李曉燕

一、引言

基層社會(huì)治理改革是一個(gè)“老話題”，盡管已取得了長(zhǎng)足的發(fā)展，但距離政策的預(yù)期尚有一定差距，且在實(shí)踐發(fā)展中不斷涌現(xiàn)“新問(wèn)題”。這些“新問(wèn)題”突出表現(xiàn)在，還未能很好地滿足人民對(duì)于美好生活的需求和向往，基層治理在持續(xù)創(chuàng)新、有序推進(jìn)的同時(shí)，治理內(nèi)卷化、高質(zhì)量創(chuàng)新不足等問(wèn)題越來(lái)越凸顯。這不能簡(jiǎn)單地歸因于基層政府的不作為，問(wèn)題的產(chǎn)生在很大程度上是由于伴隨著基層治理逐漸進(jìn)入“深水區(qū)”，更多地觸及到創(chuàng)新“天花板”的問(wèn)題，這些問(wèn)題難以完全由基層政府內(nèi)化和消解。換言之，以縣區(qū)級(jí)政府為創(chuàng)新主體的基層治理模式已經(jīng)不能很好地回應(yīng)當(dāng)下的基層治理現(xiàn)實(shí)，亟需結(jié)構(gòu)上的調(diào)適和優(yōu)化。

2019年，黨的十九屆四中全會(huì)率先提出“加快推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化”，2020年，十九屆五中全會(huì)進(jìn)一步指出“加強(qiáng)和創(chuàng)新市域社會(huì)治理，推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化”，2021年的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見(jiàn)》及黨的十九屆六中全會(huì)則強(qiáng)調(diào)要跳出縣域治理框架，發(fā)揮市域在基層治理中的重要作用。因此，未來(lái)基層治理高質(zhì)量發(fā)展首先需要理順市域社會(huì)治理與縣域社會(huì)治理之間的關(guān)系。市域社會(huì)治理不是對(duì)縣域社會(huì)治理的全盤(pán)替代，那么，實(shí)施市域社會(huì)治理現(xiàn)代化前后的基層治理有何不同？基層治理從縣域走向市域是推倒重來(lái)的革命式創(chuàng)新，還是在既有基礎(chǔ)上的進(jìn)階式發(fā)展？上述問(wèn)題都需要政府與學(xué)界予以有效回應(yīng)。

二、文獻(xiàn)述評(píng)

20世紀(jì)90年代以來(lái)，許多學(xué)者對(duì)基層治理進(jìn)行了卓有成效的研究，從研究特點(diǎn)和時(shí)間序列來(lái)看，主要分為以下三個(gè)階段：一是“制度解釋”研究階段。20世紀(jì)90年代至21世紀(jì)初，研究重點(diǎn)是基層治理的目的、重要性、特征、功能、定位、理論梳理等。二是“問(wèn)題導(dǎo)向”研究階段。21世紀(jì)初至今，研究重點(diǎn)是基層治理的問(wèn)題、機(jī)制、治理模式等。三是“理論自覺(jué)”研究階段。近年來(lái)，針對(duì)基層治理出現(xiàn)的問(wèn)題，開(kāi)啟了“條件—形式”的研究范式，探尋基層治理高質(zhì)量發(fā)展之道，如市域社會(huì)治理。大量研究成果呈現(xiàn)了三個(gè)值得注意的動(dòng)向。

其一，縣域社會(huì)治理和市域社會(huì)治理的邊界?？h域社會(huì)治理的相關(guān)研究較為豐富。一個(gè)縣既是一個(gè)要素最完備的基層治理場(chǎng)域，又存在著諸多治理“天花板”。縣域社會(huì)治理的研究視角較為多元，如政治統(tǒng)合制、城鄉(xiāng)社會(huì)關(guān)系、治理指數(shù)模型等。目前，縣域治理現(xiàn)代化的地方實(shí)踐正逐漸得到學(xué)界的關(guān)注。市域社會(huì)治理現(xiàn)代化提出的時(shí)間較短，相關(guān)研究集中在2020年前后，研究?jī)?nèi)容主要聚焦于市域社會(huì)治理的概念界定、現(xiàn)實(shí)價(jià)值和理論蘊(yùn)含。在縱向維度上，社會(huì)治理包括國(guó)家社會(huì)治理、市域社會(huì)治理和縣域社會(huì)治理三個(gè)層級(jí)，國(guó)家社會(huì)治理定位于頂層設(shè)計(jì)；縣域社會(huì)治理定位于基層實(shí)踐；處于中間層級(jí)的市域社會(huì)治理則定位于上傳下達(dá)，為國(guó)家社會(huì)治理與縣域社會(huì)治理架起溝通的橋梁，既是制度勢(shì)能轉(zhuǎn)化為社會(huì)治理動(dòng)能的載體，也是頂層設(shè)計(jì)和基層實(shí)踐交匯的平臺(tái)，具有中間樞紐和交流平臺(tái)的功能。

其二，市域社會(huì)治理對(duì)基層治理的補(bǔ)位作用?；鶎又卫砻媾R的主要問(wèn)題有三個(gè)方面：統(tǒng)籌性不足導(dǎo)致基層治理碎片化；集聚性不足導(dǎo)致基層治理經(jīng)常陷入缺錢(qián)、缺物、缺人的困境；制度性不足導(dǎo)致基層治理運(yùn)動(dòng)化、形式化。上述問(wèn)題在一定程度上導(dǎo)致基層治理自由度受到掣肘，創(chuàng)新空間受到壓縮，因此，加強(qiáng)市域?qū)鶎又卫淼耐苿?dòng)作用呼之欲出。充分發(fā)揮市域在基層治理中的主導(dǎo)作用，強(qiáng)化市級(jí)層面的社會(huì)治理統(tǒng)籌，已成為基層治理現(xiàn)代化的重要突破口和發(fā)力點(diǎn)。行動(dòng)性是社會(huì)治理的本質(zhì)特征，作為社會(huì)治理現(xiàn)代化的一部分，市域社會(huì)治理現(xiàn)代化同樣具有行動(dòng)性的本質(zhì)屬性，強(qiáng)調(diào)治理行動(dòng)的有效落地，一些學(xué)者對(duì)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的地方實(shí)踐進(jìn)行了及時(shí)提煉。

