◎ 郭全中 劉佳妮

提 要： 本文以美國(guó)、歐洲和中國(guó)的反壟斷政策作為比較研究對(duì)象，分析了美國(guó)、歐洲及我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)反壟斷政策的演進(jìn)過(guò)程及特點(diǎn)，從反壟斷的主要目標(biāo)、監(jiān)管理念和力度、司法適用范圍等方面進(jìn)行了國(guó)際比較。具體到我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)反壟斷政策制定，應(yīng)立足于本國(guó)互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀，以鼓勵(lì)創(chuàng)新和包容審慎為前提，同時(shí)吸收借鑒美歐在反壟斷規(guī)制上的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的規(guī)范健康持續(xù)發(fā)展。

近年來(lái)，為了促進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的有序競(jìng)爭(zhēng)和規(guī)范發(fā)展，美國(guó)、歐洲和中國(guó)制定了一系列政策，由于這些國(guó)家和地區(qū)存在不同的歷史背景、政治經(jīng)濟(jì)條件和文化語(yǔ)境，反壟斷政策在理念、目的和手段等方面存在明顯差異。本文通過(guò)梳理美歐及中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)反壟斷政策的演進(jìn)過(guò)程，分析不同國(guó)家、地區(qū)的政策特征，為我國(guó)完善反壟斷政策提供借鑒經(jīng)驗(yàn)。

一、互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)反壟斷的背景與目的

由于互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)具有多邊市場(chǎng)、規(guī)模效應(yīng)、網(wǎng)絡(luò)外部性和零邊際成本等特征，“贏者通吃”和“馬太效應(yīng)”成為互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)競(jìng)爭(zhēng)的“自然法則”。在這一法則之下，具有數(shù)據(jù)、技術(shù)、用戶和資本優(yōu)勢(shì)的頭部平臺(tái)迅速集聚市場(chǎng)資源，加上相對(duì)寬松的監(jiān)管環(huán)境，平臺(tái)的市場(chǎng)集中度越來(lái)越高。阿里巴巴、百度、騰訊、美團(tuán)等互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)在中國(guó)不同市場(chǎng)領(lǐng)域長(zhǎng)期占據(jù)主導(dǎo)地位，而除了中國(guó)，全球數(shù)字市場(chǎng)的控制權(quán)正日益集中在被稱為“FAMGA”（Facebook，Apple，Microsoft， Google，Amazon）的5 家平臺(tái)公司手中。大型平臺(tái)的崛起一方面為人們提供數(shù)字化福利，有助于整合市場(chǎng)資源，另一方面也導(dǎo)致各種平臺(tái)亂象頻現(xiàn)。在此背景下，針對(duì)大型互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)進(jìn)行反壟斷規(guī)制成為各國(guó)反壟斷工作的共同選擇和重要著力點(diǎn)。

（一）美國(guó)強(qiáng)化監(jiān)管的聲音成為主流

從世界范圍看，美國(guó)在互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)長(zhǎng)期處于壟斷地位，谷歌、亞馬遜、臉書和蘋果（簡(jiǎn)稱“GAFA”）作為四大互聯(lián)網(wǎng)巨頭，在在線搜索、電子商務(wù)、社交網(wǎng)絡(luò)和移動(dòng)應(yīng)用商店領(lǐng)域掌握對(duì)關(guān)鍵分銷渠道的控制權(quán)。從歷史角度來(lái)看，美國(guó)最早實(shí)施反壟斷，其反壟斷歷史經(jīng)歷了三次浪潮，分別發(fā)生于20 世紀(jì)初、二戰(zhàn)后和21 世紀(jì)初，這三次浪潮呼應(yīng)了美國(guó)反壟斷法理論的三個(gè)思潮，分別是布蘭代斯主義、平民主義和新布蘭代斯學(xué)派。其中，二戰(zhàn)結(jié)束后的美國(guó)迎來(lái)反壟斷監(jiān)管的巔峰，細(xì)化了《謝爾曼法》和《克萊頓法》模糊的法律條文，確立了壟斷行為的兩類判斷標(biāo)準(zhǔn)：本身違法（Per seillegal）和合理規(guī)則判斷（Rule of reason）。自20 世紀(jì)70 年代中期開(kāi)始，芝加哥學(xué)派占據(jù)反壟斷理論主流，美國(guó)經(jīng)歷了反壟斷監(jiān)管的大退潮，而這一時(shí)期正是互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)生和發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，得益于寬松的監(jiān)管環(huán)境，美國(guó)互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)迅速發(fā)展并成為頭號(hào)大國(guó)。到21 世紀(jì)初，新布蘭代斯學(xué)派占據(jù)主流，承襲布蘭代斯的觀點(diǎn)，主張反壟斷既要考慮經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，也要重視政治目標(biāo)，這主要是因?yàn)閿?shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不僅帶來(lái)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的變革，同時(shí)影響著傳統(tǒng)的政治運(yùn)行機(jī)制。

二十多年來(lái)，美國(guó)反壟斷法的實(shí)施在壟斷協(xié)議、支配地位濫用調(diào)查和經(jīng)營(yíng)者集中審查方面不同程度地呈現(xiàn)出執(zhí)法活動(dòng)的收縮。有著不同反壟斷背景的美國(guó)兩黨在反壟斷問(wèn)題上開(kāi)始意見(jiàn)趨同，都認(rèn)為應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)的監(jiān)管。2019年6 月開(kāi)始，美國(guó)60 多位反壟斷領(lǐng)域的專家多次召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)，以GAFA 為主要對(duì)象開(kāi)展反壟斷調(diào)查，以期解決現(xiàn)有數(shù)字化市場(chǎng)監(jiān)管不足帶來(lái)的問(wèn)題，重新審視現(xiàn)有反壟斷政策對(duì)市場(chǎng)的適應(yīng)性，這是自美國(guó)電信業(yè)市場(chǎng)反壟斷調(diào)查后首次重啟的大型反壟斷調(diào)查活動(dòng)。對(duì)于美國(guó)而言，對(duì)本國(guó)大型平臺(tái)進(jìn)行反壟斷規(guī)制主要是為了防止企業(yè)過(guò)度擴(kuò)張、穩(wěn)定市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序、促進(jìn)平臺(tái)企業(yè)創(chuàng)新、維護(hù)用戶合法權(quán)益。

圖為當(dāng)?shù)貢r(shí)間2020 年12 月9 日，美國(guó)聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)與48 個(gè)州和地區(qū)分別對(duì)社交媒體巨頭臉書公司發(fā)起反壟斷訴訟。圖/中新社

