付宇

摘 要：綠色轉(zhuǎn)型和科技創(chuàng)新是關(guān)乎經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重大議題，如何通過制度設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)兩者兼顧已成為中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中面臨的重要挑戰(zhàn)。基于中國291個(gè)城市2006～2019年的經(jīng)濟(jì)社會(huì)數(shù)據(jù)，利用領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)試點(diǎn)工作所形成的準(zhǔn)自然實(shí)驗(yàn)，系統(tǒng)考察了領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)制度對(duì)于城市創(chuàng)新能力的影響。研究發(fā)現(xiàn)：第一，領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)顯著提升了試點(diǎn)城市的創(chuàng)新能力，并且政策效果隨著時(shí)間推移愈發(fā)明顯;第二，領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)所引發(fā)的官員政績考核方式轉(zhuǎn)變，激勵(lì)地方黨政干部提高環(huán)境規(guī)制強(qiáng)度和增加政府創(chuàng)新支持，進(jìn)而促進(jìn)了城市創(chuàng)新能力提升;第三，上述影響在東中部地區(qū)、大中城市和非資源型城市中表現(xiàn)得更為明顯。

關(guān)鍵詞：

領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì);城市創(chuàng)新能力;政府支持政策;多期雙重差分法

文章編號(hào)：2095-5960（2022）04-0052-09;中圖分類號(hào)：F290

;文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

一、問題的提出

改革開放以來，基于經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向的干部考核制度，即“政治錦標(biāo)賽”制度，鑄就了中國經(jīng)濟(jì)增長奇跡。[1]但是，地方政府官員對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展績效的過度追求導(dǎo)致了生態(tài)環(huán)境的日益惡化和自然資源的過度消耗[2]，單純追求經(jīng)濟(jì)增長的發(fā)展模式難以持續(xù)[3]。在此背景下，黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出“探索編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)”，并于2015年起分階段、分步驟開展試點(diǎn)工作，意圖通過國家審計(jì)向資源環(huán)境領(lǐng)域的擴(kuò)展，彌補(bǔ)原有經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)在自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)開發(fā)方面的缺失。[4]《“十四五”規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》也進(jìn)一步明確要加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，通過樹立領(lǐng)導(dǎo)干部綠色政績觀來推動(dòng)其就任地區(qū)發(fā)展方式綠色轉(zhuǎn)型，以符合經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在要求。值得注意的是，在中國式分權(quán)體制下，地方政府官員對(duì)于轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式選擇有較強(qiáng)的控制力和話語權(quán)，而高質(zhì)量發(fā)展的實(shí)現(xiàn)也有賴于領(lǐng)導(dǎo)干部工作思維方式的轉(zhuǎn)變和政績考核制度的改進(jìn)①①引用來源：中組部印發(fā)的《關(guān)于改進(jìn)推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的政績考核的通知》。 。與此同時(shí)，中國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入“新常態(tài)”后，亟須通過提升科技創(chuàng)新能力來推動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)，以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。因此，與上述現(xiàn)實(shí)情況聯(lián)系密切且仍待深入探討的問題是：在中國，作為高質(zhì)量發(fā)展關(guān)鍵環(huán)節(jié)的綠色發(fā)展和創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)之間存在怎樣的邏輯關(guān)聯(lián)，地方政府官員政績考核方式的轉(zhuǎn)變又能否實(shí)現(xiàn)二者的兼顧協(xié)調(diào)，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)制度能否提升城市創(chuàng)新能力，如果答案是肯定的，那么其中的傳導(dǎo)路徑如何。系統(tǒng)探究這些問題，對(duì)于完善干部考核評(píng)價(jià)機(jī)制、加快發(fā)展方式綠色轉(zhuǎn)型、深化創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)戰(zhàn)略和實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)制度的研究，現(xiàn)有文獻(xiàn)多集中于相關(guān)理論基礎(chǔ)、審計(jì)內(nèi)容、資產(chǎn)負(fù)債表編制和配套制度的探討，較少關(guān)注領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)制度實(shí)施后的政策效果。劉文軍和謝幫生、蔣秋菊和孫芳城、李秀珠和劉文軍、孫玥璠等以及曹玉珊和馬儒慧分別從公司盈余管理、企業(yè)稅收規(guī)避、企業(yè)債務(wù)融資、企業(yè)環(huán)境責(zé)任履行和企業(yè)綠色并購的角度分析了領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)對(duì)轄區(qū)內(nèi)資源型和重污染企業(yè)的行為影響，研究發(fā)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)制度的實(shí)施顯著降低了企業(yè)的盈余管理程度、稅收規(guī)避程度和債務(wù)融資規(guī)模，但也促進(jìn)了企業(yè)環(huán)境責(zé)任的履行和綠色并購行為的擴(kuò)張;[5-9]黃溶冰等基于對(duì)地方政府空氣污染防治行為的分析揭示了領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)制度所具有的“環(huán)保資格賽”特性，并且指出該項(xiàng)制度的實(shí)施有助于通過扭轉(zhuǎn)原有官員晉升模式的痼疾來促進(jìn)空氣質(zhì)量改善;[10]杜俊濤等的研究則發(fā)現(xiàn)，領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)制度對(duì)于地方政府行為具有顯著的約束作用，能夠影響地方政府的土地管理策略，在降低城鎮(zhèn)出讓土地價(jià)格和面積的同時(shí)也緩解了土地價(jià)格扭曲程度。[4]基于上述研究不難發(fā)現(xiàn)，在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展的背景下，領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)制度能夠有效促使企業(yè)經(jīng)營策略和地方政府行為的調(diào)整，尤其是有助于減少地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)于生態(tài)環(huán)境的破壞和自然資源的依賴。那么，這一制度的實(shí)施，在有助于綠色發(fā)展的同時(shí)能否兼顧創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略的推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)城市創(chuàng)新能力的提升，關(guān)于這一問題，鮮有研究予以關(guān)注。