其三，基層治理的靜態(tài)研究與動(dòng)態(tài)研究。從辯證角度看，基層治理既是一個(gè)公共管理的過(guò)程，又是一個(gè)系統(tǒng)過(guò)程。受新古典范式思維的影響，現(xiàn)有研究多數(shù)基于靜態(tài)視角，如對(duì)基層治理的可持續(xù)性和擴(kuò)散性展開(kāi)研究；基于動(dòng)態(tài)視角的研究較少，如部分學(xué)者從場(chǎng)域轉(zhuǎn)換視角對(duì)縣域社會(huì)治理走向市域社會(huì)治理進(jìn)行了探討。還有學(xué)者基于創(chuàng)新迭代視角做了過(guò)程研究，但更多是基于企業(yè)主體，較少基于政府主體。

綜上所述，學(xué)界既有研究涵蓋了公共管理學(xué)、政治學(xué)、社會(huì)學(xué)及經(jīng)濟(jì)學(xué)等多個(gè)領(lǐng)域，無(wú)疑具有奠基性和啟發(fā)性，但還有進(jìn)一步深化的空間。第一，與實(shí)踐領(lǐng)域相比，學(xué)術(shù)領(lǐng)域?qū)κ杏蛑卫憩F(xiàn)代化背景下的基層治理研究相對(duì)滯后，基本上停留于概念解讀等規(guī)范性研究，經(jīng)驗(yàn)研究、類型研究、比較研究不足。第二，針對(duì)基層治理存在問(wèn)題(統(tǒng)籌性、制度性和集聚性)的分散研究較多，整合研究較少。第三，市域社會(huì)治理與縣域社會(huì)治理的靜態(tài)、碎片化研究較多，動(dòng)態(tài)、系統(tǒng)研究較少，在一定程度上導(dǎo)致中央意圖、地方實(shí)踐和學(xué)界解讀三者之間出現(xiàn)明顯的偏差，政府在推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化和市域治理現(xiàn)代化過(guò)程中，缺乏整體理解和基本共識(shí)。

基層治理發(fā)展從來(lái)都不是憑空產(chǎn)生的，而是經(jīng)過(guò)多次迭代產(chǎn)生的，具有路徑依賴屬性和動(dòng)態(tài)性。由此，本文聚焦典型案例，把實(shí)踐界提出的市域社會(huì)治理現(xiàn)代化概念對(duì)應(yīng)到學(xué)術(shù)理論上，實(shí)現(xiàn)從實(shí)踐界到學(xué)術(shù)界的話語(yǔ)轉(zhuǎn)換?；谡w性視角，審視基層治理從縣域走向市域的發(fā)展迭代過(guò)程和類型劃分，以進(jìn)一步促進(jìn)基層治理現(xiàn)代化和完善市域社會(huì)治理現(xiàn)代化理論體系。

三、研究設(shè)計(jì)與數(shù)據(jù)來(lái)源

為了規(guī)避既有基層治理與市域社會(huì)治理現(xiàn)代化研究碎片化的問(wèn)題，本文擬將基層治理從縣域走向市域置于整體性研究框架中，為在市域社會(huì)治理現(xiàn)代化背景下，基層治理從縣域走向市域，提供學(xué)理性解釋。

(一)研究設(shè)計(jì)

基層治理是一個(gè)動(dòng)態(tài)調(diào)整的過(guò)程。如果說(shuō)基層治理改革初期，縣域社會(huì)治理的創(chuàng)新敏感性最強(qiáng)、創(chuàng)新活力最旺盛，當(dāng)改革面臨創(chuàng)新瓶頸，需要突破傳統(tǒng)的體制機(jī)制束縛時(shí)，便突顯出市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的重要性和緊迫性。準(zhǔn)確把握市域和市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的科學(xué)內(nèi)涵，是市域社會(huì)治理現(xiàn)代化研究的邏輯起點(diǎn)。首先是市域，可以從兩個(gè)維度來(lái)審視，在縱向維度上，市域在國(guó)家治理中具有上傳下達(dá)的樞紐功能，既要向上回應(yīng)國(guó)家和省域的制度安排、政策制定和工作部署，又要向下統(tǒng)籌市域范圍治理；在橫向維度上，相對(duì)于縣域治理，各種錯(cuò)綜復(fù)雜的社會(huì)問(wèn)題在市域?qū)用嬗锌赡艿玫礁佑行У膮f(xié)調(diào)和解決。其次是市域社會(huì)治理現(xiàn)代化，其為中央政法委于2018年提出的新概念，是典型的自上而下的創(chuàng)新，側(cè)重于中央政法委的工作職責(zé)范圍。市域社會(huì)治理是國(guó)家治理的子系統(tǒng)，也是基層治理在市域范圍的延伸。市域社會(huì)治理現(xiàn)代化旨在強(qiáng)化系統(tǒng)思維，規(guī)避縣域社會(huì)治理的碎片化問(wèn)題，把基層治理主體、治理目標(biāo)和治理機(jī)制有機(jī)統(tǒng)一起來(lái)，最大程度地激發(fā)社會(huì)創(chuàng)造力，形成基層治理的整體合力。本文試圖從共通性和差異性兩個(gè)維度對(duì)縣域社會(huì)治理和市域社會(huì)治理進(jìn)行比較。

