李永海， 何嘉欣， 董鵬梅

一、引言

“十三五”期間，我國新增減稅降費規(guī)模超過7.6萬億元。[1]在我國經(jīng)濟增速很快但很多地方政府財政收入增速放緩的前提下，研究地方財政的可持續(xù)發(fā)展問題，具有非常重要的理論意義和現(xiàn)實意義。從理論層面看，減稅降費背景下的地方財政可持續(xù)發(fā)展，是實現(xiàn)國家和地區(qū)治理現(xiàn)代化的有效途徑，對國家和地區(qū)經(jīng)濟健康平穩(wěn)發(fā)展及其治理能力的提升都有重大意義。黨的十八屆三中全會提出“財政是國家治理的基礎和重要支柱”。“十四五”規(guī)劃提出“明確中央和地方政府事權與支出責任，健全省以下財政體制，增強基層公共服務保障能力”[2]。從經(jīng)濟社會視角研究減稅降費背景下地方政府財政可持續(xù)發(fā)展能力具有重要的學術價值。從應用層面看，一方面，研究減稅降費背景下甘肅省財政可持續(xù)發(fā)展是破解當前甘肅省財政困難局面的必然要求和現(xiàn)實訴求。2020年，甘肅省積極配合國家減稅降費政策。稅務部門認真落實階段性減免稅收與降低企業(yè)社保費用政策，合理減輕企業(yè)負擔，全年減稅降費超180億元。[3]但與此同時，甘肅省財政收支差距在不斷加大。2020年,甘肅省一般公共預算收入874.5億元，一般公共預算支出4 154.9億元，財政收支差額從2016年的2 365.9億元上升到2020年的3 280.4億元。[4]另一方面，研究減稅降費背景下甘肅省財政的可持續(xù)發(fā)展問題是分析研判甘肅省財政未來發(fā)展趨勢的需要。

二、減稅降費背景下構(gòu)建地方財政可持續(xù)發(fā)展指標體系的意義

減稅降費與財政可持續(xù)的相關研究文獻主要涉及三方面內(nèi)容。楊燦明提出減稅降費不僅可以減輕企業(yè)稅負，恢復市場活力，而且能有效促進財稅體制改革，以財稅體制改革為減稅降費提供更廣闊的空間。[5]張東玲等認為一個國家作為一個經(jīng)濟實體，財政可持續(xù)是實現(xiàn)經(jīng)濟可持續(xù)的必要條件。[6]李建軍等發(fā)現(xiàn)在一定制度約束下，政府財政收支在受到外部沖擊時能夠較好地應對，使財政達到均衡狀態(tài)即為財政的可持續(xù)性。[7]孫亮認為，減稅降費是“降成本”的重要舉措，隨著財政收入增長進入新常態(tài)，財政可持續(xù)發(fā)展面臨較大挑戰(zhàn)。[8]已有研究成果對財政可持續(xù)發(fā)展問題的研究大多集中于全國層面的宏觀分析和個別地區(qū)的省域分析，針對西部地區(qū)的財政可持續(xù)發(fā)展問題的研究相對較少。構(gòu)建地方財政可持續(xù)發(fā)展指標體系具有重要意義。

其一，構(gòu)建地方財政可持續(xù)發(fā)展指標體系有助于衡量甘肅省財政可持續(xù)發(fā)展能力，這對于防范化解財政風險具有參考價值?！盃I改增”后，地方財政新增稅源匱乏，減稅降費造成財政收入的下降具有長期性。新冠肺炎疫情的沖擊，又增加了地方財政風險。2016～2020年，甘肅省地方債務逐年增長，總體債務由2016年的1 778億元增長到2020年的3 933億元，2020年是2016年的2.2倍。[9]可見，在減稅降費背景下近幾年甘肅省地方債務壓力在持續(xù)增大。

其二，有助于準確分析減稅降費政策對甘肅省財政收支可持續(xù)發(fā)展的影響。甘肅省作為欠發(fā)達的省份，財政困難程度不言而喻。2016～2020年，甘肅省財政自給率整體呈下降趨勢，從2016年的25%下降到2020年的21%，下降了4個百分點。地方財政收入的減少進一步增大了地方財政收支缺口。[4]構(gòu)建地方財政可持續(xù)發(fā)展指標體系有利于進一步了解，在減稅降費政策背景下，甘肅省財政可持續(xù)發(fā)展能力的現(xiàn)狀、動態(tài)變化以及未來趨勢。