基于此，本文以2006～2019年中國291個(gè)城市為研究樣本，利用領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)制度在2015年開始試點(diǎn)、2016～2017年逐步推開、2018年全面推廣所形成的準(zhǔn)自然實(shí)驗(yàn)，從地方政府官員政績考核方式轉(zhuǎn)變的視角，分析了領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)對(duì)城市創(chuàng)新能力的影響。本文的貢獻(xiàn)包括：第一，領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)作為基于中國國情的一次制度創(chuàng)新，對(duì)其政策效果的實(shí)證研究相對(duì)匱乏，本文的研究可以較好地對(duì)這一領(lǐng)域進(jìn)行補(bǔ)充，理清領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)與城市創(chuàng)新能力之間的關(guān)系;第二，以往研究更多地關(guān)注了地方官員考核過程中縱向晉升（晉升激勵(lì)）和橫向競爭（考核壓力）所具有的創(chuàng)新激勵(lì)效應(yīng)，本文則從地方政府官員政績考核方式轉(zhuǎn)變的視角對(duì)政府自然資源管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)行為與城市創(chuàng)新能力的關(guān)聯(lián)加以分析，有助于擴(kuò)展相關(guān)領(lǐng)域的研究框架;第三，本文還研究了城市異質(zhì)性特征對(duì)于上述二者間關(guān)系的影響，以提高本文政策建議的科學(xué)性、針對(duì)性和有效性。

二、理論分析與研究假說

創(chuàng)新是引領(lǐng)中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的第一動(dòng)力，提高城市創(chuàng)新能力是實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略和轉(zhuǎn)變中國經(jīng)濟(jì)中長期增長路徑的重要舉措。一般而言，科技研發(fā)活動(dòng)具有明顯的高成本、高風(fēng)險(xiǎn)、強(qiáng)外部性和回報(bào)周期長等特征，企業(yè)作為科技創(chuàng)新的主體卻難以獨(dú)自開展研發(fā)活動(dòng)，需要政府“看得見的手”進(jìn)行適當(dāng)干預(yù)。[11]在我國科技創(chuàng)新領(lǐng)域，地方政府可以通過制定各類經(jīng)濟(jì)政策，利用行政審批、財(cái)政補(bǔ)助、政府采購、土地供給、銀行信貸等多種手段，影響轄區(qū)內(nèi)各類經(jīng)濟(jì)主體的科技研發(fā)活動(dòng)，進(jìn)而作用于城市創(chuàng)新能力。然而，在以經(jīng)濟(jì)增長為核心的政績考核壓力下，受任期制和晉升年限的限制，地方政府官員往往更重視經(jīng)濟(jì)短期增長，甚至變相維持“以犧牲資源環(huán)境換經(jīng)濟(jì)一時(shí)增長”的粗放式發(fā)展方式。加之區(qū)域科技創(chuàng)新活動(dòng)具有明顯的正向空間溢出效應(yīng)[12]，嚴(yán)重削弱了地方政府的創(chuàng)新激勵(lì)，導(dǎo)致地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展更偏向于工業(yè)項(xiàng)目建設(shè)和自然資源開發(fā)等投產(chǎn)見效快、經(jīng)濟(jì)效應(yīng)高和財(cái)政貢獻(xiàn)大的領(lǐng)域[13]。與此同時(shí)，隨著企業(yè)對(duì)于地方政府偏好的迎合以及資本逐利過程中政府資源環(huán)境監(jiān)管的弱化，這一趨勢(shì)逐步加深且自我強(qiáng)化[14]，進(jìn)一步導(dǎo)致企業(yè)的科技研發(fā)活動(dòng)不得不面臨“外部支持缺失”和“內(nèi)部動(dòng)力不足”的雙重困境，并最終制約了城市創(chuàng)新能力的提升。為了解決上述問題，需要調(diào)整地方政府官員的激勵(lì)約束機(jī)制，尤其是完善地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部政績?cè)u(píng)價(jià)體系，以緩解城市發(fā)展過程中環(huán)保責(zé)任缺失和創(chuàng)新激勵(lì)不足的問題。

