王曙 （常州工業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院審計(jì)處 江蘇常州 213164）

2017年教育部等五部門發(fā)布的《關(guān)于深化高等教育領(lǐng)域簡(jiǎn)政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革的若干意見》明確指出，“進(jìn)一步擴(kuò)大高校項(xiàng)目資金統(tǒng)籌使用權(quán)……高校要不斷提高資金使用效益……應(yīng)依法接受審計(jì)監(jiān)督”。在此背景下，2020年江蘇省為進(jìn)一步落實(shí)和擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)，整合設(shè)立高等教育內(nèi)涵建設(shè)專項(xiàng)資金，高?？梢越Y(jié)合辦學(xué)實(shí)際統(tǒng)籌安排資金。隨著專項(xiàng)資金使用自主權(quán)的逐步下放，高校如何分配、使用和管理好專項(xiàng)資金，充分發(fā)揮資金績(jī)效效應(yīng)、保障內(nèi)涵發(fā)展，開展專項(xiàng)資金的績(jī)效審計(jì)是解決這一問題的重要抓手。

一、績(jī)效審計(jì)的研究現(xiàn)狀

（一）概念界定

績(jī)效審計(jì)是在傳統(tǒng)財(cái)務(wù)收支審計(jì)關(guān)注真實(shí)性、合法合規(guī)性的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)審查資金使用的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性。其中，經(jīng)濟(jì)性是審查為獲得一定數(shù)量和質(zhì)量的產(chǎn)品、服務(wù)或者其他成果所投入的經(jīng)費(fèi)和消耗的資源，重點(diǎn)審查是否有資金浪費(fèi)現(xiàn)象。效率性是審查投入資源和產(chǎn)出成果之間的對(duì)比關(guān)系，產(chǎn)出大于投入是最低要求，目標(biāo)是以最少投入換取最大產(chǎn)出。效果性是審查資金使用效果是否可以達(dá)到預(yù)期設(shè)定的績(jī)效目標(biāo)。高校專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)是對(duì)高校專項(xiàng)資金的預(yù)算安排、分配使用的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性進(jìn)行全面審查，通過揭示資金績(jī)效方面的問題，提出建設(shè)性建議，完善高校專項(xiàng)資金管理體制，全面提升高校治理水平。

（二）文獻(xiàn)綜述

目前針對(duì)高校專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)的研究主要集中于三個(gè)方面：一是績(jī)效審計(jì)的內(nèi)容。Grosjean J. Atkinson（2011）較早闡述了高校績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)要將管理重點(diǎn)放在資金使用過程中，實(shí)行全過程動(dòng)態(tài)的財(cái)務(wù)監(jiān)管。郭旭（2020）提出對(duì)高校專項(xiàng)資金開展績(jī)效審計(jì)，具體審查經(jīng)費(fèi)的資源來源和支出流向，要結(jié)合業(yè)務(wù)活動(dòng)評(píng)價(jià)資金使用過程，重點(diǎn)突出績(jī)效情況，包括履職效能、運(yùn)行成本、社會(huì)效益等。二是績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)計(jì)。蔡靜靜（2021）結(jié)合政府會(huì)計(jì)制度改革和全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的要求，從高校層面和專項(xiàng)項(xiàng)目層面分別構(gòu)建了績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。苗連琦（2020）選取“雙一流”建設(shè)經(jīng)費(fèi)，先分析了高校建設(shè)任務(wù)和改革任務(wù)的差異，后構(gòu)建了“雙一流”建設(shè)經(jīng)費(fèi)績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)。三是績(jī)效審計(jì)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)?！兜?202號(hào)內(nèi)部審計(jì)具體準(zhǔn)則——績(jī)效審計(jì)》中提到，績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的來源主要包括有關(guān)法律規(guī)定、行業(yè)指標(biāo)、組織制定的目標(biāo)、同類數(shù)據(jù)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等。

