唐小平

(1.國(guó)家林業(yè)和草原局林草調(diào)查規(guī)劃院,北京 100714；2.國(guó)家公園研究院,北京 100714)

我國(guó)從2013年提出建立國(guó)家公園體制戰(zhàn)略設(shè)想,按照山水林田湖草是一個(gè)生命共同體的理念,打破行政邊界和部門(mén)切割,創(chuàng)新管理體制機(jī)制,把具有國(guó)家代表性的重要自然生態(tài)系統(tǒng)納入國(guó)家公園體系,實(shí)行嚴(yán)格保護(hù)。從2015年開(kāi)始,選擇三江源、大熊貓、東北虎豹、祁連山、海南熱帶雨林、武夷山、神農(nóng)架、普達(dá)措、錢(qián)江源、南山等10個(gè)區(qū)域開(kāi)展國(guó)家公園體制試點(diǎn)。2021年,在總結(jié)評(píng)估國(guó)家公園體制試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上,由習(xí)近平主席宣布正式設(shè)立了三江源、大熊貓、東北虎豹、海南熱帶雨林和武夷山第一批5個(gè)國(guó)家公園,標(biāo)志著我國(guó)國(guó)家公園體制落地生根,也標(biāo)志著從體制試點(diǎn)轉(zhuǎn)向建設(shè)新階段[1]。在每個(gè)國(guó)家公園如何開(kāi)展高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè),長(zhǎng)期維持并穩(wěn)定發(fā)揮各國(guó)家公園的核心價(jià)值,實(shí)現(xiàn)最美國(guó)土的國(guó)家所有、全民共享和時(shí)代傳承,是各級(jí)政府部門(mén)和全社會(huì)面臨的新課題。

1 高質(zhì)量建設(shè)國(guó)家公園基本要求

國(guó)家公園作為自然保護(hù)地體系的主體,是生態(tài)文明體制的標(biāo)志和美麗中國(guó)建設(shè)的引領(lǐng)者,是我國(guó)自然保護(hù)的最高形態(tài),是千年大計(jì)、國(guó)之大者,應(yīng)從全球視野、歷史長(zhǎng)河的時(shí)空角度,采用最高標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行建設(shè)管理。中辦、國(guó)辦頒發(fā)的《建立國(guó)家公園體制總體方案》[2]要求:“建成統(tǒng)一規(guī)范高效的中國(guó)特色國(guó)家公園體制,交叉重疊、多頭管理的碎片化問(wèn)題得到有效解決,國(guó)家重要自然生態(tài)系統(tǒng)原真性、完整性得到有效保護(hù),形成自然生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)的新體制新模式,促進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化,保障國(guó)家生態(tài)安全,實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生”。《關(guān)于建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系指導(dǎo)意見(jiàn)》[3]要求,“加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì),理順管理體制,創(chuàng)新運(yùn)行機(jī)制,強(qiáng)化監(jiān)督管理,完善政策支撐”,“建立自然生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)的新體制新機(jī)制新模式,建設(shè)健康穩(wěn)定高效的自然生態(tài)系統(tǒng)”。國(guó)務(wù)院同意設(shè)立第一批國(guó)家公園的批復(fù)文件中,針對(duì)每個(gè)國(guó)家公園都提出了具體建設(shè)要求,主要集中在以下4個(gè)方面:

1.1 清晰規(guī)范的資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度

國(guó)家公園全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)由中央直接行使或委托相關(guān)省級(jí)人民政府代行,依法對(duì)區(qū)域內(nèi)水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等所有自然生態(tài)空間統(tǒng)一進(jìn)行確權(quán)登記。在國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)建立統(tǒng)一行使、權(quán)責(zé)對(duì)等的所有權(quán)委托代理機(jī)制,實(shí)現(xiàn)自然資源資產(chǎn)統(tǒng)一管理和國(guó)土空間用途管制。

1.2 統(tǒng)一高效的生態(tài)治理體系

國(guó)家公園設(shè)立后整合組建統(tǒng)一、規(guī)范、高效的管理機(jī)構(gòu),提升監(jiān)測(cè)、監(jiān)管、協(xié)調(diào)等治理能力,履行國(guó)家公園范圍內(nèi)的生態(tài)保護(hù)修復(fù)、自然資源資產(chǎn)管理、特許經(jīng)營(yíng)管理、社會(huì)參與管理、宣傳推介等職責(zé),授權(quán)履行國(guó)家公園范圍內(nèi)必要的資源環(huán)境綜合執(zhí)法職責(zé)。

1.3 保障有力的公眾服務(wù)系統(tǒng)

國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)著眼于提升生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能,完善科研、教育、游憩等公眾服務(wù)體系,開(kāi)展自然環(huán)境教育,為公眾提供親近自然、體驗(yàn)自然、了解自然以及作為國(guó)民福利的游憩機(jī)會(huì)。鼓勵(lì)公眾參與,調(diào)動(dòng)全民積極性,激發(fā)自然保護(hù)意識(shí),增強(qiáng)民族自豪感。

1.4 統(tǒng)籌有度的社區(qū)協(xié)調(diào)機(jī)制

明確國(guó)家公園區(qū)域內(nèi)居民的生產(chǎn)生活邊界,核心保護(hù)區(qū)有序?qū)嵤┥鷳B(tài)移民搬遷或相對(duì)集中居住,集體土地通過(guò)合作協(xié)議等多種方式實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一有效管理。鼓勵(lì)原住居民參與國(guó)家公園保護(hù)、建設(shè)和管理,平穩(wěn)有序處置歷史遺留問(wèn)題和矛盾沖突,引導(dǎo)社區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展,構(gòu)建社區(qū)建設(shè)發(fā)展與國(guó)家公園整體保護(hù)目標(biāo)相融合的協(xié)調(diào)機(jī)制。

2 高質(zhì)量建設(shè)國(guó)家公園的主要途徑

我國(guó)自然保護(hù)地經(jīng)過(guò)近70年的發(fā)展,已從數(shù)量規(guī)模擴(kuò)張轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段,第一批5個(gè)國(guó)家公園的正式設(shè)立就是高質(zhì)量建設(shè)自然保護(hù)地的標(biāo)志性事件?？傮w來(lái)看,每個(gè)國(guó)家公園需要從以下幾方面著力,統(tǒng)籌推進(jìn)高質(zhì)量建設(shè)。

2.1 編制和實(shí)施國(guó)家公園規(guī)劃

《建立國(guó)家公園體制總體方案》[2]明確:“編制國(guó)家公園總體規(guī)劃及專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃,合理確定國(guó)家公園空間布局,明確發(fā)展目標(biāo)和任務(wù),做好與相關(guān)規(guī)劃的銜接”。其中,國(guó)家公園總體規(guī)劃的性質(zhì)可理解為保護(hù)管理規(guī)劃,是決定每個(gè)國(guó)家公園在未來(lái)較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)發(fā)展方向的綜合性規(guī)劃,是建設(shè)管控的基本依據(jù),也是對(duì)接公園內(nèi)其他規(guī)劃的紐帶。因此,國(guó)務(wù)院批復(fù)文件明確要求“抓緊組織編制國(guó)家公園總體規(guī)劃”。