一是整體性視角下的統(tǒng)一性。市域社會(huì)治理和縣域社會(huì)治理背后的邏輯值得學(xué)界思考和提煉。從整體性視角來(lái)看，縣域和市域都具有共同的理論關(guān)懷，殊途同歸。佩里·希克斯(Perri Six)認(rèn)為，整體性治理是以完善官僚制為基礎(chǔ)，以公民需求為治理導(dǎo)向，以信息技術(shù)為治理手段，對(duì)治理層級(jí)、功能、公私部門(mén)關(guān)系及信息系統(tǒng)等碎片化問(wèn)題進(jìn)行有機(jī)協(xié)調(diào)與整合。在?？怂拐w性治理視角下的基層治理中，縣域社會(huì)治理強(qiáng)調(diào)縣域范圍治理，突出區(qū)縣政府在基層治理中的“主導(dǎo)者”角色；市域社會(huì)治理強(qiáng)調(diào)市域范圍的治理，突出市級(jí)政府在基層治理中的“主導(dǎo)者”角色?？h域社會(huì)治理和市域社會(huì)治理目標(biāo)是一致的，即整合各方資源形成共建共冶共享的基層治理格局。

二是發(fā)展過(guò)程的迭代性?？h域社會(huì)治理和市域社會(huì)治理不是割裂的，從縣域走向市域，不是顛覆性、摧枯拉朽的革命，而是改良型創(chuàng)新迭代和進(jìn)階式發(fā)展，即市域社會(huì)治理不是對(duì)縣域社會(huì)治理的全盤(pán)替代，而是對(duì)縣域社會(huì)治理短板的補(bǔ)位。這里的創(chuàng)新迭代是一種微創(chuàng)新，即不改變本質(zhì)的改良型創(chuàng)新。

2002年，?？怂箤⒀芯恳暯怯烧畠?nèi)部擴(kuò)展到政府、市場(chǎng)、社會(huì)，提出了完整的整體性治理理論，市域社會(huì)治理可以說(shuō)是中國(guó)版的整體性治理實(shí)踐。相對(duì)于縣域社會(huì)治理，除了行政層級(jí)提升帶來(lái)的行政勢(shì)能外，市域治理更強(qiáng)調(diào)多元主體的協(xié)同參與，更重視中國(guó)共產(chǎn)黨的核心領(lǐng)導(dǎo)地位，擁有更完備的社會(huì)治理體系。具體來(lái)說(shuō)，主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：第一個(gè)方面是統(tǒng)籌性，即統(tǒng)籌能力。相對(duì)于縣域，中國(guó)行政體制下的市域擁有更大的權(quán)威性和治理權(quán)限，有助于克服縣域治理統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力不足的問(wèn)題。第二個(gè)方面是集聚性，即集聚資源的能力?，F(xiàn)代城市是資源集聚和再次分配的有效載體，相對(duì)于縣域，中央集權(quán)體制下的市域通常具有較強(qiáng)的掌控資源、聚集資源的能力。第三個(gè)方面是制度性，即制度能力。相對(duì)于縣域，市域在規(guī)則制定、法律出臺(tái)、政策實(shí)施方面具有更大的政治空間和行政空間(表1)。

表1 縣域社會(huì)治理與市域社會(huì)治理的多維度比較

在市域社會(huì)治理現(xiàn)代化條件下，市域社會(huì)治理現(xiàn)代化也是縣域社會(huì)治理走向市域社會(huì)治理的過(guò)程。從整體性視角看，在一個(gè)基層治理生命周期的不同階段，縣域社會(huì)治理和市域社會(huì)治理負(fù)有不同的治理使命，二者之間是發(fā)展迭代、一體兩面的關(guān)系。市域社會(huì)治理建基于縣域社會(huì)治理，從縣域社會(huì)治理走向市域社會(huì)治理，彰顯了基層治理的優(yōu)勢(shì)累積和進(jìn)階式發(fā)展過(guò)程(圖1)。

圖1 研究框架

(二)研究方法和資料來(lái)源

本研究試圖基于典型案例，對(duì)實(shí)施市域社會(huì)治理現(xiàn)代化前后的基層治理進(jìn)行比較研究。按照羅伯特·K.殷的觀點(diǎn)，案例研究特別適用于以下三種情況：研究問(wèn)題是怎樣的和為什么；研究對(duì)象是正在發(fā)生的事；研究者不能控制正在發(fā)生的事。本文很適合進(jìn)行案例研究。生動(dòng)的地方實(shí)踐可以提供豐富的現(xiàn)實(shí)素材，由“點(diǎn)”及“面”，為觀察市域社會(huì)治理現(xiàn)代化鋪陳新的可能性。之所以選擇G市X區(qū)為典型案例，主要的考慮因素有兩點(diǎn)：一是在中央以矛盾糾紛多元化解工作為突破口，大力推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的背景下，G市積極創(chuàng)新矛盾糾紛多元化解機(jī)制，打造新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”；二是G市X區(qū)具有很強(qiáng)的典型性，有利于提煉出更加科學(xué)的結(jié)論。G市沒(méi)有市轄縣，由于區(qū)也屬于縣域，所以本文以X區(qū)為例。X區(qū)基層治理的創(chuàng)新瓶頸問(wèn)題比較明顯，市域社會(huì)治理需求旺盛，治理空間較大，同時(shí)，G市存在五區(qū)統(tǒng)籌力度不足的問(wèn)題。G市五個(gè)區(qū)原本是隸屬于廣東省的五個(gè)縣，于2002年正式合并成G市，行政區(qū)劃的歷史原因?qū)е翯市統(tǒng)籌不足，五區(qū)各自為政的現(xiàn)象一直存在。以G市X區(qū)為例，X區(qū)的基層治理有一個(gè)讓人困惑的地方，就是X區(qū)同G市其他區(qū)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)條件高度一致，理論上各區(qū)的治理理念和治理經(jīng)驗(yàn)應(yīng)具有高度同質(zhì)性，治理資源也可以高度共享，但現(xiàn)實(shí)中的G市和各區(qū)之間，以及各區(qū)之間呈現(xiàn)明顯的割裂和碎片化狀態(tài)。