綜合上述研究，厘清績(jī)效審計(jì)的內(nèi)容和重點(diǎn)、構(gòu)建績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系、明確績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是當(dāng)前高校專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)工作的重中之重，如何深化專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)是未來績(jī)效審計(jì)研究的重要方向。本文以江蘇省高等教育內(nèi)涵建設(shè)專項(xiàng)資金為例，對(duì)高校專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)問題進(jìn)行深入研究。

二、江蘇省高等教育內(nèi)涵建設(shè)專項(xiàng)資金概述

為深化高等教育體制機(jī)制改革，進(jìn)一步落實(shí)和擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)，江蘇省在原優(yōu)勢(shì)學(xué)科建設(shè)工程、品牌專業(yè)建設(shè)工程等專項(xiàng)資金的基礎(chǔ)上，整合設(shè)立江蘇省高等教育內(nèi)涵建設(shè)專項(xiàng)資金，用于支持江蘇省高等教育高質(zhì)量發(fā)展。

江蘇省高等教育內(nèi)涵建設(shè)專項(xiàng)資金由財(cái)政廳和教育廳共同管理。教育廳負(fù)責(zé)項(xiàng)目遴選和提出預(yù)算分配建議方案，財(cái)政廳負(fù)責(zé)專項(xiàng)預(yù)算安排和下達(dá)，兩方共同對(duì)項(xiàng)目建設(shè)、資金使用績(jī)效進(jìn)行監(jiān)管。高校是專項(xiàng)資金使用的責(zé)任主體，高校內(nèi)部項(xiàng)目組按照實(shí)際需求申報(bào)具體項(xiàng)目，執(zhí)行使用資金。具體流程見下頁圖1。

圖1 江蘇省高等教育內(nèi)涵建設(shè)專項(xiàng)資金管理流程

與以往專項(xiàng)資金對(duì)比，江蘇省高等教育內(nèi)涵建設(shè)專項(xiàng)資金的特點(diǎn)在于按照落實(shí)高校辦學(xué)自主權(quán)要求，由高校結(jié)合辦學(xué)實(shí)際統(tǒng)籌安排，除文件明確禁止的支出外，可以自主規(guī)劃和分配使用專項(xiàng)資金。傳統(tǒng)專項(xiàng)資金管理模式下，高校必須嚴(yán)格按照支出預(yù)算使用專項(xiàng)資金，收支預(yù)算一般不作調(diào)整，確需調(diào)整的要報(bào)上級(jí)政府部門審核備案?！秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》提出“健全充滿活力、富有效率的教育體制”。為進(jìn)一步激發(fā)高校干事創(chuàng)業(yè)的積極性和主動(dòng)性，江蘇省提出“高等教育內(nèi)涵建設(shè)專項(xiàng)資金”，遵循“科學(xué)規(guī)劃、責(zé)任清晰、規(guī)范透明、注重績(jī)效”的原則，明確高校作為專項(xiàng)資金使用的責(zé)任主體地位，創(chuàng)新專項(xiàng)資金的管理模式，切實(shí)提升高校的辦學(xué)活力。

三、江蘇省高等教育內(nèi)涵建設(shè)專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)的內(nèi)容、評(píng)價(jià)指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)

（一）績(jī)效審計(jì)內(nèi)容和重點(diǎn)

1.內(nèi)涵建設(shè)專項(xiàng)資金統(tǒng)籌安排情況。重點(diǎn)關(guān)注高校內(nèi)涵建設(shè)資金來源、資金配置和項(xiàng)目安排情況；統(tǒng)籌安排使用資金是否通過學(xué)校辦公會(huì)議研究決策；調(diào)整預(yù)算是否履行相關(guān)決策審批程序等。

2.內(nèi)涵建設(shè)專項(xiàng)資金規(guī)范使用情況。重點(diǎn)關(guān)注江蘇省高水平大學(xué)及特色學(xué)校建設(shè)、高校一流本科專業(yè)（含品牌專業(yè)）及課程建設(shè)、高校優(yōu)勢(shì)學(xué)科及重點(diǎn)學(xué)科建設(shè)等財(cái)政專項(xiàng)資金的支出范圍和標(biāo)準(zhǔn)是否符合相關(guān)規(guī)定；有無違規(guī)列支、擠占挪用、套取資金等行為，有無違規(guī)用于法律法規(guī)及文件明確禁止列支的其他支出。

