左 松,胡 莉,楊麗娜

(1.重慶市規(guī)劃和自然資源調查監(jiān)測院,重慶 401121；2.自然資源部土地利用重點實驗室重慶研究中心,重慶 401121)

2018年印發(fā)的《關于國務院機構改革方案的說明》[1]中明確了自然資源部的“兩統(tǒng)一”職能,即統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責,統(tǒng)一行使國土空間用途管制職責。因此,對自然資源的管理應圍繞自然資源部的職能、職責要求,在調查、清查自然資源基礎、明確自然資源家底、對自然資源進行評價核算的基礎上,針對自然資源開發(fā)利用保護等過程中存在的問題,對自然資源進行管理。我國對自然資源管理一直在推進各項資源的融合管理和綜合管理,但是自然資源的綜合治理,不僅要重組自然資源管理機構,更要對自然資源整體有基礎性的認識和評價,因此,對自然資源進行綜合評價是自然資源綜合管理的基礎。

隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展,自然資源綜合評價由單項自然資源評價[2-10]逐步發(fā)展為單一目標的若干種自然資源的綜合評價[11-13],為更好地支撐自然資源資產(chǎn)核算、國土空間規(guī)劃編制、國土空間用途管制、自然資源合理開發(fā)利用和國土空間生態(tài)保護修復等自然資源管理職能,國內開始探究自然資源綜合評價指標體系,由于國內相關理論的缺乏及實際應用的狹窄性,致使當前學術界對自然資源綜合評價的相關研究成果相對較少。汪秉仁[14]結合國土規(guī)劃工作,闡述了自然資源在綜合評價得概念、意義和任務,提出了自然資源綜合評價指標體系的構建方法；黃靜等[15]結合當時經(jīng)濟社會發(fā)展背景,指出了區(qū)域資源評價的短板,進一步闡述了自然資源綜合評價的必要性和意義,梳理了評價思路、評價分類,提出了綜合評價的項目、指標、方法,構建了一套反映地域資源組合的多質量等級綜合評價體系。在實踐應用層面上,傅樺等[16]通過對主組元分析和資源保證率的計算，對北京山區(qū)自然資源進行了綜合評價,提出了區(qū)域資源優(yōu)勢和4種資源類型；張復明[17]分析了山西省優(yōu)勢和劣勢自然資源,分別從能源資源潛力、礦產(chǎn)資源、水資源、光熱、土地和生物資源6個方面進行自然資源潛力評價；張理華等[18]通過分土地、水、氣候、生物、礦產(chǎn)、旅游等6種類型建立自然資源綜合評價因子模型對安徽省自然資源進行綜合評價；白曉燕[19]從土地資源、水資源、氣候資源、礦產(chǎn)資源、,能源資源、生物資源、旅游資源等7個方面構建指標體系,采用層次分析法對新巴爾虎右旗自然資源進行綜合評價；于躍輝[20]分析了大興安嶺小白山自然資源基本情況,從生態(tài)價值、經(jīng)濟社會價值、科學研究價值3個方面對自然資源進行評價。當前，國內單項資源指標體系已非常豐富,但對于自然資源綜合評價,尚未形成一個客觀全面的指標體系?，F(xiàn)有自然資源綜合評價體系主要多關注數(shù)量、質量、結構等方面的指標,而“兩統(tǒng)一”職能下反映社會、經(jīng)濟、資源環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)之間的相互關系,支撐自然資源管理的指標體系研究相對較少。本文根據(jù)我國自然資源狀況、社會經(jīng)濟發(fā)展、生態(tài)文明建設要求的具體要求,構建自然資源綜合評價指標。

1 自然資源綜合評價發(fā)展中存在問題

1)目前,在自然資源綜合評價等方面尚缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃與頂層設計,現(xiàn)有評價更多集中于區(qū)縣、省市層面,缺乏基于全國范圍的資源統(tǒng)籌和資源平衡的概念設計,缺乏全國層面的自然資源評價體系與制度,不能適應于全國統(tǒng)籌發(fā)展的管理要求。自然資源綜合評價頂層設計的缺失,究其原因,是由于對“要素管理”的過分重視、對“綜合管理”的忽視所致,長期以來自然資源主要是采取按資源類型分類管理的一種管理方式,這種管理方法是機構改革前有關部門自然資源管理的主要方法,不同自然資源要素由不同的專業(yè)部門分工管理,例如水資源要素由水利部管理,土地資源由原國土部管理等等。這種管理方法割裂了自然資源要素之間的關系,忽視了對自然資源要素之間相互作用、相互影響的關系,從而導致所謂“九龍治水”的問題。在當前自然資源“兩統(tǒng)一”的要求下,現(xiàn)有自然資源要素評價已不能滿足對自然資源進行全方位管理的需求。

