沈娟 王坤

(云南師范大學，云南 昆明 650092)

實施鄉(xiāng)村振興是黨的十九大作出的重大決策部署，2019年，《國家職業(yè)教育改革實施方案》明確提出“職業(yè)教育要服務鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，為廣大農村培養(yǎng)以新型職業(yè)農民為主體的農村實用人才”的時代使命。[1]2021年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于加快推進鄉(xiāng)村人才振興的意見》（以下簡稱《意見》），《意見》中指出“加快發(fā)展面向農村的職業(yè)教育推動鄉(xiāng)村人才振興。”[2]農村職業(yè)教育的實現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興的重要保障，[3]農村職業(yè)教育政策體現(xiàn)的是一定時期農村職業(yè)教育發(fā)展的目標和任務，通過對政策進行科學的評價分析，完善政策內容、優(yōu)化政策措施、強化政策執(zhí)行，促進政策的進一步落地，對于發(fā)揮農村職業(yè)教育服務鄉(xiāng)村人才振興作用顯得尤為重要。本研究梳理了近十年與農村職業(yè)教育相關的政策文本，應用文本挖掘方法，構建基于PMC 指數(shù)模型的農村職業(yè)教育政策的評價指標體系。并結合評價結果進行分析，提出農村職業(yè)教育政策現(xiàn)存問題和改進路徑，同時為職業(yè)教育政策的評價研究提供參考。

一、相關研究文獻綜述

（一）農村職業(yè)教育研究現(xiàn)狀

目前，關于農村職業(yè)教育的研究主要聚焦在五個方面。一是關于新型職業(yè)農民的培育研究，國外研究以美、英、德、法四個國家為代表，關注職業(yè)農民培訓體系構建，國內主要聚焦于新型職業(yè)農民培訓的相關問題和策略研究；[4]二是關于農村職業(yè)教育發(fā)展模式研究，學者一方面基于政策背景和時代背景對模式進行創(chuàng)新，如馬建富基于農村勞動力轉移政策，提出多種不同主體主導的轉移模式，[5]另一方面基于不同地域的經濟發(fā)展及文化多元性，提出適配的發(fā)展模式，如李華玲針對西部民族地區(qū)經濟發(fā)展水平和民族文化特性，從空間結構、專業(yè)結構、層次結構、管理結構四個方面提出了因地制宜的實際方案；[6]三是鄉(xiāng)村振興背景下農村職業(yè)教育的功能研究，從助力鄉(xiāng)村人才振興的現(xiàn)實需要出發(fā)，重點發(fā)揮職業(yè)教育助力鄉(xiāng)村人力資本再開發(fā)以及人才培養(yǎng)精細化等功能；[7]四是關于農村職業(yè)教育面臨的問題與策略研究；[8]五是關于農村職業(yè)教育政策的研究，大部分學者都是針對政策的變遷以及政策的演變邏輯展開研究，[9]進行政策評價的研究極少，以李峻為代表，通過回顧和分析政策文本評價了改革開放以來的農村職業(yè)教育政策，[10]之后譚崇靜運用模糊數(shù)學原理構建了重慶市農村職業(yè)教育政策綜合評價模型。[11]隨著鄉(xiāng)村振興的實施，農村職業(yè)教育被賦予新的責任和使命，關于農村職業(yè)教育政策的研究具有新的意義和價值。

（二）政策評價研究現(xiàn)狀

政策評價對政策制定、執(zhí)行和反饋調整具有直接促進作用。[12]目前國內學者對政策評價展開的研究大致可以分為兩類。一類是針對政策的制定、執(zhí)行、政策效果全過程進行評價，這要求研究者具有正確的大局觀以及豐富的政策理論和實踐經驗，如趙莉曉基于公共政策評估的理論方法和特點建立創(chuàng)新政策評估理論框架；[13]另一類則是對政策文件本身的合理性進行評價，這通常都需要運用一些政策工具和評價模型才能順利進行，如王坤、沈娟等學者通過制訂量化標準，構建政策協(xié)同框架模型，對產教融合政策的協(xié)同性進行量化評價研究。[14]學者在構建評價模型過程中吸收了國外研究成果，主要方法有模糊綜合評價法、層次分析法等，但這些方法都存在各自缺陷，層次分析法是一種帶有模擬人腦的決策方式的方法，定性成分多；模糊綜合評價法做到了定性和定量相結合，擴大了信息量，但對于評價指標的選取和構建還具有一定難度。PMC（Policy Modeling Consistency）指數(shù)模型很好地解決了上述問題，一方面它可以容納大量樣本，可以設置n個二級變量，并假定每個變量權重相同；另一方面其評價指標的確定是通過文本挖掘進行分詞和特征詞提取客觀呈現(xiàn)，幾乎考慮到了任何一個可能相關的變量，避免了人腦決策的主觀性。如張永安針對區(qū)域科技創(chuàng)新政策、[15]國務院創(chuàng)新政策、[16]新能源汽車補貼政策[17]等進行了文本挖掘量化評價研究。