國(guó)家公園總體規(guī)劃同時(shí)具有空間屬性、建設(shè)屬性和管理屬性[4]。按照《國(guó)家公園總體規(guī)劃技術(shù)規(guī)范》[5],空間屬性需要界定國(guó)家公園邊界范圍,確定管控分區(qū)和建設(shè)、管理的總體布局；管理屬性需要明確國(guó)家公園及各區(qū)域管理目標(biāo),規(guī)劃公園保護(hù)、服務(wù)、管理體系,明晰自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)及資產(chǎn)管理體制,明確資源利用管理要求與模式,構(gòu)建運(yùn)行機(jī)制(協(xié)調(diào)、監(jiān)督、特許經(jīng)營(yíng)等)；建設(shè)屬性需要確定保護(hù)、教育、科研、游憩、社區(qū)發(fā)展等功能的重點(diǎn)項(xiàng)目,以及基礎(chǔ)設(shè)施及建設(shè)安排。從第一批5個(gè)國(guó)家公園總體規(guī)劃編制情況看,主要存在兩方面的問(wèn)題:a.規(guī)劃內(nèi)容事無(wú)巨細(xì),沒(méi)有理解總體規(guī)劃的性質(zhì)定位,許多內(nèi)容應(yīng)該是專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃、鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至村級(jí)規(guī)劃解決的問(wèn)題,總體規(guī)劃里只需要留接口；b.規(guī)劃深度把控不好,許多項(xiàng)目規(guī)劃到了設(shè)計(jì)深度,建設(shè)時(shí)間地點(diǎn)缺乏深入研究,沒(méi)有給后期項(xiàng)目設(shè)計(jì)與實(shí)施留有優(yōu)化空間。這種問(wèn)題造成規(guī)劃文件缺乏韌性,也給規(guī)劃審批帶來(lái)困難。

實(shí)際上,國(guó)家公園規(guī)劃需要解決的根本任務(wù)就是圍繞生態(tài)資源保護(hù)和全民共享提供一攬子解決方案,需要一個(gè)規(guī)劃體系而不是僅靠總體規(guī)劃解決問(wèn)題,這個(gè)體系可由設(shè)立方案、總體規(guī)劃、專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃和實(shí)施方案等4個(gè)層次的規(guī)劃文件組成,在每個(gè)層級(jí)規(guī)劃文件中,可以聚焦審批主體的事權(quán)范疇和規(guī)劃性質(zhì)明細(xì)規(guī)劃文件的相關(guān)內(nèi)容及編制深度[6],如圖1所示。

圖1 國(guó)家公園規(guī)劃體系

2.2 勘定國(guó)家公園邊界范圍

勘定并標(biāo)記具有法律依據(jù)、得到相關(guān)各方認(rèn)可、邊界清晰的國(guó)家公園邊界和分區(qū)界線(xiàn),是實(shí)施保護(hù)和有效管理的重要基礎(chǔ)性工作,清晰的邊界也是國(guó)家公園監(jiān)督管理的重要憑證。在國(guó)家公園建設(shè)起步階段,應(yīng)吸取以往部分自然保護(hù)區(qū)因缺失勘界程序造成的界限模糊不清,未能與實(shí)際地物精準(zhǔn)吻合,管控邊界無(wú)法落地等深刻教訓(xùn)。在編制總體規(guī)劃的同時(shí),依法依規(guī)開(kāi)展國(guó)家公園勘界立標(biāo),形成邊界與區(qū)劃的矢量數(shù)據(jù),確保國(guó)家公園建設(shè)管理和執(zhí)法監(jiān)督有據(jù)可依。

《自然保護(hù)地勘界立標(biāo)規(guī)范》[7]對(duì)國(guó)家公園等自然保護(hù)地勘界立標(biāo)的原則、程序、精度、依據(jù)作出了明確規(guī)定,也提出了勘界技術(shù)方法等要求,技術(shù)框架如圖2所示[8]。但在實(shí)際操作中,需要注意幾個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié):

1)依法依規(guī)。國(guó)家公園是由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立的,雖然在批復(fù)的設(shè)立方案沒(méi)有公布范圍圖件和矢量數(shù)據(jù),但有范圍與區(qū)劃的面積及四至描述,在設(shè)立方案形成過(guò)程中已反復(fù)評(píng)估論證,涉及各方已就邊界范圍等重大問(wèn)題達(dá)成一致,在勘定邊界范圍時(shí)應(yīng)以此為據(jù)。

圖2 國(guó)家公園勘界流程

2)政府主導(dǎo)。土地勘界是一項(xiàng)法定工作,應(yīng)由政府主導(dǎo),自然資源部門(mén)組織。除東北虎豹國(guó)家公園勘界立標(biāo)由自然資源部直接組織安排外,其他委托省級(jí)政府管理的國(guó)家公園應(yīng)由省級(jí)政府主導(dǎo),組織涉及的地方政府、相關(guān)部門(mén)和利益相關(guān)方共同完成。建立好協(xié)調(diào)、監(jiān)督、技術(shù)支撐、糾紛調(diào)解和利益相關(guān)方參與等機(jī)制。

3)勘界底圖?；谶吔绲匦螆D,疊加影像數(shù)據(jù)及其他專(zhuān)業(yè)資料,形成的勘界工作用圖,這是實(shí)地界定邊界范圍、測(cè)定界址位置、計(jì)算面積而進(jìn)行的技術(shù)服務(wù)性工作。勘界底圖制作過(guò)程也是預(yù)定界過(guò)程,可以明確邊界大致走向、涉及區(qū)塊、涉及的利益相關(guān)方等。鑒于我國(guó)大比例尺地形圖還沒(méi)有全覆蓋,特別是高寒荒漠地區(qū),不同坐標(biāo)系的地形圖都在使用,每次坐標(biāo)轉(zhuǎn)換都會(huì)形成技術(shù)誤差。因此,底圖制作必須基于國(guó)土第三次調(diào)查成果用圖,使用同一個(gè)底板,統(tǒng)一使用2000國(guó)家大地坐標(biāo)系(CGCS_2000)等技術(shù)參數(shù)。

4)現(xiàn)地測(cè)量。在界線(xiàn)上選取一定數(shù)量能確定邊界線(xiàn)走向、有明確固定位置、可在邊界地形圖上準(zhǔn)確判讀平面位置的地物點(diǎn)作為定標(biāo)點(diǎn)。必須選取一定比例的定標(biāo)點(diǎn)在現(xiàn)地測(cè)量平面坐標(biāo)和高程。平面坐標(biāo)可采用衛(wèi)星定位系統(tǒng)定位測(cè)量方式進(jìn)行測(cè)定,高程可采用衛(wèi)星定位系統(tǒng)定位測(cè)量大地高,利用省級(jí)或國(guó)家似大地水準(zhǔn)面計(jì)算高程異常值,獲得正常高。