領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)制度作為落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)干部任期生態(tài)文明建設(shè)責(zé)任制的重要舉措，其目的在于推動(dòng)地方政府切實(shí)履行自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任。這一制度的實(shí)施，在有效緩解地方政府自然資源管理和環(huán)境污染治理的激勵(lì)與約束不足問題的同時(shí)[4]，也促使地方政府官員有更強(qiáng)烈的動(dòng)機(jī)來尋求兼顧“經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速增長”“自然資源合理開發(fā)”和“生態(tài)環(huán)境明顯改善”多重目標(biāo)的城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方式，并且在有意或無意間推動(dòng)了城市創(chuàng)新能力提升。一方面，領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)制度作為一項(xiàng)管制型環(huán)境規(guī)制政策[10]，提高了地方政府自然資源監(jiān)管強(qiáng)度和環(huán)境污染治理意愿，引起了轄區(qū)內(nèi)環(huán)境規(guī)制強(qiáng)度的增加。根據(jù)“波特假說”，當(dāng)環(huán)境規(guī)制強(qiáng)度增加時(shí)，環(huán)境違法成本的上升促使企業(yè)進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新來獲取成本優(yōu)勢(shì)并提高競爭力，以抵消遵循環(huán)境規(guī)制和增加環(huán)保投資所帶來的經(jīng)濟(jì)成本。[15]另一方面，領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)制度作為官員政績考核體系的“補(bǔ)充”而非“替代”，雖然強(qiáng)化了資源環(huán)境對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的約束作用，減少了城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)自然資源的過度開發(fā)和對(duì)生態(tài)環(huán)境的負(fù)面影響，但是地方政府官員仍面臨較大的經(jīng)濟(jì)增長壓力，需要培育新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)來彌補(bǔ)環(huán)境保護(hù)成本和持續(xù)獲取晉升資本。這也“倒逼”地方政府主動(dòng)調(diào)整經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，通過增加政策支持和財(cái)政投入來引導(dǎo)和幫助企業(yè)開展科技研發(fā)活動(dòng)以推進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。由此不難看出，領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)對(duì)于城市創(chuàng)新能力的影響，分別遵循“官員政績考核-環(huán)境治理壓力-政府環(huán)境規(guī)制-企業(yè)科技創(chuàng)新”和“官員政績考核-經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型壓力-政府創(chuàng)新支持-企業(yè)科技創(chuàng)新”兩條路徑來實(shí)現(xiàn)①①“官員政績考核-經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型壓力-政府創(chuàng)新支持-企業(yè)科技創(chuàng)新”的影響路徑在一定程度上也可理解為“波特假說”在政府層面的應(yīng)用。在現(xiàn)有的分權(quán)體制下，地方政府很大程度上也表現(xiàn)出如企業(yè)一般的理性人特征。領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)提高了地方政府所面臨的“環(huán)境規(guī)制強(qiáng)度”，促使地方政府進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新來獲取經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，以抵消環(huán)境治理成本并提高政績考核排名。 。據(jù)此，本文提出如下研究假說。

假說1：領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)試點(diǎn)工作的開展，通過提高環(huán)境規(guī)制強(qiáng)度和政府創(chuàng)新支持，提升了城市創(chuàng)新能力。

由于各個(gè)城市開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)試點(diǎn)工作的時(shí)間不同，該政策本身存在一定的異質(zhì)性特征。同時(shí)，中國幅員遼闊，不同地域間自然資源環(huán)境和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異明顯。尤其是近些年來，以“孔雀東南飛”現(xiàn)象為代表的各類資源要素跨區(qū)域流動(dòng)，進(jìn)一步擴(kuò)大了科技研發(fā)活動(dòng)在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)之間的數(shù)量和質(zhì)量差異，使得經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型在各個(gè)城市間難易有別。領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)制度實(shí)施后，對(duì)于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)而言，政府創(chuàng)新支持能力較弱且企業(yè)科技研發(fā)水平不足，自然資源管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)壓力難以轉(zhuǎn)化為科技創(chuàng)新動(dòng)力。但在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的城市，地方政府能夠給予轄區(qū)內(nèi)企業(yè)的科技研發(fā)活動(dòng)以較大支持，企業(yè)也有較強(qiáng)的能力來實(shí)現(xiàn)經(jīng)營方式的轉(zhuǎn)變。與此同時(shí)，企業(yè)也可能采取跨區(qū)域遷移的方式來規(guī)避所在地環(huán)境規(guī)制強(qiáng)度的提高，進(jìn)而擴(kuò)大了不同城市之間創(chuàng)新能力的差異。據(jù)此，本文提出如下研究假說。

假說2：領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)制度對(duì)于城市創(chuàng)新能力的影響存在異質(zhì)性。

三、研究設(shè)計(jì)