總的來說，目前國內對農村職業(yè)教育政策的研究主要聚焦于政策的演進邏輯和變遷研究，而運用專門的政策工具和評價模型對政策文本進行全面的量化評價研究文獻較少。PMC 指數(shù)模型很好避免了其他量化評價方法存在的主觀性，降低了指標選取和構建的難度，因此，本文嘗試運用PMC 指數(shù)模型對農村職業(yè)教育政策進行量化評價，分析各項政策的優(yōu)劣性和不同政策之間的一致性。

二、政策評價指標體系與PMC指數(shù)模型構建

（一）政策樣本選取

本研究選取2011年至2021年間，中共中央、國務院及各部委等發(fā)布的有關農村職業(yè)教育的國家政策作為研究對象，在白鹿智庫網站以及清華大學政府文獻信息系統(tǒng)以“農村職業(yè)教育”“鄉(xiāng)村振興”“農村改革”“農民培育”“農業(yè)現(xiàn)代化”等詞進行政策文件檢索，最終梳理出包含各種政策類型且分布于各年份的有效國家級政策文件30 份。由于農村職業(yè)教育政策以綜合性政策居多，散落在“脫貧攻堅”“鄉(xiāng)村振興”“農業(yè)農村現(xiàn)代化”“十四五”規(guī)劃等綜合性政策中，專項性政策文本以農民培育專項政策和扶持政策為主，數(shù)量較少，而PMC 指數(shù)模型多針對專項政策。因此，為保證政策樣本內容的全面性和比較的一致性，本研究選取8項政策的文本作為分析對象（見表1），其中有5 項專項政策，3 項綜合性政策，囊括了法律、規(guī)劃、意見、方案、通知等各種政策類型，且具有一定的時間跨度。

表1 8項有關農村職業(yè)教育的政策匯總

（二）政策關鍵內容提取與詞頻統(tǒng)計

本研究借助文本挖掘工具ROSTCM6 軟件，將近十年來涉及農村職業(yè)教育的30 項主要政策文件整理成文檔集導入軟件，對政策文本進行分詞處理，之后統(tǒng)計分詞后文檔的詞頻，按照詞頻由高到低輸出分詞結果，并在此基礎上將“加大”“強化”“深化”“推動”“落實”“健全”“完善”等對政策分析無實際意義的高頻政策常用詞以及“一批”等量詞，還有“重點”“方式”“水平”“能力”等對政策特性分析無意義的名詞剔除掉，從而整理出位列前80名的有效高頻詞匯（見表2）。

表2 前80名的詞匯及詞頻統(tǒng)計

（三）變量確認與多投入產出表建立

在總結農村職業(yè)教育政策文本高頻詞的基礎之上，在魯伊斯·埃斯特拉達（Ruiz Estrada）對政策評價研究的基礎上，參考張永安、馮佳等學者對變量參數(shù)的設定，[18]借鑒已有學者對職業(yè)教育政策指標的設定，并結合農村職業(yè)教育政策的具體特點，調整并確立了9 個一級變量，分別是政策基礎（X1）；政策性質（X2）；政策受體（X3）；政策時效（X4）；政策領域（X5）；政策內容（X6）；發(fā)布機構（X7）；政策功能（X8）；保障激勵（X9）。每個一級變量下設若干二級變量，共計52個二級變量（見表3）。

表3 農村職業(yè)教育政策PMC指數(shù)模型變量設置

建立多投入產出表（見表4）是計算9 個一級變量的基礎，變量設置好后，需要對PMC 指數(shù)模型進行參數(shù)設定。本文假定每一個二級變量的重要程度相同，權重相同，通過二進制0和1對二級變量參數(shù)設定，當政策符合標準賦值為1，不符合則賦值為0。此處需要特別說明的是發(fā)布機構（X7）有層級之分，且一項政策的發(fā)布機構可能是多個，為方便計算和實際比較，在賦值的時候根據(jù)最高發(fā)布機構進行賦值，二級變量參數(shù)設定（見表5）。

