)造生物生存環(huán)境等生態(tài)原地修復(fù)形式提升土地生態(tài)功能，實(shí)現(xiàn)有效的生態(tài)補(bǔ)償。

對生態(tài)條件較好、權(quán)屬清晰、生態(tài)損害范圍小的用地采用付費(fèi)補(bǔ)償?shù)姆绞竭M(jìn)行補(bǔ)償。對于權(quán)屬明確且生態(tài)功能價(jià)值不大的生態(tài)用地，可以通過占用土地的生態(tài)價(jià)值評估，合理確定補(bǔ)償費(fèi)用，通過付費(fèi)的方式進(jìn)行補(bǔ)償，以保障農(nóng)民的合法權(quán)益。付費(fèi)補(bǔ)償可以采用現(xiàn)金、技術(shù)支持、農(nóng)業(yè)勞動(dòng)成本彌補(bǔ)和土地租金等多種形式［15］。對于生態(tài)條件較好、生態(tài)價(jià)值高于區(qū)域標(biāo)準(zhǔn)價(jià)值或者規(guī)劃水平的，可以合理利用生態(tài)價(jià)值進(jìn)行付費(fèi)補(bǔ)償。

（三）補(bǔ)償內(nèi)容選擇

土地生態(tài)補(bǔ)償根據(jù)內(nèi)容不同，可以分為生態(tài)功能恢復(fù)、生態(tài)功能維護(hù)、生態(tài)功能置換和給付資金補(bǔ)償方式。

對于生態(tài)利用變更為非生態(tài)利用的土地，可采用生態(tài)功能恢復(fù)綜合資金給付方式進(jìn)行補(bǔ)償。農(nóng)村的生態(tài)用地主要有未利用地、農(nóng)用地以及綠化用地等。農(nóng)用地或者綠化用地多為植被覆蓋土地或者是一些坑塘水面，生態(tài)功能明顯。未利用地是主要的后備資源，是開發(fā)建設(shè)新增用地的優(yōu)選地類，多為荒山荒地，有較多植被覆蓋和生物活動(dòng)，將其變更為建設(shè)用地難免破壞自然的生態(tài)系統(tǒng)和生態(tài)功能，造成土地生態(tài)受損。將生態(tài)轉(zhuǎn)為非生態(tài)的土地利用變更，對生態(tài)功能和生態(tài)價(jià)值影響較大，首先應(yīng)對其生態(tài)功能及重要性進(jìn)行分析和估算，研究植被的類型和結(jié)構(gòu)，將生態(tài)型用地的表層土壤移出，在村內(nèi)的其他生態(tài)區(qū)域進(jìn)行植被的繁殖，豐富植被的多樣性，保持土壤肥沃，保證生態(tài)功能不弱化。同時(shí)，由于生態(tài)功能系統(tǒng)恢復(fù)緩慢，前期的生態(tài)功能受損需要資金支付作為補(bǔ)充補(bǔ)償。

對于非生態(tài)利用變更為生態(tài)利用的土地，可采用生態(tài)功能維護(hù)方式進(jìn)行補(bǔ)償。鄉(xiāng)村振興中的非生態(tài)用地變更為生態(tài)用地主要有土地復(fù)墾和土地整治兩種形式。采用復(fù)墾和整治方式將非生態(tài)用地恢復(fù)為生態(tài)用地，其生態(tài)功能的完全恢復(fù)需要一定時(shí)間，需要進(jìn)行土地生態(tài)功能恢復(fù)的管護(hù)。在此類用地的補(bǔ)償中，一定要摒棄唯經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償優(yōu)先的思想，要重點(diǎn)抓住補(bǔ)償?shù)男Ч?，預(yù)留專項(xiàng)資金。同時(shí)，要培養(yǎng)專業(yè)人員對生態(tài)功能進(jìn)行維護(hù)，并定期對生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)施效果進(jìn)行評價(jià)，及時(shí)調(diào)整維護(hù)和養(yǎng)護(hù)措施。