（一）模型設(shè)定

基于2006～2019年中國291個(gè)城市的相關(guān)數(shù)據(jù)，本文對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)與城市創(chuàng)新能力之間的關(guān)系進(jìn)行分析。考慮到領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)試點(diǎn)工作始于2015年，首批試點(diǎn)的城市數(shù)量為19個(gè)，2016年和2017年分別增加至100個(gè)和162個(gè)，并于2018年全面推開。因此，參照已有相關(guān)研究，本文選取多期雙重差分模型進(jìn)行實(shí)證分析，以減少內(nèi)生性問題對(duì)回歸結(jié)果的影響。模型設(shè)定為：

Inovi，t=α+βAuditi，t+γXi，t+ui+vt+εi，t（1）

其中，i表示地級(jí)市，t表示時(shí)間，Inovi，t表示城市i在t年的城市創(chuàng)新能力，Auditi，t為政策虛擬變量與年份虛擬變量的交互項(xiàng)，表示領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)政策實(shí)施的凈效應(yīng)，如果城市i在t年已經(jīng)開展試點(diǎn)工作，則Auditi，t取值為1，否則為0。Xi，t為本文選取的一系列控制變量，ui表示城市固定效應(yīng)，vt表示時(shí)間固定效應(yīng)，εi，t表示隨機(jī)誤差項(xiàng)。

為檢驗(yàn)?zāi)Ｐ驮O(shè)定是否滿足事前平行趨勢(shì)假設(shè)，同時(shí)刻畫領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)制度影響城市創(chuàng)新能力的動(dòng)態(tài)效應(yīng)，本文借鑒杜俊濤等的思路[4]，采用事件研究法，分別定義了領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)試點(diǎn)開展前11年和后4年的年度變量，模型設(shè)定如下：

Inovi，t=α+β1 Currenti，t+∑11n=1β2Prei，n+∑4k=1β3 Posti，k+γXi，t+ui+vt+εi，t （2）

其中，Currenti，t、Prei，n和Posti，k均為虛擬變量，分別代表城市i在離任審計(jì)試點(diǎn)工作實(shí)施當(dāng)年、實(shí)施之前第n年和實(shí)施之后的第k年的情況。此時(shí)離任審計(jì)試點(diǎn)工作開展之前各期系數(shù)的估計(jì)值可用于檢驗(yàn)處理組和對(duì)照組樣本是否滿足平行趨勢(shì)假設(shè)，而當(dāng)期和之后各期系數(shù)的估計(jì)值則可表示離任審計(jì)之后各年處理效應(yīng)的動(dòng)態(tài)分布情況。方程（2）的其他變量含義均與方程（1）相同。

（二）變量選取

關(guān)于城市創(chuàng)新能力的衡量指標(biāo)，現(xiàn)有研究大多采用寇宗來和劉學(xué)悅在《中國城市和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新力報(bào)告2017》中測算的結(jié)果，即基于國家知識(shí)產(chǎn)權(quán)局專利數(shù)據(jù)，構(gòu)建專利更新模型估計(jì)每一項(xiàng)發(fā)明授權(quán)專利的價(jià)值，并將估計(jì)出的專利價(jià)值匯總到城市層面，繼而得出城市創(chuàng)新指數(shù)。[16]然而，《中國城市和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新力報(bào)告2017》只給出了2001～2016年的城市創(chuàng)新指數(shù)估計(jì)結(jié)果，并未完全覆蓋領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)試點(diǎn)工作的全部時(shí)期。因此，本文借鑒李靖等的思路[17]，選擇人均發(fā)明專利授權(quán)量作為城市創(chuàng)新能力衡量指標(biāo)。一方面，專利授權(quán)量比專利申請(qǐng)量更能體現(xiàn)區(qū)域科技研發(fā)活動(dòng)的質(zhì)量。另一方面，相比于實(shí)用新型專利和外觀設(shè)計(jì)專利，發(fā)明專利的技術(shù)含量高且專利數(shù)量較少受到專利授權(quán)機(jī)構(gòu)審查能力的影響，更能體現(xiàn)地區(qū)的原始創(chuàng)新能力和創(chuàng)新產(chǎn)出水平。此外，為了進(jìn)一步驗(yàn)證研究結(jié)果的可靠性，本文還采用人均發(fā)明專利申請(qǐng)量作為替代指標(biāo)進(jìn)行穩(wěn)健性分析。

借鑒已有研究，本文選取的控制變量包括：（1）經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平：使用地區(qū)生產(chǎn)總值的對(duì)數(shù)值衡量;（2）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)狀況：使用第三產(chǎn)業(yè)占地區(qū)生產(chǎn)總值的比重表示;（3）地區(qū)人口規(guī)模：使用地區(qū)年末戶籍人口對(duì)數(shù)值表示;（4）實(shí)業(yè)景氣程度：使用城鎮(zhèn)登記失業(yè)人員人數(shù)占在崗職工平均人數(shù)與失業(yè)人數(shù)之和的比重表示;（5）地方財(cái)力狀況：使用地方財(cái)政收入占地區(qū)生產(chǎn)總值的比重表示;（6）政府干預(yù)程度：使用地方財(cái)政支出占地區(qū)生產(chǎn)總值的比重表示。上述指標(biāo)數(shù)據(jù)來源于《中國城市統(tǒng)計(jì)年鑒》《中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)年鑒》、各省市《統(tǒng)計(jì)年鑒》和EPS數(shù)據(jù)庫平臺(tái)。表1報(bào)告了主要變量的描述性統(tǒng)計(jì)結(jié)果。

