□ 李 娜 張霽星

一、研究背景與問題提出

著力提高人才政策質(zhì)量和執(zhí)行效果，既是全面推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的有效路徑，也是實現(xiàn)新時代中國高質(zhì)量發(fā)展的必然選擇。[1]人才引進政策是人才政策的核心內(nèi)容。如何引進、留住和用好人才，被列入許多城市政府工作的重要議題。2018年5月16日，天津市在第二屆世界智能大會上發(fā)布了《天津市“海河英才”行動計劃》，鼓勵全市各單位積極引才。與天津類似，廣州、成都、武漢等國內(nèi)其他城市也競相出臺了人才引進政策，引發(fā)了全社會的廣泛關(guān)注和熱議。[2]由于各地經(jīng)濟社會發(fā)展條件不同，一些城市也存在不容忽視的城市內(nèi)部人才流失問題。例如，盡管我國東北地區(qū)一些城市也出臺了人才引進政策，但仍面臨人才流失和人才政策實效不足等問題。那么，為什么人才引進政策會出現(xiàn)與政策期望目標相背離的結(jié)果？影響一個城市人才引進政策的核心因素究竟是什么？迫切需要我們對不同城市人才引進政策實施的效果進行客觀評估和精細考量，進而為城市人才引進政策的優(yōu)化提出有效的對策建議。本文以天津市“海河英才”行動計劃為例，在對該行動計劃的政策制定和實施情況進行深入調(diào)研分析的基礎(chǔ)上，探討當(dāng)前我國城市人才引進政策實施的主要影響因素及相應(yīng)的優(yōu)化策略，從而為城市人才引進政策的制定實施和優(yōu)化提供決策參考。

二、“海河英才”行動計劃的出臺過程

從歷史上看，天津市人才引進政策隨著時代和社會的發(fā)展而不斷得以調(diào)整。從20世紀90年代開始，天津市就在人才引進、使用、培養(yǎng)、評價等方面建立起了較為系統(tǒng)的體系。新世紀以來，天津市委市政府先后出臺了《關(guān)于搶抓京津冀協(xié)同發(fā)展機遇加快集聚高層次人才的意見》《天津市引進人才“綠卡”管理暫行辦法》等一系列人才引進政策，吸引了一大批高質(zhì)量人才落戶天津。

2018年5月，天津市面向全球公布了“海河英才”行動計劃，該行動計劃包含8 條新政，同步配套了14 項實施細則和5 項管理制度，依托22 個區(qū)行政許可中心設(shè)立了“一站式”聯(lián)審辦理窗口。[3]“海河英才”行動計劃甫一公布，便引起了社會的廣泛關(guān)注，僅在2018年該行動計劃實施當(dāng)年，天津市就吸引了13.3 萬人落戶。然而，在“海河英才”行動計劃的實施過程中，也出現(xiàn)了“假引人、引假人”等問題，與政策制定的初衷偏離。為了進一步實現(xiàn)精準有效引才，自2020年開始，天津市將人才引進政策的重心逐漸轉(zhuǎn)向圍繞全市高質(zhì)量發(fā)展和現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系布局而有針對性地創(chuàng)新引才，并于2021年8月發(fā)布《中共天津市委、天津市人民政府關(guān)于深入實施人才引領(lǐng)戰(zhàn)略加快天津高質(zhì)量發(fā)展的意見》，明確提出以產(chǎn)業(yè)發(fā)展、企業(yè)需要和人才需求為出發(fā)點，打造“海河英才”行動計劃升級版，并通過構(gòu)建各領(lǐng)域人才聯(lián)盟等方式，有針對性地“打包”引才。從“海河英才”行動計劃到行動計劃升級版，這一政策的變更過程意味著天津市在經(jīng)過一段時期的工作積累后，對于如何引進人才、引進什么樣的人才有了更清晰、更系統(tǒng)的考慮。事實上，隨著人才成為城市經(jīng)濟社會發(fā)展的重要資源，每個城市都有必要結(jié)合自身實際情況，不斷制定、調(diào)整和優(yōu)化人才引進政策，并對政策實施效果進行評估和跟蹤分析，如此才能使人才引進政策達到吸引人才、留住人才、推動城市發(fā)展進步的最大效果。