表4 多投入產出表

表5 二級變量參數(shù)的設定

續(xù)表5

（四）PMC指數(shù)計算

計算PMC 指數(shù)包括以下四個步驟：首先，將一級變量及二級變量放入表4的8項農村職教政策組合多投入產出表中；其次，在政策文本挖掘的基礎之上確定二級變量取值，根據(jù)公式（1）（2），其中t，j分別表示一級變量和二級變量編號，且各二級變量取值服從[0，1]分布；再次，根據(jù)公式（3）計算各一級變量，一級變量下的數(shù)值為二級變量得分之和與此二級變量個數(shù)之比，即算術平均值；最后，參考公式（4）計算出待評價政策的PMC 指數(shù)，即各一級變量指標值總和。最后根據(jù)PMC 指數(shù)對相應的農村職業(yè)教育政策做出評價，評級標準（見表6）。若計算結果位于7～9 表示政策最優(yōu)；位于5～6.99表示政策良好；位于3～4.99表示可接受的；位于0～2.99表示政策不良。

表6 政策PMC得分評價

式（3）中，t=一級變量；j=二級變量

（五）PMC曲面構建

在得出所有政策樣本的PMC 指數(shù)后，繪制政策的PMC 曲面呈現(xiàn)PMC 矩陣中的所有結果，其中，不同數(shù)值代表指標得分的不同數(shù)值，曲面凸出部分表示該政策在對應的評價指標上得分較高，凹陷部分則表示在對應的評價指標上得分較低，從而根據(jù)曲面的凹凸更直觀地分析各項政策的優(yōu)劣勢。本研究共設計9個變量，形成三階PMC矩陣，矩陣構建方式如式（5），各個政策樣本的矩陣結果（見表7）。

表7 政策樣本PMC矩陣結果

三、農村職業(yè)教育政策評價研究結果分析

根據(jù)PMC 指數(shù)結果及排名（見表8）以及每項政策的PMC 曲面圖可知，8 項政策相對較為科學合理，PMC 指數(shù)均值為7.578，其中5 項政策為優(yōu)秀等級，3 項政策為良好等級。從PMC 曲面圖可以看出P1、P5、P7 的曲面較為平緩，排名依次為P7＞P5＞P1；而P2、P4、P8 的曲面凹陷較多，凹陷程度排名為P2＞P4＞P8，證明這三項政策還有較大的改善空間，下面從兩個維度進行具體分析。

表8 8項政策的PMC指數(shù)

（一）各項政策PMC指數(shù)的均值比較分析

P0為完美政策，其PMC矩陣為：

我們通過繪制P0 的PMC 曲面圖與其他項政策的曲面圖進行對比分析，可以發(fā)現(xiàn)完美政策PMC曲面圖為一個與X軸、Y軸平行的完美平面，沒有出現(xiàn)任何凹陷（見圖1）。

圖1 政策P0的PMC曲面

1.《教育部等九部門關于加快發(fā)展面向農村的職業(yè)教育的意見》PMC指數(shù)的均值分析

《教育部等九部門關于加快發(fā)展面向農村的職業(yè)教育的意見》在表1的編號是“P1”，從P1的曲面圖來看，大部分數(shù)值在0.8～1 之間，只有X9（保障激勵）這一項對應的曲面圖數(shù)值在0.6～0.8之間。從曲面凹凸情況來看，大部分面呈現(xiàn)凸起狀態(tài)，也能夠說明P1 在各項指標上得分均較高（見圖2）。

圖2 政策P1的PMC曲面

《教育部等九部門關于加快發(fā)展面向農村的職業(yè)教育的意見》的PMC 指數(shù)為8.064，排名第3，等級為優(yōu)秀，總體來說，設計較為全面科學。作為十年來唯一一份直接以農村職業(yè)教育命名的政策文件，政策受體（X3）涵蓋了從農業(yè)農村、農民、政府等全面廣泛的受體，同時涉及教育、農村生態(tài)等7 個領域，在政策時效（X4）上，既有2011年至2020年近十年的長期規(guī)劃目標，也有短期的每年需培訓的人數(shù)規(guī)定，兼具預測、建議、描述等政策性質。但從均值來看，政策基礎（X1）這一項變量低于均值，說明在政策文本的制定上，對工作原則和總體思路的描述還需進一步完善。

2.《關于加強雨露計劃支持農村貧困家庭新成長勞動力接受職業(yè)教育的意見》的PMC 指數(shù)均值分析

《關于加強雨露計劃支持農村貧困家庭新成長勞動力接受職業(yè)教育的意見》在表1 的編號是“P2”，從P2 的曲面圖來看，大部分指標數(shù)值集中在0.6～0.8、0.8～1 這兩個數(shù)值區(qū)段，其中還有3個部分的數(shù)值屬于第三個數(shù)值區(qū)域，說明P2中有3項指標的數(shù)值是處在0.4～0.6之間的；從曲面的凹凸情況來看，凸點較少，凹陷面較多，說明P2 的多項指標得分并不算太高（見圖3）。