3.內(nèi)涵建設(shè)專項(xiàng)資金績(jī)效管理情況。檢查評(píng)價(jià)內(nèi)涵建設(shè)專項(xiàng)資金使用的經(jīng)濟(jì)性，重點(diǎn)檢查在有質(zhì)量保障的前提下內(nèi)涵建設(shè)專項(xiàng)資金的使用成本是否最低，如同等質(zhì)量的物資通過公開招標(biāo)采購所支出的成本最少；檢查評(píng)價(jià)內(nèi)涵建設(shè)專項(xiàng)資金使用的效率性，重點(diǎn)檢查內(nèi)涵建設(shè)專項(xiàng)資金的執(zhí)行進(jìn)度和項(xiàng)目完成情況，有無內(nèi)涵建設(shè)專項(xiàng)資金未及時(shí)安排使用、結(jié)轉(zhuǎn)資金逐年增加影響專項(xiàng)資金使用績(jī)效，以及資金結(jié)轉(zhuǎn)超過兩年等問題；檢查評(píng)價(jià)內(nèi)涵建設(shè)專項(xiàng)資金使用的效果性，關(guān)注高校是否建立健全全過程預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制，是否按規(guī)定科學(xué)合理設(shè)定預(yù)算績(jī)效目標(biāo)，對(duì)照設(shè)定的績(jī)效目標(biāo)，檢查內(nèi)涵建設(shè)專項(xiàng)資金使用效益、取得的成效，重點(diǎn)關(guān)注標(biāo)志性目標(biāo)任務(wù)是否實(shí)現(xiàn)。

（二）績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

科學(xué)合理的績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系及評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是引導(dǎo)專項(xiàng)資金發(fā)揮最大效益的“指揮棒”。目前國家審計(jì)署尚未發(fā)布公認(rèn)的專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)指標(biāo)體系，實(shí)務(wù)中應(yīng)根據(jù)不同項(xiàng)目的特點(diǎn)，篩選出合適的專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系?？紤]到江蘇省高等教育內(nèi)涵建設(shè)專項(xiàng)資金的特點(diǎn)在于將資金的統(tǒng)籌安排權(quán)下放到高校，賦予高校更多的自主權(quán)，本文建議從統(tǒng)籌性、合規(guī)性、經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性等五個(gè)方面建立績(jī)效審計(jì)指標(biāo)體系，具體評(píng)價(jià)指標(biāo)見表1。

表1 江蘇省高等教育內(nèi)涵建設(shè)專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

（三）績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)

在具體運(yùn)用績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)時(shí)，需要結(jié)合評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行對(duì)比得出結(jié)論，因而評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的選取是實(shí)施績(jī)效審計(jì)的關(guān)鍵所在。對(duì)于一般定量類績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)，如資金到位率、預(yù)算執(zhí)行率、實(shí)際完成率等，評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)可以設(shè)置一定的百分比，如100%；對(duì)于效果類的定量類績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)，如標(biāo)志性成果數(shù)量、社會(huì)服務(wù)收入等，可以選取歷史數(shù)據(jù)或者同類可比高校數(shù)據(jù)作為評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)；對(duì)于一般定性類績(jī)效審計(jì)指標(biāo)，如資金使用規(guī)范性、管理制度健全性、財(cái)務(wù)監(jiān)控有效性等，評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)可以設(shè)定為優(yōu)、良、合格和不合格等；對(duì)于效果類的定性類績(jī)效審計(jì)指標(biāo)，如目標(biāo)完成情況，可以根據(jù)項(xiàng)目申報(bào)書中設(shè)定的績(jī)效目標(biāo)設(shè)定評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。審計(jì)人員在確定績(jī)效審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，應(yīng)當(dāng)與被審計(jì)高校進(jìn)行充分溝通，在雙方認(rèn)可的基礎(chǔ)上確定績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