三、“海河英才”行動計劃人才引進的基本情況和主要成效

（一）人才引進的基本情況

通過收集公開數(shù)據(jù)，筆者對自2018年5月至2021年8月以來，天津市“海河英才”行動計劃引進人才的基本情況進行了調(diào)查分析。

1．人才數(shù)量和年齡結(jié)構(gòu)

根據(jù)天津市人力資源和社會保障局官網(wǎng)公開數(shù)據(jù)，自2018年5月至2021年8月，天津市通過“海河英才”行動計劃累計引進各類人才共40 萬人。各年度天津市人才引進累計數(shù)量如圖1所示。

圖1 “海河英才”行動計劃歷年累計引進人才數(shù)量

從年齡結(jié)構(gòu)看，天津市通過“海河英才”行動計劃引進的人才中，平均年齡32 歲。該年齡段正處于事業(yè)穩(wěn)定發(fā)展期，具有良好的工作能力和穩(wěn)定的工作關(guān)系。吸引到大量該年齡段的人才，對于天津市未來實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展可以發(fā)揮良好的人才支撐作用。

2．人才地區(qū)來源分布

調(diào)查顯示，天津市“海河英才”行動計劃引進的人才來源中，北方地區(qū)居多，其中河北省、黑龍江省、河南省和山東省等地區(qū)的人才數(shù)量占據(jù)了大多數(shù)，總體引進的人才分布與地理位置具有較強的相關(guān)性。自政策實施之初，天津市的教育優(yōu)勢便是人才進入的重要考慮因素，這使得引進人才的地區(qū)分布與高考難度呈現(xiàn)較強的相關(guān)性。

3．人才類型分布

調(diào)查顯示，引進的人才中，學(xué)歷型人才占比達一半以上，技能型人才和資格型人才占比達到25% 以上?？傮w呈現(xiàn)資格型高學(xué)歷人才較少，技能型低學(xué)歷人才適度，學(xué)歷型普通學(xué)歷人才為主的分布特點，呈現(xiàn)偏向于高學(xué)歷教育人才的趨勢。這一分布符合客觀實際，畢竟高端人才數(shù)量本身有限，難以通過引進實現(xiàn)短期大幅度增長，還是需要在引進的同時，通過做好現(xiàn)有普通學(xué)歷人才的培養(yǎng)工作，以逐步形成合理可持續(xù)的人才梯隊。

（二）人才引進的主要成效

從“海河英才”行動計劃的落實情況看，這一政策在彌補制造業(yè)高質(zhì)量發(fā)展對于戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的人才需求、充實城市發(fā)展所需優(yōu)秀人才儲備、優(yōu)化人才存量結(jié)構(gòu)、形成人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的“鯰魚效應(yīng)”等多方面產(chǎn)生了積極的效果。

1．彌補了制造業(yè)高質(zhì)量發(fā)展對于戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)人才的需求

戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)是天津產(chǎn)業(yè)發(fā)展的核心目標。以往此類人才由于難以滿足引進政策要求而未被引進或流失嚴重。通過“海河英才”行動計劃的實施，天津市引進的人工智能、生物醫(yī)藥、新能源新材料等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)人才占比達25%以上，有效緩解了企業(yè)人才用工荒，保障了此類企業(yè)的正常生產(chǎn)和快速發(fā)展。

2．充實了城市發(fā)展所需的優(yōu)秀人才儲備

通過“海河英才”行動計劃引進的人才平均年齡為32 歲，大多數(shù)是具備本科及以上學(xué)歷的高學(xué)歷人才或者急需、緊缺技能型人才。大量高素質(zhì)優(yōu)秀青年人才的引進，充實了天津市的青年人才儲備存量，隨著這些青年人才的成長，將為天津市未來的發(fā)展注入源源不斷的動力。

3．優(yōu)化了人才存量結(jié)構(gòu)