（二）歐洲采取一貫的“嚴(yán)厲”政策

歐洲發(fā)達(dá)國(guó)家在二戰(zhàn)后開(kāi)始制定反壟斷法，并常用“競(jìng)爭(zhēng)政策”來(lái)表述其反壟斷制度，競(jìng)爭(zhēng)政策采取一貫的“嚴(yán)厲”態(tài)度。在數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，歐洲嚴(yán)厲的競(jìng)爭(zhēng)政策主要表現(xiàn)為對(duì)大型企業(yè)采取打壓策略，并且將數(shù)據(jù)作為競(jìng)爭(zhēng)分析中的關(guān)鍵要素，嚴(yán)格保護(hù)用戶的數(shù)據(jù)安全。以歐盟為例，2018 年5 月25 日出臺(tái)的《通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例》（GDPR），被認(rèn)為是全世界針對(duì)個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)的最高標(biāo)準(zhǔn)。

盡管目前互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)成為歐洲數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心推動(dòng)者，但歐洲本土并無(wú)大型互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)，全球20 大市值最高的互聯(lián)網(wǎng)公司中，11 家來(lái)自美國(guó)，9 家來(lái)自中國(guó)。這主要是由于歐洲缺乏體量巨大的單一市場(chǎng)，并且由于多種語(yǔ)言阻礙以及二戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)受創(chuàng)，互聯(lián)網(wǎng)基礎(chǔ)技術(shù)薄弱，沒(méi)有抵御美國(guó)科技滲透的能力。歐洲目前的互聯(lián)網(wǎng)格局中大而強(qiáng)的平臺(tái)以美國(guó)企業(yè)為主，本土同時(shí)培育和發(fā)展一些小而美的互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)。因此，在歐洲制定的競(jìng)爭(zhēng)政策中，美國(guó)互聯(lián)網(wǎng)巨頭是主要規(guī)制對(duì)象。從目的來(lái)看，歐盟及其他歐洲國(guó)家對(duì)GAFA進(jìn)行反壟斷規(guī)制的主要目的是維護(hù)數(shù)據(jù)安全和平臺(tái)用戶的合法權(quán)益，同時(shí)減少美國(guó)科技巨頭對(duì)歐洲平臺(tái)市場(chǎng)的蠶食，提高本地平臺(tái)企業(yè)尤其是一些中小企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力。在此背景下，為了實(shí)現(xiàn)重振數(shù)據(jù)主權(quán)和技術(shù)主權(quán)地位的目標(biāo)，歐盟頒布《數(shù)字服務(wù)法案》和《數(shù)字市場(chǎng)法案》，試圖確立其在互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)監(jiān)管領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)地位。

（三）中國(guó)加速推進(jìn)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)反壟斷

近年來(lái)，我國(guó)由平臺(tái)壟斷所帶來(lái)的“平臺(tái)二選一”“大數(shù)據(jù)殺熟”“算法歧視”和“算法合謀”等問(wèn)題嚴(yán)重破壞市場(chǎng)公平秩序、危害消費(fèi)者權(quán)益，加強(qiáng)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)反壟斷成為極具現(xiàn)實(shí)意義的社會(huì)議題。我國(guó)的互聯(lián)網(wǎng)反壟斷背景與美歐國(guó)家相比既有共性也有差異性。共性主要表現(xiàn)為我國(guó)在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域同樣面臨資本過(guò)度擴(kuò)張、行業(yè)創(chuàng)新受到壓制等問(wèn)題。近年來(lái)我國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，尤其是新冠肺炎疫情發(fā)生以來(lái)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)逐漸發(fā)揮支撐作用，為了防止互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)邁向惡性競(jìng)爭(zhēng)、促進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)規(guī)范創(chuàng)新健康發(fā)展、維護(hù)消費(fèi)者權(quán)益和提升國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，我國(guó)對(duì)互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)進(jìn)行反壟斷規(guī)制的步伐進(jìn)一步加快。

差異性首先體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)體制上，我國(guó)實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，本質(zhì)上的制度差異決定了政府在我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展過(guò)程中處于宏觀把控地位。其次，我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)在國(guó)家指導(dǎo)下成為主流媒體傳播核心價(jià)值觀和主流意識(shí)形態(tài)的新陣地。隨著中央在多次會(huì)議中強(qiáng)調(diào)“強(qiáng)化反壟斷和防止資本無(wú)序擴(kuò)張”，反壟斷問(wèn)題在本質(zhì)上已經(jīng)成為政治問(wèn)題、權(quán)利問(wèn)題，而不僅僅是經(jīng)濟(jì)問(wèn)題或利益問(wèn)題。此外，盡管我國(guó)產(chǎn)生了阿里巴巴、騰訊等一批大型互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)，但這些平臺(tái)還沒(méi)有達(dá)到完全固化的狀態(tài)，一些新平臺(tái)，例如拼多多、抖音等也紛紛加入競(jìng)爭(zhēng)。最后，由于我國(guó)反壟斷歷史較短，與美歐相比我國(guó)無(wú)論是執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)還是人員配備，都存在明顯不足。

二、美國(guó)、歐洲及我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)反壟斷政策的演進(jìn)及重點(diǎn)案例

由于平臺(tái)經(jīng)濟(jì)本身的復(fù)雜性，其治理過(guò)程是一個(gè)多方協(xié)同的過(guò)程，需要國(guó)家、政府、平臺(tái)、企業(yè)和個(gè)人的監(jiān)管與配合。其中，國(guó)家立法和政府部門頒布規(guī)章制度、行政法規(guī)和指導(dǎo)性文件是平臺(tái)經(jīng)濟(jì)治理的重要一環(huán)，有助于治理朝著規(guī)范化和體系化的方向發(fā)展。美國(guó)、歐洲及中國(guó)不僅在平臺(tái)反壟斷的背景和目的上存在差異，其治理手段也存在明顯偏向，這種偏向在各自的頂層制度中有著明顯體現(xiàn)。

（一）美國(guó)互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)反壟斷政策的演進(jìn)及特點(diǎn)

美國(guó)是反壟斷法的策源地，《謝爾曼反托拉斯法》是美國(guó)國(guó)會(huì)1890 年制定的第一部也是最基本的一部反托拉斯法，奠定了美國(guó)反壟斷法的基礎(chǔ)，被公認(rèn)為世界上第一部現(xiàn)代意義上的反壟斷成文法，成為世界上主要國(guó)家制定反壟斷法的藍(lán)本。該法全文僅有八條，主要規(guī)定了限制或壟斷州際貿(mào)易或?qū)ν赓Q(mào)易屬違法行為，但該法條文較為模糊且規(guī)制范圍有限，對(duì)什么是壟斷行為、什么是限制貿(mào)易活動(dòng)沒(méi)有做出明確解釋。1914 年《克萊頓法》生效，《聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)法》授權(quán)成立聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)（FTC），作為負(fù)責(zé)執(zhí)行各項(xiàng)反托拉斯法律的行政機(jī)構(gòu)。其中《聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)法》第5 條禁止“不正當(dāng)?shù)母?jìng)爭(zhēng)方法”?！安徽?dāng)”被解釋為“反競(jìng)爭(zhēng)”之意。

