胡偉 （廣發(fā)銀行總行 廣東廣州 510030）

近年來，隨著國家對融資平臺的整頓和清理，監(jiān)管目標(biāo)逐步轉(zhuǎn)向防范地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險，但仍存在融資平臺、事業(yè)單位等通過直接或間接渠道為地方政府提供融資的情況，部分地方融資平臺通過“創(chuàng)新”融資模式繼續(xù)為政府“輸血”，導(dǎo)致地方隱性債務(wù)及衍生風(fēng)險有所聚集。本文從商業(yè)銀行微觀視角出發(fā)，首先系統(tǒng)闡述融資平臺及地方政府隱性債務(wù)的監(jiān)管政策、風(fēng)險特征，并基于審計“免疫系統(tǒng)”本質(zhì)觀，嘗試構(gòu)建政信類融資業(yè)務(wù)風(fēng)險預(yù)警體系，最終實現(xiàn)對風(fēng)險樣本的識別與動態(tài)監(jiān)測。

一、相關(guān)文獻(xiàn)綜述

現(xiàn)有文獻(xiàn)對融資平臺及地方政府隱性債務(wù)的研究成果主要包括：

從“負(fù)債成因”的角度，管治華（2020）通過實證分析認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)增長和預(yù)算軟約束會導(dǎo)致地方政府債務(wù)規(guī)模擴(kuò)張，東部區(qū)域在經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)的驅(qū)動下會導(dǎo)致隱性債務(wù)規(guī)模增長，而中西部區(qū)域債務(wù)規(guī)模擴(kuò)張對經(jīng)濟(jì)增長的拉動作用不明顯，基于上述情況應(yīng)精準(zhǔn)施策，區(qū)別制定風(fēng)險對策。

從“隱性擔(dān)保”的角度，地方隱性債務(wù)的舉債主體主要是融資平臺，劉尚希等（2002）分析認(rèn)為當(dāng)融資平臺陷入財務(wù)困境或面臨違約風(fēng)險時，地方政府不僅會面臨外界政治壓力，同時還基于股權(quán)關(guān)系等因素，隱含有內(nèi)部救助責(zé)任。鐘寧樺等（2021）通過實證研究表明，地方政府融資平臺由于承擔(dān)有一定的公益屬性，主營業(yè)務(wù)集中在土地整理、公共設(shè)施代建等方面，投資回報率相對較低，卻仍然能以較低的成本持續(xù)發(fā)債來獲取資金，根源是機(jī)構(gòu)投資者對地方政府“隱性擔(dān)保”的預(yù)期影響其對城投債的風(fēng)險判斷。

從“債務(wù)風(fēng)險傳遞”的角度，徐軍偉等（2020）認(rèn)為地方政府對融資平臺公司存在“資產(chǎn)延伸”和“風(fēng)險聯(lián)?！?，使得融資平臺與地方政府構(gòu)成風(fēng)險共同體。為有效防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險，應(yīng)采取有針對性的政策措施抑制地方政府對融資平臺公司的資產(chǎn)延伸和風(fēng)險聯(lián)保，消除融資平臺公司不合理的金融勢能。夏詩園（2021）認(rèn)為地方隱性債務(wù)風(fēng)險與金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險存在高度相關(guān)性，各種形式的隱性債務(wù)會通過隱性政府擔(dān)?；虺兄Z向金融市場傳導(dǎo)。一旦隱形債務(wù)出現(xiàn)大面積違約，商業(yè)銀行由于敞口高度集中而形成巨額不良貸款，或引發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險。

審計署原審計長劉家義2009年系統(tǒng)闡述了審計“免疫系統(tǒng)”功能及本質(zhì)觀。陸曉暉（2009）通過總結(jié)審計“免疫系統(tǒng)”理論綜述，認(rèn)為審計具有預(yù)防、揭露和抵御三個基本功能：其中，預(yù)防功能是審計部門通過采取預(yù)警篩查等措施，及時發(fā)現(xiàn)風(fēng)險隱患，實現(xiàn)風(fēng)險處置關(guān)口前移；揭露功能是審計部門主動揭露和發(fā)現(xiàn)審計問題；抵御功能是審計部門消滅和處理審計問題，提升審計成果和質(zhì)效。