2)分類評價多,綜合評價少。長期以來,我國自然資源管理處于“碎片化”的狀態(tài),負責的部門很多,包括原國土、林業(yè)、水利、環(huán)保等,各個部門進行評價與監(jiān)管時,難免出現(xiàn)缺乏對資源環(huán)境的統(tǒng)籌考慮、各行其是的情況?，F(xiàn)有學術研究及部門管理中,單項自然資源、單要素方向的評價成果豐富,如，農(nóng)用地質量評價、城市土地集約利用評價、林地等級評價等,多資源的綜合評價也在逐步增加,如，土地可持續(xù)利用評價綜合了土地、生態(tài)等指標,資源環(huán)境承載力評價從土地資源、水資源兩個方面綜合評估,林地、草地和濕地的綜合評價較多,并且已發(fā)展成為服務于部門管理的常規(guī)評價工作,但系統(tǒng)而綜合的研究仍然較少,不能適應于當前山水林田湖草綜合管理的需求。

3)指標體系問題。當前沒有專門針對“自然資源綜合評價”指標體系的研究,與之相對應的主要是各單項資源領域的指標體系研究,對自然資源綜合指標體系的具體設想仍未達成統(tǒng)一認識,存在同類指標重復、過程指標和結果指標混淆、部分指標測度困難等問題。結合不同主體功能區(qū)發(fā)展要求、不同區(qū)域自然資源特點尚未形成統(tǒng)一的評價指標體系,不能夠科學評估和動態(tài)監(jiān)測區(qū)域自然資源發(fā)展狀況及其變化。同時,當前指標體系還存在技術標準過多,評價尺度不統(tǒng)一,技術標準約束力弱,操作性不強等問題,例如，土地資源分類標準不一致,也導致不同部門土地評價中采用的指標體系不統(tǒng)一。

4)技術手段問題。自然資源評價涉及自然、經(jīng)濟、區(qū)位及開發(fā)管理等諸多因素,傳統(tǒng)的評價過程主要以人工實地調查、圖件繪制及面積量算和統(tǒng)計分析等方式為主,評價成本高、耗時長、準確性差。GIS的運用實現(xiàn)了空間—屬性數(shù)據(jù)一體化處理,使評價結果空間化、精準化,但未從根本上改變評價工作費時費力的情況,未實現(xiàn)評價手段的快速化、便捷化轉變。評價周期較長,多以年度為周期開展,導致評價結果缺乏實時性、動態(tài)性,不能滿足自然資源動態(tài)監(jiān)管的需求。遙感手段、空間信息技術是最為直接的信息獲取方式,在各資源評價領域中起著重要的作用,特別是可以使評價工作效率更高、精度更高,目前遙感手段已經(jīng)在林業(yè)、生態(tài)、土地資源的評價工作的有一定的探索,但應用還不夠普遍。

5)評價成果應用局限性?，F(xiàn)有自然資源評價方向眾多,同類型評價的數(shù)據(jù)基礎、坐標體系、技術標準、技術方法等不統(tǒng)一,造成了評價成果應用的局限性,各部門評價成果之間不能有效銜接,甚至出現(xiàn)評價結果相沖突的情況?，F(xiàn)有評價成果大多僅服務于單個部門的管理工作,例如，在耕地質量評價方面,自然資源部門、農(nóng)業(yè)部門分別開展了耕地分等定級和耕地質量等別年度更新評價、耕地地力評價,自然資源部門更關注于耕地的利用質量等別,農(nóng)業(yè)部門則關注于耕地質量和潛在生產(chǎn)能力,兩者評價指標都包含立地條件、土壤條件、農(nóng)田基礎設施條件等因素指標,但耕地地力評價的土壤肥力指標更細化、更微觀,且二者評價單元、基礎底圖不一致,使得2項評價等級結果存在不一致、難銜接的情況,也造成了2項工作成果應用的局限性,同時2項工作大量的外業(yè)樣本采集、土壤化驗工作又具有一定的重復性,也造成人力、財力的浪費。

2 自然資源綜合評價

2.1 評價目標

立足自然資源本底特征,為自然資源管理和決策提供更為準確、詳實的本底數(shù)據(jù),開展科學梳理和綜合分析,明確各類自然資源數(shù)量、質量、結構、空間分布和時間序列變化等情況,回答清楚自然資源利用現(xiàn)狀、稟賦情況和變化特征。通過構建科學的自然資源綜合評價體系,探索自然資源綜合評價的總體思路和方法,查清各類自然資源家底和變化情況,揭示自然資源相互關系和演替規(guī)律,分析研判自然資源利用狀況和存在問題,為完善自然資源調查監(jiān)測體系,推進 “山水林田湖草”生命共同體綜合治理,引導自然資源合理布局提供意見和建議。