其三，有助于分析減稅降費背景下甘肅省地區(qū)經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的差異性。由于各市(州)經(jīng)濟發(fā)展水平以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不同，減稅降費政策帶來的影響也存在差異。企業(yè)享受減稅帶來的“紅利”的多少因不同產(chǎn)業(yè)適用不同優(yōu)惠政策而不盡相同，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的不同導致減稅降費政策對財政可持續(xù)發(fā)展能力的影響會有所差異。研究差異的大小需構(gòu)建地方財政可持續(xù)發(fā)展指標體系進行測度。

三、甘肅省財政可持續(xù)發(fā)展指標體系的構(gòu)建及測算

(一)指標的選取

財政可持續(xù)發(fā)展，具有復雜性和動態(tài)性。劉富華、吳近平從經(jīng)濟發(fā)展、財政收入、財政支出、地方債務四個方面選取指標構(gòu)建地方財政可持續(xù)發(fā)展綜合評價體系，較為全面地評估了西部A地區(qū)縣級財政的財政可持續(xù)發(fā)展狀況。[10]張新平建立的財政可持續(xù)發(fā)展指標體系還包括社會保障、稅收能力和資源開發(fā)與利用等指標。[11]本文借鑒相關研究，選取了11個二級指標(見表1)研究2016～2020年甘肅省14個市(州)的財政可持續(xù)發(fā)展情況。

表1 甘肅省財政可持續(xù)發(fā)展指標

經(jīng)濟發(fā)展可持續(xù)指標。在經(jīng)濟發(fā)展可持續(xù)方面，主要選擇了以下3個關鍵的二級指標：人均GDP、地區(qū)GDP增速和第二產(chǎn)業(yè)占地區(qū)GDP比重。人均GDP和地區(qū)GDP增速通常用來衡量地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平及趨勢，第二產(chǎn)業(yè)占地區(qū)GDP比重反映產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)情況。一般而言，市(州)的經(jīng)濟發(fā)展良好，其財政應對風險挑戰(zhàn)的能力也相對會更強。該指標為正向指標。

財政收入可持續(xù)指標。地方財力由人均一般公共預算收入、政府性基金收入、國有資本預算收入和社會保險基金收入之和表示，反映地方政府間較為真實的財力水平。本文用人均一般公共預算收入、人均地方財力、財政收入質(zhì)量3個指標反映甘肅省各市(州)的財政收入可持續(xù)發(fā)展能力，其中財政收入質(zhì)量能夠反映出財政收入來源的規(guī)范性。財政實力越強，財政可持續(xù)發(fā)展能力就越強。該指標為正向指標。

財政支出可持續(xù)指標。本文用3個二級指標來反映市(州)的財政支出結(jié)構(gòu)：人均一般預算支出指標反映地方政府支出水平；債務付息支出占一般公共預算支出比重指標反映債務情況；社會保障和就業(yè)支出占一般公共預算支出比重指標反映民生保障水平。由于財政支出不斷擴大會造成財政入不敷出，財政壓力加劇，地方財政抗風險能力相對減弱，故該指標為負向指標。

政府債務可持續(xù)指標。本文用負債率(當年年末債務余額/當年GDP)衡量經(jīng)濟總規(guī)模對于政府債務的承載能力，人均債務余額反映政府債務風險情況。債務風險問題是地方財政可持續(xù)發(fā)展的風險點之一，該指標為負向指標。

(二)數(shù)據(jù)來源

文中甘肅省14個市(州)2016～2020年的財政收支、經(jīng)濟增長和地方債務數(shù)據(jù)，主要來源于《甘肅發(fā)展年鑒》、甘肅省財政廳以及各市(州)財政局網(wǎng)站。