在本文撰寫(xiě)過(guò)程中，作者收集了翔實(shí)的文本資料，并對(duì)相關(guān)人員進(jìn)行了深入訪談。訪談人員涉及矛盾糾紛多元化解機(jī)制的多元參與主體：一類是矛盾糾紛多元化解機(jī)制參與部門(mén)，如市域社會(huì)治理現(xiàn)代化試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組、各級(jí)政法部門(mén)、矛盾糾紛多元化解中心、矛盾糾紛訴前和解中心等；另一類是矛盾糾紛多元化解機(jī)制參與者，如村(社區(qū))工作人員、專職調(diào)解員、兼職調(diào)解員、律師、居民等。

四、G市X區(qū)的矛盾糾紛多元化解機(jī)制

以G市X區(qū)的矛盾糾紛多元化解機(jī)制實(shí)踐為小切口，比較市域社會(huì)治理現(xiàn)代化實(shí)施前后的基層治理，管窺基層治理的進(jìn)階式發(fā)展。

(一)案例介紹

市域社會(huì)治理現(xiàn)代化地方實(shí)踐的異質(zhì)性很強(qiáng)。按照實(shí)力強(qiáng)弱對(duì)比，市和區(qū)(縣)之間的關(guān)系可以分為強(qiáng)市強(qiáng)區(qū)、強(qiáng)市弱區(qū)、弱市強(qiáng)區(qū)及弱市弱區(qū)4個(gè)類型。總體來(lái)說(shuō)，弱市強(qiáng)區(qū)條件下的市域社會(huì)治理空間較大，地方政府更有動(dòng)力推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化。本研究中的G市和X區(qū)之間的關(guān)系就是典型的弱市強(qiáng)區(qū)(表2)。

表2 市區(qū)(縣)間關(guān)系的類型劃分及市域社會(huì)治理空間

作為廣東省探索基層治理現(xiàn)代化的經(jīng)驗(yàn)典型，G市基層治理存在的問(wèn)題之一就是統(tǒng)籌力度不夠，基本停留在鼓勵(lì)五區(qū)自由競(jìng)爭(zhēng)的階段，缺乏必要的交流合作和資源鏈接。在黨的十九屆四中全會(huì)提出“加快推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化”的背景下，G市2018年正式啟動(dòng)了市域社會(huì)治理現(xiàn)代化試點(diǎn)工作；十九屆五中全會(huì)后，G市全面推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化，在既有基層治理理論和實(shí)踐都秉持縣(區(qū))級(jí)是最好的政策實(shí)驗(yàn)田的背景下，積極鼓勵(lì)地方創(chuàng)新，授權(quán)各區(qū)更大的創(chuàng)新空間，加快了五區(qū)統(tǒng)籌的步伐。

X區(qū)基層治理現(xiàn)代化水平位于G市及廣東省的前列，具有很強(qiáng)的治理能動(dòng)性和治理能力。首先，作為縣區(qū)級(jí)政府，X區(qū)具有較完備的政策試錯(cuò)主動(dòng)權(quán)。其次，X區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、社會(huì)資本豐富，蟬聯(lián)“2018-2019全國(guó)百?gòu)?qiáng)區(qū)”“2018-2019中國(guó)新型智慧城市百?gòu)?qiáng)縣”。再次，政府官員執(zhí)政理念新、執(zhí)政能力強(qiáng)，扮演著政策企業(yè)家的角色。如今的X區(qū)已處于從基層治理1.0向基層治理2.0跨越的改革攻堅(jiān)階段，加強(qiáng)市域治理是X區(qū)基層治理突破天花板、持續(xù)創(chuàng)新的突破口之一。

(二)案例呈現(xiàn)

矛盾糾紛多元化解的典型案例是20世紀(jì)60年代浙江的“楓橋經(jīng)驗(yàn)”。楓橋經(jīng)驗(yàn)來(lái)自基層，是紹興市諸暨市楓橋鎮(zhèn)創(chuàng)造出來(lái)的通過(guò)發(fā)動(dòng)志愿服務(wù)，把當(dāng)?shù)氐泥l(xiāng)賢發(fā)動(dòng)起來(lái)解決矛盾，力爭(zhēng)矛盾不上交的基層矛盾化解模式。近年來(lái)，X區(qū)積極推進(jìn)矛盾糾紛多元化解機(jī)制建設(shè)，打造新時(shí)代的“楓橋經(jīng)驗(yàn)”。

X區(qū)在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的同時(shí)，也積累了大量的社會(huì)矛盾和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。其可能的原因是：X區(qū)處于珠三角和粵港澳大灣區(qū)腹地，經(jīng)濟(jì)規(guī)模突破3000億元，在集聚人才、技術(shù)、資本、數(shù)據(jù)等優(yōu)勢(shì)生產(chǎn)要素的同時(shí)，也吸引了眾多外來(lái)人口，近500萬(wàn)大體量的實(shí)有人口規(guī)模給X區(qū)帶來(lái)了巨大的管理壓力；農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，非戶籍人口急劇增加和農(nóng)村城市化進(jìn)程中因利益調(diào)整引發(fā)的各種社會(huì)矛盾日益多元；跨區(qū)域治理引發(fā)的各種矛盾越來(lái)越復(fù)雜?！盎A(chǔ)不牢，地動(dòng)山搖”，創(chuàng)新社會(huì)矛盾預(yù)防與化解機(jī)制也因此成為X區(qū)基層治理的一個(gè)重要抓手。

“147”矛盾糾紛多元化解工作機(jī)制是X區(qū)的“楓橋經(jīng)驗(yàn)”。“147”矛盾糾紛多元化解工作機(jī)制可以從統(tǒng)籌性、集聚性和制度性三個(gè)方面來(lái)詮釋：一是建立“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)”的領(lǐng)導(dǎo)體系，在區(qū)、鎮(zhèn)兩級(jí)設(shè)立社會(huì)矛盾糾紛多元化解工作領(lǐng)導(dǎo)工作小組，領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室；二是形成由財(cái)政投入機(jī)制、任務(wù)協(xié)作機(jī)制、多元主體培育機(jī)制、績(jī)效考核與獎(jiǎng)懲機(jī)制組成的4個(gè)工作機(jī)制；三是以7個(gè)鎮(zhèn)街作為矛盾糾紛化解的基本單位，實(shí)行矛盾糾紛就地化解。