圖3 政策P2的PMC曲面

P2的PMC指數(shù)為6.479，排名第八，政策等級為良好。其中三個一級變量高于或等于均值，6個一級變量低于均值，政策受體（X3）、政策領域（X5）的分值均是8項政策中的最低分，僅為0.500。這也是由該政策的特殊性決定的，P2 為國務院扶貧辦、教育部、人社部等部門為支持農村貧困家庭接受職業(yè)教育出臺的雨露扶持計劃，主要涉及了經濟、教育領域，是所有政策樣本中涉及領域最少的一項政策。該政策的扶持對象主要是接受中職、高職等教育的農村貧困家庭，主要由地方政府落實，涉及的政策受體只有學生、職業(yè)院校、地方政府等。這兩項指標的不良表現(xiàn)直接拉低了P2 的PMC 指數(shù)值。此外，保障激勵（X9）的數(shù)值也比較低。

3.《“十三五”全國新型職業(yè)農民培育發(fā)展規(guī)劃》的PMC指數(shù)均值分析

《“十三五”全國新型職業(yè)農民培育發(fā)展規(guī)劃》在表1的編號是“P3”，從P3的曲面圖來看，大部分指標數(shù)值集中在0.8～1這個數(shù)值區(qū)段，其中有2個部分的數(shù)值為屬于第二個數(shù)值區(qū)域，說明P3 中有2 項指標的數(shù)值是處在0.6～0.8 之間的；從曲面的凹凸情況來看，僅有左側和中間有凹陷面，說明P3 有少量指標得分不算太高，大部分指標得分比較高（見圖4）。

圖4 政策P3的PMC曲面

P3的PMC指數(shù)為7.949，排名第五，政策等級優(yōu)秀。該政策是八項政策中唯一一項由農業(yè)部獨立頒布的政策，雖然僅僅涉及農民培育這一個問題，但政策的整體設計都比較科學。共有7項一級變量高于或等于均值，只有政策時效（X4）和政策領域（X5）兩項稍微低于均值。因為該政策是關于農民培育的一個“十三五”規(guī)劃，故其政策效力主要在“十三五”這五年的時期內發(fā)揮作用；在政策領域上，整個政策文件都是針對農民及其培訓展開，并沒有涉及生態(tài)和文化領域。如果要對該項政策進行完善，主要從政策涉及的領域開始完善。農民培育與鄉(xiāng)村生態(tài)和鄉(xiāng)村文化不應該分而治之，在規(guī)劃中應著力加強文化和生態(tài)建設，將鄉(xiāng)村文明和鄉(xiāng)村生態(tài)融入農民的培訓理念。

4.《貫徹落實〈職業(yè)教育東西協(xié)作行動計劃（2016—2020年）〉實施方案》的PMC指數(shù)均值分析

《貫徹落實〈職業(yè)教育東西協(xié)作行動計劃（2016—2020年）〉實施方案》在表1 的編號是“P4”，從P4 的曲面圖來看，各項指標數(shù)值集中在0.6～0.8、0.8～1 這兩個數(shù)值區(qū)段，其中有3 個部分的數(shù)值分布在第一數(shù)值區(qū)域，說明P4 中有3 項指標的數(shù)值是處在0.8～1之間的，最右側有一個細小狹長的數(shù)值居于第三數(shù)值區(qū)域，表示P4 有一項指標得分較低，處于0.4～0.6分數(shù)段內；從曲面的凹凸情況來看，較多面處于凹陷的狀態(tài)，說明P4的大部分指標得分都不算太高（見圖5）。

圖5 政策P4的PMC曲面

P4的PMC指數(shù)為6.571，排名第七，政策等級良好。兩項一級變量高于或等于均值，7項一級變量低于均值。該項政策相對于其他政策也具有一定的特殊性，是為完善職業(yè)教育扶貧工作機制而制訂的東西協(xié)作計劃實施方案，相較于P2，在政策領域（X5）方面，該計劃不僅僅通過經濟補助進行扶貧，還強調教育扶貧和產業(yè)發(fā)展相結合，涉及產業(yè)領域和技術領域；在政策受體（X4）方面，扶持對象除面向學生的職業(yè)教育以外，還面向企業(yè)經營管理人才和專業(yè)技術人才，政策受體更加廣泛，因此，PMC 指數(shù)比P2 更高一些。該項政策保障激勵（X9）方面得分僅為0.429，缺乏更為有效的保障激勵措施，改善該項政策首先考慮保障激勵方面，加大政策制度保障，重視人才激勵。