隨著平臺(tái)壟斷趨勢(shì)逐漸嚴(yán)重，美國(guó)開(kāi)展了針對(duì)大型平臺(tái)的調(diào)查和法案提案。2020 年10 月美國(guó)眾議院司法委員會(huì)發(fā)布《數(shù)字市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)調(diào)查報(bào)告》，明確指出GAFA 在不同關(guān)鍵領(lǐng)域占據(jù)市場(chǎng)主導(dǎo)地位，為保持其市場(chǎng)力采取了一系列反競(jìng)爭(zhēng)行為，包括收購(gòu)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手、盜用敏感信息、利用控制力形成競(jìng)爭(zhēng)壁壘等。以谷歌受到的反壟斷調(diào)查為例，2020 年10 月，美國(guó)司法部連同美國(guó) 11 個(gè)州的檢察長(zhǎng)向谷歌發(fā)起反壟斷訴訟，指控其在搜索和搜索廣告市場(chǎng)通過(guò)反競(jìng)爭(zhēng)和排他性行為來(lái)非法維持壟斷地位，而歐盟近三年來(lái)對(duì)谷歌相關(guān)壟斷行為開(kāi)出了累計(jì)82.5 億歐元的巨額罰款。報(bào)告要求對(duì)美國(guó)反托拉斯法進(jìn)行立法改革，包括要求占主導(dǎo)地位的公司提供非歧視性的服務(wù)，對(duì)于大型互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)企業(yè)收購(gòu)行為的審查，應(yīng)當(dāng)獨(dú)立于《哈特-斯科特-羅迪諾反壟斷改進(jìn)法案》（HSR法案）等。HSR 法案頒布于1976 年，美國(guó)的并購(gòu)審查制度就是在此基礎(chǔ)上建立，該法案要求公司向反壟斷機(jī)構(gòu)通報(bào)達(dá)到特定門檻的交易，每年并購(gòu)前申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)都會(huì)進(jìn)行調(diào)整，2020 年并購(gòu)前申報(bào)的最低門檻為9400 萬(wàn)美元。目前該項(xiàng)制度還存在一定的漏洞，其背后的邏輯是小額交易不會(huì)引來(lái)壟斷擔(dān)憂，據(jù)FTC 公布數(shù)據(jù)顯示，五大科技巨頭（GAFA 和微軟）在過(guò)去近10 年間利用“規(guī)則漏洞”避過(guò)了819 筆并購(gòu)交易審查。2021 年6 月美國(guó)提出了五項(xiàng)反壟斷法案議案，包括《終止平臺(tái)壟斷法案》《美國(guó)選擇和創(chuàng)新在線法案》《通過(guò)啟用服務(wù)交換法案增強(qiáng)兼容性和競(jìng)爭(zhēng)性》《平臺(tái)競(jìng)爭(zhēng)和機(jī)會(huì)法案》和《收購(gòu)兼并申請(qǐng)費(fèi)的現(xiàn)代化》。除《收購(gòu)兼并申請(qǐng)費(fèi)的現(xiàn)代化》主要強(qiáng)調(diào)將中層并購(gòu)的申報(bào)費(fèi)用分層調(diào)整外，其他四個(gè)法案從不同層面進(jìn)行反壟斷規(guī)范，旨在進(jìn)一步消除“主導(dǎo)平臺(tái)”濫用優(yōu)勢(shì)地位和扼殺創(chuàng)新式收購(gòu)行為，強(qiáng)化數(shù)據(jù)可攜帶和互操作性。

作為世界上最早實(shí)施反壟斷的國(guó)家，美國(guó)在反壟斷領(lǐng)域形成了眾多學(xué)派，在各個(gè)學(xué)派的爭(zhēng)論中，美國(guó)經(jīng)歷了反壟斷政策制定過(guò)程的潮起潮落。伴隨著反壟斷立法而來(lái)的民粹主義近年來(lái)被重新激活，反壟斷法解釋分流形成了基本格局：一邊是主張多元目標(biāo)的民粹主義，一邊是統(tǒng)一在單一目標(biāo)下的反壟斷各學(xué)派

1.反壟斷態(tài)度：趨向嚴(yán)格且受學(xué)派影響深刻

作為世界上最早實(shí)施反壟斷的國(guó)家，美國(guó)在反壟斷領(lǐng)域形成了眾多學(xué)派，在各個(gè)學(xué)派的爭(zhēng)論中，美國(guó)經(jīng)歷了反壟斷政策制定過(guò)程的潮起潮落。伴隨著反壟斷立法而來(lái)的民粹主義近年來(lái)被重新激活，反壟斷法解釋分流形成了基本格局：一邊是主張多元目標(biāo)的民粹主義，一邊是統(tǒng)一在單一目標(biāo)下的反壟斷各學(xué)派。隨著反壟斷法解釋的目標(biāo)分流，解釋上的分歧逐漸轉(zhuǎn)至反壟斷經(jīng)濟(jì)學(xué)的內(nèi)部學(xué)派之間。美國(guó)的反壟斷歷程總體上經(jīng)歷了布蘭代斯主義、哈佛學(xué)派、芝加哥學(xué)派、后芝加哥學(xué)派、新布蘭代斯主義的輪回，每一次的學(xué)派選擇都呼應(yīng)了當(dāng)時(shí)的反壟斷目標(biāo)。布蘭代斯學(xué)派是最早的成熟的反壟斷思想流派，誕生于100年前處于帝國(guó)主義階段的美國(guó)，脫胎于對(duì)彼時(shí)托拉斯問(wèn)題的應(yīng)對(duì)，布蘭代斯學(xué)派最能理解也最為反對(duì)壟斷者以及壟斷狀態(tài)給經(jīng)濟(jì)和社會(huì)帶來(lái)的危險(xiǎn)，是反壟斷思想史上最早的結(jié)構(gòu)主義者。哈佛學(xué)派受布蘭代斯學(xué)派的影響很深，主張實(shí)施嚴(yán)格的反壟斷政策，直到20 世紀(jì)70 年代以后，對(duì)哈佛學(xué)派觀點(diǎn)進(jìn)行批判的聲音不斷增多，芝加哥學(xué)派的觀點(diǎn)逐漸占據(jù)主流，此后美國(guó)經(jīng)歷了反壟斷監(jiān)管的低潮，反壟斷法執(zhí)法活動(dòng)出現(xiàn)不同程度的收縮。1998 年美國(guó)聯(lián)邦司法部代表聯(lián)邦政府聯(lián)合20 個(gè)州對(duì)微軟提起了反壟斷訴訟，指控微軟將其IE 瀏覽器等程序強(qiáng)制與Windows 操作系統(tǒng)捆綁，違反了反壟斷法，但該案最終以微軟和美國(guó)政府和解告終。在哈佛學(xué)派和芝加哥學(xué)派之間，屬于結(jié)構(gòu)主義和行為主義的爭(zhēng)論。近年來(lái)源于布蘭代斯主義的新布蘭代斯學(xué)派嶄露頭角，在基本主張和救濟(jì)措施方面與哈佛學(xué)派非常接近，呼吁對(duì)互聯(lián)網(wǎng)巨頭進(jìn)行嚴(yán)厲監(jiān)管。新布蘭代斯學(xué)派的兩位旗手，Tim Wu 于2021 年3 月加入拜登政府的國(guó)家經(jīng)濟(jì)委員會(huì)（NEC），主導(dǎo)設(shè)計(jì)成立了直接隸屬于白宮總統(tǒng)行政辦公室的“白宮競(jìng)爭(zhēng)委員會(huì)”，Lina Khan 從當(dāng)年6 月起擔(dān)任美國(guó)聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)（FTC）主席。這一舉措可以看出美國(guó)政府對(duì)加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)治理與反壟斷監(jiān)管的態(tài)度和決心?？傮w來(lái)講，美國(guó)的反壟斷態(tài)度在各方力量的博弈之下呈現(xiàn)動(dòng)態(tài)的階段化特征，而近年來(lái)對(duì)互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)的反壟斷監(jiān)管有走向嚴(yán)格化的趨勢(shì)。