2.2 評價對象

自然資源綜合評價的對象是各類自然資源,進一步可以細化為數(shù)量、質量、結構、分布格局、演化及發(fā)展趨勢以及自然資源之間所表征的各種狀態(tài)。通過聚焦不同自然資源要素之間、自然資源保護利用與經(jīng)濟社會發(fā)展、生態(tài)保護之間的關系,可以把評價對象歸納為5個維度,分別為自然資源本底狀況、自然資源高效利用、自然資源綠色保護、自然資源品質生活、自然資源治理狀況。

3 自然資源綜合評價指標體系構建

3.1 自然資源管理工作重點關注問題

生態(tài)功能區(qū)自然資源綜合評價的目的是在調查、清查自然資源基礎,明確自然資源家底,對自然資源進行評價的基礎上,針對自然資源開發(fā)利用保護等過程中存在的問題,提出生態(tài)功能區(qū)自然資源的相關政策建議,對自然資源進行有效管理。生態(tài)功能區(qū)自然資源綜合評價的核心在于構建合適的評價指標體系,指標體系的構建又要以評價目的作為著力點,以自然資源部2018—2022年公開發(fā)布的文件(以主題為“政策法規(guī)”“自然資源調查監(jiān)測”“自然資源確權登記”“自然資源所有者權益”“自然資源開發(fā)利用”“國土空間規(guī)劃”“國土空間用途管制”“國土空間生態(tài)修復”“耕地保護監(jiān)督”“自然資源督查”進行相關文件收集整理)為切入口，可以看出,自然資源管理工作重點關注問題為:落實最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節(jié)約利用與管理情況,落實自然資源開發(fā)利用中的生態(tài)保護修復、礦產(chǎn)資源保護及開發(fā)利用監(jiān)管等職責情況,實施國土空間規(guī)劃情況(重點是落實生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界等重要控制線情況)(表1)。

表1 自然資源管理工作重點關注問題

3.2 自然資源管理相關標準與規(guī)范

基于國內發(fā)布的自然資源綜合評價相關的規(guī)范、標準,根據(jù)土地、森林、草地、水、濕地資源屬性特點和生態(tài)功能區(qū)自然資源綜合評價目的,梳理出自然資源評價相關指標。從各類指標關注的重點上看,土地資源在耕地保有量、耕地質量等級、新增建設用地規(guī)模、城鄉(xiāng)建設用地人口密度等指標,林地資源在林覆蓋率、森林蓄積量、植被覆蓋狀況等指標,草地資源在NDVI、草原等和草原級等指標,水資源在地表水資源、地下水資源、水資源污染狀況、水功能區(qū)水質達標率、水質優(yōu)良度等指標,濕地資源在濕地面積比例、凈初生產(chǎn)力等指標,生態(tài)方面在涵養(yǎng)水源、固土保肥、固碳釋氧、水土流失程度、土地沙化程度、石漠化程度、森林退化程度、草地退化程度、濕地退化程度等指標關注較多(表2)。

表2 自然資源管理相關標準與規(guī)范梳理表

(續(xù)表)

3.3 評價指標選擇

根據(jù)自然資源開發(fā)利用的特點和自然資源管理的重點,自然資源綜合評價指標體系的構建應考慮到以下幾個問題:第一是自然資源的本底是否堅守；第二是保護利用修復的成效如何；第三是產(chǎn)生的環(huán)境影響程度如何；第四是采取的應對措施是否有效。按照DPSIR論為指導,從自然資源本底狀況、自然資源高效利用、自然資源綠色保護、自然資源品質生活、自然資源治理狀況五個大的維度出發(fā),建立指標體系方案(表3)。

表3 指標體系

1)自然資源本底狀況維度。需要回答的主要問題是自然資源的數(shù)量、質量狀況,自然資源變化的趨勢情況。從自然資源的自然稟賦出發(fā),主要針對土地、森林、草原、濕地、水等自然資源,反映自然資源的數(shù)量、質量的狀況。

2)自然資源高效利用維度。需要回答的主要問題是自然資源利用程度情況和自然資源節(jié)約集約程度情況。從自然資源的生產(chǎn)功能出發(fā),主要針對土地資源和水資源,反應自然資源開發(fā)利用情況,包括利用程度、開發(fā)強度和利用效益三個方面。

3)自然資源綠色保護維度。需要回答的主要問題是耕地保護制度落實情況及自然資源開發(fā)利用中的生態(tài)保護修復、礦產(chǎn)資源保護修復及開發(fā)利用情況。從自然資源的生態(tài)功能出發(fā),主要針對耕地、森林、濕地,反應生態(tài)保護數(shù)量、生態(tài)保護功能的狀況和變化；從自然資源保護利用活動產(chǎn)生的環(huán)境及生態(tài)問題出發(fā),反應碳匯能力。