審計“免疫系統(tǒng)”的三大功能相互作用并整體發(fā)揮作用，其中預(yù)防職能是審計“免疫系統(tǒng)”的核心。審計預(yù)警體系作為預(yù)防職能的一部分，目的在于及早感知、識別和監(jiān)測各類風(fēng)險信息。葉陳云（2022）提出建立基于維護(hù)金融安全戰(zhàn)略與宏觀審慎監(jiān)管框架的銀行業(yè)系統(tǒng)性風(fēng)險預(yù)防的“免疫”機(jī)制。陳文夏（2011）從金融監(jiān)管角度出發(fā)，認(rèn)為要充分發(fā)揮審計的“免疫系統(tǒng)”功能，關(guān)鍵在于構(gòu)建一套科學(xué)、有效的預(yù)警體系。通過預(yù)警分析能夠精準(zhǔn)識別和揭露風(fēng)險樣本，避免審計的經(jīng)驗主義和盲目性；其次，借助預(yù)警分析模型，能夠有效把握審計重點，合理配置審計資源；最后，通過構(gòu)建預(yù)警分析體系，能夠多維度反映和揭示風(fēng)險隱患，為管理層政策制定提供價值參考。

二、融資平臺及地方政府隱性債務(wù)的監(jiān)管政策分析

關(guān)于融資平臺及地方政府隱性債務(wù)的監(jiān)管政策，按照階段性的重點目標(biāo)大致分為三個階段：（1）2010年6月—2014年1月，政策目標(biāo)：防范地方融資平臺風(fēng)險；標(biāo)志文件：《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》（國發(fā)［2010］19 號）。（2）2014 年 10 月—2017 年5月，政策目標(biāo)：防范地方政府性債務(wù)風(fēng)險；標(biāo)志文件：《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)［2014］43號）、財政部、發(fā)展改革委、司法部、人民銀行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財預(yù)［2017］50號）等。（3）2017年5月至今，防范地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險；標(biāo)志文件：《財政部關(guān)于堅決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》（財預(yù)［2017］87號）、財政部《關(guān)于規(guī)范金融企業(yè)對地方政府和國有企業(yè)投融資行為有關(guān)問題的通知》（財金［2018］23號）等。

（一）防范地方政府融資平臺風(fēng)險。1987年上海市政府為利用外資開展城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，成立專門的經(jīng)濟(jì)實體即上海久事公司，這是國內(nèi)第一家融資平臺企業(yè)。2008年，中央為應(yīng)對金融危機(jī)投資計劃應(yīng)運而生，融資平臺企業(yè)迎來黃金發(fā)展期，并成為地方政府重要的投融資載體。

融資平臺企業(yè)在數(shù)量和規(guī)?？焖僭鲩L的同時，其債務(wù)風(fēng)險也有所聚集。為加強(qiáng)風(fēng)險管控， 2010年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》，提出地方政府融資平臺是由地方政府及其部門和機(jī)構(gòu)等通過財政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，承擔(dān)政府投資項目融資功能，并擁有獨立法人資格的經(jīng)濟(jì)實體。同時還提出要對融資平臺企業(yè)債務(wù)進(jìn)行全面清理。銀保監(jiān)會為貫徹落實《通知》規(guī)定，自2010年3季度開始對融資平臺企業(yè)實行名單制管理，截至2018年末名單內(nèi)企業(yè)共11 736家。

（二）防范地方政府性債務(wù)風(fēng)險。在2014年修訂的《預(yù)算法》實施以前，地方政府由于存在財權(quán)與事權(quán)不對稱問題，主要設(shè)立融資平臺并通過銀行貸款和發(fā)行債券進(jìn)行融資，以滿足城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要。且地方政府一般通過注入土地資產(chǎn)或者提供擔(dān)保給融資平臺進(jìn)行增信，由此形成地方政府負(fù)有的未來債務(wù)償還或者擔(dān)保責(zé)任。

