秦嶺，周燕珉，初楚

1 引言

截至2021 年底，我國65 歲以上老年人口占比已超過14%，進入深度老齡化社會1）。推動城市建設(shè)適老化轉(zhuǎn)型、營造老年宜居環(huán)境已成為實施積極應(yīng)對人口老齡化國家戰(zhàn)略的重要舉措。居家養(yǎng)老是我國絕大多數(shù)老年人的現(xiàn)實選擇，然而既有住宅進行適老化改造限制多、難度大、存在瓶頸，新建普通住房對老年人需求的考慮較為有限，專門針對老年人的住房類型尚未得到充分發(fā)展，老年人的居家養(yǎng)老環(huán)境難以得到有效保障，改善需求迫切。

2022 年全國住房和城鄉(xiāng)建設(shè)工作會議將“推進住房供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”列入重點工作2），《“十四五”健康老齡化規(guī)劃》將“加快無障礙環(huán)境建設(shè)和住宅適老化改造”列入具體內(nèi)容[1]。在這樣的背景下，推動適老化住房的發(fā)展建設(shè)非常必要且意義重大，無論是對于改善居家養(yǎng)老環(huán)境、滿足安全照護需求、增進老年人家庭健康福祉，還是優(yōu)化住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)、健全住房保障制度、推動房地產(chǎn)行業(yè)健康發(fā)展，都能夠發(fā)揮重要作用。

探索建立完善發(fā)展適老化住房的體制機制和政策措施，是推動適老化住房健康發(fā)展的重要前提。目前，我國在相關(guān)領(lǐng)域的研究和實踐還比較有限，需要充分汲取發(fā)達國家的經(jīng)驗和教訓(xùn)。日本比我國提前30 年進入老齡化社會，在適老化住房建設(shè)方面已經(jīng)開展了長期、大量的研究與實踐工作，系統(tǒng)梳理和分析其經(jīng)驗做法，對于探索適合中國國情的適老化住房發(fā)展路徑具有重要的借鑒和啟示意義。

2 日本適老化住房的發(fā)展歷程

從1964 年首次出臺老年人住房政策起，日本適老化住房的發(fā)展歷程大致可劃分為5 個階段，這5 個階段與人口老齡化狀況、代表性政策和適老住房類型之間的對應(yīng)關(guān)系如圖1 所示。

1 日本適老化住房的發(fā)展歷程，初楚、秦嶺根據(jù)參考文獻繪制

2.1 萌芽期（1964-1975）

1964 年，日本首次在國家級政策中回應(yīng)了老年人住房的供給問題[2]。厚生省和建設(shè)省聯(lián)合發(fā)布的《建設(shè)面向老年人家庭的公共住房》[3]提出，優(yōu)先面向有需要的老年人家庭提供公共住房，并從理念層面給出了規(guī)劃設(shè)計的基本原則。隨著日本步入老齡化社會，其公共住房供給開始向老年人家庭傾斜，以實現(xiàn)讓老年人都“有房住”的目標(biāo)。但由于這一階段的政策法規(guī)尚未對住房的適老化設(shè)計提出具體要求，還無法保證讓老年人都“住得好”。

2.2 探索期（1976-1985）

日本在第3、4 期“住宅建設(shè)5 年計劃”中2），對于解決老年人住房問題、支持適老化住房建設(shè)的配套政策進行了有益的探索[4]。在公共住房優(yōu)先安排老年人家庭入住、降低老年人入住年齡限制的基礎(chǔ)上，對房地產(chǎn)商開發(fā)針對老年人的商品住房和老年人家庭自建住房也提供了貸款優(yōu)惠政策。這些政策對適老住房的發(fā)展建設(shè)起到了一定的促進作用，但尚未給住房供給類型和結(jié)構(gòu)帶來根本性改變。

2.3 發(fā)展期（1986-1994）

1986 年，為全面應(yīng)對人口老齡化問題，日本內(nèi)閣制定了《長壽社會對策大綱》，其中對住宅和生活環(huán)境提出了發(fā)展目標(biāo)和對策框架[4]。