四、實(shí)證結(jié)果分析

（一）平行趨勢(shì)檢驗(yàn)

雙重差分法是通過識(shí)別處理組和對(duì)照組之間平均變化的差異來估計(jì)政策效應(yīng)，在一定程度上能夠避免內(nèi)生性問題導(dǎo)致的政策評(píng)估誤差。但其適用需通過平行趨勢(shì)檢驗(yàn)，即政策實(shí)施前處理組和對(duì)照組具有共同趨勢(shì)，以避免獲得的政策效應(yīng)是由處理組和對(duì)照組本身差異帶來的。根據(jù)模型（2）的設(shè)定，本文進(jìn)行了平行趨勢(shì)檢驗(yàn)。其中，圖1中左側(cè)為未加入控制變量的平行趨勢(shì)圖，右側(cè)為加入了控制變量后的平行趨勢(shì)圖?？梢钥闯?，領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)制度實(shí)施前，其政策效應(yīng)在95%置信區(qū)間均覆蓋了0，系數(shù)估計(jì)值并不顯著，而政策實(shí)施當(dāng)期及之后期，其政策效應(yīng)顯著。由此可知，平行趨勢(shì)檢驗(yàn)通過，本文采用的雙重差分模型具有適用性。

（二）基準(zhǔn)回歸

表2匯報(bào)了基準(zhǔn)回歸分析結(jié)果?？梢钥闯?，領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)制度實(shí)施前后，城市創(chuàng)新能力存在顯著差異。其中，模型（1）和模型（2）中核心解釋變量的系數(shù)分別在1%和5%的水平上顯著為正，意味著領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)試點(diǎn)工作的開展顯著提高了試點(diǎn)城市的發(fā)明專利授權(quán)量，即離任審計(jì)試點(diǎn)城市的創(chuàng)新能力得到了提升，研究假說1部分得到驗(yàn)證。“自然資源管理”和“生態(tài)環(huán)境保護(hù)”對(duì)地方政府激勵(lì)和約束作用的提升，在推動(dòng)地方政府強(qiáng)化轄區(qū)內(nèi)環(huán)境規(guī)制強(qiáng)度的同時(shí)，也促使地方黨政干部尋求培育新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)。同時(shí)，此次官員政績考核方式的調(diào)整也進(jìn)一步緩解了企業(yè)科技研發(fā)活動(dòng)中長期面臨的“外部支持缺失”和“內(nèi)部動(dòng)力不足”問題，進(jìn)而提高了城市創(chuàng)新能力。此外，從動(dòng)態(tài)趨勢(shì)來看，模型（3）和模型（4）中Current、Post1、Post2、Post3和Post4的系數(shù)均顯著為正，表明領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)對(duì)于城市創(chuàng)新能力的提升作用具有長期效應(yīng)，且能夠在一定程度上避免現(xiàn)階段“重短期性研發(fā)、輕長期性研究”的研發(fā)結(jié)構(gòu)失衡問題。同時(shí)，上述五個(gè)核心解釋變量的系數(shù)絕對(duì)值呈現(xiàn)依次遞增趨勢(shì)，這也進(jìn)一步說明領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)制度的實(shí)施能夠?qū)崿F(xiàn)城市創(chuàng)新能力的持續(xù)提升，進(jìn)而有助于實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