2015年，修訂后的《預(yù)算法》及《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》 （國發(fā)［2014］43號）開始實施。《預(yù)算法》明確地方政府舉債必須通過發(fā)行政府債券進(jìn)行?！兑庖姟访鞔_地方政府債務(wù)不得通過企業(yè)（融資平臺）舉借，企業(yè)債務(wù)不得推給政府償還。至此，地方政府舉債的“正規(guī)渠道”完全開放，通過融資平臺舉債的“非正規(guī)渠道”逐步關(guān)閉。地方政府融資平臺理應(yīng)按照監(jiān)管要求進(jìn)行市場化改革和轉(zhuǎn)型，但由于地方政府面臨債務(wù)支出擴(kuò)張和財政壓力，出現(xiàn)了通過“創(chuàng)新”融資模式繼續(xù)違規(guī)舉債融資的現(xiàn)象，如虛構(gòu)政府購買服務(wù)合同融資，將公益資產(chǎn)注入融資平臺，部分醫(yī)院等事業(yè)單位為公益性或無經(jīng)營性現(xiàn)金流的基礎(chǔ)設(shè)施項目提供融資通道等。為有效遏制上述違規(guī)情形，2017年財政部發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》，在規(guī)范政府與社會資本方的合作行為的同時，明確商業(yè)銀行為融資平臺公司等企業(yè)提供融資時，不得要求或接受地方政府及其機(jī)構(gòu)提供擔(dān)保。

（三）防范地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險。由于客觀因素限制，地方政府舉債的“非正規(guī)渠道”并未完全封堵。一方面?zhèn)€別地方政府為規(guī)避監(jiān)管，陸續(xù)在銀保監(jiān)會統(tǒng)計口徑的平臺名單外設(shè)立新的融資平臺企業(yè)，該部分企業(yè)債務(wù)存在由地方政府償還或擔(dān)保的情況。另一方面，如前文所述，地方政府通過“創(chuàng)新”融資模式形成的未來支出事項債務(wù)，同樣構(gòu)成了地方政府隱性負(fù)債，不利于防范和化解債務(wù)風(fēng)險。

《中共中央國務(wù)院關(guān)于防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險的意見》（中發(fā)［2018］27號）首次規(guī)定地方政府隱性債務(wù)是指地方政府在法定債務(wù)預(yù)算之外，直接或者間接以財政資金償還，以及違法提供擔(dān)保等方式舉借的債務(wù)。2021年8月銀保監(jiān)會發(fā)布《銀行保險機(jī)構(gòu)進(jìn)一步做好地方政府隱形債務(wù)風(fēng)險防范化解工作的指導(dǎo)意見》（銀保監(jiān)發(fā)［2021］15號），明確商業(yè)銀行向地方政府相關(guān)客戶提供融資前應(yīng)查詢財政部融資平臺公司債務(wù)及中長期支出事項監(jiān)測平臺系統(tǒng)，根據(jù)查詢結(jié)果實施分類管理：對承擔(dān)地方政府隱性債務(wù)的客戶，既不得新提供流動資金貸款或流動資金貸款類的融資，也不得為其參與地方政府專項債券項目提供配套融資。在“15號文”影響下，地方政府融資平臺信貸規(guī)模整體收緊，且債務(wù)結(jié)構(gòu)越偏短期的平臺客戶，其償債壓力越大，信用資質(zhì)面臨分化。