5)邊線(xiàn)調(diào)繪。將確定了的邊界線(xiàn)、定標(biāo)點(diǎn)位置,在實(shí)地勘查后準(zhǔn)確地標(biāo)繪在邊界地形圖上,生成精確的、標(biāo)定的邊界線(xiàn)矢量數(shù)據(jù)。邊界線(xiàn)與邊界地形圖中的地物存在明顯矛盾時(shí),應(yīng)對(duì)邊界地形圖進(jìn)行修測(cè)。邊界線(xiàn)走向最好與國(guó)土“三調(diào)”最小斑塊線(xiàn)保持一致,避免同一屬性的斑塊地處公園內(nèi)外,這屬于邊界修測(cè)而非調(diào)整。

2.3 組建國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)

按照中央編辦印發(fā)的《關(guān)于統(tǒng)一規(guī)范國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)設(shè)置的指導(dǎo)意見(jiàn)》,管理機(jī)構(gòu)就是要堅(jiān)持整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理的原則,落實(shí)統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)、統(tǒng)一行使所有國(guó)土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)的要求。具體職責(zé)包括:a.受自然資源所有者委托查清并監(jiān)測(cè)自然資源資產(chǎn)家底,實(shí)現(xiàn)自然資源資產(chǎn)所有者使用、收益、處置等物權(quán)權(quán)能,包括編制和實(shí)施規(guī)劃、方案計(jì)劃,落實(shí)資源有償使用,承擔(dān)特許經(jīng)營(yíng)等；b.統(tǒng)籌實(shí)施自然資源保護(hù)和生態(tài)保護(hù)修復(fù)；c.依法履行自然資源、林草領(lǐng)域行政執(zhí)法,可根據(jù)屬地政府授權(quán)行使生態(tài)環(huán)境綜合執(zhí)法；d.推動(dòng)全民共有共建共享,提供科研、教育和游憩等公眾服務(wù)。為了履行好這些職責(zé),組建統(tǒng)一規(guī)范高效的管理機(jī)構(gòu)尤為重要。

1)管理模式。國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)實(shí)行2種管理模式:東北虎豹國(guó)家公園內(nèi)全民所有自然資源資產(chǎn)由自然資源部直接行使,在國(guó)家林業(yè)和草原局設(shè)立管理機(jī)構(gòu),實(shí)行國(guó)家林業(yè)和草原局與吉黑2省省級(jí)政府雙重領(lǐng)導(dǎo),以國(guó)家林業(yè)和草原局為主的管理體制；三江源、大熊貓、海南熱帶雨林、武夷山國(guó)家公園內(nèi)全民所有自然資源資產(chǎn)由自然資源部委托當(dāng)?shù)厥〖?jí)政府行使,由所在地省級(jí)政府設(shè)立管理機(jī)構(gòu),實(shí)行省級(jí)政府與國(guó)家林業(yè)和草原局雙重領(lǐng)導(dǎo),以省級(jí)政府為主的管理體制。

2)機(jī)構(gòu)設(shè)置。國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)原則上實(shí)行“管理局—管理分局”兩級(jí)管理,跨省的國(guó)家公園按省片區(qū)設(shè)立“管理局—管理分局”。國(guó)家公園管理局是實(shí)體機(jī)構(gòu),為便于行政執(zhí)法,管理局和分局明確為行政機(jī)構(gòu)。管理分局設(shè)立保護(hù)站,承擔(dān)一線(xiàn)資源調(diào)查、巡護(hù)管護(hù)等事務(wù)性工作,為事業(yè)單位。管理分局?jǐn)?shù)量和布局按照自然山系、水系流域及管護(hù)巡護(hù)便利性確定,面積較小的國(guó)家公園不應(yīng)設(shè)管理分局。保護(hù)站一般按管護(hù)面積和管護(hù)難易程度確定數(shù)量和布局,東部以森林為主、管護(hù)強(qiáng)度大的區(qū)域一般保護(hù)站管護(hù)按200km2,西部以草原荒漠為主,管護(hù)區(qū)域一般保護(hù)站按2 000km2,也可以探討通過(guò)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的形式委托林場(chǎng)、牧場(chǎng)、公益性事業(yè)單位或者非政府組織承擔(dān)管護(hù)任務(wù)。管理局可以設(shè)立支撐保障類(lèi)事業(yè)單位,也可以由高等院校、科研院所、社會(huì)組織、企業(yè)等承擔(dān)。

3)人員編制。管理局、管理分局、保護(hù)站都應(yīng)整合園區(qū)內(nèi)相關(guān)自然保護(hù)地管理機(jī)構(gòu)和人員組建,人員編制在現(xiàn)有保護(hù)地管理人員編制基礎(chǔ)上統(tǒng)籌配置、科學(xué)核定。管理局、分局行政編制按照少而精的原則核定。基層保護(hù)站人員按照管護(hù)面積、資源類(lèi)型、社區(qū)復(fù)雜程度等因素配備,一般大站15～30人,小站10～15人,管理崗位可使用事業(yè)編制,管護(hù)員等公益性崗位可以向社會(huì)招聘。

4)協(xié)調(diào)機(jī)制。國(guó)家林業(yè)和草原局商國(guó)家公園所在省級(jí)政府組建國(guó)家公園工作協(xié)調(diào)機(jī)制,貫徹落實(shí)國(guó)家的重大決策部署,組織協(xié)調(diào)國(guó)家公園重大事項(xiàng),審核總體規(guī)劃和重大工程,協(xié)調(diào)統(tǒng)一管理辦法和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范等。對(duì)于跨省設(shè)立而委托所在地省級(jí)政府管理的國(guó)家公園,協(xié)調(diào)機(jī)制尤為重要,因?yàn)椴煌?duì)國(guó)家公園生態(tài)系統(tǒng)管理目標(biāo)和管理標(biāo)準(zhǔn)存在差異,管理機(jī)構(gòu)間協(xié)同聯(lián)動(dòng)性欠缺造成的管理目標(biāo)無(wú)法實(shí)現(xiàn)?？梢圆扇?種協(xié)調(diào)模式:a.弱協(xié)調(diào)模式,即建立跨省協(xié)商機(jī)制。國(guó)家公園不設(shè)置跨省的一級(jí)局,由國(guó)家林業(yè)和草原局進(jìn)行跨省協(xié)調(diào)并強(qiáng)化協(xié)調(diào)機(jī)制；在各個(gè)省局,由國(guó)家林業(yè)和草原局派駐協(xié)調(diào)辦公室,強(qiáng)化協(xié)調(diào)機(jī)制的工作力度,大熊貓、武夷山基本采用此模式。b.強(qiáng)協(xié)調(diào)模式,即建立實(shí)體的跨省的管理機(jī)構(gòu),落實(shí)國(guó)家公園的統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一監(jiān)測(cè)、統(tǒng)一考核評(píng)價(jià)要求,代表中央行使資產(chǎn)管理的職責(zé),目前三江源類(lèi)似采取此模式[9]。

2.4 實(shí)施自然資源資產(chǎn)統(tǒng)一管理

國(guó)家公園保護(hù)制度的根本目的就是建立一套以自然資源資產(chǎn)管理為核心的嚴(yán)格保護(hù)制度,實(shí)施自然資源資產(chǎn)的統(tǒng)一管理是國(guó)家公園體制的關(guān)鍵所在,只有管住了自然資源、管住了自然資產(chǎn),才能真正實(shí)現(xiàn)自然生態(tài)系統(tǒng)的完整性、原真性保護(hù)。因此,國(guó)家公園正式設(shè)立后,應(yīng)按照自然資源部的要求把國(guó)家公園作為獨(dú)立登記單元進(jìn)行產(chǎn)權(quán)摸底調(diào)查,統(tǒng)一開(kāi)展確權(quán)登記,劃清各類(lèi)自然資源資產(chǎn)所有權(quán)、使用權(quán)的邊界。