2.反壟斷重點(diǎn)：強(qiáng)化主體規(guī)制

從美國(guó)2019 年以來(lái)的反壟斷行動(dòng)中可以看出，針對(duì)大型平臺(tái)進(jìn)行專門規(guī)制的趨勢(shì)越發(fā)明顯。美國(guó)反壟斷政策內(nèi)容上的新意主要體現(xiàn)為主體規(guī)制的強(qiáng)化。主體規(guī)制模式主要針對(duì)行為實(shí)施主體是否屬于受監(jiān)管平臺(tái)的認(rèn)定，經(jīng)營(yíng)者一旦被認(rèn)定為適格主體，則推定其實(shí)施的特定行為違法，該模式運(yùn)行的關(guān)鍵在于主體資格的認(rèn)定。以在線平臺(tái)為例，符合以下條件將被認(rèn)定為受監(jiān)管平臺(tái)：（1）在美國(guó)至少擁有5000 萬(wàn)月活用戶或10 萬(wàn)月活商業(yè)用戶；（2）被擁有6000 億美元年銷售額或市值的人擁有或控制；（3）構(gòu)成在線平臺(tái)上或與在線平臺(tái)直接相關(guān)聯(lián)的任何產(chǎn)品、服務(wù)的銷售或提供的關(guān)鍵交易對(duì)象。體現(xiàn)在經(jīng)營(yíng)者集中問(wèn)題的處理上，美國(guó)提出采取經(jīng)營(yíng)者集中例外審查制度這一新思路，該制度是推定支配性平臺(tái)并購(gòu)違法思路的具體方式，通過(guò)將谷歌、臉書等大型互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)企業(yè)的并購(gòu)行為推定為反競(jìng)爭(zhēng)，從而增加對(duì)大型互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)企業(yè)的監(jiān)管強(qiáng)度和監(jiān)管深度，除非并購(gòu)方能夠證明交易對(duì)維護(hù)公共利益是必要的，并且通過(guò)內(nèi)部增長(zhǎng)和擴(kuò)展無(wú)法獲得類似的利益。

3.反壟斷目標(biāo)：政治經(jīng)濟(jì)使命凸顯

反壟斷法被稱為“經(jīng)濟(jì)憲法”，是具有宏大意義的超級(jí)法。這主要由于反壟斷法身上背負(fù)著宏大政治經(jīng)濟(jì)使命以及其他多元的價(jià)值目標(biāo)，這種制度屬性從美國(guó)的反壟斷歷史而來(lái)，他們認(rèn)為經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)的過(guò)度集中也會(huì)帶來(lái)政治權(quán)力的集中。折射到數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，美國(guó)在應(yīng)對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)問(wèn)題時(shí)可供選擇的工具捉襟見(jiàn)肘，反壟斷成為解決經(jīng)濟(jì)問(wèn)題和實(shí)現(xiàn)政治目標(biāo)的核心武器。每當(dāng)美國(guó)市場(chǎng)失靈問(wèn)題突出，政府與市場(chǎng)關(guān)系緊張時(shí)，就會(huì)舉起反壟斷的大旗。美國(guó)反壟斷行動(dòng)是一種相對(duì)于內(nèi)容審核和內(nèi)容監(jiān)管的替代方案，通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)反壟斷增加平臺(tái)數(shù)量，可以減少當(dāng)前互聯(lián)網(wǎng)巨頭的覆蓋面和占有率?？陀^來(lái)講，壟斷問(wèn)題是一種市場(chǎng)過(guò)度集中問(wèn)題，它與數(shù)據(jù)保護(hù)和隱私權(quán)等問(wèn)題有一定的關(guān)聯(lián)但并不完全重合，互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)治理應(yīng)該對(duì)癥下藥而非一味依靠反壟斷。

（二）歐洲互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)反壟斷政策的演進(jìn)及特點(diǎn)