三、政信類融資業(yè)務(wù)風(fēng)險分析

（一）從債務(wù)主體分析。從商業(yè)銀行視角出發(fā)，政信類融資業(yè)務(wù)涵蓋融資平臺以及衍生的地方政府隱性債務(wù)等，其債務(wù)載體主要是融資平臺。監(jiān)管機(jī)構(gòu)近年來多次發(fā)文要求清理和整頓融資平臺，其融資屬性有所削弱，數(shù)量也得到一定控制，但雙方在人事任免、項目基建等方面仍保持密切聯(lián)系。同時，隨著融資平臺的監(jiān)管趨嚴(yán)，公立醫(yī)院由于擁有穩(wěn)定的現(xiàn)金流，在一些地方淪為地方政府的融資通道，形成新的債務(wù)風(fēng)險。

（二）從債務(wù)形式分析。除常規(guī)的政府違規(guī)擔(dān)保、以公益性資產(chǎn)或不合規(guī)土地抵押、將土地出讓金收入作為償債資金來源形成的顯性債務(wù)外，金融機(jī)構(gòu)與融資平臺共同“創(chuàng)新”融資模式形成的隱性債務(wù)趨于多樣化和隱蔽化，如將基建工程等公益項目打包成政府購買服務(wù)項目，還款資金來源于政府采購；地方政府融資平臺通過學(xué)校、醫(yī)院等作為通道進(jìn)行融資，還款資金追溯來源于財政資金，上述違規(guī)情形均會造成地方政府性債務(wù)規(guī)模的膨脹。

（三）從債務(wù)風(fēng)險分析。融資平臺舉債的資金相當(dāng)部分投向了本應(yīng)屬于地方財政承擔(dān)的市政領(lǐng)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公益性項目，很多都是周期長、回報低的項目。同時由于融資平臺債務(wù)結(jié)構(gòu)偏短期，項目投資周期與債務(wù)償還期限存在錯配情況，存在一定的流動性風(fēng)險。特別是在金融嚴(yán)監(jiān)管的背景下，信托貸款等非標(biāo)融資渠道被封堵，部分融資平臺再融資能力受限。與此同時，地方政府融資平臺由于資產(chǎn)的主要構(gòu)成為土地、工程施工成本，流動性及盈利能力相對較弱。特別是市縣層級的一些平臺企業(yè)，由于當(dāng)?shù)卣缲?fù)著地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)的重任，為緩解財政壓力，只能尋求當(dāng)?shù)仄脚_等渠道間接融資，導(dǎo)致政府性債務(wù)風(fēng)險顯現(xiàn)。

四、基于審計“免疫系統(tǒng)”本質(zhì)觀的預(yù)警體系構(gòu)建

基于審計“免疫系統(tǒng)”本質(zhì)觀，商業(yè)銀行構(gòu)建政信類融資業(yè)務(wù)風(fēng)險預(yù)警體系的具體路徑包括：（1）對政信類融資業(yè)務(wù)的舉債主體進(jìn)行數(shù)據(jù)采集與加工，并通過匹配全行授信客戶以確定基礎(chǔ)樣本客戶；（2）針對債務(wù)風(fēng)險特征從財務(wù)、信用、合規(guī)等維度設(shè)立風(fēng)險預(yù)警指標(biāo)，并通過賦予相應(yīng)閾值以確立風(fēng)險預(yù)警模型；（3）根據(jù)風(fēng)險預(yù)警模型從基礎(chǔ)樣本客戶中篩選客戶并生成風(fēng)險樣本；（4）對風(fēng)險樣本客戶開展排查和動態(tài)監(jiān)測，精準(zhǔn)施策，如對發(fā)現(xiàn)問題進(jìn)行風(fēng)險提示，建議經(jīng)營機(jī)構(gòu)適時調(diào)整客戶風(fēng)險分類，向高管層形成審計管理建議書等。具體分析體系如圖1所示。

圖1 政信類融資業(yè)務(wù)風(fēng)險篩查體系

（一）樣本采集與加工。如前文所述，商業(yè)銀行政信類融資業(yè)務(wù)的風(fēng)險主體主要是融資平臺。針對銀保監(jiān)會名單之外的融資平臺企業(yè)，即2010年后陸續(xù)新設(shè)立的融資平臺，根據(jù)監(jiān)管指導(dǎo)意見，按照實質(zhì)償還責(zé)任原則，若平臺客戶銷售收入的50%以上實質(zhì)來自財政資金，則同樣認(rèn)定背負(fù)地方政府“隱性”債務(wù)，該類客戶需結(jié)合銀行授信情況逐一甄別并納入基礎(chǔ)樣本范疇。醫(yī)院等事業(yè)單位由于存在融資通道的屬性，需要將縣、市級醫(yī)院等授信客戶一并納入基礎(chǔ)樣本范疇。