（三）機(jī)制分析

為了揭示領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)影響城市創(chuàng)新能力的作用機(jī)理，本文構(gòu)建中介效應(yīng)模型分別從“環(huán)境規(guī)制強(qiáng)度”和“政府創(chuàng)新支持”兩方面進(jìn)行機(jī)制檢驗(yàn)。其中，借鑒李樹和翁衛(wèi)國的方法[18]，使用地方環(huán)境政策法律法規(guī)數(shù)（取對(duì)數(shù)）來衡量環(huán)境規(guī)制強(qiáng)度。同時(shí)，政府創(chuàng)新支持則采用地方政府財(cái)政科技支出（億元，取對(duì)數(shù)）來表示。表3匯報(bào)了機(jī)制分析回歸結(jié)果?？梢钥闯?，模型（1）和模型（2）中，領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)制度實(shí)施后，試點(diǎn)城市的環(huán)境規(guī)制強(qiáng)度和政府創(chuàng)新支持均得到顯著提高。而在模型（3）和模型（4）中，“環(huán)境規(guī)制強(qiáng)度”和“政府創(chuàng)新支持”兩個(gè)中介變量的加入，均使得核心解釋變量的系數(shù)絕對(duì)值或顯著性下降，說明“環(huán)境規(guī)制強(qiáng)度”和“政府創(chuàng)新支持”是領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)制度影響城市創(chuàng)新能力的部分中介因子。結(jié)合基準(zhǔn)回歸的內(nèi)容，研究假說1得到驗(yàn)證。一方面，地方黨政干部為了落實(shí)“自然資源管理”和“生態(tài)環(huán)境保護(hù)”主體責(zé)任，提高了轄區(qū)內(nèi)環(huán)境保護(hù)立法、執(zhí)法、監(jiān)督強(qiáng)度以及自然資源保護(hù)和利用規(guī)劃水平，變相推動(dòng)企業(yè)開展科技研發(fā)活動(dòng)以彌補(bǔ)環(huán)境成本和提高競爭力;另一方面，城市發(fā)展過程中資源環(huán)境約束的愈發(fā)趨緊，提高了地方政府的創(chuàng)新激勵(lì)意愿，使其通過財(cái)政補(bǔ)貼、稅收減免、人才引進(jìn)、平臺(tái)建設(shè)等多種方式鼓勵(lì)企業(yè)科技研發(fā)，為城市發(fā)展方式轉(zhuǎn)型提供動(dòng)力。由此不難看出，領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)制度的實(shí)施，使得地方政府在有意無意間扮演了企業(yè)科技研發(fā)活動(dòng)的“引導(dǎo)者”和“推動(dòng)者”，進(jìn)而提高了城市創(chuàng)新能力。

（四）異質(zhì)性分析

根據(jù)本文的理論分析和研究假說，領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)對(duì)城市創(chuàng)新能力的影響可能存在異質(zhì)性。據(jù)此，本文分別從城市區(qū)位（東部、中部、西部）、城市規(guī)模（大中城市、非大中城市）和資源狀況（資源型城市、非資源型城市）三個(gè)方面進(jìn)行異質(zhì)性分析。①①東中西部劃分標(biāo)準(zhǔn)參照了國家統(tǒng)計(jì)局劃定的“三大地帶”;大中城市和非大中城市劃分標(biāo)準(zhǔn)參照了國家統(tǒng)計(jì)局劃定的“70個(gè)大中城市”;資源型城市和非資源型城市劃分標(biāo)準(zhǔn)參照了《全國資源型城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃（2013～2020年）》。 表4匯報(bào)了異質(zhì)性分析回歸結(jié)果?？梢钥闯觯I(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)對(duì)城市創(chuàng)新能力的影響存在顯著的異質(zhì)性特征，研究假說2得到驗(yàn)證。其中，核心解釋變量僅在東部和中部地區(qū)顯著為正，離任審計(jì)未能有效提升西部地區(qū)城市的創(chuàng)新能力，且對(duì)于東部地區(qū)創(chuàng)新能力的提升效果明顯大于中部地區(qū)，同時(shí)，離任審計(jì)也僅提升了大中城市和非資源型城市的創(chuàng)新能力?？赡艿脑蛟谟冢号c非大中城市相比，大中城市擁有良好的創(chuàng)新生態(tài)環(huán)境，企業(yè)的科技研發(fā)能力相對(duì)較強(qiáng)，地方政府也可以為創(chuàng)新活動(dòng)提供完善的配套設(shè)施和充裕的資金支持，并且“虹吸效應(yīng)”的存在也在一定程度上強(qiáng)化了離任審計(jì)對(duì)于大中城市創(chuàng)新能力的提升作用，促使企業(yè)通過跨區(qū)域遷移來逃避其所在地日漸增加的環(huán)境違法成本。與此同時(shí)，在非資源型城市，自然資源相對(duì)稀缺，“自然資源管理”和“生態(tài)環(huán)境治理”考核的強(qiáng)化使得地方黨政干部對(duì)于轄區(qū)內(nèi)自然資源開發(fā)行為愈發(fā)慎重，這也促使其有更強(qiáng)的動(dòng)力來強(qiáng)化環(huán)境規(guī)制和支持創(chuàng)新活動(dòng)。相比之下，受到“路徑依賴”和傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的影響，資源型城市的地方黨政干部既“無心”也“無力”推動(dòng)科技研發(fā)活動(dòng)的開展。此外，與上述情況相似，相比于西部地區(qū)，東部地區(qū)自然資源稀缺但經(jīng)濟(jì)實(shí)力更強(qiáng)，城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型相對(duì)容易，地方黨政干部有足夠的“動(dòng)力”和“能力”將官員綠色政績考核壓力轉(zhuǎn)化為城市創(chuàng)新能力，以推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

（五）穩(wěn)健性檢驗(yàn)