1)國(guó)家公園范圍內(nèi)的全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)由自然資源部直接行使或委托相關(guān)省級(jí)政府代理行使,由國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)代行,解決全民所有自然資源資產(chǎn)所有者缺失、權(quán)責(zé)不明的問(wèn)題。按照中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理機(jī)制試點(diǎn)方案》[10],把國(guó)家公園優(yōu)先納入所有權(quán)委托代理試點(diǎn)范疇,由國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)具體實(shí)施園區(qū)內(nèi)全民所有自然資源資產(chǎn)的整體保護(hù)和用途管制,編制自然資源清單并明確委托人和代理人權(quán)責(zé),依據(jù)委托代理權(quán)責(zé)依法行權(quán)履職,建立健全所有權(quán)管理體系,探索委托管理目標(biāo)、工作重點(diǎn)和委托代理配套制度,探索建立履行所有者職責(zé)的考核機(jī)制,建立代理人向委托人報(bào)告受托資產(chǎn)管理及職責(zé)履行情況的工作機(jī)制。積極預(yù)防、及時(shí)制止破壞自然資源資產(chǎn)行為,強(qiáng)化自然資源資產(chǎn)有償使用和損害賠償責(zé)任,規(guī)范自然資源利用的特許經(jīng)營(yíng),確保自然資源資產(chǎn)保值增值。

2)國(guó)家公園范圍內(nèi)集體、個(gè)人所有的自然資源資產(chǎn),個(gè)人利益、集體利益、地方利益需要服從國(guó)家利益,但從經(jīng)營(yíng)利用轉(zhuǎn)向生態(tài)保護(hù)難免會(huì)受到損失，應(yīng)在充分征求所有權(quán)人、承包權(quán)人意見(jiàn)基礎(chǔ)上,探索通過(guò)多種途徑實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一保護(hù)的目標(biāo)。a.通過(guò)贖買(mǎi)、生態(tài)征收等方式實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)權(quán)、承包權(quán)流轉(zhuǎn),但往往成本太高,可以在核心保護(hù)區(qū)、極重要區(qū)域探索自然資源資產(chǎn)的流轉(zhuǎn)；b.通過(guò)資產(chǎn)置換實(shí)現(xiàn)有效保護(hù),海南熱帶雨林國(guó)家公園在試點(diǎn)期間用農(nóng)墾系統(tǒng)資產(chǎn)置換核心保護(hù)區(qū)11個(gè)村集體土地,實(shí)現(xiàn)了1 800 余人搬遷,但其他區(qū)域可匹配資產(chǎn)不多；c.采取國(guó)家財(cái)政生態(tài)補(bǔ)償方式,對(duì)限制經(jīng)營(yíng)的森林、草原、濕地、耕地等資源或區(qū)域?qū)嵭薪?jīng)濟(jì)補(bǔ)償,將一次性贖買(mǎi)或征收所需投入分散到各年度,是目前較容易實(shí)現(xiàn)的方法；d.通過(guò)保護(hù)地役權(quán)改革促進(jìn)各產(chǎn)權(quán)主體參與保護(hù)。保護(hù)地役權(quán)概念引自于美國(guó),為了加強(qiáng)重要生態(tài)空間的保護(hù)管理,地役權(quán)人(政府部門(mén))需要向供役地人(土地所有者或承包者)支付一定費(fèi)用,限制供役地人對(duì)土地的某些權(quán)利,從而實(shí)現(xiàn)保護(hù)目標(biāo)。與生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制比較,保護(hù)地役權(quán)是我國(guó)《物權(quán)法》規(guī)定的一類(lèi)用益物權(quán),是地役權(quán)人在不動(dòng)產(chǎn)上的一種非占有性利益[11],在公共利益得到滿(mǎn)足的同時(shí)，使供役地人的權(quán)利得到合法保護(hù),并且還能夠作為產(chǎn)權(quán)進(jìn)行抵押、交易,這是我國(guó)在南方集體土地占主體的區(qū)域?qū)崿F(xiàn)生態(tài)嚴(yán)格保護(hù)和統(tǒng)一管理的最有效途徑。

2.5 推進(jìn)自然生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)修復(fù)

國(guó)家公園正式設(shè)立后,首要任務(wù)是加強(qiáng)自然生態(tài)系統(tǒng)原真性、完整性保護(hù),著力維持生態(tài)服務(wù)功能,提高生態(tài)產(chǎn)品供給能力。由于我國(guó)許多自然保護(hù)地都是在原有林場(chǎng)基礎(chǔ)上設(shè)立的,長(zhǎng)期實(shí)行植樹(shù)造林、綠化滅荒方針,人工林比重大,且大多數(shù)人工林都是按照用材林經(jīng)營(yíng)模式營(yíng)建的,以純林、密植、速生為經(jīng)營(yíng)目標(biāo),許多還是外來(lái)物種,生物多樣性單一,動(dòng)植物適宜棲息地喪失,生態(tài)效益較低。此外,為了實(shí)現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)完整性保護(hù),公園設(shè)立前清退了一些工礦企業(yè)、居住區(qū),原有生態(tài)系統(tǒng)受損較嚴(yán)重。國(guó)家公園高質(zhì)量建設(shè)應(yīng)采取積極保護(hù)戰(zhàn)略,加大對(duì)退化、受損生態(tài)系統(tǒng)的修復(fù)力度。

1)生態(tài)修復(fù)是使受損生態(tài)系統(tǒng)回復(fù)到接近于它受干擾前的自然狀態(tài)的過(guò)程,即重建系統(tǒng)干擾前的結(jié)構(gòu)與功能有關(guān)的物理、化學(xué)和生物學(xué)特征,最終目的是修復(fù)生態(tài)系統(tǒng)的自我維持能力,恢復(fù)并維持生態(tài)系統(tǒng)的健康、完整與穩(wěn)定,可持續(xù)地提供生態(tài)服務(wù),而不是簡(jiǎn)單地理解為恢復(fù)原狀(圖3)。

圖3 生態(tài)修復(fù)示意圖

2)生態(tài)修復(fù)堅(jiān)持以自然恢復(fù)為主,但自然修復(fù)在許多情況下所需時(shí)間太長(zhǎng),必要的人工輔助措施可以加速修復(fù)進(jìn)程、控制修復(fù)演替方向,應(yīng)該自然恢復(fù)與人工修復(fù)相結(jié)合、生物措施和其他措施相結(jié)合。可以分為幾個(gè)階段:第一階段以生物恢復(fù)為主,主要是造林種草,形成植被覆蓋；第二階段是調(diào)整生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu),如樹(shù)種結(jié)構(gòu)、層次結(jié)構(gòu)等；第三階段是提升生態(tài)服務(wù)價(jià)值。