（二）確立風(fēng)險預(yù)警模型。政信類融資業(yè)務(wù)既要關(guān)注信用風(fēng)險，也要重視合規(guī)風(fēng)險。結(jié)合前述債務(wù)風(fēng)險特征，從財務(wù)、信用和合規(guī)三個維度去構(gòu)建預(yù)警模型，并根據(jù)經(jīng)驗法則，結(jié)合歷史經(jīng)驗數(shù)據(jù)、行業(yè)特征對具體指標(biāo)賦予風(fēng)險閾值，具體如下：

1.財務(wù)維度。財務(wù)維度指標(biāo)主要是用于識別、分析政信類授信客戶是否存在資金大額占用、資產(chǎn)流動性趨弱、經(jīng)營及再融資能力惡化等問題，具體包括資產(chǎn)流動性、融資及償債能力、凈現(xiàn)金流變動等。資產(chǎn)流動性指標(biāo)具體細(xì)分為（其他）應(yīng)收賬款及存貨占比2個子指標(biāo)：平臺企業(yè)（其他）應(yīng)收賬款如果占比高，須關(guān)注是否主要來自財政及其他城投企業(yè)；存貨通常體現(xiàn)為土地、代建工程等項目，如果存貨占比較高，須關(guān)注存貨中的土地是否處于抵押狀態(tài)、代建工程是否屬于公益項目、是否能產(chǎn)生經(jīng)營性現(xiàn)金流等。

融資能力包括3年以下剛性債務(wù)占比、融資成本2個子指標(biāo)：3年以下剛性債務(wù)占比越高，短期償債壓力及滾續(xù)壓力越大，通常閾值設(shè)置為50%，并根據(jù)預(yù)警樣本量動態(tài)調(diào)整閾值水平；平臺企業(yè)融資成本偏高，或存在較大比例的非標(biāo)貸款等高成本融資，須進(jìn)一步關(guān)注企業(yè)融資結(jié)構(gòu)特別是非標(biāo)融資占比。

償債能力包括有息負(fù)債比、經(jīng)營性現(xiàn)金流債務(wù)覆蓋2個子指標(biāo)：有息負(fù)債比越大，債務(wù)風(fēng)險越大；經(jīng)營性現(xiàn)金流入量如無法覆蓋一年內(nèi)需償還的有息債務(wù)，則反映企業(yè)無法依靠經(jīng)營活動償還短期債務(wù)。

凈現(xiàn)金流量變動包括經(jīng)營和籌資凈現(xiàn)金流2個子指標(biāo)：近三年經(jīng)營活動現(xiàn)金流量凈額均為負(fù)數(shù)，反映企業(yè)經(jīng)營惡化，失去造血能力；近兩年籌資活動現(xiàn)金流量凈額均為負(fù)數(shù)，則企業(yè)再融資能力可能趨于惡化。

2.信用維度。信用預(yù)警指標(biāo)數(shù)據(jù)依托于企業(yè)貸款資產(chǎn)質(zhì)量和外部征信提供，包括客戶資產(chǎn)質(zhì)量（貸款本息逾期、風(fēng)險分類后四類），對外擔(dān)保（風(fēng)險分類后四類）2個子指標(biāo)。須結(jié)合地方政府融資平臺企業(yè)貸款是否納入隱性債務(wù)監(jiān)測系統(tǒng)，當(dāng)?shù)卣⒈O(jiān)管機(jī)構(gòu)是否介入成立債委會等因素綜合分析。