5.《國家職業(yè)教育改革實施方案》的PMC指數(shù)均值分析

《國家職業(yè)教育改革實施方案》在表1 的編號是“P5”，從P5的曲面圖來看，大部分指標數(shù)值集中在0.8～1這個數(shù)值區(qū)段，其中有2項指標的數(shù)值分別處在0.6～0.8、0.4～0.6 這兩個數(shù)值區(qū)段之間；從曲面的凹凸情況來看，與完美政策相比較，出現(xiàn)了與X軸和Y軸完全平行的平滑曲面，部分與完美政策貼合，說明P5有多項指標數(shù)值為1，且出現(xiàn)了矩陣行和矩陣列“1”值共振的區(qū)域，接近完美政策（見圖6）。

圖6 政策P5的PMC曲面

P5的PMC指數(shù)為8.175，排名第二，政策等級優(yōu)秀。共有7項一級變量高于或等于均值，僅有政策基礎（X1）和政策內容（X6）兩項低于均值。P5是由國務院獨立頒布的政策文件，在8項政策中政策發(fā)布機構級別最高，涉及經濟、政治、科技、產業(yè)等各大領域，既有長期規(guī)劃，也有中長期、短期目標，其保障激勵手段從法律法規(guī)、政策制度到財政、稅收、金融方面的資金支持，非常全面，為職業(yè)教育改革創(chuàng)新提供了完善的制度保障、經費保障和人才保障。但由于該政策為國家職業(yè)教育改革政策，較為宏觀，針對的是整個職業(yè)教育體系，關于農村職業(yè)教育發(fā)展的內容主要集中在提高中等職業(yè)教育發(fā)展水平部分，且篇幅并不大。因此，關于農村職業(yè)教育的內容并不全面，但該政策為農村職業(yè)教育方方面面發(fā)展都提供了指導和改革方向，是農村職業(yè)教育領域的重要政策。

6.《關于加快推進鄉(xiāng)村人才振興的意見》的PMC指數(shù)均值分析

《關于加快推進鄉(xiāng)村人才振興的意見》在表1的編號是“P6”，從P6的曲面圖來看，各項指標數(shù)值主要集中在0.8～1這個數(shù)值區(qū)段，其中有2個部分的數(shù)值居于第二數(shù)值區(qū)域，說明P6 中有2 項指標的數(shù)值處在0.6～0.8這個數(shù)值區(qū)段之間；從曲面的凹凸情況來看，整體平滑呈凸起狀，且有幾個曲面上的點在最高處相連，說明P6 有多項指標數(shù)值為1，僅有1處出現(xiàn)明顯凹陷，說明P6有一項指標得分較低（見圖7）。

圖7 政策P6的PMC曲面

P6的PMC指數(shù)為8.056，排名第四，政策等級優(yōu)秀。九項一級變量中共有8 項高于或等于均值，僅有政策時效（X4）一項低于均值，因為該項政策的目標任務是到2025年完成，其政策時效主要體現(xiàn)在近五年。P6 是今年最新發(fā)布的專門針對鄉(xiāng)村人才振興而制定的政策文件，而鄉(xiāng)村人才振興主要依靠農村職業(yè)教育，因此，該項政策是鄉(xiāng)村振興領域和農村職業(yè)教育領域非常重要的一項政策，其涵蓋的政策受體非常廣泛，從農業(yè)農村農民到職業(yè)院校的教師和學生以及企業(yè)、地方政府，均為其政策的受眾和執(zhí)行者，涉及面廣，政策較為完善。

7.《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進法》的PMC指數(shù)均值分析

《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進法》在表1 中的編號為“P7”，從P7的曲面圖來看，各項指標數(shù)值主要集中在0.8～1這個數(shù)值區(qū)段，且有多項指標數(shù)值為1，其中有1 個部分的數(shù)值居于第二數(shù)值區(qū)域，說明P7中有1項指標的數(shù)值處在0.6～0.8這個數(shù)值區(qū)段之間；從曲面的凹凸情況來看，整體平滑，出現(xiàn)了較大一塊平面，出現(xiàn)與完美政策曲面圖較大部分的貼合，說明P7有多項指標數(shù)值為1，接近完美政策（見圖8）。

圖8 政策P7的PMC曲面

P7的PMC指數(shù)為8.440，排名第一，政策等級優(yōu)秀。共有7項一級變量高于或等于均值，政策性質（X2）和政策內容（X6）低于均值，P7 是8 項政策中唯一一份法律類型的政策文件，也是我國第一部直接以“鄉(xiāng)村振興”命名的法律，填補了我國鄉(xiāng)村振興領域的立法空白。其政策效力，政策時效都是各樣本政策中最好的，政策類型為法律，具有強制性。