3)生態(tài)修復(fù)的對(duì)象是生態(tài)系統(tǒng),山水林田湖草都是組成系統(tǒng)的要素。因此,生態(tài)修復(fù)應(yīng)按照系統(tǒng)工程的邏輯,針對(duì)生態(tài)系統(tǒng)存在的主要問(wèn)題,系統(tǒng)思維、統(tǒng)籌考慮。如，東北虎豹國(guó)家公園面臨的主要問(wèn)題是東北虎、東北豹適宜棲息地少,根源是獵物種群密度低,特別是馬鹿、梅花鹿種群受到2個(gè)因素影響不往西部移動(dòng):一是道路、村屯、圍欄阻隔,擴(kuò)散通道不通暢；二是有蹄類(lèi)作為草食動(dòng)物,其棲息生境與散養(yǎng)黃牛沖突。生態(tài)修復(fù)主要的任務(wù)是疏解黃牛下山,撤除養(yǎng)殖圍欄疏通廊道,同時(shí)適當(dāng)留置林間空地、耕地增加草食動(dòng)物生境[12]。

2.6 建設(shè)國(guó)家公園基礎(chǔ)設(shè)施

國(guó)家公園雖然是重要自然生態(tài)空間,但生態(tài)保護(hù)、公眾服務(wù)都離不開(kāi)完善的基礎(chǔ)設(shè)施給予保障,必要的基礎(chǔ)設(shè)施是國(guó)家公園高質(zhì)量建設(shè)的重要組成部分。近期，中央研究全面加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),進(jìn)一步明確了構(gòu)建現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施體系的要求,其中環(huán)保生態(tài)、數(shù)字基建是主要支持方向。我國(guó)的國(guó)家公園都是在部分自然保護(hù)地基礎(chǔ)上優(yōu)化整合設(shè)立的,先期已建設(shè)了部分保護(hù)、管理和服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施。正式設(shè)立國(guó)家公園后,需要根據(jù)國(guó)家公園完整性、原真性保護(hù)以及科研、教育、游憩服務(wù)等職責(zé),優(yōu)化基礎(chǔ)設(shè)施體系布局,推動(dòng)傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)升級(jí),補(bǔ)充基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)空白,完善基礎(chǔ)設(shè)施功能作用,構(gòu)建布局合理、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、綠色智能、安全高效的現(xiàn)代化國(guó)家公園基礎(chǔ)設(shè)施體系。

國(guó)家公園基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的國(guó)家渠道有幾個(gè)方面:a.國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)家林業(yè)和草原局實(shí)施的《“十四五”時(shí)期文化保護(hù)傳承利用工程》,組織編制印發(fā)了《國(guó)家公園基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目指南》,明確了保護(hù)管理、配套基礎(chǔ)、科普宣教等設(shè)施建設(shè)方向,為實(shí)施國(guó)家公園中央預(yù)算內(nèi)投資建設(shè)項(xiàng)目提供了依據(jù)和參考；b.國(guó)家發(fā)展改革委、自然資源部會(huì)同國(guó)家林業(yè)和草原局等部門(mén)印發(fā)的《全國(guó)重要生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)重大工程總體規(guī)劃(2021—2035年)》[13],將國(guó)家公園等自然保護(hù)地建設(shè)及野生動(dòng)植物保護(hù)作為工程重要建設(shè)內(nèi)容,對(duì)自然保護(hù)地體系建設(shè)、生態(tài)保護(hù)管理設(shè)施建設(shè)作為工程建設(shè)重點(diǎn)；c.財(cái)政部聯(lián)合國(guó)家林業(yè)和草原局制定的中央財(cái)政支持國(guó)家公園建設(shè)意見(jiàn),主要用于生態(tài)保護(hù)修復(fù)、科研宣教等方面,也涉及保護(hù)設(shè)施設(shè)備等；d.天然林保護(hù)、山水林田湖草綜合治理等其他工程項(xiàng)目建設(shè),以及地方公共服務(wù)體系建設(shè),可以用于國(guó)家公園保護(hù)管理的基礎(chǔ)設(shè)施。綜合來(lái)看,國(guó)家公園基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主要集中在生態(tài)修復(fù)、保護(hù)管理、公共設(shè)施和服務(wù)設(shè)施4個(gè)方面(表1)。

表1 國(guó)家公園基礎(chǔ)設(shè)施體系分類(lèi)

國(guó)家公園基礎(chǔ)設(shè)施體系建設(shè)需要注意幾點(diǎn):

1)控制基礎(chǔ)設(shè)施總量?；A(chǔ)設(shè)施用地一般為建設(shè)用地,如交通設(shè)施用地、公共設(shè)施用地、住宅用地等,應(yīng)控制國(guó)家公園內(nèi)各類(lèi)基礎(chǔ)設(shè)施總量以及各類(lèi)設(shè)施所占用的建設(shè)用地總量,保證國(guó)家公園基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)模的最小化。探討直接用于保護(hù)管理、規(guī)模過(guò)小設(shè)施占地不轉(zhuǎn)變用地性質(zhì)的機(jī)制。當(dāng)在公園邊界外設(shè)置設(shè)施就能夠充分實(shí)現(xiàn)所需管理目標(biāo)時(shí),應(yīng)當(dāng)將管理設(shè)施安排在公園邊界之外；必須設(shè)置在公園內(nèi)部的設(shè)施其選址應(yīng)遠(yuǎn)離公園核心保護(hù)區(qū)。

2)遵循干擾最小原則。將建設(shè)期間和運(yùn)行的人類(lèi)干預(yù)控制在最小范圍和強(qiáng)度值。核心保護(hù)區(qū)內(nèi)一般只部署建造、管護(hù)、科研,以及必要的營(yíng)救救護(hù)等設(shè)施。國(guó)家公園內(nèi)及其周邊地區(qū)推行簡(jiǎn)約綠色建筑,最大限度地節(jié)約資源(節(jié)能、節(jié)地、節(jié)水、節(jié)材)、保護(hù)環(huán)境和減少污染,為人們提供健康、適用和高效的使用空間。保證基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)的一體化、生態(tài)化和智能化。建設(shè)風(fēng)貌應(yīng)與周?chē)h(huán)境融為一體,在建筑材料、顏色與結(jié)構(gòu)等方面嚴(yán)加控制。

3)規(guī)范項(xiàng)目組織程序。應(yīng)按實(shí)施主體組織項(xiàng)目,納入中央基本建設(shè)項(xiàng)目庫(kù)或中央財(cái)政資金補(bǔ)助項(xiàng)目庫(kù),依據(jù)國(guó)家公園總體規(guī)劃、專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃,組織編制可行性研究報(bào)告或?qū)嵤┓桨?突出重點(diǎn)需求,謀劃項(xiàng)目入庫(kù),有針對(duì)性地加強(qiáng)重大項(xiàng)目?jī)?chǔ)備。一般按照“進(jìn)入一批、執(zhí)行一批、退出一批、充實(shí)一批”的原則,實(shí)行動(dòng)態(tài)管理,在有效期內(nèi)均可申請(qǐng)資金支持。未納入項(xiàng)目庫(kù)管理的項(xiàng)目,原則上不會(huì)安排預(yù)算支持。