大量青年人才的引入不僅從“量”上為天津市儲備了未來經(jīng)濟發(fā)展所需的人才，還從“質(zhì)”上優(yōu)化了天津市的人才結(jié)構(gòu)，增加了適齡勞動人口的比例，緩解了人口老齡化給城市經(jīng)濟社會發(fā)展帶來的沖擊，使天津市的人才年齡結(jié)構(gòu)、學(xué)歷層次與知識結(jié)構(gòu)更為合理。

4．形成了人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的“鯰魚效應(yīng)”

外來引進人才為天津市帶來了新觀念、新技術(shù)，無論是就業(yè)還是創(chuàng)業(yè)，“鯰魚效應(yīng)”已初步顯現(xiàn)。學(xué)習(xí)新技術(shù)、駕馭新設(shè)備、尋求新項目、注入新理念、“以才引才”等各種刺激因素漸現(xiàn)端倪，激發(fā)了市場活力，激勵了“雙創(chuàng)”意識，濃郁了競爭氛圍，刺激了消費市場，有序競爭的人才發(fā)展環(huán)境得以逐漸形成。

四、“海河英才”行動計劃實施中存在的問題及其成因

（一）“海河英才”行動計劃實施中存在的問題

“海河英才”行動計劃盡管在實施中取得了明顯的成效，但隨著時間的推移，也面臨著一系列困難和問題，主要體現(xiàn)在以下三個方面。

1．只落戶不就業(yè)人群大幅增加，不利于引才質(zhì)量的提高

通過對已落戶人員隨機抽樣回訪、實地走訪引才企業(yè)等方式了解到，有些企業(yè)利用“海河英才”行動計劃只簽合同沒就業(yè)、只幫辦落戶沒進人，即所謂“假引人、引假人”。有一部分引進人才實際上既未在天津就業(yè)，也根本不在天津居住。盡管后來市政府相關(guān)管理部門加強了政策監(jiān)管，并進行了違反政策引才落戶人員的清理工作，但以就業(yè)渠道落戶，只落戶不就業(yè)的人員仍然存在，給政策運行帶來了不好的社會影響。

2.“高考移民”現(xiàn)象凸顯，對城市教育承載力形成挑戰(zhàn)

從已引進人才的情況看，單純看重天津市教育資源優(yōu)勢的比例偏高，部分人才只為追求教育資源而來，客觀上存在“高考移民”情況，這易造成天津市現(xiàn)有居住人口與引進人員間的矛盾。同時，引進人才數(shù)量的快速增長容易造成天津市普教需求的爆發(fā)式增長。受師生比、班額等限制，若現(xiàn)有學(xué)位難以迅速增加，也會對全市教育承載力形成較大的考驗。

3．積極招賢納才的“大合唱旋律不齊”，影響了人才政策的長期效果

人才戰(zhàn)略是城市發(fā)展的綜合性長遠戰(zhàn)略，實施“海河英才”行動計劃涉及人社、公安、教育等多個政府部門，政策的實施效果則需要企事業(yè)單位等用人終端的綜合反饋。所以，應(yīng)發(fā)揮多個政府部門的整體功能優(yōu)勢而不能僅僅由某個部門唱“獨角戲”。然而，從政策執(zhí)行情況看，目前“海河英才”行動計劃的制定實施主要依賴于以人社部門為主的強力推動，而在人才引進的后續(xù)管理和服務(wù)保障方面，還未形成完善的政府部門間協(xié)同機制。其結(jié)果是，人才引進政策的實施極易以吸引人才落戶和制定人才引進標準為立足點，而忽視對人才引進后的政策實施情況和政策效果的綜合評估及長期跟蹤。

（二）“海河英才”行動計劃實施問題的成因分析

“海河英才”行動計劃在政策實施中面臨的一系列問題，究其原因，既有人才引進政策的外部環(huán)境因素，也有政策自身所帶來的影響，具體體現(xiàn)在以下五個方面。