8.《關于做好2021年高素質農民培育工作的通知》的PMC指數(shù)均值分析

《關于做好2021年高素質農民培育工作的通知》在表1 的編號是“P8”，從P8 的曲面圖來看，各項指標數(shù)值集中在0.8～1、0.6～0.8、0.4～0.6、0.2～0.4 這4 個數(shù)值區(qū)段，大部分指標數(shù)值還是集中在0.8～1 區(qū)間段內，有1~2 項指標的數(shù)值處在0.6～0.8、0.6～0.4這兩個數(shù)值區(qū)段之間，有1項指標的數(shù)值處在0.2～0.4數(shù)值區(qū)段；從曲面的凹凸情況來看，多個曲面向下凹陷明顯，說明P8 有多項指標數(shù)值較低，還有待完善（見圖9）。

圖9 政策P8的PMC曲面

P8的PMC指數(shù)為6.887，排名第六，政策等級良好。共有6 項一級變量低于均值，3 項一級變量高于或等于均值，其政策時效（X4）是8 項政策10個一級變量中的最低分，僅為0.333。P8是農業(yè)農村辦公廳根據(jù)P7 的有關要求制定的關于高素質農民培育的通知文件，該政策僅是針對如何做好2021年的農民培育工作，其政策時效僅是2021 一年，故在8項政策中政策時效最短。此外，P8保障激勵（X9）的分值也比較低，缺乏法律法規(guī)制度保障，也沒有針對農業(yè)企業(yè)的稅收優(yōu)惠及金融支持。若要改進該政策先重點考慮這兩個方面，雖然該政策主要針對2021年的農民培育問題，但在整體的政策設計上也應有長期的規(guī)劃，同時要著力拓寬資金的籌措來源，給有意愿創(chuàng)業(yè)的農民和企業(yè)家提供適當?shù)慕鹑谥С?，促進農民就業(yè)創(chuàng)業(yè)。

（二）各項政策凹陷指數(shù)的整體分析

參考宋亞萍的“完美政策”設想與比較分析，[19]將政策一級變量得分與各項均為滿分的“完美”政策進行比較，兩者差值即為凹陷指數(shù)，本文也計算了各項政策的凹陷指數(shù)，因X7 的數(shù)值在形成時與其他指標計算方式不一致，故在進行凹陷指數(shù)比較時，不將X7 列入比較指標?，F(xiàn)在從橫向和縱向的角度對各項政策的凹陷指數(shù)進行整體分析。

從橫向角度即從各一級變量的均值凹陷情況來看（見表9，圖10），所有政策平均在保障激勵（X9）方面的凹陷程度最大，均值為0.304，其次是政策時效（X4），凹陷指數(shù)均值為0.250，凹陷程度排第三位的是政策內容（X6），均值為0.234，第四位是政策領域（X5），均值為0.172。說明農村職業(yè)教育政策文本在這四個方面還存在不足，需要逐一進行改善。

表9 8項政策的PMC凹陷指數(shù)

圖10 各一級變量凹陷指數(shù)雷達圖

從縱向角度即各項政策的凹陷情況看（見表9），8 項政策的凹陷指數(shù)范圍大致在0.56～2.52。其中，P7 凹陷指數(shù)最小，為最優(yōu)政策，P7 的各項一級變量都幾乎接近最優(yōu)政策。P2 凹陷指數(shù)最大，為2.521，距離最優(yōu)政策最遠。從圖11中可以發(fā)現(xiàn)，P2 在政策基礎和政策功能方面表現(xiàn)良好，分析其政策文本以及二級變量賦值可知，該政策有清晰的指導思想、工作目標、工作原則，且職責分工非常明確，分別規(guī)定了扶貧部門、教育部門、人社部門各自的工作，部門之間的溝通與聯(lián)動較好。但在政策受體和政策領域方面凹陷程度較大，這與該政策自身的性質相關，該政策是一項專門的職業(yè)教育扶貧政策，重點針對農村貧困家庭新成長勞動力，主要扶貧方式是扶貧助學補助。因此，其涉及的政策對象和政策領域都具有一定局限性。該政策的目標之一是“實現(xiàn)一人長期就業(yè)，全家穩(wěn)定脫貧”，這是一項長期的工作，說明這項政策是一項需要長期執(zhí)行的政策。從政策文本分析，該政策也有短期內容規(guī)定，如“確定補助標準為每生每年3,000元左右”，但是缺乏中長期的階段性目標規(guī)定和階段性督查工作的落實。在保障激勵方面，只有基本的財政投入、宣傳考核和就業(yè)信息監(jiān)測，缺乏更加硬性的制度保障，資金來源也較為單一。因此該政策的改進路徑主要從保障激勵入手，加大激勵措施上的投入，提高政策實施的順暢度和效力。可以通過適當拓寬資金來源途徑，爭取更廣泛的人員支持，從而使該政策惠及更廣泛的受眾，在增加政策受體的同時，也能更好拓展政策的作用領域。