四、深化高校專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)的實(shí)現(xiàn)路徑

2019年全國教育經(jīng)費(fèi)執(zhí)行情況統(tǒng)計(jì)公告顯示，全國教育經(jīng)費(fèi)總投入首次超過5萬億元。教育部工作重點(diǎn)明確提出要不斷提高教育經(jīng)費(fèi)使用效益，提升人民群眾教育獲得感?？?jī)效審計(jì)作為經(jīng)費(fèi)使用效益的重要監(jiān)管手段，有助于發(fā)現(xiàn)問題、改善管理和提高效益，建議從前饋控制、過程控制、反饋控制和問責(zé)機(jī)制四個(gè)方面進(jìn)一步深化績(jī)效審計(jì)工作。

（一）前饋控制審查專項(xiàng)資金分配的經(jīng)濟(jì)性

為促進(jìn)高校專項(xiàng)資金的規(guī)范使用，做好風(fēng)險(xiǎn)防控，績(jī)效審計(jì)的關(guān)口必須前移，將后期監(jiān)督推進(jìn)到前期服務(wù)，將“審理環(huán)節(jié)指問題”的防控意識(shí)轉(zhuǎn)換為“靠前服務(wù)治未病”的防疫意識(shí)。由于高校具有自主統(tǒng)籌安排專項(xiàng)資金的權(quán)利，績(jī)效審計(jì)首先要關(guān)注高校是否引入競(jìng)爭(zhēng)分配機(jī)制，即通過成立專家組綜合評(píng)價(jià)校內(nèi)項(xiàng)目建設(shè)目標(biāo)的合理性、重點(diǎn)任務(wù)的必要性和改革措施的可行性等，對(duì)項(xiàng)目?jī)?yōu)先級(jí)進(jìn)行排序，根據(jù)排序結(jié)果確定立項(xiàng)建設(shè)項(xiàng)目，并合理分配專項(xiàng)資金。其次，績(jī)效審計(jì)工作中要注意甄別建設(shè)目標(biāo)和任務(wù)相類似的項(xiàng)目，關(guān)注是否有重復(fù)建設(shè)、浪費(fèi)資金、產(chǎn)出低效的項(xiàng)目，所有立項(xiàng)的建設(shè)項(xiàng)目的立項(xiàng)流程是否規(guī)范。最后，要關(guān)注專項(xiàng)資金的預(yù)算分配是否與建設(shè)任務(wù)相匹配，是否存在“小項(xiàng)目大預(yù)算”的現(xiàn)象。

（二）過程控制審查專項(xiàng)資金管理的效率性

過程控制也稱實(shí)時(shí)控制，貫穿于項(xiàng)目實(shí)施的全過程。在項(xiàng)目實(shí)施過程中，績(jī)效審計(jì)重點(diǎn)關(guān)注項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度、績(jī)效目標(biāo)管理情況、專項(xiàng)資金使用的合法合規(guī)性、預(yù)算經(jīng)費(fèi)的調(diào)整變更手續(xù)等，可以用資金到位率（項(xiàng)目資金到位額/專項(xiàng)資金總額）、專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)支出結(jié)構(gòu)（項(xiàng)目實(shí)際支出額/專項(xiàng)資金總額）、績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)率（績(jī)效目標(biāo)達(dá)成數(shù)/績(jī)效目標(biāo)規(guī)劃總數(shù)）、專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)支出比率（專項(xiàng)資金實(shí)際支出額/計(jì)劃支出額）、專項(xiàng)建設(shè)項(xiàng)目完成進(jìn)度等指標(biāo)具體衡量管理的效率性。對(duì)于執(zhí)行進(jìn)度緩慢、預(yù)算資金超支使用的建設(shè)項(xiàng)目，要進(jìn)行重點(diǎn)關(guān)注，及時(shí)將相關(guān)信息和改進(jìn)建議反饋學(xué)校管理層，引導(dǎo)建設(shè)項(xiàng)目按照申報(bào)任務(wù)書中設(shè)定的時(shí)間節(jié)點(diǎn)和預(yù)算規(guī)劃按時(shí)保質(zhì)保量地完成。