在此框架下，1987 年，日本建設(shè)省和厚生省聯(lián)合出臺了《實施銀發(fā)住宅工程》的政策，開始大力發(fā)展建設(shè)專門針對老年人家庭的銀發(fā)住宅[5]。這一政策不僅對住宅建筑本身提出了要求，也對配套的設(shè)施和服務(wù)做出了規(guī)定，要求銀發(fā)住宅應(yīng)配置日間照料中心等能夠提供設(shè)施內(nèi)服務(wù)和上門服務(wù)的居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，并設(shè)置常駐的生活援助顧問（Life Support Advisor，LSA），為入住老人提供生活咨詢、安全確認、緊急援助、臨時協(xié)助等服務(wù)。

在政策的推動下，這一階段大量的銀發(fā)住宅得到建設(shè)。與此同時，日本針對老年人建筑設(shè)計的標(biāo)準和法規(guī)也在逐步建立，為后續(xù)適老化住房設(shè)計的日趨完善奠定了基礎(chǔ)。

2.4 調(diào)整期（1995-2011）

1995 年，日本建設(shè)省結(jié)合 《安心建筑法》4）對此前的老年住宅設(shè)計指南進行了整合，出臺了《應(yīng)對長壽社會的住宅設(shè)計指南》[6]，進一步完善了老年人住房的設(shè)計標(biāo)準。

《關(guān)于確保老年人居住穩(wěn)定的法律》[7]將老年人居住問題提到了更加重要的位置，陸續(xù)細分出老年人優(yōu)良租賃住房、老年人便捷入住租賃住房和老年人專用租賃住房等多種老年人住房類型，并出臺了相應(yīng)的管理制度、設(shè)計標(biāo)準和支持政策。伴隨著2000 年 《介護保險法》和2006 年 《居住生活基本法》《無障礙法》5）的施行，老年人住房發(fā)展進入了調(diào)整期。

2.5 成熟期（2011-）

2011 年，《關(guān)于確保老年人居住穩(wěn)定的法律》進行了修訂，將原有三類面向老年人的租賃住房整合為附帶服務(wù)的老年住宅，并為其建立了注冊標(biāo)準和登錄制度[8]，附帶服務(wù)的老年住宅登錄量持續(xù)增長，就此形成了現(xiàn)階段日本老年住宅的發(fā)展格局。

統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，近年來附帶服務(wù)的老年住宅數(shù)量持續(xù)增長。截至2022 年初，日本三類適老化住房的供給總量已超過31 萬套，占65 歲以上老年人口總數(shù)的0.86%（表1），但相關(guān)研究表明，適老化住房仍處于供給不足的狀態(tài)，有待繼續(xù)發(fā)展建設(shè)[9]。

2.6 小結(jié)

日本適老化住房建設(shè)經(jīng)歷了近60 年的探索與實踐，才最終形成了目前較為成熟的發(fā)展建設(shè)模式。我國人口老齡化形式嚴峻，發(fā)展適老化住房需求迫切，應(yīng)充分借鑒發(fā)達國家相關(guān)經(jīng)驗和教訓(xùn)，以更加高效、順利地開展我國適老化住房的發(fā)展建設(shè)工作。

表1 日本三類適老化住房的供給總量[9-10]

3 日本適老化住房的發(fā)展經(jīng)驗及其啟示

3.1 細化住房分類，滿足老年群體差異化需求

經(jīng)過長期的發(fā)展，日本對老年人住宅和設(shè)施的類型進行了細分，以滿足各類人群的差異化需求。圖2 從供給側(cè)和需求側(cè)展示了日本老年人住宅和設(shè)施的類型劃分邏輯。

在供給側(cè)，根據(jù)開發(fā)主體可劃分為政府、自治組織和民間企業(yè)；根據(jù)使用方式可劃分為租賃類和銷售類；根據(jù)管理方式可劃分為住宅類和設(shè)施類；根據(jù)收費方式可劃分為保障類和普通類。而在需求側(cè)，根據(jù)是否需要護理以及所需護理程度，可劃分為住居系、福祉系和醫(yī)療系；收費從每月1 萬～20 余萬日元不等；無論老年人的健康狀況和經(jīng)濟狀況如何，都能夠從中選取到適合自己入住的類型。