圖11 P2與P7各項得分對比

四、研究結論

根據(jù)農村職業(yè)教育政策文本的PMC 指數(shù)模型分析可以得出以下結論：在8項農村職業(yè)教育政策文件中，5 項政策評級為優(yōu)秀，3 項政策評級為良好，說明8 項農村職業(yè)教育政策均較為科學、合理。在對各項政策的凹陷指數(shù)進行整體分析的基礎上發(fā)現(xiàn)，所有政策平均在保障激勵（X9）、政策時效（X4）、政策內容（X6）、政策領域（X5）等方面均值較高，需要進行改善。8 項政策中P7 政策PMC 指數(shù)最大，凹陷指數(shù)最小，政策最優(yōu)，在各個一級變量的政策指標中表現(xiàn)優(yōu)秀，排名第一；P2 政策PMC 指數(shù)最小，凹陷指數(shù)最大，排名最末，在政策基礎和政策功能方面表現(xiàn)優(yōu)秀，在保障激勵、政策時效和政策領域方面還需改進和完善。具體來看，各項農村職業(yè)教育政策在以下方面還存在不足，需要進一步改善。

（一）保障激勵層面：缺乏人才激勵和制度保障

在保障激勵方面，所選取的大部分政策樣本有財政經費投入和建立相關評價考核機制等保障，也有明顯的資源傾斜傾向，對農村發(fā)展和農民培育都有相關的優(yōu)惠手段，但是在人才激勵方面涉及的內容不多，缺乏人才激勵的具體措施，對相關的企業(yè)和創(chuàng)業(yè)人員缺乏金融支持和稅收優(yōu)惠。其次，缺乏剛性的制度保障，政策的法律效力有待進一步加強。例如P8 保障激勵（X9）的分值比較低，只有0.571，缺乏法律法規(guī)制度保障，也沒有針對農業(yè)企業(yè)的稅收優(yōu)惠及金融支持；P2 保障激勵（X9）指標得分為0.429，在這方面，只有基本的財政投入、宣傳考核和就業(yè)信息監(jiān)測，缺乏更加硬性的制度保障，資金來源也較為單一。

（二）政策時效層面：長短期難結合，落入短視“陷阱”

在政策時效方面，研究發(fā)現(xiàn)，有些政策有長期的規(guī)劃，但缺乏中長期或短期的可落地的目標和階段性的政策效果評估，有些政策僅針對短期內的目標實現(xiàn)制定相關政策要求，缺乏與國家長期發(fā)展目標規(guī)劃對接的傾向，在政策時效上很難實現(xiàn)兼顧長期、中長期、短期的政策目標和內容，一些政策在執(zhí)行過程中很容易落入短視的“陷阱”。例如P2，其政策時效得分為0.667，低于均值，該政策解決的是“實現(xiàn)一人長期就業(yè)，全家穩(wěn)定脫貧”的長期性工作，既需要有長期的規(guī)劃，也要有短期內容規(guī)定，同時還要重視中長期的階段性目標規(guī)定和階段性督查工作的落實，檢查脫貧工作成效。

（三）政策內容層面：內容單一，惠及面窄

通過對8項政策的文本內容進行評價發(fā)現(xiàn)，多項政策的主題和內容都不夠全面，政策受體不夠廣泛，惠及面較窄，如P5，其政策內容項的得分只有0.5，該政策為國家職業(yè)教育改革政策，整體內容較為宏觀，針對的是整個職業(yè)教育體系，關于農村職業(yè)教育發(fā)展的內容主要集中在提高中等職業(yè)教育發(fā)展水平部分，篇幅并不大，關于農村職業(yè)教育的主題涉及并不全面。目前大部分農村職業(yè)教育政策內容涉及農民培育和鄉(xiāng)村振興，但往往忽視涉農專業(yè)設置、師資建設和農業(yè)農村現(xiàn)代化等內容。在農村實施職業(yè)教育過程中，職業(yè)學校適當設置涉農專業(yè)，加強師資建設對實現(xiàn)農村職業(yè)教育服務農業(yè)農村現(xiàn)代化具有關鍵作用。