2.7 構(gòu)建天空地一體化監(jiān)測(cè)感知體系

國(guó)家公園的管理對(duì)象是充滿(mǎn)未知的自然界,綜合、龐大且存在不確定性,是一個(gè)人與自然復(fù)雜適應(yīng)的系統(tǒng)。這個(gè)系統(tǒng)的不確定性產(chǎn)生于自然和人本身以及他們的互動(dòng)關(guān)系中,主要是科學(xué)知識(shí)方法的不確定性及價(jià)值沖突的不確定性。需要以生態(tài)系統(tǒng)適應(yīng)性管理方法進(jìn)行動(dòng)態(tài)、持續(xù)、彈性和循環(huán)管理,其關(guān)鍵環(huán)節(jié)就是對(duì)管理成效進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè),根據(jù)監(jiān)測(cè)反饋信息不斷修正管理措施,適應(yīng)生態(tài)系統(tǒng)的動(dòng)態(tài)變化[14]。國(guó)家公園體制試點(diǎn)期間,各試點(diǎn)區(qū)通過(guò)衛(wèi)星遙感實(shí)現(xiàn)了森林、草原、濕地資源的調(diào)查監(jiān)測(cè)；獲取了東北虎豹、海南熱帶雨林、武夷山國(guó)家公園福建片區(qū)約1.3萬(wàn)km2的機(jī)載激光雷達(dá)和影像數(shù)據(jù),生產(chǎn)了1m分辨率的數(shù)字表面模型(DSM)、數(shù)字地形模型(DEM)、反演了森林高度、葉面積指數(shù)(LAI)、林分密度等產(chǎn)品；東北虎豹國(guó)家公園建設(shè)700MHz 4G LTE網(wǎng)絡(luò)模式,實(shí)現(xiàn)了野外紅外相機(jī)監(jiān)測(cè)的全覆蓋,武夷山采用人工取卡方式覆蓋了73%。天空地一體化體系的初步建立,在研究生物多樣性特別是旗艦物種變化趨勢(shì)、評(píng)估保護(hù)成效等風(fēng)貌取得了良好效果。

監(jiān)測(cè)感知體系是基于遙感、互聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)和AI算法構(gòu)建的,支撐智慧管理決策、提升治理能力的信息化系統(tǒng)。通過(guò)對(duì)國(guó)家公園內(nèi)森林、草原、濕地、荒漠、海洋、野生動(dòng)植物等資源監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的感知、匯聚、整合、開(kāi)發(fā),提升國(guó)家公園適應(yīng)性管理能力,實(shí)現(xiàn)國(guó)家公園的數(shù)字化治理和智慧化服務(wù)。由于國(guó)家公園現(xiàn)有監(jiān)測(cè)設(shè)備兼容性差,數(shù)據(jù)無(wú)法共享,功能無(wú)法融合。以國(guó)家數(shù)字社會(huì)建設(shè)為契機(jī),將國(guó)家公園感知監(jiān)測(cè)和互聯(lián)互通信息基礎(chǔ)設(shè)施、融合基礎(chǔ)設(shè)施、數(shù)字業(yè)務(wù)等建設(shè)納入國(guó)家現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)戰(zhàn)略,充分利用高新技術(shù),推進(jìn)野外監(jiān)測(cè)監(jiān)控和物聯(lián)網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)等新型基礎(chǔ)設(shè)施和裝備研建,通過(guò)所有子系統(tǒng)在同一個(gè)網(wǎng)絡(luò)中運(yùn)行,所有數(shù)據(jù)在同一個(gè)數(shù)據(jù)中心交換,所有國(guó)家公園機(jī)構(gòu)在同一個(gè)平臺(tái)上辦公,從數(shù)據(jù)融合和精準(zhǔn)管理上實(shí)現(xiàn)自然資源部的“五個(gè)一”要求。

1)一套數(shù)據(jù)。按照統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范,集成整合國(guó)家公園的基礎(chǔ)地理、遙感、地類(lèi)、氣象、土壤、地質(zhì)、礦產(chǎn)、海洋等數(shù)據(jù),通過(guò)共享交換的模式獲取統(tǒng)計(jì)、發(fā)改、生態(tài)環(huán)境、住建、水利、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、應(yīng)急管理等相關(guān)部門(mén)數(shù)據(jù),輔以網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù),形成地上地下、陸海相連、集成融合、可持續(xù)更新的國(guó)家公園大數(shù)據(jù)體系。

2)一個(gè)中臺(tái)。多源、多時(shí)相、類(lèi)型復(fù)雜和數(shù)據(jù)量龐大的感知監(jiān)測(cè),需要基于物聯(lián)網(wǎng)構(gòu)建多要素綜合觀測(cè)的一體化數(shù)據(jù)中臺(tái)。主要包括數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)和模型云三大模塊,實(shí)現(xiàn)了從傳感器終端到數(shù)據(jù)中臺(tái)、模型云的自動(dòng)數(shù)據(jù)傳輸和互聯(lián)共享,數(shù)值分析、加工,綜合應(yīng)用和可視化輸出,為國(guó)家公園資源統(tǒng)一管理提供技術(shù)支撐。

3)一套算法。前端感知設(shè)備需要建立低能耗高容量的無(wú)線(xiàn)資源分配算法,通過(guò)數(shù)學(xué)建模、理論分析以及數(shù)學(xué)求解,以在感知系統(tǒng)吞吐量、公平性方面取得折中；天空地一體化的圖像與激光點(diǎn)云ID識(shí)別,則通過(guò)場(chǎng)景樣本的全鏈路模擬與訓(xùn)練,實(shí)現(xiàn)不同場(chǎng)景的物種識(shí)別算法。

4)一朵云。沒(méi)有經(jīng)過(guò)統(tǒng)一清洗處理的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)是毫無(wú)價(jià)值的,感應(yīng)器只是數(shù)據(jù)收集器,不適合于分析或運(yùn)行任何類(lèi)型的人工智能,因此數(shù)據(jù)需要發(fā)送到感知云端進(jìn)行處理。國(guó)家公園物聯(lián)網(wǎng)上傳的數(shù)據(jù)宜采用中心處理的方式,集中算力,獲得最快最優(yōu)結(jié)果。

5)一張網(wǎng)。搭建縱橫互聯(lián)且具有安全防護(hù)能力的國(guó)家公園“一張網(wǎng)”,實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施資源的集約共享、節(jié)約利用,提供能支持跨部門(mén)、跨層級(jí)、跨區(qū)域海量數(shù)據(jù)處理和業(yè)務(wù)應(yīng)用的基礎(chǔ)設(shè)施,為所有國(guó)家公園機(jī)構(gòu)在同一個(gè)平臺(tái)上辦公提供支撐。

2.8 強(qiáng)化科教游憩公眾服務(wù)