雖然對建筑類型進行細分有助于更有針對性地滿足各類老年人群體的需求，但也有學(xué)者指出，分類過細會增加管理的復(fù)雜度、給管理工作造成較大負擔(dān)[11]。因此，日本近年來也在對老年人住宅和設(shè)施的類型加以整合優(yōu)化，例如將老年人優(yōu)良租賃住房、老年人便捷入住租賃住房和老年人專用租賃住房整合為附帶服務(wù)的老年住宅，以便在登錄制度、配套政策、統(tǒng)計數(shù)據(jù)等方面統(tǒng)一標(biāo)準、提高效率。

我國在考慮適老化住房建設(shè)問題時，應(yīng)留意從住房供給體系和養(yǎng)老服務(wù)體系兩個角度對其類型加以適度細分，明確服務(wù)對象和管理主體，以滿足老年人的差異化需求和有關(guān)部門的管理需要。

2 日本老年人住宅和設(shè)施的類型劃分及其所對應(yīng)的供需特性，初楚、秦嶺根據(jù)參考文獻繪制

3 設(shè)計標(biāo)準中給出的衛(wèi)生間細節(jié)設(shè)計圖紙和實例照片，引自參考文獻[13]

3.2 完善設(shè)計標(biāo)準，保證適老化住房建設(shè)質(zhì)量

建立完善的設(shè)計標(biāo)準是保證適老化住房高質(zhì)量建設(shè)的前提，為此，日本先后出臺了多部有關(guān)的建筑設(shè)計標(biāo)準，并持續(xù)更新完善（表2）。

在標(biāo)準體系構(gòu)建層面，更加強調(diào)標(biāo)準的通用性。除針對性的《老年人住宅設(shè)計指南》外，其余有關(guān)適老化、無障礙、人性化等方面的設(shè)計要求更多寫入了《考慮老年人、殘疾人等順利使用的建筑設(shè)計標(biāo)準》《建筑設(shè)計標(biāo)準》等通用標(biāo)準，體現(xiàn)了標(biāo)準體系的簡潔性與明確性，能夠有效避免不同標(biāo)準條文信息冗雜、內(nèi)容重復(fù)甚至相矛盾的情況發(fā)生。

在標(biāo)準內(nèi)容編寫層面，標(biāo)準條文更加強調(diào)目標(biāo)導(dǎo)向，分級分類給出達成目標(biāo)的途徑方法，而不是僅僅給出結(jié)論。例如在《老年人住宅設(shè)計指南》[12]中，就給出了所有項目必須滿足的“基本標(biāo)準”，以及有條件時建議達到的“推薦標(biāo)準”，并就如何達成相應(yīng)目標(biāo)給出了具體的方式（表3）。又如在《考慮老年人、殘疾人等順利使用的建筑設(shè)計標(biāo)準》中，除了給出標(biāo)準條文外，還給出了大量的圖紙和實例照片，供設(shè)計人員參考（圖3）。這些都為提升適老化住房的建設(shè)質(zhì)量提供了可靠保障。

目前，我國尚無針對適老化住宅的設(shè)計標(biāo)準，通用性標(biāo)準中關(guān)于適老化和無障礙設(shè)計的內(nèi)容也更多停留在指令性條文，缺少可供參考的具體案例。在日后的標(biāo)準編制和修訂過程中，有待進一步補充和完善。

表2 日本適老化住房涉及的代表性建筑設(shè)計標(biāo)準

表3 日本《老年人住宅設(shè)計指南》中有關(guān)扶手設(shè)置要求的基本標(biāo)準和推薦標(biāo)準示例[12]

3.3 建立評估體系，量化呈現(xiàn)住宅適老化性能

以《確保住宅品質(zhì)等的法律》為基礎(chǔ)，日本建立了“住宅性能表示制度”，通過10 個方面的若干性能表示事項對住宅性能等級進行表征，其中的一個方面就是“適老化”，分別針對套內(nèi)空間和共用空間給出1～5 級的評定，重點評價功能空間布局、地面高差處理、樓梯安全性、扶手安裝、通行寬度、空間尺寸和面積等6 個部分（圖4）[14]。