歐盟的競(jìng)爭(zhēng)政策和數(shù)字戰(zhàn)略整體上可以代表歐洲發(fā)達(dá)國(guó)家針對(duì)互聯(lián)網(wǎng)反壟斷問(wèn)題的治理態(tài)度和治理路徑。歐盟比美國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)更早也更為果斷地通過(guò)實(shí)施國(guó)家和歐盟層面的立法，對(duì)大型平臺(tái)發(fā)起反壟斷行動(dòng)。早期歐盟競(jìng)爭(zhēng)政策主要內(nèi)容有反托拉斯、并購(gòu)、自由化、國(guó)家補(bǔ)貼，在此框架下各成員國(guó)可以設(shè)定補(bǔ)充性競(jìng)爭(zhēng)政策。2000年6 月歐盟通過(guò)《電子商務(wù)指令》，試圖通過(guò)確保成員國(guó)之間信息社會(huì)服務(wù)的自由流動(dòng)，來(lái)促成內(nèi)部市場(chǎng)的正常運(yùn)行。自此之后歐盟關(guān)于在線平臺(tái)的法律規(guī)制一直沒(méi)有得到及時(shí)更新。在近年的反壟斷大潮中，歐盟于2020 年2 月公布三份數(shù)字戰(zhàn)略文件：《塑造歐洲的數(shù)字未來(lái)》《人工智能白皮書》《歐洲數(shù)據(jù)戰(zhàn)略》，旨在重振歐盟技術(shù)主權(quán)地位。2020 年 12 月歐盟委員會(huì)正式公布了針對(duì)數(shù)字在線平臺(tái)、在線市場(chǎng)以及社交媒體的《數(shù)字服務(wù)法案》和《數(shù)字市場(chǎng)法案》兩項(xiàng)提案，被認(rèn)為是近20 年來(lái)歐盟對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)的重大立法。隨后，德國(guó)于2021 年1 月正式通過(guò)了世界上首部系統(tǒng)針對(duì)平臺(tái)壟斷而展開(kāi)全面修訂的反壟斷法，即《反對(duì)限制競(jìng)爭(zhēng)法》第十修正案?？傮w來(lái)說(shuō)，歐洲競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)一直以來(lái)對(duì)數(shù)字平臺(tái)企業(yè)都秉持較為嚴(yán)格的監(jiān)管態(tài)度，諸多執(zhí)法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)對(duì)全球數(shù)字經(jīng)濟(jì)反壟斷監(jiān)管起到了重要示范和引領(lǐng)作用。

1.將數(shù)據(jù)因素納入反壟斷分析

互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)反壟斷的根本原因在于互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)掌控了規(guī)模巨大的用戶及其數(shù)據(jù)，同時(shí)利用這種平臺(tái)能力形成某一領(lǐng)域的實(shí)質(zhì)性壟斷并向其他領(lǐng)域擴(kuò)張。數(shù)據(jù)壟斷是平臺(tái)壟斷的典型表現(xiàn)，反數(shù)據(jù)壟斷成為反壟斷制度的新使命，加上歐洲強(qiáng)烈的個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)意識(shí)傳統(tǒng)，歐盟于2018年出臺(tái)《通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例》（GDPR），對(duì)于大型數(shù)字平臺(tái)企業(yè)在用戶數(shù)據(jù)收集、使用和消費(fèi)者隱私保護(hù)等方面提出了更高的要求。2021 年9 月2 日，WhatsApp 因未向數(shù)據(jù)主體正確描述其合法權(quán)益，違反了GDPR，被處罰款2.25 億歐元。此外，德國(guó)《反對(duì)限制競(jìng)爭(zhēng)法》第十修正案高度重視數(shù)據(jù)問(wèn)題：從市場(chǎng)支配地位認(rèn)定到濫用行為列舉，數(shù)據(jù)問(wèn)題貫穿了德國(guó)此次修法的始終。2019 年2 月，德國(guó)聯(lián)邦卡特爾局（FCO）宣布限制美國(guó)臉書從第三方服務(wù)收集用戶數(shù)據(jù)的行為，認(rèn)為其違反德國(guó)反限制競(jìng)爭(zhēng)法中的剝削性濫用條款。這是競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)首次就數(shù)據(jù)隱私保護(hù)問(wèn)題與個(gè)人信息保護(hù)機(jī)構(gòu)展開(kāi)合作，開(kāi)辟了全球競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法的新路徑，引發(fā)了全球反壟斷理論界與實(shí)務(wù)界對(duì)反壟斷法與隱私保護(hù)關(guān)系的熱議。

歐盟現(xiàn)行機(jī)制主要從規(guī)范網(wǎng)絡(luò)壟斷協(xié)議、禁止濫用在線市場(chǎng)支配地位和控制平臺(tái)經(jīng)營(yíng)者集中三方面入手進(jìn)行監(jiān)管。在市場(chǎng)支配地位認(rèn)定中，歐洲競(jìng)爭(zhēng)政策引入數(shù)據(jù)因素并將其放在與市場(chǎng)份額同等重要的地位。針對(duì)經(jīng)營(yíng)者集中問(wèn)題，與美國(guó)不同，歐盟更傾向于新設(shè)獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)，因?yàn)闅W盟已有電信業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)（Telecommunications National Regulatory Authorities）與歐盟競(jìng)爭(zhēng)委員會(huì)協(xié)同工作的經(jīng)驗(yàn)，希望通過(guò)監(jiān)管機(jī)構(gòu)制定黑名單并根據(jù)個(gè)案評(píng)估具體實(shí)施方式。

2.以美國(guó)超大型平臺(tái)為主要規(guī)制對(duì)象

多年來(lái)，歐盟各成員國(guó)的法律監(jiān)管不統(tǒng)一，致使數(shù)字經(jīng)濟(jì)企業(yè)發(fā)展存在障礙?！稊?shù)字服務(wù)法》和《數(shù)字市場(chǎng)法》制定了統(tǒng)一、明確的數(shù)據(jù)規(guī)則，在法律層面與競(jìng)爭(zhēng)法和反壟斷法相輔相成，為數(shù)字經(jīng)濟(jì)企業(yè)減輕了不必要的法律負(fù)擔(dān)，優(yōu)化了公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境。從規(guī)制對(duì)象來(lái)看，兩個(gè)法案統(tǒng)一表現(xiàn)出對(duì)美國(guó)超大型平臺(tái)的嚴(yán)格管控，不僅規(guī)定了更多的義務(wù)和責(zé)任，對(duì)于企業(yè)違規(guī)行為也都設(shè)置嚴(yán)苛的處罰，最高處罰金額分別高達(dá)全球年?duì)I業(yè)額6%和10%；從目的來(lái)看，規(guī)制美國(guó)大型平臺(tái)只是第一步，如何扶持歐洲本土平臺(tái)企業(yè)成長(zhǎng)，形成與大型平臺(tái)可抗衡的競(jìng)爭(zhēng)力，還需要進(jìn)一步探討。