4)自然資源品質生活維度。需要回答的主要問題是自然資源是否滿足居民對高品質生活的需要。側重反映自然資源服務生活功能的狀態(tài),從公共服務功能出發(fā),主要考慮公共服務能力、綠色集約和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。

5)自然資源治理狀況維度。需要回答的主要問題是從自然資源監(jiān)管、生態(tài)保護修復等方面評價自然資源的治理情況。反映自然資源管理和國土空間保護修復政策措施的成效，主要考慮資源監(jiān)管與生態(tài)修復情況。

4 結語

4.1 做好自然資源評價頂層設計

以往自然資源評價工作主要是業(yè)務部門自評自用,現(xiàn)為適應自然資源統(tǒng)一管理要求,需統(tǒng)一開展自然資源綜合評價,相應的“頂層設計”應圍繞綜合評價展開。一是要制定評價工作指導意見或實施細則,統(tǒng)籌部署區(qū)域自然資源評價工作；二是制定完善綜合評價法律法規(guī),保障評價工作順利開展；三是率先考慮評價成果的應用,促進評價工作與政務需求相結合。通過對自然資源利用狀況進行綜合評價,為區(qū)域資源節(jié)約集約利用和可持續(xù)發(fā)展提供基礎依據(jù)；將評價工作與自然資源負債表編制相結合,評價結果與官員政績考核掛鉤,加強評價結果監(jiān)督問責。

4.2 開展全要素自然資源綜合評價

現(xiàn)有自然資源評價成果主要為單要素、單方向評價,不能滿足當前自然資源管理“兩統(tǒng)一”政策形勢要求,也不符合山水林田湖草生命共同體理念。為適應自然資源統(tǒng)一管理需求,統(tǒng)籌推進全域生態(tài)文明建設,必須開展集土地、礦產(chǎn)、森林、草原、濕地、水等資源于一體的全要素自然資源綜合評價。以全國、區(qū)域或專題為目標,通過統(tǒng)計匯總自然資源調查監(jiān)測數(shù)據(jù),從數(shù)量、質量、結構、生態(tài)功能等角度建立科學的自然資源評價指標體系,開展自然資源現(xiàn)狀、開發(fā)利用程度及潛力分析,研判自然資源變化情況及發(fā)展趨勢,綜合分析自然資源、生態(tài)環(huán)境與區(qū)域高質量發(fā)展整體情況。以各專項自然資源評價為基礎,構建自然資源綜合評價指標體系,評價各類自然資源基本狀況與保護開發(fā)利用程度,評價自然資源要素之間、人類生存發(fā)展與自然資源之間、區(qū)域之間、經(jīng)濟社會與區(qū)域發(fā)展之間的協(xié)調關系,為自然資源保護、合理配置與開發(fā)利用提供決策參考。

4.3 分區(qū)分類 多維度多指標構建指標體系

目前自然資源評價尚未形成較為成熟的綜合評價指標體系,建議采取“分區(qū)、分類,多維度、多指標”思路構建自然資源綜合評價指標體系,實現(xiàn)自然資源精細化評價。其中“分區(qū)、分類”指根據(jù)不同自然資源聚集區(qū)構建相應的指標體系,“多維度、多指標”指從資源承載力、資源開發(fā)利用、生態(tài)保護等維度篩選與改進現(xiàn)有各單項自然資源評價指標,構建自然資源綜合評價指標體系。

4.4 統(tǒng)一評價標準與方法

現(xiàn)有自然資源評價技術標準、評價尺度、數(shù)據(jù)收集與管理方法等因部門而異,導致評價成果應用范圍受限,難以滿足自然資源統(tǒng)一管理的政策需求。要拓展評價成果應用范圍,增強評價成果時效性,需要做到三個“統(tǒng)一”。一是要統(tǒng)一評價標準。通過梳理、融合各部門現(xiàn)有自然資源評價技術標準的適用范圍、優(yōu)勢與局限性,擇優(yōu)選取適宜的標準,建立起自然資源綜合評價技術標準體系,并根據(jù)不同的資源類型和管理需求,選取典型區(qū)域進行評價標準的實證分析。二是要統(tǒng)一評價尺度?？臻g尺度方面,明確以自然資源聚集區(qū)作為綜合評價單元；時間尺度方面,明確開展自然資源年度評價和季度監(jiān)測統(tǒng)計。三是要統(tǒng)一數(shù)據(jù)收集與管理方法。評價數(shù)據(jù)統(tǒng)一從國家和省級層面已掌握的數(shù)據(jù)中獲取,部分未掌握的數(shù)據(jù)采用衛(wèi)星、無人機、人工調查等方式獲取；確定數(shù)據(jù)庫建設標準,將分散在各個部門的自然資源數(shù)據(jù)進行統(tǒng)一管理,建立起集影像、類型、分布、面積和權屬為一體的自然資源管理數(shù)據(jù)庫。