1.安慰劑檢驗(yàn)。本文借鑒Li等的處理方法來構(gòu)造安慰劑檢驗(yàn)[19]，以判斷領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)對(duì)城市創(chuàng)新能力的提升作用是否是由其他隨機(jī)性因素所引起。通過隨機(jī)生成處理組并重復(fù)進(jìn)行了1000次回歸，作出相應(yīng)核心解釋變量t值的核密度圖，并與基準(zhǔn)回歸模型（2）中的t值進(jìn)行對(duì)比。通過圖2可以發(fā)現(xiàn)，僅有極少數(shù)回歸的t值絕對(duì)值大于2.29，真實(shí)的政策效應(yīng)與安慰劑檢驗(yàn)結(jié)果顯著不同，排除了結(jié)果由其他隨機(jī)因素所造成，這也說明領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)對(duì)于城市創(chuàng)新能力的提升作用是較為穩(wěn)健且可信的。

2.排除同期政策干擾。領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)試點(diǎn)工作的開展正處于全面深化改革關(guān)鍵期，同一時(shí)期推出的其他政策可能與領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)制度作用相似，抑或是會(huì)對(duì)城市創(chuàng)新能力產(chǎn)生影響，進(jìn)而導(dǎo)致估計(jì)結(jié)果有偏。為進(jìn)一步驗(yàn)證上文回歸結(jié)果的穩(wěn)健性，本文分別選取了環(huán)保機(jī)構(gòu)垂直改革試點(diǎn)、創(chuàng)新型城市試點(diǎn)和文明城市試點(diǎn)共三個(gè)政策加入基準(zhǔn)回歸，以控制這些政策因素帶來的偏誤。其中，上述措施分別提高了環(huán)保執(zhí)法有效性、強(qiáng)化了政府創(chuàng)新支持和提升了城市治理水平，有助于城市創(chuàng)新能力的提升。表5匯報(bào)了排除同期政策干擾的穩(wěn)健性檢驗(yàn)回歸結(jié)果?？梢钥闯?，在控制了同期政策干擾的情況下，核心解釋變量的系數(shù)值與基準(zhǔn)回歸相似且依舊顯著。這一結(jié)果表明上文的回歸結(jié)果是穩(wěn)健的。

3.其他穩(wěn)健性檢驗(yàn)。此外，本文還嘗試通過構(gòu)建PSM-DID模型、剔除直轄市和替換關(guān)鍵變量等方式進(jìn)行穩(wěn)健性檢驗(yàn)。其中，PSM-DID模型分別選用卡尺K近鄰匹配（K=3，Cal=0.01）、半徑匹配（Rad=0.01）和核匹配共三種方式;為了避免城市行政等級(jí)帶來的估計(jì)偏差，剔除了樣本中直轄市后進(jìn)行回歸;關(guān)于替換關(guān)鍵變量，則使用人均發(fā)明專利申請(qǐng)量對(duì)原有被解釋變量進(jìn)行替換。表6匯報(bào)了相關(guān)回歸估計(jì)結(jié)果，核心解釋變量的系數(shù)和顯著性均與基準(zhǔn)回歸結(jié)果相似，進(jìn)一步驗(yàn)證了上述結(jié)果的穩(wěn)健性。

五、主要結(jié)論與政策啟示

（一）主要結(jié)論

本文基于中國291個(gè)城市2006～2019年的經(jīng)濟(jì)社會(huì)數(shù)據(jù)，利用領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)試點(diǎn)工作逐步推開所形成的準(zhǔn)自然實(shí)驗(yàn)，構(gòu)建多期雙重差分模型，系統(tǒng)考察了領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)制度對(duì)于城市創(chuàng)新能力的影響。主要發(fā)現(xiàn)如下：第一，領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)制度的實(shí)施顯著提升了試點(diǎn)城市的創(chuàng)新能力，并且政策效果隨著時(shí)間推移愈發(fā)明顯，具有明顯的長期可持續(xù)性;第二，領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)制度改變了地方政府官員政績考核方式，通過提高環(huán)境規(guī)制強(qiáng)度和增加政府創(chuàng)新支持，推動(dòng)了城市創(chuàng)新能力的提升;第三，領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)制度對(duì)城市創(chuàng)新能力的影響具有顯著的異質(zhì)性特征。具體而言，試點(diǎn)工作的開展主要提升了東中部地區(qū)城市和大中城市的創(chuàng)新能力，對(duì)西部地區(qū)城市和小城市的城市創(chuàng)新能力無顯著影響，同時(shí)，資源豐裕城市的創(chuàng)新能力并未因領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的實(shí)施有所增強(qiáng)，與之相反的是，非資源型城市的創(chuàng)新能力得到了明顯提升。

（二）政策建議

領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)制度是我國在資源管理領(lǐng)域的一次創(chuàng)新性政策嘗試，是加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)和實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要舉措。為了更好地完善領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)制度并發(fā)揮其對(duì)于城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型的積極作用，結(jié)合本文研究結(jié)論，容易得出以下幾點(diǎn)政策啟示。