(三)數(shù)據(jù)處理及測算方法

鑒于各二級指標之間絕對數(shù)與相對數(shù)相互交叉，不能直接計算，需通過處理使其處于同一維度。因此，首先對數(shù)據(jù)進行標準化處理，使各個指標具有可比性。熵值法通過計算熵值來判斷某個指標的離散程度，指標的離散程度越大，該指標對綜合評價的影響越大，被廣泛用于指標權重的計算。本文采取熵值法計算指標權重，得出甘肅省各市(州)2016～2020年各個年度的財政可持續(xù)發(fā)展指數(shù)。為更好地進行比較，將(7)式中各市(州)財政可持續(xù)發(fā)展指數(shù)乘100，使其值介于0～100。

具體步驟如下：

第一步，將數(shù)據(jù)進行無量綱化處理。按照指標對于財政可持續(xù)的影響分為正向指標和負向指標。

對于正向指標采用如下公式：

(1)

對于負向指標采用如下公式：

(2)

第二步，計算第j項指標下第i個市(州)占該指標的比重：

(3)

第三步，計算第j項指標的熵值：

(4)

第四步，計算信息熵冗余度(差異系數(shù))：

dj=1-ej(j=1,2,…m)

(5)

第五步，計算各項指標的權重：

(6)

第六步，計算財政可持續(xù)發(fā)展指數(shù)：

(7)

四、測算結(jié)果分析

按照上述步驟，計算出甘肅省各市(州)的財政可持續(xù)發(fā)展指數(shù)。計算結(jié)果見表2。

表2 甘肅省各市(州)2016～2020年財政可持續(xù)發(fā)展指數(shù)

在減稅降費背景下，甘肅省財政可持續(xù)發(fā)展指數(shù)整體上呈現(xiàn)出下降趨勢。2016～2020年間，甘肅省財政可持續(xù)發(fā)展平均指數(shù)最高值為39.45，最低值為36.47。各市(州)的地方財政可持續(xù)發(fā)展能力存在明顯差距。其中，嘉峪關市經(jīng)濟發(fā)展增速、財政發(fā)展良好，其財政收入質(zhì)量、人均GDP等相關指標均排名全省第一。2020年，嘉峪關市財政可持續(xù)發(fā)展指數(shù)最高，達到87.84；臨夏回族自治州(臨夏州)的財政可持續(xù)發(fā)展指數(shù)最低，為19.47。嘉峪關市的財政可持續(xù)發(fā)展指數(shù)是臨夏州的4.51倍。

2020年，各市(州)財政可持續(xù)發(fā)展指數(shù)差異性特征明顯。其中，蘭州、白銀和張掖3市的2020年財政可持續(xù)發(fā)展指數(shù)較2016年下降幅度較大，均超過10個點。2020年財政可持續(xù)發(fā)展指數(shù)較2016年有所提高的只有金昌、嘉峪關、甘南州和臨夏州4個市(州)，分別高出了8.24、4.73、2.70和0.05。2020年，金昌、嘉峪關兩市經(jīng)濟恢復速度快，財政收入增速快，負債率低，財政可持續(xù)發(fā)展指數(shù)與2019年相比保持相對穩(wěn)定。

2016～2020年甘肅省財政可持續(xù)發(fā)展平均指數(shù)為38.43，財政可持續(xù)發(fā)展平均指數(shù)高于全省平均指數(shù)的僅有蘭州、嘉峪關、金昌和酒泉4個市，見圖1。定西、隴南、甘南州和臨夏州的財政可持續(xù)發(fā)展平均指數(shù)低于全省平均指數(shù)達10個點之多，財政可持續(xù)發(fā)展能力在全省層面相對較弱。全省14個市(州)中，嘉峪關、蘭州、金昌和酒泉4市財政可持續(xù)發(fā)展指數(shù)全省排名靠前，處于第一梯隊；慶陽、張掖、武威、天水、白銀和平?jīng)龅鹊刎斦沙掷m(xù)發(fā)展指數(shù)全省排名居中，處于第二梯隊；定西、隴南、甘南州和臨夏州等地財政可持續(xù)發(fā)展指數(shù)全省排名靠后，處于第三梯隊。

圖1 甘肅省各市(州)2016～2020年財政可持續(xù)發(fā)展平均指數(shù)