1．政府引才觀念因素

目前，包括天津在內(nèi)的許多城市在人才引進方面主要是由地方政府牽頭，通過人才招聘會、人才引進工程、人才載體建設(shè)等方式強力推動，并將引才數(shù)量、平臺建設(shè)等納入年度考核指標，致使引才成為城市發(fā)展中一項彰顯政績的“亮點工程”甚至“面子工程”，政府的微觀干預(yù)痕跡明顯。尤其是受競爭驅(qū)動，地方政府匆忙競相出臺引才政策，唯恐落于人后，但在人才引進的后續(xù)跟蹤、服務(wù)、培養(yǎng)及發(fā)展環(huán)境營造方面關(guān)注和投入較少。[4]其結(jié)果是，城市政府在人才引進工作中抓得過緊，管得過多，卻忽視了人才市場發(fā)展規(guī)律以及用人單位的主觀能動性，致使人才政策實施效果大打折扣。實現(xiàn)城市人才的高質(zhì)量發(fā)展，亟須改變這種競爭型的人才引進觀念，建立精準高效符合城市自身發(fā)展實際的人才引進模式。

2．人才發(fā)展環(huán)境因素

人才發(fā)展環(huán)境大體可分為經(jīng)濟環(huán)境、事業(yè)環(huán)境、人才環(huán)境、生活環(huán)境四大類。從經(jīng)濟環(huán)境看，據(jù)2021年智聯(lián)招聘統(tǒng)計報告顯示，天津市2017—2020年人才凈流入占比分別為0.1%、-0.1%、-0.1%、0，逐年下降并長期維持在0 水平，其中一個重要原因是天津市經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境還有待進一步優(yōu)化，城市經(jīng)濟基本面、產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢和發(fā)展前景等都面臨嚴峻挑戰(zhàn)。事實上，目前天津市正處于新舊動能轉(zhuǎn)型發(fā)展時期，近年發(fā)展速度放緩且薪資水平相對較低。根據(jù)各城市統(tǒng)計局公開數(shù)據(jù)，天津市2016—2020年地區(qū)生產(chǎn)總值同比增速平均為4.5%，不僅遠低于2010—2016年的平均增速12.6%，也低于2016—2020年杭州、南京的平均增速7.0%、7.3%；同時天津薪酬水平相對較低，對于多行業(yè)的優(yōu)秀人才缺乏吸引力。此外，除了經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境外，天津的事業(yè)環(huán)境，人才環(huán)境，生活環(huán)境與北京、杭州等一、二線城市相比，均存在較大的落差。如天津的城鎮(zhèn)居民人均薪酬水平、教育經(jīng)費投入、人才創(chuàng)新載體和科技自主創(chuàng)新研發(fā)能力等均與北京、上海、杭州等城市存在一定的差距。這也成為制約高水平人才落戶天津的重要因素。

3．政策競爭因素

我國第七次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示，2020年中國人口達14.1 億，出生人口較2019年下降260 萬，65 歲及以上人口占比達13.5%。隨著人口紅利時代逐漸過去，老齡化、少子化、不婚化三大趨勢加速到來，各城市吸納優(yōu)秀青年人才的概率隨之下降，這也成為近幾年各大城市引進人才的重要社會背景。然而，綜觀國內(nèi)多數(shù)城市的引人策略，不外乎“送錢、送房、送戶口”三板斧，這就造成了各城市引才政策的高度雷同和同質(zhì)競爭。[5]事實上，不同城市的定位、發(fā)展理念和長遠規(guī)劃還是應(yīng)因地制宜，而不是一味地跟風(fēng)效仿。只有凸顯城市自身的吸引力和差異性，引才政策才可能更具有吸引力。