歷經(jīng)兩年的探索，X區(qū)“147”矛盾糾紛多元化解工作機(jī)制建設(shè)逐漸走向深入，并獲評(píng)2020年全國(guó)“創(chuàng)新社會(huì)治理十佳案例”。目前，X區(qū)共成立了425個(gè)人民調(diào)解委員會(huì)，建立了包括區(qū)級(jí)調(diào)解工作指導(dǎo)中心和7個(gè)鎮(zhèn)(街道)矛盾糾紛調(diào)解中心的區(qū)鎮(zhèn)兩級(jí)調(diào)解機(jī)制，在鎮(zhèn)(街道)設(shè)置了32個(gè)治安糾紛調(diào)解工作室，在國(guó)土、住建等矛盾糾紛多發(fā)部門(mén)設(shè)立了13個(gè)調(diào)解工作室，成立了15家個(gè)人調(diào)解工作室，實(shí)行“一村居一專職調(diào)解員”制度。

研究發(fā)現(xiàn)，囿于縣域治理框架下的X區(qū)基層矛盾糾紛化解，尚缺乏足夠的治理資源和治理能力。

(1)統(tǒng)籌性不足

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在中國(guó)情境的條塊治理體制下，縣域的“低治理權(quán)”在一定程度上導(dǎo)致了X區(qū)矛盾糾紛化解機(jī)制統(tǒng)籌性不足，相關(guān)工作難以有效開(kāi)展，主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

首先，對(duì)矛盾化解工作不夠重視。部分基層政法單位在矛盾糾紛化解時(shí)各自為戰(zhàn)，沒(méi)有形成有效的聯(lián)動(dòng)機(jī)制；部分基層領(lǐng)導(dǎo)存在偏念，認(rèn)為調(diào)解是司法部門(mén)的事，重視程度不高；部分基層領(lǐng)導(dǎo)和工作人員會(huì)選擇性忽視矛盾糾紛化解工作，認(rèn)為矛盾化解是軟任務(wù)，不是硬指標(biāo)，調(diào)解效果的好壞影響不大。

其次，矛盾調(diào)解人員不足。X區(qū)矛盾糾紛化解機(jī)制面臨的一個(gè)棘手問(wèn)題就是調(diào)解人員數(shù)量有限，難以滿足大量的矛盾化解需求。雖然出臺(tái)了“在鎮(zhèn)街之間統(tǒng)籌調(diào)度調(diào)解員”的相關(guān)文件，但在具體運(yùn)行中并沒(méi)有得到很好落實(shí)。X區(qū)F鎮(zhèn)法庭調(diào)解員YY說(shuō):

“F鎮(zhèn)法庭調(diào)解員的缺口問(wèn)題很嚴(yán)重，加上我，F(xiàn)鎮(zhèn)法庭才只有3名專職調(diào)解員，人員數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足工作需要。至于兼職調(diào)解員這塊，說(shuō)實(shí)話，也不好用，還涉及很多管理問(wèn)題，環(huán)節(jié)多，很復(fù)雜。如果總是這樣子，必然會(huì)造成調(diào)解員工作壓力大、疲于調(diào)解、案件調(diào)解質(zhì)量難以保證等不良后果……”(訪談資料：2020)

第三，調(diào)解人員培訓(xùn)質(zhì)量不高。調(diào)解人員的專業(yè)能力和心理建設(shè)的重要性不言而喻。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，X區(qū)雖然對(duì)法庭、矛盾糾紛多元化解中心、交警中隊(duì)及社區(qū)調(diào)解員進(jìn)行了相關(guān)培訓(xùn)，但由于經(jīng)驗(yàn)不足，培訓(xùn)工作在很大程度上停留于不定期、重復(fù)性的政策宣傳等方式上，缺乏實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，無(wú)法滿足民眾對(duì)矛盾調(diào)解人員的專業(yè)需求。F鎮(zhèn)矛盾糾紛多元化解中心調(diào)解員DD說(shuō):

“培訓(xùn)總是采取上大課、作報(bào)告等走形式的方式，效果也不好。另外，調(diào)解員的心理培訓(xùn)也不夠。和普通人不一樣，調(diào)解員會(huì)因?yàn)楣ぷ鳟a(chǎn)生很大的心理壓力，可以說(shuō)，每個(gè)調(diào)解員都面臨著不同程度的心理壓力，但難以通過(guò)培訓(xùn)使心理問(wèn)題及時(shí)得到重視和排解……”(訪談資料：2021)

(2)集聚性不足

X區(qū)多方位打造基層調(diào)解組織網(wǎng)絡(luò)，如在全市率先成立區(qū)級(jí)調(diào)解專家?guī)?，聘?qǐng)了306名調(diào)解專家；為矛盾糾紛多發(fā)的部門(mén)購(gòu)買(mǎi)調(diào)解社會(huì)服務(wù)，借助專業(yè)律師、兼職調(diào)解員等社會(huì)資源提供屬地調(diào)解服務(wù)；在鎮(zhèn)(街道)發(fā)展調(diào)解志愿者隊(duì)伍，吸納“兩代表一委員”、專家學(xué)者、專業(yè)技術(shù)人員、城鄉(xiāng)社區(qū)工作者、大學(xué)生村官等群體壯大村(社區(qū))調(diào)解力量。但總體來(lái)說(shuō)，相對(duì)于大量的調(diào)解需求，X區(qū)的矛盾調(diào)解人員數(shù)量有限，再加上缺乏必要的激勵(lì)政策，他們的參與意愿不高，調(diào)解效果與預(yù)期有一定差距，多數(shù)矛盾調(diào)解專家只是掛名，并沒(méi)有真正發(fā)揮作用。X區(qū)L社區(qū)居委會(huì)工作人員KK說(shuō):