《數(shù)字服務(wù)法案》對(duì)超大型平臺(tái)規(guī)定了更多的責(zé)任和義務(wù)，所謂超大型網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，是指在歐盟境內(nèi)擁有超過(guò)4500 萬(wàn)用戶（約占?xì)W盟人口的10%）的平臺(tái)，根據(jù)這一標(biāo)準(zhǔn)，美國(guó)以GAFA 為代表的大型平臺(tái)成為主要規(guī)制對(duì)象，平臺(tái)不僅要遵守控制自身風(fēng)險(xiǎn)的具體義務(wù)，還要遵守新的問(wèn)責(zé)制框架。在人員配置方面，草案規(guī)定超大型平臺(tái)應(yīng)當(dāng)任命具有專業(yè)知識(shí)背景的人擔(dān)任合規(guī)官，并且采取必要措施確保合規(guī)官能獨(dú)立行使職能并提供相應(yīng)信息。合規(guī)官的姓名和聯(lián)系方式應(yīng)當(dāng)傳達(dá)給數(shù)據(jù)服務(wù)協(xié)調(diào)員和歐盟委員會(huì)。這與我國(guó)兩部合規(guī)指南所倡導(dǎo)的建立企業(yè)合規(guī)部門和明確負(fù)責(zé)人不謀而合。

3.創(chuàng)新立法：引入“守門人”概念

《數(shù)字市場(chǎng)法案》主要針對(duì)平臺(tái)競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題，創(chuàng)新性引入“守門人”概念，建立了一套認(rèn)定和識(shí)別“守門人”的判斷標(biāo)準(zhǔn)，包括業(yè)務(wù)規(guī)模、用戶數(shù)量和市場(chǎng)地位三個(gè)維度，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步明確了市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)的一系列舉措。該法案是對(duì)歐盟或成員國(guó)競(jìng)爭(zhēng)法的補(bǔ)充，主要處理不屬于競(jìng)爭(zhēng)法規(guī)制范疇或競(jìng)爭(zhēng)法難以處理的守門人不公平行為。該法案不僅規(guī)定了“守門人”需要額外承擔(dān)的義務(wù)，而且規(guī)定了不承擔(dān)相關(guān)義務(wù)的后果：處以高達(dá)該公司全球年?duì)I業(yè)額10%的罰款或者定期罰款，最高可達(dá)平均每日營(yíng)業(yè)額的5%。如此，以事后審查監(jiān)管為主的競(jìng)爭(zhēng)法和具備事前預(yù)防壟斷功能的《數(shù)字市場(chǎng)法》相配合，形成了一套反壟斷的完整體系。比較來(lái)看，該法案與我國(guó)的《反壟斷指南》作用相似。

美歐反壟斷政策共同體現(xiàn)出對(duì)大型互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)監(jiān)管趨嚴(yán)的特征。從各國(guó)反壟斷規(guī)制中較為關(guān)注的相關(guān)市場(chǎng)界定、市場(chǎng)支配地位認(rèn)定和經(jīng)營(yíng)者集中三方面來(lái)講，由于相關(guān)市場(chǎng)界定的復(fù)雜性和模糊性，其對(duì)反壟斷認(rèn)定的影響逐漸減小，研究者也認(rèn)為應(yīng)該降低相關(guān)市場(chǎng)界定的重要性和高市場(chǎng)集中度的嚴(yán)重性，側(cè)重可競(jìng)爭(zhēng)性指標(biāo)，例如市場(chǎng)壁壘等；在市場(chǎng)支配地位認(rèn)定中，歐洲競(jìng)爭(zhēng)政策引入數(shù)據(jù)因素并將其放在與市場(chǎng)份額同等重要的地位，美國(guó)反壟斷政策同樣納入數(shù)字市場(chǎng)因素，量化大型企業(yè)的活躍用戶、活躍商戶等門檻；在經(jīng)營(yíng)者集中方面，美國(guó)提出采取經(jīng)營(yíng)者集中例外審查制度這一新思路，歐洲傾向于新設(shè)獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)，側(cè)重對(duì)大型企業(yè)的并購(gòu)行為實(shí)施更具針對(duì)性的監(jiān)管。此外，加強(qiáng)事前監(jiān)管等也成為美歐反壟斷政策關(guān)注的重點(diǎn)。

（三）我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)反壟斷政策的演進(jìn)及特點(diǎn)

改革開(kāi)放至今40 余年來(lái)，中國(guó)反壟斷政策的演變軌跡可以分為四個(gè)階段：反壟斷政策萌芽階段（20 世紀(jì)80 年代初至1991 年）、起步階段（1992—2007 年）、完善階段（2008—2019 年）、平臺(tái)反壟斷政策興起階段（2020 年至今）。1980 年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于開(kāi)展和保護(hù)社會(huì)主義競(jìng)爭(zhēng)的暫行規(guī)定》是中國(guó)反壟斷政策中最早的行政性法規(guī)，受美國(guó)芝加哥學(xué)派影響，我國(guó)市場(chǎng)監(jiān)管環(huán)境相對(duì)寬松。1992 年中共十四大確立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，1993 年通過(guò)《中華人民共和國(guó)反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》，至此中國(guó)正式確立競(jìng)爭(zhēng)法。為了適應(yīng)市場(chǎng)情況的變化，該法于2017 年11 月和2019年4 月獲得修訂和修正，其中第12 條對(duì)互聯(lián)網(wǎng)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為做出明確規(guī)定，這是國(guó)家從立法角度對(duì)企業(yè)公平競(jìng)爭(zhēng)做出的基礎(chǔ)性規(guī)定。

進(jìn)入21 世紀(jì)，尤其是我國(guó)加入WTO 以來(lái)，為了防止外資企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)的過(guò)度擴(kuò)張，我國(guó)于2007 年正式出臺(tái)《反壟斷法》，針對(duì)市場(chǎng)中的壟斷協(xié)議、濫用市場(chǎng)支配地位、經(jīng)營(yíng)者集中、濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)等問(wèn)題進(jìn)行規(guī)制。2019 年開(kāi)始實(shí)施的《電子商務(wù)法》第22 條和第35 條規(guī)定了經(jīng)營(yíng)者濫用市場(chǎng)支配地位的條款，這是繼《反壟斷法》之后對(duì)電子商務(wù)這個(gè)細(xì)分領(lǐng)域進(jìn)行反壟斷的具體立法要求，為電商平臺(tái)反壟斷執(zhí)法奠定了法律基礎(chǔ)。2019 年1 月和6 月，我國(guó)分別出臺(tái)了反壟斷領(lǐng)域的四部指南和三部規(guī)章，成為《反壟斷法》修訂完成之前反壟斷執(zhí)法的著力點(diǎn)。2019 年 8 月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)規(guī)范健康發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》），對(duì)互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域的濫用市場(chǎng)支配地位行為進(jìn)行限制，國(guó)家反壟斷工作正式進(jìn)入新階段。