4．政策制定過程因素

政策制定過程是一個包含了政策問題調(diào)研、政策制定、政策實施以及政策效果跟蹤反饋的系統(tǒng)過程。“海河英才”行動計劃在政策實施中出現(xiàn)的問題，說明這一政策在制定過程中還存在兩方面短板：一是在政策制定前期調(diào)研不足，致使有關(guān)部門未能對城市所需人才類型以及落戶趨勢做出準確預(yù)測；[6]二是缺乏對人才政策執(zhí)行效果的及時精準反饋評估，致使有關(guān)部門無法根據(jù)現(xiàn)實情況實時進行政策調(diào)整。如2018年5月16日“海河英才”行動計劃公布后，過低的落戶門檻在短時間內(nèi)引發(fā)了大量假落戶、通過炒房謀取個人利益等不良現(xiàn)象，隨之一系列政策“補丁”接連發(fā)出。近兩年，天津市致力于打造“海河英才”行動計劃升級版，引才目標更加精準，盡管引才速度有所放緩，但從長期來看，這將有利于使企業(yè)需要的人才真正落戶天津、扎根天津。因此，政策的制定過程應(yīng)建立在科學(xué)性、合理性的縝密考量基礎(chǔ)上，避免造成政策目標與實際過程的偏離。

5．政策宣傳因素

城市在招攬人才的過程中，要高度重視政策宣傳的作用。通過積極有效的政策宣傳，一方面可以壓縮吸引人才的時間成本，提升人才引進效率；另一方面可以增加城市魅力值，提高城市人才吸引力。[7]然而，從實踐看，目前天津市的人才政策宣傳還存在形式新穎性不夠、宣傳內(nèi)容針對性不強等問題。如天津市目前關(guān)于人才引進政策的宣傳主要通過召開發(fā)布會、報紙雜志刊發(fā)、官網(wǎng)登載等渠道，利用網(wǎng)絡(luò)平臺、視頻廣告等接觸面比較大的新媒體宣傳相對較少；開展人才政策宣傳時，還存在政策宣傳泛泛而論、缺乏針對性等問題，進而影響了政策宣傳的實際效果。

五、提升城市人才引進政策實施效果的對策建議

結(jié)合天津市“海河英才”行動計劃政策制定和實施現(xiàn)狀，本文認為，城市政府在引才政策的制定和實施過程中，有必要樹立“大人才觀”，不拘一格引人才，優(yōu)化政府職能，為人才發(fā)展營造良好環(huán)境，精準把握城市定位，著力人才政策的制定和不斷完善，從而不斷提升城市人才引進政策的實施效果。

（一）樹立“大人才觀”，不拘一格引人才

一花獨放不是春，萬紫千紅春滿園。城市的發(fā)展和興旺需要各方面、多層次的人才。尤其是面對當(dāng)前人口老齡化和高齡化的社會發(fā)展背景，城市政府在引才中不能只拘泥于某一類或幾類人才，而應(yīng)樹立“大人才觀”，確立系統(tǒng)思維，著眼各條戰(zhàn)線、各個領(lǐng)域、各個行業(yè)制定有針對性的人才政策，不拘一格引人，聚天下英才而用之。同時，城市政府應(yīng)不斷深化人才發(fā)展體制機制改革，加快形成有利于人才脫穎而出、施展才能的用人機制，創(chuàng)造更多有利于人才發(fā)展的良好條件，促進更多的本地人才蓬勃發(fā)展。

（二）優(yōu)化政府職能，為人才發(fā)展營造良好環(huán)境

1．著力發(fā)展城市經(jīng)濟，為人才提供崗位和薪酬保障

提升城市人才吸引力的根本出路在于發(fā)展城市經(jīng)濟。[8]城市政府應(yīng)大力通過招商引資、鼓勵創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、營造一流營商環(huán)境等多種方式擴大企業(yè)數(shù)量，增加就業(yè)崗位，提升城市經(jīng)濟發(fā)展水平。近兩年來，天津市升級人才引進策略，著眼全市中長期發(fā)展規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，有針對性地制定“產(chǎn)業(yè)+人才”“項目+人才”等人才政策，這有助于形成產(chǎn)、城、人等的良性互動，可進一步梳理經(jīng)驗并加以完善和推廣。

2．充分發(fā)揮用人主體能動性，向用人主體授權(quán)和放權(quán)