“我們社區(qū)發(fā)生過(guò)一些居民矛盾，但沒(méi)有專家和律師過(guò)來(lái)指導(dǎo)，基本由幾名村(社區(qū))干部完成。倒是有幾位矛盾調(diào)解志愿大媽很熱情，也很認(rèn)真，只是她們不具備必要的專業(yè)能力，往往心有余而力不足……”(訪談資料：2021)

(3)制度性不足

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，X區(qū)矛盾糾紛多元化解機(jī)制的制度化還存在著一定不足。一是不同調(diào)解文件之間、不同部門(mén)之間、各級(jí)政府之間的調(diào)解機(jī)制還未形成常態(tài)化、持續(xù)化、科學(xué)化的聯(lián)動(dòng)模式，有的甚至相互抵觸，導(dǎo)致了調(diào)解的低效率。F鎮(zhèn)矛盾糾紛多元化解中心調(diào)解員DD說(shuō):

“F鎮(zhèn)矛盾糾紛多元化解中心與訴前和解中心之間的銜接不夠，矛盾糾紛大量涌向訴前和解中心，導(dǎo)致訴前和解中心的調(diào)解員辦案壓力較大……”(訪談資料：2021)

二是口頭調(diào)解協(xié)議多，書(shū)面調(diào)解協(xié)議少，缺乏嚴(yán)肅性和社會(huì)公信力；調(diào)解隊(duì)伍結(jié)構(gòu)、層次不合理，多數(shù)由村(社區(qū))干部兼任，且身兼多職，缺乏時(shí)間和精力做好調(diào)解工作；由于縣域不具備相對(duì)完備的立法權(quán)，矛盾糾紛調(diào)解的相關(guān)法律依據(jù)不足，目前只有20年前國(guó)務(wù)院制定的《人民調(diào)解委員會(huì)組織條例》，且不具備強(qiáng)制力。

三是調(diào)解標(biāo)準(zhǔn)模糊。1994年，MM從湖南老家來(lái)到X區(qū)，擔(dān)任YY村的治安大隊(duì)長(zhǎng)，雖然聽(tīng)起來(lái)這只是“九品芝麻官”，但MM在村里卻是個(gè)遠(yuǎn)近聞名的人物。20多年來(lái)，出色的調(diào)解能力讓MM深受政府和村民的信任,并榮獲了“十佳人民調(diào)解員”稱號(hào)，人社部門(mén)和派出所也經(jīng)常將案子轉(zhuǎn)交給他進(jìn)行處理。MM說(shuō)：

“我本身也是外來(lái)工，外來(lái)工自然對(duì)我有天然的親近感，處理外來(lái)工糾紛時(shí)，要學(xué)會(huì)耐心聆聽(tīng)，要站在對(duì)方的角度去考慮問(wèn)題，情理并用……”(訪談資料：2020)

該案例帶來(lái)的思考是，如果沒(méi)有相關(guān)的制度跟進(jìn)，單純依靠小部分能力強(qiáng)、有使命感的精英人群做工作，那么就會(huì)導(dǎo)致調(diào)解標(biāo)準(zhǔn)模糊，調(diào)解結(jié)果的不確定性大大增加。

十九屆五中全會(huì)后，G市非常重視市域社會(huì)治理現(xiàn)代化，通過(guò)一系列密集的動(dòng)員會(huì)議、政策文件和組織機(jī)構(gòu)方面的部署，加速了市域社會(huì)治理現(xiàn)代化創(chuàng)新步伐，發(fā)揮市域社會(huì)治理現(xiàn)代化在統(tǒng)籌性、集聚性和制度性方面的優(yōu)勢(shì)，為X區(qū)完善矛盾多元化解機(jī)制提供了更多制度、資源和平臺(tái)的支持。

(1)統(tǒng)籌性加強(qiáng)

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在市域社會(huì)治理現(xiàn)代化條件下，X區(qū)的矛盾糾紛多元化解機(jī)制的統(tǒng)籌性得到了提升。

第一，強(qiáng)化自上而下的黨政勢(shì)能。G市將2020年定為“社會(huì)治理年”，成立了以市委書(shū)記為組長(zhǎng)的市域社會(huì)治理現(xiàn)代化試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，同時(shí)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組與市委平安G市建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組合并辦公，構(gòu)建了黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的社會(huì)治理工作格局，強(qiáng)化了黨的政治勢(shì)能。同時(shí)，G市整合政法委、信訪、司法、維穩(wěn)辦等部門(mén)的職責(zé)，創(chuàng)建了工作聯(lián)動(dòng)、問(wèn)題聯(lián)治的格局。

第二，充分利用新技術(shù)。2020年8月，G市開(kāi)始在市域范圍內(nèi)全面統(tǒng)籌訴求服務(wù)數(shù)據(jù)資源，創(chuàng)建以市群眾訴求服務(wù)中心為總平臺(tái)，以訴求和解中心、公共法律服務(wù)中心、信訪訴求服務(wù)中心為分平臺(tái)，以其他分平臺(tái)為補(bǔ)充的“1+3+X”群眾訴求服務(wù)體系，建立了統(tǒng)一的市、區(qū)、鎮(zhèn)(街道)、村(社區(qū))、網(wǎng)格五級(jí)“群眾訴求”治理格局。