國(guó)家公園在生態(tài)保護(hù)第一的前提下,同時(shí)兼具科研、教育、游憩等綜合功能,堅(jiān)持全民共享,開(kāi)展自然環(huán)境教育,為公眾提供親近自然、體驗(yàn)自然、了解自然以及作為國(guó)民福利的游憩機(jī)會(huì),從而激發(fā)自然保護(hù)意識(shí),增強(qiáng)民族自豪感。國(guó)家公園作為自然生態(tài)系統(tǒng)最重要、自然景觀最獨(dú)特、自然遺產(chǎn)最精華、生物多樣性最富集的“最美國(guó)土”,對(duì)社會(huì)大眾具有無(wú)限吸引力。國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)應(yīng)做好科研、教育與游憩體驗(yàn)等規(guī)劃設(shè)計(jì),統(tǒng)籌做好科研平臺(tái)、科普教育基地和自然游憩區(qū)域的基礎(chǔ)設(shè)施,建立志愿者服務(wù)系統(tǒng),集聚社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)、個(gè)人、非政府組織等經(jīng)營(yíng)性、非盈利性機(jī)構(gòu),共同為公眾提供優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品和服務(wù)(圖4)。

圖4 國(guó)家公園全民共享格局

1)公眾服務(wù)。為全社會(huì)提供感受自然風(fēng)光、獲取自然知識(shí)、親近自然的條件,是國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)應(yīng)盡職責(zé),也是公眾從保護(hù)中受益、全民共享生態(tài)福利的權(quán)利。這些普惠性、公益性的活動(dòng)只能由管理機(jī)構(gòu)直接組織或采取購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的形式委托開(kāi)展,大多由各級(jí)財(cái)政投入、納入公共服務(wù)范疇,不收門(mén)票或收取最低成本的方式保持運(yùn)營(yíng)。如，科研服務(wù)中的長(zhǎng)期定位研究、科考、監(jiān)測(cè)等,自然教育活動(dòng)的主題展覽、自然課堂、野外觀察、科普小徑等,自然游憩活動(dòng)的巡護(hù)體驗(yàn)、自然觀光、徒步體驗(yàn)等。

2)特許經(jīng)營(yíng)。國(guó)家公園內(nèi)的經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目應(yīng)該把管理權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離,管理機(jī)構(gòu)不直接參與經(jīng)營(yíng)管理。國(guó)際上的國(guó)家公園內(nèi)一般允許通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)、商業(yè)開(kāi)發(fā)授權(quán)與租賃協(xié)議等形式開(kāi)展商業(yè)活動(dòng),特許經(jīng)營(yíng)適用于第三方在國(guó)家公園內(nèi)開(kāi)展的餐飲、住宿、零售,以及商業(yè)性教育、游憩體驗(yàn)等大規(guī)模經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目和商業(yè)活動(dòng)[15]。每個(gè)國(guó)家公園可以編制特許經(jīng)營(yíng)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃,明確允許開(kāi)展的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目、區(qū)域、經(jīng)營(yíng)規(guī)則和監(jiān)管要求,在經(jīng)營(yíng)期內(nèi)按照相關(guān)法律法規(guī)和特許經(jīng)營(yíng)合同進(jìn)行生態(tài)影響監(jiān)管、合規(guī)監(jiān)管和活動(dòng)監(jiān)管。

3)限制因素。國(guó)家公園內(nèi)的科教游憩等公眾服務(wù)以最少的基礎(chǔ)設(shè)施提供最優(yōu)體驗(yàn)服務(wù)為原則,禁止基于大規(guī)?；A(chǔ)設(shè)施的旅游開(kāi)發(fā)活動(dòng),減少和規(guī)范基于游客規(guī)模無(wú)序增長(zhǎng)的大眾旅游,鼓勵(lì)基于良好自然生態(tài)環(huán)境和生態(tài)承載力限制的自然教育、生態(tài)體驗(yàn)、自然游憩等生態(tài)旅游活動(dòng),在時(shí)間、空間、行為方式、經(jīng)營(yíng)機(jī)制等方面設(shè)置限制條件和管控要求。

2.9 建設(shè)人與自然和諧共生社區(qū)

國(guó)家公園既要保護(hù)好自然生態(tài)系統(tǒng),又要保障好原住居民的生產(chǎn)生活,讓生態(tài)保護(hù)者不吃虧,實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)與民生改善相統(tǒng)一。建立社區(qū)共管機(jī)制,建立由當(dāng)?shù)卣⑸鐓^(qū)居民代表、企業(yè)代表參與的社區(qū)共管委員會(huì),共同管理社區(qū)公共事務(wù)。

1)社區(qū)參與保護(hù)。完善社區(qū)參與機(jī)制可以體現(xiàn)社區(qū)居民利益,降低治理成本,是國(guó)家公園建設(shè)的重要組成部分。試點(diǎn)期間的經(jīng)驗(yàn)表明,吸納當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民作為國(guó)家公園的生態(tài)管護(hù)員,參與保護(hù)、共同保護(hù)是一項(xiàng)成本最低、效果最好,保護(hù)與脫貧相得益彰的重大舉措。根據(jù)國(guó)家公園保護(hù)管理需要,結(jié)合保護(hù)管理體系建設(shè),科學(xué)合理設(shè)置野外巡護(hù)類(lèi)、資源監(jiān)測(cè)類(lèi)等生態(tài)公益崗位,統(tǒng)一設(shè)置消防、醫(yī)療、急救、社區(qū)治安協(xié)管、清潔、科普解說(shuō)、體驗(yàn)向?qū)У壬鐣?huì)服務(wù)崗位,優(yōu)先吸收當(dāng)?shù)鼐用駞⑴c,增強(qiáng)園區(qū)居民獲得感。

2)引導(dǎo)綠色轉(zhuǎn)型。鼓勵(lì)發(fā)展與國(guó)家公園目標(biāo)定位相協(xié)調(diào)的生態(tài)產(chǎn)業(yè),鼓勵(lì)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí),支持當(dāng)?shù)鼐用裨谶m宜區(qū)域從事有機(jī)種植養(yǎng)殖、林下經(jīng)濟(jì)、農(nóng)事體驗(yàn)、農(nóng)家樂(lè)等經(jīng)營(yíng)活動(dòng),推動(dòng)園區(qū)綠色轉(zhuǎn)型,鼓勵(lì)發(fā)展可持續(xù)產(chǎn)業(yè),推廣環(huán)境友好型產(chǎn)品、原生態(tài)產(chǎn)品,推行綠色生產(chǎn)方式,居民生產(chǎn)生活條件持續(xù)改善。創(chuàng)新特許經(jīng)營(yíng)模式,在同等條件下,優(yōu)先考慮當(dāng)?shù)鼐用窕蚱髽I(yè)參與國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目。

3)促進(jìn)生態(tài)產(chǎn)品標(biāo)識(shí)推廣。構(gòu)建高品質(zhì)、多樣化生態(tài)產(chǎn)品體系,建立科學(xué)認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn),系統(tǒng)組織“國(guó)家公園生態(tài)產(chǎn)品”認(rèn)證,扶持生態(tài)產(chǎn)品認(rèn)證企業(yè)和品牌產(chǎn)品,推動(dòng)特色農(nóng)、林、畜、水等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)和手工業(yè)、服務(wù)業(yè)等多產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展,帶動(dòng)國(guó)家公園生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展提質(zhì)增效。