2020 年被稱為互聯(lián)網(wǎng)反壟斷“元年”，國(guó)家反壟斷工作更上一個(gè)臺(tái)階，達(dá)到前所未有的高度。2020 年初國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局就《〈反壟斷法〉修訂草案（公開(kāi)征求意見(jiàn)稿）》向全社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)，其中的第4 條強(qiáng)化了競(jìng)爭(zhēng)政策的基礎(chǔ)性地位，第5 條擬將公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度寫入法律，第21 條建議“認(rèn)定互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域經(jīng)營(yíng)者具有市場(chǎng)支配地位還應(yīng)當(dāng)考慮網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)、規(guī)模經(jīng)濟(jì)、鎖定效應(yīng)、掌握和處理相關(guān)數(shù)據(jù)的能力等因素”。此外，該征求意見(jiàn)稿對(duì)經(jīng)營(yíng)者集中的申報(bào)過(guò)程和申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了更加細(xì)化的規(guī)定，大幅提升了對(duì)違反法律規(guī)定的處罰力度，這將為企業(yè)自覺(jué)合規(guī)提供更加清晰的指引和動(dòng)力。2020 年9 月發(fā)布《經(jīng)營(yíng)者反壟斷合規(guī)指南》《企業(yè)境外反壟斷合規(guī)指南（征求意見(jiàn)稿）》，對(duì)經(jīng)營(yíng)者統(tǒng)籌做好反壟斷合規(guī)工作出了系統(tǒng)性的指導(dǎo)，旨在通過(guò)加強(qiáng)企業(yè)自我監(jiān)管來(lái)預(yù)防壟斷行為的發(fā)生。

2021 年是互聯(lián)網(wǎng)反壟斷“大年”。2 月7 日，國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)印發(fā)的《國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)關(guān)于平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的反壟斷指南》細(xì)化了反壟斷規(guī)則，對(duì)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)可能涉及的要求商家“二選一”、大數(shù)據(jù)殺熟、數(shù)據(jù)封禁等問(wèn)題予以明確，對(duì)確定壟斷標(biāo)準(zhǔn)這一難題做出積極回應(yīng)，在相關(guān)市場(chǎng)界定、市場(chǎng)支配地位的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和濫用行為的認(rèn)定上進(jìn)行了適應(yīng)性考量，補(bǔ)足了此前政策上的空白。該指南是全球第一部官方發(fā)布的系統(tǒng)性、專門性針對(duì)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的反壟斷指南，預(yù)示著我國(guó)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)邁入全面監(jiān)管新階段，朝著更加嚴(yán)格化的方向發(fā)展?！吨改稀奉C布后，阿里巴巴因?qū)嵤岸x一”壟斷行為被開(kāi)出182.28 億元的“天價(jià)罰單”，美團(tuán)同樣因平臺(tái)“二選一”涉嫌壟斷行為被要求全額退還獨(dú)家合作保證金12.89 億元并處以罰款34.42 億元。有人說(shuō)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的企業(yè)享有合同自由，當(dāng)然也有權(quán)與其他企業(yè)訂立“獨(dú)家交易”。但是，當(dāng)一個(gè)企業(yè)的規(guī)模大到具有壟斷性或占市場(chǎng)支配地位時(shí)，該企業(yè)就不能享有完全的合同自由。此外，為解決《電子商務(wù)法》部分規(guī)定較為宏觀的問(wèn)題，國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局在3 月15 日頒布了《網(wǎng)絡(luò)交易監(jiān)督管理辦法》，對(duì)網(wǎng)絡(luò)交易經(jīng)營(yíng)者、網(wǎng)絡(luò)交易平臺(tái)經(jīng)營(yíng)者、平臺(tái)內(nèi)經(jīng)營(yíng)者等類型做出明確界定?！斗磯艛喾ǎㄐ拚莅福贰镀脚_(tái)經(jīng)營(yíng)者反壟斷合規(guī)管理規(guī)則（征求意見(jiàn)稿）》等一系列反壟斷立法相繼展開(kāi)，國(guó)家反壟斷局在11 月18 日正式掛牌成立。

2020 年被稱為中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)反壟斷“元年”，我國(guó)反壟斷工作更上一個(gè)臺(tái)階，達(dá)到前所未有的高度。圖/中新社

從我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)反壟斷政策的演進(jìn)過(guò)程可以看出，自2008 年以來(lái)，尤其在《意見(jiàn)》頒布以后，我國(guó)對(duì)平臺(tái)反壟斷的進(jìn)程進(jìn)一步加快，總體朝著精細(xì)化、體系化、規(guī)范化方向發(fā)展，指導(dǎo)作用更加突出，監(jiān)管更加嚴(yán)格。從監(jiān)管理念和監(jiān)管方式來(lái)看，監(jiān)管理念由包容審慎到規(guī)范秩序，監(jiān)管和處罰力度大幅提升；從政策制定過(guò)程來(lái)看，《反壟斷法》一直發(fā)揮著核心的指導(dǎo)作用，一系列配套政策仍以《反壟斷法》為基本框架展開(kāi)；從政策類型來(lái)看，目前我國(guó)“一業(yè)一策”的治理模式突出，針對(duì)電子商務(wù)、網(wǎng)絡(luò)直播等新業(yè)態(tài)的政策出臺(tái)，使監(jiān)管更加精準(zhǔn)化和專業(yè)化；從政策適用階段來(lái)看，目前大多數(shù)政策都是對(duì)壟斷行為的事后規(guī)制，盡管出臺(tái)兩部合規(guī)指南和反壟斷指南對(duì)企業(yè)反壟斷合規(guī)進(jìn)行指導(dǎo)，有意識(shí)地增強(qiáng)企業(yè)自我合規(guī)的能力從而預(yù)防和制止壟斷行為的發(fā)生，但進(jìn)一步的配套政策仍待完善。

市場(chǎng)支配地位認(rèn)定和經(jīng)營(yíng)者集中作為我國(guó)反壟斷制度中的重要組成部分得到了進(jìn)一步完善。從市場(chǎng)支配地位認(rèn)定來(lái)看，隨著《反壟斷指南》的頒布，我國(guó)對(duì)平臺(tái)壟斷的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)一步細(xì)化，但與美歐相比，《反壟斷指南》只是提出交易金額、交易數(shù)量、銷售額、活躍用戶數(shù)、點(diǎn)擊量、使用時(shí)長(zhǎng)等指標(biāo)，并未明確量化；從經(jīng)營(yíng)者集中層面來(lái)看，我國(guó)目前采取的經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)的標(biāo)準(zhǔn)是法定營(yíng)業(yè)額標(biāo)準(zhǔn)為主加自由裁量例外的申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)模式，以《國(guó)務(wù)院關(guān)于經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定》《經(jīng)營(yíng)者集中審查暫行規(guī)定》《關(guān)于經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)的指導(dǎo)意見(jiàn)》和《反壟斷指南》等政策作為主要依據(jù)。但由于平臺(tái)中介屬性，對(duì)營(yíng)業(yè)額計(jì)算僅以GMV（Gross Merchandise Volume，商品交易總額）為標(biāo)準(zhǔn)存在爭(zhēng)議，為此有研究者建議在營(yíng)業(yè)額標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，增設(shè)交易額標(biāo)準(zhǔn)和用戶規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)作為經(jīng)營(yíng)者集中的申報(bào)門檻，并對(duì)具有重要市場(chǎng)力量的數(shù)字平臺(tái)企業(yè)施加強(qiáng)制申報(bào)義務(wù)，將可能具有競(jìng)爭(zhēng)隱患的數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)型經(jīng)營(yíng)者集中納入反壟斷審查范圍。