第三，統(tǒng)一培訓(xùn)調(diào)解人員。為了回應(yīng)各區(qū)調(diào)解培訓(xùn)質(zhì)量參差不齊的問(wèn)題，G市成立了市域社會(huì)治理現(xiàn)代化實(shí)踐研究基地，突破區(qū)、鎮(zhèn)、街道的行政邊界，在市域范圍內(nèi)統(tǒng)籌培養(yǎng)和儲(chǔ)備一支高素質(zhì)的矛盾調(diào)解人才隊(duì)伍，統(tǒng)一進(jìn)行調(diào)解員培訓(xùn)。如建立定期與不定期相結(jié)合的培訓(xùn)方式，靈活設(shè)計(jì)培訓(xùn)內(nèi)容；完善培訓(xùn)師資的準(zhǔn)入和考核機(jī)制；加強(qiáng)調(diào)解員心理培訓(xùn)，逐步實(shí)現(xiàn)“一對(duì)一”診斷，使每個(gè)調(diào)解員都能在心理培訓(xùn)中得到科學(xué)的服務(wù)。

(2)集聚性加強(qiáng)

在市域社會(huì)治理現(xiàn)代化條件下，G市加大扶持力度，積極引導(dǎo)社會(huì)力量參與矛盾糾紛化解，增強(qiáng)了矛盾糾紛化解機(jī)制的集聚性。其一，適當(dāng)延長(zhǎng)調(diào)解員的聘任期限，提高調(diào)解隊(duì)伍的穩(wěn)定性，探索突破財(cái)政資金不能返聘已退休公職人員的政策瓶頸，安排已退休法官、檢察官、民警等專業(yè)人員重新流入調(diào)解員隊(duì)伍。其二，加強(qiáng)對(duì)調(diào)解委員會(huì)或調(diào)解機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)，推動(dòng)其向規(guī)范化、專業(yè)化、規(guī)?；l(fā)展，加大政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)的力度。其三，以需求為導(dǎo)向完善各項(xiàng)激勵(lì)措施，在全省各地市率先出臺(tái)《G市調(diào)解專家?guī)旃芾磙k法》《G市調(diào)解專家?guī)旃ぷ餮a(bǔ)貼操作規(guī)則》等措施和文件。其四，加大宣傳力度，使矛盾糾紛化解機(jī)制深深植入基層社會(huì)，真正成為一種社會(huì)共識(shí)。

(3)制度性加強(qiáng)

在上級(jí)的高位推動(dòng)下，G市將市域社會(huì)治理現(xiàn)代化作為“一把手”工程全面統(tǒng)籌推進(jìn)。為提高矛盾化解效率，G市在廣東省率先出臺(tái)了《推進(jìn)G市市域社會(huì)治理現(xiàn)代化試點(diǎn)工作的實(shí)施方案(2020-2022)》，實(shí)行矛盾糾紛歸口管理，梳理并明確了各職能部門(mén)的權(quán)責(zé)清單。X區(qū)政法委工作人員JJ說(shuō)：

“2020年4月，T鎮(zhèn)Q村突發(fā)燃爆事故，事故共造成周邊18棟樓房受損，戶主要求肇事者賠償，涉及賠償金額高達(dá)140萬(wàn)元。而且受損房屋類型不同，受損主體訴求也不相同，問(wèn)題很難解決。但多虧了‘147’矛盾糾紛多元化解工作機(jī)制，事故發(fā)生后，事件處置很快就按照‘147’機(jī)制相關(guān)流程進(jìn)行……”(訪談資料：2021)

在G市的帶動(dòng)下，X區(qū)制定了《X區(qū)市域社會(huì)治理工作方案》，擬通過(guò)三年時(shí)間，推進(jìn)52項(xiàng)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化工作任務(wù)；制定了《關(guān)于深化矛盾糾紛多元化解工作機(jī)制建設(shè)的工作意見(jiàn)(征求意見(jiàn)稿)》，提出X區(qū)深化矛盾糾紛多元化解工作機(jī)制的“七大舉措”；X區(qū)還投入了400萬(wàn)元進(jìn)行市域社會(huì)治理現(xiàn)代化創(chuàng)新項(xiàng)目培育。

G市X區(qū)基層矛盾糾紛多元化解機(jī)制案例蘊(yùn)含著市域社會(huì)治理現(xiàn)代化實(shí)施過(guò)程中的兩條運(yùn)作邏輯。一是縣域社會(huì)治理走向市域社會(huì)治理是政府高位推動(dòng)和基層治理需求互動(dòng)的結(jié)果。政府的高位推動(dòng)主要體現(xiàn)為新時(shí)代市域社會(huì)治理現(xiàn)代化戰(zhàn)略的強(qiáng)力推進(jìn)帶來(lái)的任務(wù)勢(shì)能；基層治理需求則可以從X區(qū)矛盾糾紛化解多元參與主體(政法部門(mén)、社區(qū)干部)的訪談中見(jiàn)微知著。X區(qū)政法委工作人員JJ說(shuō)：

“基層創(chuàng)新多數(shù)都是基層領(lǐng)導(dǎo)主導(dǎo)的，這就存在‘人走政息’的風(fēng)險(xiǎn)，現(xiàn)在基層政府領(lǐng)導(dǎo)變動(dòng)又這么頻繁，所以，如果創(chuàng)新效果很好，值得推廣，上級(jí)政府就要及時(shí)表態(tài)，讓這些創(chuàng)新形成制度固定下來(lái)。如果得不到上級(jí)的肯定和支持，基層的熱情也就慢慢沒(méi)了……”(訪談資料：2021)

二是市域社會(huì)治理是基層治理進(jìn)階式發(fā)展的突破口。市域社會(huì)治理建基于縣域社會(huì)治理，二者之間不是割裂的，而是既存在著創(chuàng)新迭代的關(guān)系，也存在著耦合助推的關(guān)系。研究發(fā)現(xiàn)，一方面，G市市域社會(huì)治理是X 區(qū)矛盾糾紛調(diào)解機(jī)制高質(zhì)量發(fā)展的契機(jī)；另一方面，X 區(qū)矛盾預(yù)防與化解機(jī)制也是G市市域社會(huì)治理的突破口。市域社會(huì)治理雖然具有更高的統(tǒng)籌性、集聚性和制度性，但基層治理的主戰(zhàn)場(chǎng)和最后一公里仍在縣域、在社區(qū)，要時(shí)刻兼顧治理層級(jí)提高和治理重心下移兩方面的辯證關(guān)系，以確保人、才、物和技術(shù)下沉到基層社區(qū)，進(jìn)而為基層治理提供全方位、精準(zhǔn)性、精細(xì)化的支持和服務(wù)(圖2)。