這些性能指標(biāo)分級給出了住宅的適老性能評估標(biāo)準（表4），為開發(fā)商和設(shè)計師提升住宅品質(zhì)提供了參考，也為不具備相關(guān)專業(yè)知識的消費者獲取高質(zhì)量住宅提供了可靠保障。

伴隨我國房地產(chǎn)行業(yè)的轉(zhuǎn)型發(fā)展，住宅建設(shè)質(zhì)量的重要性日益凸顯，可參考日本的住宅性能表示制度建立適用于我國的住宅質(zhì)量評價體系，并將包括適老化在內(nèi)的內(nèi)容納入評價指標(biāo)，評價結(jié)果面向社會公開，一方面為消費者選擇住房提供參考，另一方也對房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)提升住房建設(shè)質(zhì)量起到促進作用。

4 住宅性能表示制度中與“適老化”相關(guān)的評定維度，秦嶺根據(jù)參考文獻[14]繪制

表4 住宅性能表示制度中“適老化”等級的評定標(biāo)準[15]

3.4 出臺激勵政策，調(diào)動社會力量參與開發(fā)建設(shè)

為鼓勵民間企業(yè)、醫(yī)療法人、社會福利法人、非營利組織等社會力量參與老年住宅的開發(fā)建設(shè)，日本政府制定了多個方面的激勵政策。以附帶服務(wù)的老年住宅為例，相關(guān)事業(yè)主體能夠享受到的激勵政策主要包含以下4 個方面。

3.4.1 財政補貼

新建、改建或升級附帶服務(wù)的老年住宅時，建設(shè)主體可申請國家財政提供的建設(shè)補貼。該項補貼針對不同的建設(shè)類型和內(nèi)容設(shè)有相應(yīng)的補貼比例和補貼上限，2022年的補貼標(biāo)準如表5所示。

3.4.2 稅收優(yōu)惠

日本對于附帶服務(wù)的老年住宅的建設(shè)和運營給予固定資產(chǎn)稅和不動產(chǎn)所得稅兩項稅收優(yōu)惠，符合條件的項目可申請一定的稅收減免（表6）。

3.4.3 融資政策

由住宅金融支援機構(gòu)為附帶服務(wù)的老年住宅的開發(fā)主體提供融資服務(wù)，貸款制度更加靈活，貸款期限最長可達35 年，貸款比例最高可達100%，按照固定利率計算貸款利息，不會受到政策變化和市場波動的影響，為開發(fā)主體長期穩(wěn)定從事老年住宅運營工作提供金融支持[18]。

5 日本老年住宅協(xié)會關(guān)于附帶服務(wù)的老年住宅的信息展示頁面

6 日本附帶服務(wù)的老年住宅并設(shè)設(shè)施的數(shù)量和類型分布狀況，秦嶺根據(jù)參考文獻[20]改繪

表5 2022 年日本對附帶服務(wù)的老年住宅建設(shè)給予的財政補貼標(biāo)準[16]

表6 日本對附帶服務(wù)的老年住宅的建設(shè)和運營給予的稅收優(yōu)惠政策[17]

3.4.4 宣傳推廣

在國土交通省和后生勞動省的支持下，日本老年住宅協(xié)會為附帶服務(wù)的老年住宅搭建了專用的網(wǎng)絡(luò)平臺（https://www.satsuki-jutaku.jp/），收錄、展示和推介每個項目的具體信息，包括項目區(qū)位、收費標(biāo)準、硬件設(shè)施、配套服務(wù)、入住情況等，既方便公眾查閱，又可為老年住宅招募入住者提供支持（圖5）。

現(xiàn)階段我國對老年居住建筑建設(shè)運營的激勵政策主要體現(xiàn)在養(yǎng)老機構(gòu)層面，近年部分地區(qū)雖然也有少數(shù)城市對適老化住房建設(shè)的支持政策進行了嘗試，但對于支持的方式和力度還有待進一步探索，在這方面，日本的經(jīng)驗做法可供參考。