3.合規(guī)維度。合規(guī)預(yù)警指標(biāo)數(shù)據(jù)主要依托于企業(yè)賬戶信息，包括貸款資金流向異常，還貸資金來源于關(guān)聯(lián)平臺、其他納入隱性債務(wù)企業(yè)等2個子指標(biāo)。政信類授信客戶貸款資金若被挪用，則面臨較大合規(guī)風(fēng)險，須結(jié)合貿(mào)易背景、報表科目變動進(jìn)行綜合分析。風(fēng)險預(yù)警模型具體如表1所示。

表1 風(fēng)險預(yù)警模型

（三）篩查風(fēng)險樣本客戶。上述預(yù)警模型涉及4個維度、12個具體風(fēng)險指標(biāo)，按照重要性原則，可根據(jù)數(shù)據(jù)預(yù)警情況進(jìn)行組合管理。如財務(wù)維度的8個風(fēng)險預(yù)警指標(biāo)規(guī)則，優(yōu)先對觸發(fā)預(yù)警規(guī)則多的樣本客戶進(jìn)行核查分析。對信用和合規(guī)維度的風(fēng)險預(yù)警樣本，則需要逐一進(jìn)行核查處理。

（四）風(fēng)險樣本排查與反饋。針對審計預(yù)警篩查的風(fēng)險樣本客戶，可按照風(fēng)險特征采取應(yīng)對措施，如將財務(wù)維度的樣本客戶納入非現(xiàn)場日常監(jiān)測，對合規(guī)和信用維度涉及的樣本客戶由審計條線開展非現(xiàn)場核查，將審計線索下發(fā)分行核查或者由審計條線開展飛行檢查。典型案例如：審計預(yù)警結(jié)果顯示某區(qū)域縣級醫(yī)院客戶還款資金來源于當(dāng)?shù)爻峭镀髽I(yè)。審計人員通過查詢系統(tǒng)征信和報表數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)該醫(yī)院在銀行的貸款均未納入財務(wù)報表的借款科目，進(jìn)一步核查了解該醫(yī)院在銀行的貸款均由縣政府統(tǒng)籌安排資金歸還，借款人基于自身并未承擔(dān)貸款還款責(zé)任因此未將銀行貸款列入報表中。核查結(jié)論是該醫(yī)院客戶的貸款資金存在被當(dāng)?shù)刎斦灿玫那闆r，已形成地方政府“隱性”債務(wù)。審計人員將該核查情況下發(fā)經(jīng)營單位確認(rèn)問題后，被審計單位立即著手問題整改并最終提前收回該筆貸款，最終避免形成債務(wù)風(fēng)險。

目前風(fēng)險預(yù)警模型僅引入財務(wù)、信用、合規(guī)維度，預(yù)警指標(biāo)和閾值的設(shè)置主要來源于審計經(jīng)驗積累，預(yù)警規(guī)則還不夠豐富，部分預(yù)警規(guī)則精準(zhǔn)度還有待提高。隨著審計預(yù)警體系的不斷優(yōu)化，考慮到地方政府財政實力的區(qū)域差異，后續(xù)將引入地方財政收入、債務(wù)率等宏觀變量進(jìn)行客戶分層，并根據(jù)核查情況逐步增加、完善預(yù)警規(guī)則。

五、小結(jié)

商業(yè)銀行配合防范化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險是系統(tǒng)性工程。本文首先系統(tǒng)闡述政信類融資業(yè)務(wù)的政策制度變遷、風(fēng)險特征，并基于審計“免疫系統(tǒng)”本質(zhì)觀，從商業(yè)銀行微觀視角嘗試構(gòu)建政信類融資業(yè)務(wù)風(fēng)險預(yù)警體系，以動態(tài)識別、監(jiān)測政信類融資業(yè)務(wù)風(fēng)險預(yù)警信息。后續(xù)將通過逐步引入外部宏觀數(shù)據(jù)等方式不斷優(yōu)化預(yù)警模型，切實發(fā)揮審計“免疫系統(tǒng)”功能。