（三）反饋控制審查專項(xiàng)資金產(chǎn)出的效果性

項(xiàng)目建設(shè)期末，要對(duì)專項(xiàng)資金的產(chǎn)出效果開展績(jī)效審計(jì)。不僅關(guān)注項(xiàng)目產(chǎn)生的標(biāo)志性成果等直接效益，還要將項(xiàng)目成果轉(zhuǎn)化的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益等間接效益都納入到項(xiàng)目實(shí)際績(jī)效中，與評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行對(duì)比，同時(shí)調(diào)研師生及相關(guān)受眾對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的滿意度，科學(xué)評(píng)價(jià)專項(xiàng)資金使用的整體績(jī)效情況。由于高等教育投入產(chǎn)出的時(shí)滯效應(yīng)，項(xiàng)目建設(shè)期結(jié)束后還可能產(chǎn)生持續(xù)性的后續(xù)成果，如學(xué)生整體素質(zhì)的提升、升學(xué)率和就業(yè)率的提高、教師教學(xué)科研能力的提升、學(xué)科整體排名的上升、教職工凝聚力的加強(qiáng)、學(xué)校綜合實(shí)力和社會(huì)貢獻(xiàn)程度穩(wěn)步上升等，因而績(jī)效審計(jì)工作中還要關(guān)注專項(xiàng)資金績(jī)效的后續(xù)效應(yīng)，動(dòng)態(tài)科學(xué)評(píng)價(jià)專項(xiàng)資金的績(jī)效情況。

（四）構(gòu)建專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)雙層問責(zé)機(jī)制

績(jī)效審計(jì)問責(zé)機(jī)制是根據(jù)績(jī)效考核結(jié)果對(duì)相關(guān)負(fù)責(zé)人進(jìn)行問責(zé)的一種制度。構(gòu)建專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)問責(zé)機(jī)制有利于完善高校治理、提高專項(xiàng)資金使用效益，是建設(shè)廉潔高校的必然要求。根據(jù)受托代理理論，高校既是高等教育專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的受托方，承擔(dān)起項(xiàng)目建設(shè)全部職責(zé)，同時(shí)又是建設(shè)任務(wù)的委托方，將具體任務(wù)分解落實(shí)到內(nèi)部承建項(xiàng)目組，這就構(gòu)成了國家審計(jì)對(duì)高校的異體問責(zé)和高校對(duì)內(nèi)部承建單位的同體問責(zé)雙層體系。績(jī)效審計(jì)雙層問責(zé)機(jī)制本質(zhì)上是對(duì)高校使用專項(xiàng)資金、完成建設(shè)任務(wù)情況的公允評(píng)價(jià)和責(zé)任界定，根本目的是通過發(fā)現(xiàn)建設(shè)中的問題提出改進(jìn)建議，督促整改到位，促進(jìn)建設(shè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。因此，要將雙層問責(zé)機(jī)制貫穿于績(jī)效審計(jì)工作全過程，充分發(fā)揮審計(jì)服務(wù)高校治理的功能。

五、結(jié)語

隨著辦學(xué)自主權(quán)的逐步下放，對(duì)高校專項(xiàng)資金的設(shè)立、分配、使用、管理、后續(xù)評(píng)估等全過程進(jìn)行績(jī)效審計(jì)，關(guān)注專項(xiàng)資金的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性并提出管理意見和建議，有利于提高專項(xiàng)資金的使用效益，進(jìn)一步提升高校辦學(xué)水平，為實(shí)現(xiàn)高校的高質(zhì)量發(fā)展提供有力保證。此外，也為政府進(jìn)行財(cái)政撥款提供依據(jù)，有利于解決高等教育投入和教育事業(yè)發(fā)展需求之間的矛盾，使教育資源配置更加公平合理，實(shí)現(xiàn)教育資源效用最大化。