4)支持社區(qū)發(fā)展。加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)與國(guó)防、交通、水利、農(nóng)業(yè)、文旅、村莊等土地用途協(xié)調(diào),結(jié)合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略,支持園區(qū)內(nèi)村屯基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè),加強(qiáng)村場(chǎng)環(huán)境綜合整治,實(shí)現(xiàn)垃圾無(wú)害化處理和生態(tài)廁所全覆蓋,推動(dòng)生態(tài)宜居、綠色發(fā)展、人與自然和諧共生的美麗村屯建設(shè)。與當(dāng)?shù)卣畢f(xié)作在國(guó)家公園周邊合理規(guī)劃建設(shè)入口社區(qū),作為國(guó)家公園公眾服務(wù)的保障基地,完善公共服務(wù)設(shè)施,吸納公園內(nèi)人口向園外集聚。

3 國(guó)家公園高質(zhì)量建設(shè)的基礎(chǔ)保障

3.1 品牌塑造

國(guó)家公園的核心價(jià)值和國(guó)家利益屬性,具有無(wú)與倫比的品牌效益,應(yīng)從戰(zhàn)略高度系統(tǒng)塑造中國(guó)國(guó)家公園品牌。首先,國(guó)家公園是國(guó)家的名片,許多名山大川是中華民族的文化符號(hào),也是優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品的稀缺生產(chǎn)地和自然游憩體驗(yàn)的最美目的地,應(yīng)從精神、文化、經(jīng)濟(jì)等方面系統(tǒng)認(rèn)識(shí)和提煉國(guó)家公園的品牌價(jià)值；其次,塑造好國(guó)家公園的品牌形象,整體、協(xié)同推進(jìn)中國(guó)國(guó)家公園及每個(gè)國(guó)家公園的形象品牌研究設(shè)計(jì),建立國(guó)家公園生態(tài)產(chǎn)品統(tǒng)一標(biāo)識(shí),及相應(yīng)的產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)、生產(chǎn)準(zhǔn)則和經(jīng)營(yíng)體系；第三,聯(lián)合多部門(mén)共同參與策劃國(guó)家公園品牌宣傳營(yíng)銷(xiāo)活動(dòng),推出國(guó)家公園品牌宣傳營(yíng)銷(xiāo)精品,開(kāi)展有特色、有內(nèi)涵、有影響的推廣工程,定期發(fā)布國(guó)家公園生態(tài)產(chǎn)品標(biāo)識(shí)清單,構(gòu)造中國(guó)國(guó)家公園品牌文化創(chuàng)意生態(tài)圈,推動(dòng)國(guó)家公園品牌海外拓展,增強(qiáng)國(guó)家公園品牌吸引力、感召力。

3.2 制度保障

國(guó)家公園建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程,涉及自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)、國(guó)土空間用途管制、生態(tài)補(bǔ)償和生態(tài)損害責(zé)任追究等多項(xiàng)制度創(chuàng)新。應(yīng)在加快推進(jìn)自然保護(hù)地和國(guó)家公園立法的同時(shí),出臺(tái)國(guó)家公園管理辦法和標(biāo)準(zhǔn)制度體系,將實(shí)踐證明行之有效的制度、模式上升為國(guó)家法律和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。按照統(tǒng)一事權(quán)、分級(jí)管理的原則,健全國(guó)家公園管理體制和運(yùn)行機(jī)制。認(rèn)真梳理并繼續(xù)完善國(guó)家公園設(shè)立、建設(shè)、運(yùn)行、管理、評(píng)估、監(jiān)督等各環(huán)節(jié),以及生態(tài)保護(hù)、科學(xué)研究、自然教育、自然游憩、社區(qū)發(fā)展等各領(lǐng)域的制度標(biāo)準(zhǔn),形成全過(guò)程閉環(huán)管理的制度體系,為高質(zhì)量推進(jìn)國(guó)家公園建設(shè)提供制度保障。

3.3 科技支撐

以需求為導(dǎo)向,聯(lián)合高校、科研機(jī)構(gòu)、重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室、生物多樣性創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)等建立多層次科研合作平臺(tái),形成科研協(xié)同創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)。吸納包括科普宣教、野生動(dòng)物救治、項(xiàng)目管理、游憩體驗(yàn)管理等方面高素質(zhì)專(zhuān)業(yè)人員,生態(tài)、野生動(dòng)植物、建設(shè)、規(guī)劃、游憩等領(lǐng)域高素質(zhì)科研技術(shù)人員,開(kāi)展跨學(xué)科跨領(lǐng)域科學(xué)研究與技術(shù)推廣。積極支持各個(gè)國(guó)家公園建立長(zhǎng)期科研基地,深化國(guó)家公園生態(tài)保護(hù)修復(fù)、旗艦物種保護(hù)、人與自然合等保護(hù)發(fā)展關(guān)鍵技術(shù)研究,開(kāi)展理論、政策、保護(hù)、管理等技術(shù)成果組裝,推進(jìn)成果轉(zhuǎn)化運(yùn)用,提升國(guó)家公園保護(hù)管理水平。

3.4 資金投入

進(jìn)一步明確中央和地方事權(quán),積極爭(zhēng)取國(guó)家加大對(duì)國(guó)家公園基礎(chǔ)設(shè)施、棲息地修復(fù)、生態(tài)廊道、科研監(jiān)測(cè)、生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)戎攸c(diǎn)領(lǐng)域的投入,以及對(duì)社區(qū)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型等項(xiàng)目的資金支持力度。中央層面需要進(jìn)一步加強(qiáng)資金源頭整合,加強(qiáng)林業(yè)草原共同財(cái)政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付資金統(tǒng)籌安排,支持國(guó)家公園建設(shè)管理以及國(guó)家公園內(nèi)森林、草原、濕地、沙化地等生態(tài)保護(hù)修復(fù)。整合生態(tài)保護(hù)修復(fù)、文化保護(hù)傳承利用等中央預(yù)算內(nèi)投資；整合山水林田湖草綜合保護(hù)工程等投入。健全森林、草原、濕地、荒漠等生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制,引導(dǎo)地方建立差別化的生態(tài)補(bǔ)償政策。探索建立野生動(dòng)物致害補(bǔ)償保險(xiǎn)制度,維護(hù)受損群眾基本權(quán)益。引導(dǎo)社會(huì)企業(yè)、公益組織、民間團(tuán)體、個(gè)人等積極參與,多渠道、多領(lǐng)域籌集保護(hù)資金。探索建立國(guó)家公園基金,接受?chē)?guó)內(nèi)資金捐贈(zèng),接受?chē)?guó)外項(xiàng)目資助。

4 結(jié)語(yǔ)

國(guó)家公園承載著人類(lèi)融入自然的家園夢(mèng)想,國(guó)家公園的管理者、建設(shè)者、參與者需要正確認(rèn)識(shí)國(guó)家公園建設(shè)的內(nèi)涵,牢記“國(guó)之大者”,把工作重點(diǎn)放在高質(zhì)量推進(jìn)國(guó)家公園建設(shè)上來(lái),高標(biāo)準(zhǔn)、高要求推進(jìn)正式設(shè)立的國(guó)家公園建設(shè)發(fā)展,為建立世界最大的國(guó)家公園體系奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。