圖2 G市X區(qū)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化實(shí)施前后的基層社會(huì)治理比較

五、結(jié)論與討論

當(dāng)基層治理由粗放式轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展，頻繁遭遇縣域社會(huì)治理下的制度性、結(jié)構(gòu)性束縛時(shí)，市域社會(huì)治理成為更好的現(xiàn)實(shí)選擇。在整體性視角下，從縣域社會(huì)治理走向市域社會(huì)治理，是基層治理的發(fā)展迭代過(guò)程?？h域社會(huì)治理和市域社會(huì)治理之間互嵌共生，市域社會(huì)治理通過(guò)釋放統(tǒng)籌優(yōu)勢(shì)和制度紅利，可以更好地規(guī)避縣域社會(huì)治理的碎片化問(wèn)題，縣域社會(huì)治理則促進(jìn)了市域社會(huì)治理的不斷延伸與拓展。本文以G市X區(qū)為典型案例，對(duì)市域社會(huì)治現(xiàn)代化實(shí)施前后的基層治理進(jìn)行比較分析，為基層治理從縣域走向市域提供了一定的合法性解釋。研究發(fā)現(xiàn)，在市域社會(huì)治理現(xiàn)代化條件下，X區(qū)基層治理通過(guò)強(qiáng)化黨政勢(shì)能、充分利用新技術(shù)和統(tǒng)一培訓(xùn)調(diào)解人員等，提高了治理的統(tǒng)籌性；通過(guò)延長(zhǎng)調(diào)解員聘任期限、出臺(tái)激勵(lì)政策鼓勵(lì)社會(huì)力量參與，提高了治理的集聚性；通過(guò)加強(qiáng)專項(xiàng)督查、嚴(yán)格考評(píng)，提高了治理的制度性。

研究發(fā)現(xiàn)，還有四點(diǎn)值得進(jìn)一步討論和延展。一是從全國(guó)范圍來(lái)看，市域社會(huì)治理現(xiàn)代化仍處于探索階段，與規(guī)避治理碎片化、內(nèi)卷化的政策預(yù)期還有一定距離，尚未形成一套完整的、成熟的市域社會(huì)治理現(xiàn)代化模式。由于剛剛起步，路徑依賴的色彩依舊濃厚，G市更多的是憑借自上而下的政治勢(shì)能和行政勢(shì)能向下施壓，充當(dāng)著任務(wù)分配和考核監(jiān)督工作的角色，在統(tǒng)籌規(guī)劃、機(jī)制設(shè)計(jì)、消除各區(qū)行政壁壘等方面還缺乏實(shí)質(zhì)性的突破，更多的是事務(wù)性應(yīng)對(duì)，而不是結(jié)構(gòu)性變革。

二是防止“市域社會(huì)治理現(xiàn)代化”研究?jī)?nèi)卷化，要跳出就“市域社會(huì)治理現(xiàn)代化”談“市域社會(huì)治理現(xiàn)代化”的窠臼，既要“仰望星空”又要“腳踏實(shí)地”。需要思考的是：市域社會(huì)治理現(xiàn)代化與行政扁平化、省直管縣等是否存在著矛盾？市域社會(huì)治理現(xiàn)代化是否有回歸層級(jí)統(tǒng)治、壓抑基層創(chuàng)新的嫌疑？如果有，又該如何平衡統(tǒng)籌和創(chuàng)新之間的關(guān)系？

三是要因地制宜，不能一刀切。市域社會(huì)治理現(xiàn)代化作為一種新的社會(huì)治理樣態(tài)，不同地方面臨的治理問(wèn)題大相徑庭，相應(yīng)地，市域社會(huì)治理現(xiàn)代化下的基層治理實(shí)踐定位、機(jī)制設(shè)計(jì)及治理工具選擇，也必然具有多樣性、異質(zhì)性，要因地制宜地探索市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的切入點(diǎn)。如，G市X區(qū)經(jīng)濟(jì)水平高、數(shù)字治理基礎(chǔ)好、社會(huì)資本雄厚、領(lǐng)導(dǎo)創(chuàng)新能力強(qiáng)，可以為具有弱市強(qiáng)區(qū)特點(diǎn)的發(fā)達(dá)地區(qū)提供可資借鑒的基層治理經(jīng)驗(yàn)，但研究結(jié)論未必具有普適性。

四是加強(qiáng)地方立法工作。市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的要義是以建構(gòu)都市共同體為目標(biāo)，充分利用地方立法權(quán)，提高制度能力，以收善治之效。進(jìn)一步說(shuō)，地方立法既是國(guó)家強(qiáng)化依法治國(guó)的載體，也是市域社會(huì)治理現(xiàn)代化一個(gè)很好的突破口。當(dāng)然，地方立法不是一蹴而就的，它是一個(gè)審慎、科學(xué)、持續(xù)、復(fù)雜的過(guò)程。

未來(lái)本課題的研究將集中在以下兩個(gè)方面：一個(gè)方面是在時(shí)間維度上，由于市域社會(huì)治理現(xiàn)代化還處于探索階段，理論和實(shí)踐相對(duì)缺乏，市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的底層邏輯、因果機(jī)制，市域社會(huì)治理現(xiàn)代化與行政扁平化之間的張力等深層次問(wèn)題還需后續(xù)追蹤研究；另一個(gè)方面是在空間維度上，本文聚焦于珠三角弱市強(qiáng)區(qū)的市域社會(huì)治理現(xiàn)代化，下一步研究將擴(kuò)大案例選擇范圍，考慮市域社會(huì)治理現(xiàn)代化條件下不同地區(qū)基層治理的差異性及影響因素。