對于生態(tài)利用類型內(nèi)部變更的土地，可采用生態(tài)功能置換方式進(jìn)行補(bǔ)償。農(nóng)村土地利用中的生態(tài)利用內(nèi)部的變更主要有農(nóng)用地的作物類型變更和未利用的荒山開發(fā)為生態(tài)旅游用地或農(nóng)用地變更。針對生態(tài)用地內(nèi)部變更，在土地利用規(guī)劃中應(yīng)分析原有生態(tài)條件和生態(tài)功能，做到在原有系統(tǒng)中進(jìn)行微調(diào)、修整。對于符合規(guī)劃要求的，要進(jìn)行不同生態(tài)功能間的等量轉(zhuǎn)化。當(dāng)原有生態(tài)條件難以滿足居民某方面生態(tài)功能需求時(shí)，可通過生態(tài)功能價(jià)值等價(jià)交換的方式，遵循節(jié)約集約的原則，提升另一方面的生態(tài)功能，以實(shí)現(xiàn)綜合生態(tài)功能的平衡。

（四）補(bǔ)償模式綜合

在農(nóng)村建設(shè)中，由于原有土地利用類型、占用規(guī)模、開發(fā)方式等不同，土地生態(tài)功能的減損存在差異，對生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊笠膊煌?。在農(nóng)村土地生態(tài)補(bǔ)償中，應(yīng)根據(jù)占用土地類型、利用方式、生態(tài)功能減損程度等因素進(jìn)行補(bǔ)償主體、補(bǔ)償方式和補(bǔ)償內(nèi)容的選擇，確定合理的補(bǔ)償模式。根據(jù)補(bǔ)償主體、補(bǔ)償方式和補(bǔ)償內(nèi)容，可以將補(bǔ)償模式分為市場占補(bǔ)模式、政府復(fù)墾模式、市場復(fù)原模式、政府付費(fèi)模式、市場資金模式、政府造血模式、政府資金給付模式（圖1）。市場占補(bǔ)模式是以自然人或法人為補(bǔ)償主體，在區(qū)域內(nèi)其他地塊進(jìn)行復(fù)墾和生態(tài)系統(tǒng)重建的模式。政府復(fù)墾模式是由政府主導(dǎo)的土地復(fù)墾和生態(tài)系統(tǒng)重建模式。市場復(fù)原模式是自然人或法人對其造成的土地生態(tài)功能部分破壞，采用一定的養(yǎng)護(hù)技術(shù)，實(shí)現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)和功能恢復(fù)的模式。政府付費(fèi)模式是集體經(jīng)濟(jì)組織由于建設(shè)而臨時(shí)占用土地造成的生態(tài)功能部分破壞，采用付費(fèi)的形式，聘請養(yǎng)護(hù)人員，實(shí)現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)和功能恢復(fù)的模式。市場資金模式是自然人或法人對于土地生態(tài)功能的破壞通過價(jià)值評估折算成相應(yīng)金額，支付給受償者的模式。政府造血模式是政府通過對受償者進(jìn)行技術(shù)培訓(xùn)，實(shí)現(xiàn)生態(tài)的生產(chǎn)功能的補(bǔ)償模式。政府資金給付模式是政府通過補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算補(bǔ)償金額，以資金方式一次性補(bǔ)償生態(tài)受損價(jià)值的模式。

總之，我國農(nóng)村發(fā)展中建設(shè)用地需求增加，占用生態(tài)型用地現(xiàn)象普遍，為了實(shí)現(xiàn)生態(tài)宜居的目標(biāo)，保護(hù)土地生態(tài)環(huán)境，踐行生態(tài)文明建設(shè)要求，應(yīng)該根據(jù)農(nóng)村土地利用規(guī)模和目的確定補(bǔ)償主體，結(jié)合土地的生態(tài)損毀情況以及區(qū)域的原有生態(tài)條件選擇補(bǔ)償方式，并根據(jù)土地利用變更方式確定補(bǔ)償內(nèi)容，因地制宜地確定補(bǔ)償模式。