第一，重視領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)制度對(duì)于城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有長期促進(jìn)作用。本文的研究表明，這一制度對(duì)于城市創(chuàng)新能力的提升效果主要源自官員考核方式調(diào)整所產(chǎn)生的激勵(lì)作用。因此，首先需要逐步推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的常態(tài)化和制度化，通過量化各項(xiàng)審計(jì)內(nèi)容和增強(qiáng)技術(shù)手段，提高審計(jì)結(jié)果的及時(shí)性、準(zhǔn)確性和可操作性。其次，考慮到審計(jì)內(nèi)容較復(fù)雜且各地區(qū)各部門側(cè)重點(diǎn)不同，評(píng)價(jià)結(jié)果差異較大且不適合比較分析，應(yīng)嘗試建立統(tǒng)一的指標(biāo)評(píng)價(jià)體系和評(píng)價(jià)依據(jù)，以提高審計(jì)結(jié)果的可比性，這也有助于強(qiáng)化離任審計(jì)對(duì)各級(jí)地方政府官員所形成的約束和激勵(lì)作用。同時(shí)，進(jìn)一步探索自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)與經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的統(tǒng)籌機(jī)制，關(guān)注由自然資源的資產(chǎn)屬性所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)責(zé)任，將經(jīng)濟(jì)責(zé)任與環(huán)境責(zé)任有機(jī)統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)對(duì)于領(lǐng)導(dǎo)干部的多維度績效考核，從而提高審計(jì)質(zhì)量和審計(jì)效率。

第二，充分發(fā)揮政府在科技創(chuàng)新領(lǐng)域中的積極作用?？萍及l(fā)展的歷史經(jīng)驗(yàn)表明，僅靠市場難以滿足技術(shù)創(chuàng)新的實(shí)際需要，政府的各項(xiàng)支持政策能夠有效加快科技進(jìn)步和技術(shù)創(chuàng)新的步伐。因此，一方面，提高財(cái)政資金對(duì)于技術(shù)研發(fā)活動(dòng)的資助力度，尤其側(cè)重于具有公共產(chǎn)品屬性的基礎(chǔ)研究領(lǐng)域。逐步調(diào)整現(xiàn)階段財(cái)政科技資助以項(xiàng)目申報(bào)管理為特點(diǎn)的多部門分散管理體制，以及以無償撥款為主要方式的財(cái)政資金支持模式，打破項(xiàng)目資金管理中的“部門資源壁壘”和發(fā)揮財(cái)政資金杠桿效應(yīng);另一方面，完善科技創(chuàng)新配套政策和機(jī)制，注重人力資本積累，深化人才培育體制改革，注重配套設(shè)施建設(shè)，不僅“引得來”更要“留得住”各類高端人才，并輔之以各類金融支持和產(chǎn)業(yè)政策，進(jìn)一步提升城市創(chuàng)新能力。同時(shí)，也要增強(qiáng)區(qū)域間政策的協(xié)調(diào)性和規(guī)范性，避免因惡性競爭導(dǎo)致的資源浪費(fèi)，這也有助于提升政府支持科技創(chuàng)新活動(dòng)的效率。

第三，因地制宜、因時(shí)制宜地制定科技創(chuàng)新支持政策，促進(jìn)區(qū)域間協(xié)調(diào)發(fā)展。鑒于城市間資源稟賦差異明顯且各地政策實(shí)施效果有所不同，國家應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注中西部地區(qū)城市、非大中型城市和資源型城市的發(fā)展?fàn)顩r，給予相應(yīng)的政策傾斜并加大支持力度，不斷完善支撐經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的體制環(huán)境，幫助上述城市逐步從依賴外部“輸血”向?qū)崿F(xiàn)自身“造血”轉(zhuǎn)變，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型。此外，充分利用國家級(jí)新區(qū)、自創(chuàng)區(qū)、高新區(qū)等綜合功能區(qū)建設(shè)所帶來的發(fā)展機(jī)遇，以科技援疆、援藏、援青等工作以及各類地方共建共創(chuàng)項(xiàng)目為支撐，推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)創(chuàng)新格局建設(shè)。

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Can the OutGoing Audit of Natural Resources Improve City's Innovation Ability

FU Yu

（Nanjing University of Finance and Economics， Nanjing，Jjiangsu 210023， China）

Abstract：

Green transformation and scientific and technological innovation are major issues related to high-quality economic development. How to achieve both through system design has become an important challenge in the process of China's economic transformation. Based on the economic and social data of 291 cities in China from 2006 to 2019， using the quasi natural experiment formed by the pilot work of leading cadres' natural resources assets departure audit， this paper systematically investigates the impact of leading cadres' natural resources assets departure audit system on urban innovation ability. The results show that： first， the outgoing audit of natural resources assets of leading cadres significantly improves the innovation ability of pilot cities， and the policy effect becomes more and more obvious over time; Second， the change of official performance assessment caused by the departure audit of natural resources assets of leading cadres has encouraged local governments to increase financial investment in science and technology and accelerate the agglomeration of elements of scientific and technological talents， thus promoting the improvement of urban innovation ability; Third， the above effects are more obvious in the eastern and central regions， large and medium-sized cities and non resource-based cities.

Key words：

departure audit of natural resources assets of leading cadres;urban innovation capability;government support policies;multiphase double difference method

責(zé)任編輯：蕭敏娜