五、結(jié)論與對策建議

本文運用熵值法，測算了2016～2020年甘肅省各市(州)的財政可持續(xù)發(fā)展指數(shù)，并得出以下結(jié)論：一是甘肅省財政可持續(xù)發(fā)展指數(shù)呈下降趨勢。甘肅省財政未來面對的困難程度將進一步加大，財政形勢嚴峻。二是甘肅省各市(州)財政可持續(xù)發(fā)展能力差異較大。財政可持續(xù)發(fā)展平均指數(shù)最高的嘉峪關市是平均指數(shù)最低的臨夏市的4.51倍。三是甘肅省在財政可持續(xù)發(fā)展能力提升方面具有上升空間?；谏鲜鼋Y(jié)論，本文提出以下政策建議。

(一)進一步提升甘肅省財政收入質(zhì)量

財政收入質(zhì)量的提高，有助于提升各市(州)的財政可持續(xù)發(fā)展能力，也有利于增強財政收入的規(guī)范性。其一，立足新發(fā)展階段培育高質(zhì)量的稅源。產(chǎn)業(yè)繁榮發(fā)展是培育高質(zhì)量稅源的必要環(huán)節(jié)。甘肅省能源、礦產(chǎn)、文化、旅游、農(nóng)業(yè)等資源富集，因此要通過整合資源，加快培育特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，為培育高質(zhì)量稅源提供有效支撐。其二，培育高質(zhì)量稅源離不開政府的支持與引導。甘肅省各級政府要積極落實減稅降費政策，激發(fā)市場活力，打造良好的營商環(huán)境，為構(gòu)建現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系以及推動省內(nèi)財政收入質(zhì)量進一步提高保駕護航。

(二)開源節(jié)流，優(yōu)化甘肅省財政支出結(jié)構(gòu)

從財政收入來看，要提高省內(nèi)經(jīng)濟增速，廣開財源。在新發(fā)展格局下，進一步挖掘省內(nèi)消費潛力，豐富財政收入來源。從財政支出來看，甘肅省各級政府應結(jié)合自身財力情況，根據(jù)預算合理安排財政支出規(guī)模，嚴格落實過緊日子的要求，控制一般性支出，量入為出。優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，甘肅省政府應改變傳統(tǒng)“基數(shù)+增長”預算編制模式，打破支出結(jié)構(gòu)固化格局。應嚴格控制非重點、競爭性領域財政投入，大力壓減非剛性、非必要支出，進一步壓縮三公經(jīng)費支出。但應進一步擴大全省教育、衛(wèi)生、社會保障和就業(yè)等方面的支出，加強民生保障。

(三)著力防范甘肅省地方債務風險

防范債務風險是增強甘肅省財政可持續(xù)發(fā)展能力的重要舉措。其一，要不斷完善甘肅省地方債務管理機制，開好前門，建立健全規(guī)范的政府舉債機制，防范化解債務風險。其二，要嚴堵后門，省級政府要合理管控新債的增加，合理把握專項債的發(fā)行規(guī)模，堅決禁止違法違規(guī)舉債，遏制隱性債務增加。嚴格執(zhí)行政府債務限額管理，優(yōu)化新增債券資金投向，完善政府債務常態(tài)化監(jiān)測和風險評估機制，加強對甘肅省政府債務和中長期支出事項的管理，牢牢守住債務風險的紅線。

(四)深化甘肅省財政管理體制改革

進一步優(yōu)化甘肅省財政分配關系，充分調(diào)動省以下各級政府的積極性，推動建立權責清晰、財力匹配的省與市(州)的財政管理體制。其一，要清晰劃分并嚴格落實省與市縣財政事權和支出責任劃分改革方案，進一步明確省與市縣政府事權和支出責任，減少共同事權，給基層政府紓困。其二，要完善省對市縣轉(zhuǎn)移支付制度，提高一般性轉(zhuǎn)移支付比重，清理整合專項轉(zhuǎn)移制度。規(guī)范省級分享稅收收入增量管理，優(yōu)化完善轉(zhuǎn)移支付方式，建立轉(zhuǎn)移支付獎補制度，發(fā)揮獎補政策的激勵導向作用。其三，統(tǒng)籌全省經(jīng)濟發(fā)展，推動財力下沉，積極支持縣域經(jīng)濟的發(fā)展。