遵循人才流動的市場化規(guī)律，根據(jù)用人主體需要和實際向用人主體授權(quán)，有助于發(fā)揮用人主體在人才培養(yǎng)、引進、使用中的積極作用，形成政府、用人主體在人才引進政策上的協(xié)同并進。因此，城市政府應(yīng)進一步梳理自身職能，下放管理權(quán)，激發(fā)社會和企業(yè)發(fā)展活力。與此同時，應(yīng)不斷優(yōu)化自身人才引進的宏觀職能，在放權(quán)的同時做好人才引進工作的監(jiān)督，實現(xiàn)引才市場的良性發(fā)展。此外，用人主體也應(yīng)不斷提升自身的服務(wù)意識和保障能力，建立有效的自我約束和外部監(jiān)督機制，確保下放的權(quán)限接得住、用得好。

3．發(fā)揚城市自身優(yōu)勢，提升人才吸引力

除了促進經(jīng)濟發(fā)展和產(chǎn)業(yè)興旺，城市還應(yīng)不斷做優(yōu)做強自身的引才優(yōu)勢，為人才營造良好的事業(yè)和生活環(huán)境。如天津市吸引人才的重要優(yōu)勢是教育、衛(wèi)生等方面的公共事業(yè)資源。結(jié)合這一點，未來天津市可通過繼續(xù)做大做強、做優(yōu)教育來吸引人。同時，在行政服務(wù)、醫(yī)療、教育、文化、交通、環(huán)境等多方面，完善服務(wù)設(shè)施，提高服務(wù)水平?？傊?，可通過在全市營造“人人都是營商環(huán)境，處處都是開放形象”的氛圍，讓各類人才在天津切實感受到，“事事都方便，處處都溫暖；辦事不用求人，創(chuàng)業(yè)得到支持；平時沒有煩惱，困難有人幫忙”，生活和工作沒有后顧之憂。

（三）優(yōu)化引才政策制定過程，不斷提升政策目標成效

1．了解和適應(yīng)新時代人才心理需求

為確保引進的人才留得住，城市政府在制定人才引進政策時應(yīng)充分考慮人才所需所想，營造尊重人才、重視人才的氛圍，構(gòu)建以人為本的系統(tǒng)化引才和服務(wù)體系。如簡化引進手續(xù)，優(yōu)化引進流程，提高審核效率；引進人才的同時做好其配偶、子女的隨遷安置工作，解除人才的后顧之憂；出臺稅收優(yōu)惠政策，提供住房基金，為人才提供充分的社會保障等。

2．優(yōu)化引才政策制定過程

一是在政策制定前期進行深入調(diào)研，明確企業(yè)和城市的人才缺口，按需開展人才引進工作。二是規(guī)范政策制定程序，廣泛吸取社會各界、專家及人才的意見，提高政策的科學(xué)性、規(guī)范性和針對性。三是加強政策反饋評估。如可以選擇第三方獨立機構(gòu)對政策實施效果進行評估，然后將評估結(jié)果反饋給相關(guān)政府部門，以此為依據(jù)適時進行引才政策調(diào)整或者制定新的政策。[9]

3．加強政策宣傳，暢通人才引進和信息對接渠道

在人才引進過程中，信息不對稱影響雙方?jīng)Q策。城市政府應(yīng)致力于加強人才政策宣傳，提高人才政策宣傳效果。具體來說，可對人才政策內(nèi)容進行梳理總結(jié)，并針對政策對象進行靶向宣傳。天津市“海河英才”行動計劃既包括統(tǒng)領(lǐng)性、指導(dǎo)性的政策，又含有實施細則、補充政策和操作規(guī)程。為了強化政策宣傳效果，可對這些政策進行全面梳理和系統(tǒng)總結(jié)，并加以配套解讀，使宣傳內(nèi)容清晰明了，易于理解和接受。同時，可對政策所涉及的人才類型進行細分，進行差異化和針對性宣傳。此外，還可以采用網(wǎng)絡(luò)平臺、微信公眾號、抖音號等新媒體宣傳政策，[10]縮短人才、政府與企業(yè)之間信息交流的時空距離。