可以從反壟斷的主要目標(biāo)、監(jiān)管理念和力度、司法適用范圍等方面，對(duì)美國(guó)、歐洲和中國(guó)的互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)反壟斷政策進(jìn)行比較，具體見(jiàn)下表。

表 美國(guó)、歐洲和中國(guó)的互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)反壟斷政策比較

三、域外經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)反壟斷的借鑒價(jià)值

在新的反壟斷時(shí)期，我們必須充分認(rèn)識(shí)到，大型互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出的巨大貢獻(xiàn)與壟斷問(wèn)題帶來(lái)的新挑戰(zhàn)并存。我國(guó)近幾年在互聯(lián)網(wǎng)反壟斷方面基本形成了一套適合本土市場(chǎng)情況的制度體系，市場(chǎng)監(jiān)管手段豐富，具有明顯的制度優(yōu)勢(shì)，在未來(lái)完善反壟斷制度的過(guò)程中，應(yīng)繼續(xù)立足于本國(guó)互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀，而不盲從美歐趨勢(shì)。但總體來(lái)講，我國(guó)反壟斷規(guī)制政策還未達(dá)到美國(guó)和歐洲 “經(jīng)濟(jì)憲法”的地位高度。就立法層面而言，美歐國(guó)家在反壟斷制度創(chuàng)新等方面走在世界前列，我國(guó)應(yīng)在保持制度自信的基礎(chǔ)上，以鼓勵(lì)創(chuàng)新和包容審慎為前提，吸收借鑒美歐在反壟斷規(guī)制上的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。

1.樹(shù)立多元價(jià)值目標(biāo)

反壟斷制度的價(jià)值目標(biāo)是復(fù)雜和多元的，目前我國(guó)以《反壟斷法》為核心的規(guī)制政策共同體現(xiàn)出對(duì)市場(chǎng)公平、促進(jìn)創(chuàng)新、維護(hù)消費(fèi)者利益的追求，除此之外，美國(guó)對(duì)反壟斷政治目標(biāo)的重視也應(yīng)該引起我們的反思和關(guān)注。我國(guó)應(yīng)該在實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)和社會(huì)目標(biāo)的基礎(chǔ)上為反壟斷政策設(shè)立政治目標(biāo)，充分發(fā)揮政府對(duì)市場(chǎng)的調(diào)節(jié)作用，從宏觀進(jìn)路上把握反壟斷的政治定位。

2.針對(duì)大型平臺(tái)設(shè)立專門規(guī)制政策

歐盟以超級(jí)平臺(tái)為重點(diǎn)的反壟斷執(zhí)法和數(shù)字監(jiān)管對(duì)我國(guó)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的反壟斷監(jiān)管具有一定的借鑒意義。歐盟的《數(shù)字服務(wù)法》和《數(shù)字市場(chǎng)法》跳出反壟斷法的框架，從數(shù)字服務(wù)角度針對(duì)大型平臺(tái)設(shè)定專門規(guī)則，為我國(guó)平臺(tái)反壟斷立法提供了新視角。

3.關(guān)注數(shù)據(jù)要素

歐盟《數(shù)字市場(chǎng)法》是專門針對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域競(jìng)爭(zhēng)的單行法，提出了“守門人”概念和認(rèn)定守門人的標(biāo)準(zhǔn)，以及守門人的行為規(guī)則。從數(shù)據(jù)角度出發(fā)，我國(guó)應(yīng)盡快建立完善數(shù)字市場(chǎng)法，對(duì)壟斷競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題進(jìn)行規(guī)制，強(qiáng)化數(shù)據(jù)治理，細(xì)化數(shù)據(jù)保護(hù)法律法規(guī)，加強(qiáng)個(gè)人信息保護(hù)，進(jìn)一步厘清相關(guān)監(jiān)管部門和個(gè)人信息保護(hù)機(jī)構(gòu)的職責(zé)，增強(qiáng)立法權(quán)威性，實(shí)現(xiàn)法律效力最大化。

4.完善事前預(yù)防政策

歐盟《數(shù)字服務(wù)法》和《數(shù)字市場(chǎng)法》對(duì)大型平臺(tái)提出的一系列義務(wù)體現(xiàn)出歐洲競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法逐漸向“事前預(yù)防”偏重。我國(guó)傳統(tǒng)反壟斷規(guī)制更加強(qiáng)調(diào)事中事后的監(jiān)管，耗時(shí)長(zhǎng)、成本高，無(wú)法實(shí)現(xiàn)及時(shí)有效的監(jiān)管和防控。從目前我國(guó)確立的兩部反壟斷合規(guī)指南等來(lái)看，我國(guó)對(duì)平臺(tái)經(jīng)營(yíng)者的事前要求逐漸增多，但對(duì)壟斷標(biāo)準(zhǔn)的界定還較為模糊，需要進(jìn)一步細(xì)化。此外，申報(bào)制度和鼓勵(lì)企業(yè)設(shè)立合規(guī)部門等都屬于反壟斷預(yù)防范疇，需要建立完善配套政策鼓勵(lì)落實(shí)，同時(shí)加大對(duì)經(jīng)營(yíng)者未依法申報(bào)實(shí)施集中行為的懲罰力度，鼓勵(lì)企業(yè)主動(dòng)申報(bào)。

5.豐富執(zhí)法資源

培養(yǎng)反壟斷專業(yè)人才和豐富執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)是做好執(zhí)法工作的基礎(chǔ)和保障。數(shù)字平臺(tái)反壟斷執(zhí)法對(duì)執(zhí)法人員提出了更高要求，一方面，《反壟斷法》是經(jīng)濟(jì)與法律的結(jié)合體，需要反壟斷執(zhí)法人員具備較高的經(jīng)濟(jì)與法律素養(yǎng)來(lái)提高執(zhí)法專業(yè)性；另一方面，互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，新模式、新業(yè)態(tài)層出不窮，需要執(zhí)法人員不斷更新既有的理論知識(shí)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，更好地適應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展業(yè)態(tài)。