3.5.強化配套服務(wù)，有效支持老年人日常生活

日本的老年住宅建設(shè)在強調(diào)硬件設(shè)施設(shè)計要求的同時，還非常重視完善“附帶服務(wù)”。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，日本附帶服務(wù)的老年住宅運營主體主要來自養(yǎng)老、醫(yī)療等相關(guān)行業(yè)領(lǐng)域，為配套老年人所需服務(wù)創(chuàng)造了便利條件[19]；超過3/4 的老年住宅附設(shè)有老年人生活支援設(shè)施[20]，除規(guī)定必須提供的安全確認、生活咨詢、緊急援助等服務(wù)，大多數(shù)老年住宅還提供有餐飲、健康管理、家政、護理等服務(wù)（圖6）。

適老化的硬件設(shè)施和完善的配套服務(wù)能夠支持老年人盡可能長時間地居住在更接近于居家環(huán)境的老年住宅當(dāng)中，提高居住生活品質(zhì)、延緩身體機能衰退，減輕養(yǎng)老機構(gòu)和醫(yī)療機構(gòu)的照護負擔(dān)，對于優(yōu)化社會化養(yǎng)老服務(wù)的資源配置具有積極意義。

目前我國住房建設(shè)對于養(yǎng)老服務(wù)配套的重視程度較為不足，可借適老化住房建設(shè)這一契機，進一步強化養(yǎng)老服務(wù)配套的重要性，合理引導(dǎo)開發(fā)企業(yè)以適宜的方式建設(shè)和運營必要的養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，為老年人生活提供可靠支持。

4 結(jié)語

通過以上對日本適老化住房建設(shè)的梳理可以看到，在過去的近60 年當(dāng)中，日本的適老化住房經(jīng)歷了較為漫長的發(fā)展歷程。在這一過程中，日本非常重視老年住宅政策制度的頂層設(shè)計，建立并完善設(shè)計標(biāo)準和評價體系，匹配硬件設(shè)施與軟件服務(wù)，出臺激勵政策引入社會力量，相關(guān)經(jīng)驗做法值得學(xué)習(xí)借鑒；但與此同時，日本老年住宅的類型劃分也曾經(jīng)歷過較為混亂的階段，給管理造成了較大困難，需要從中吸取教訓(xùn)。

日本的發(fā)展經(jīng)歷表明，適老住房建設(shè)并非簡單的建筑學(xué)專業(yè)問題，而是較為復(fù)雜的綜合系統(tǒng)問題，需要協(xié)調(diào)政府、企業(yè)、社會組織和行業(yè)專家等多個參與主體，橫跨建筑設(shè)計、投資開發(fā)、社會福利、醫(yī)療護理、公共管理、財政經(jīng)濟等多個學(xué)科領(lǐng)域，只有全盤考慮、密切配合、持續(xù)完善，老年人群體的住房問題才能夠得到妥善的解決。

我國的適老化住房建設(shè)需求量大、時間緊迫，國內(nèi)可供參考的經(jīng)驗做法有限。日本老年住宅的發(fā)展經(jīng)歷具有啟示意義，希望本文能夠為我國適老化住房政策制度的頂層設(shè)計提供一定的參考，助力我國適老化住房快速、健康發(fā)展。□

注釋

1） 根據(jù)國家統(tǒng)計局的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，截止2021年底，我國65歲以上人口占比為14.2%。按照國際通行劃分標(biāo)準，當(dāng)一個國家或地區(qū)65歲及以上人口占比達到14%時，進入深度老齡化社會。

2） 2022年1月20日召開的全國住房和城鄉(xiāng)建設(shè)工作會議要求2022年重點要抓好八個方面工作，其中第二個方面為“推進住房供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”。

3） 日本在1966-2005年間由國土交通省制定和實施了8期住宅建設(shè)5年計劃（住宅建設(shè)五箇年計畫），其中1976-1980年對應(yīng)第3期、1981-1985年對應(yīng)第4期。

4） 《安心建筑法》全稱為《方便老年人、殘疾人利用特定建筑物的法律》，對各類建筑物如何更好地滿足老年人和殘疾人的使用需求做出了詳細的規(guī)定。

5） 《無障礙法》全稱為《促進老年人、殘疾人等順利移動和使用的法律》，其內(nèi)容是對此前《安心建筑法》和《交通無障礙法》的整合與完善。