（四）政策涉及領域層面：較少涉及生態(tài)、文化領域

政策作用的領域比較局限，不夠開放。如P3在解決“農民培育”問題就只圍繞這一問題制定政策，并沒有涉及生態(tài)和文化領域，將農民培育和文化傳承以及生態(tài)治理割裂開，但農民培育與農業(yè)農村的發(fā)展、與農村職業(yè)教育的發(fā)展以及整個鄉(xiāng)村的振興和鄉(xiāng)村生態(tài)的改變都是息息相關的，而且農民培育問題也不僅僅是一個教育領域的問題，還涉及經濟、科技、產業(yè)、文化、社會甚至生態(tài)問題，并且農民的可持續(xù)發(fā)展本身就是一個生態(tài)問題；再如P4，在政策領域得分只有0.625，低于均值，該計劃不僅僅通過經濟補助進行扶貧，還強調教育扶貧和產業(yè)發(fā)展相結合，涉及產業(yè)領域和技術領域。

五、農村職業(yè)教育政策文本的優(yōu)化策略與建議

在參考和綜合其他政策樣本優(yōu)點的基礎上，完善以上不足之處，提出以下四個方面的政策優(yōu)化策略。

（一）重視人才激勵，完善制度保障

獎勵支持措施方面尤其要重視人才激勵，政策制定者要善于針對不同的人員制定不同的激勵措施，且盡力完善評價考核和獎懲制度，提高政策的激勵效果，充分調動執(zhí)行主體對職業(yè)教育改革創(chuàng)新的積極性，給想要創(chuàng)業(yè)的農民和企業(yè)家提供適當?shù)馁Y金支持，促進農民就業(yè)創(chuàng)業(yè)。

農村職業(yè)教育政策事關“三農”的發(fā)展和鄉(xiāng)村振興的順利實施，其政策的法律效力適當提高，對于喚起農民的參與性和政治覺悟至關重要。從選取的幾項政策來看，在保障措施方面缺乏硬性的制度保障。一方面，《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進法》為農村職業(yè)教育政策提供法律支撐。應積極為農村職業(yè)教育發(fā)展進一步完善各項保障制度。另一方面，要明確各個參與主體的責任，加強各項培訓培育工作的合法合規(guī)合理，提高農民培訓的有效性，具體可通過提高民辦培訓機構的招標門檻，對民辦培訓學校加強監(jiān)管，明晰法律責任和法律禁止。通過第三方評估機構，使得農村開展的農民培訓可以真正落地。企業(yè)、農民、農產品經營者、民辦培訓學校以及第三方評估機構都要依法依規(guī)辦事，最大程度服務鄉(xiāng)村振興，服務“三農”，同時要嚴格監(jiān)督政府行為，將政府的招標行為置于法律的制約和控制之下，不搞“形象工程”“政績工程”，提高農村職業(yè)教育政策的法治化水平。

（二）堅持長期規(guī)劃與短期目標相結合，增強政策時效

無論是農村職業(yè)教育改革還是“三農”問題都是一個需要長期關注的問題，且目前仍然存在許多亟待解決的難點，因此，在制定農村職業(yè)教育政策的時候不能缺失長期的發(fā)展規(guī)劃，也不能忽視現(xiàn)存的問題。細化和明確政策目標，是政策得以順利執(zhí)行的首要條件，大部分農村職業(yè)教育的政策文本都是僅有長期規(guī)劃和總體目標，沒有針對特定時間段對規(guī)劃進行分解，缺乏短期規(guī)劃和階段性目標，對各項指標也無明確規(guī)定，執(zhí)行起來缺乏任務對照，使得政策喪失了可行性?；谝陨蠁栴}，建議宏觀的規(guī)劃政策可以更進一步細化制定階段性目標，微觀政策要注意與國家重要規(guī)劃緊密結合和聯(lián)系，積極配套起來。要在長期規(guī)劃和總體目標統(tǒng)領下，進行目標分解，制訂中期和短期規(guī)劃，各層目標形成一個可執(zhí)行、可反饋、可操作的序列，例如培育多少人，完成哪些人才培育任務，預計什么時候完成，明晰整個政策執(zhí)行過程中的首要任務和關鍵任務，分清主要矛盾和次要矛盾以及矛盾的主要方面，做到有條不紊，重點突破。

（三）豐富政策內容，重視涉農專業(yè)保護政策

目前職業(yè)教育的政策內容主要圍繞宏觀議題展開，包括農村職業(yè)教育的辦學形式、規(guī)模擴大、農村職教體系的構建以及基礎能力的建設等，需要進一步豐富農村職業(yè)教育政策的內容，完善微觀層面以及職業(yè)教育系統(tǒng)內部要素相關的配套政策，比如，農村職業(yè)教育涉農專業(yè)保護政策，農村職教師資建設的支持政策，勞動力轉移相關的激勵政策等。農村職業(yè)教育政策的制定者應樹立多元、多層次、系統(tǒng)的農村職業(yè)教育質量觀，既要注重宏觀政策的制定，同時也要根據(jù)現(xiàn)實問題和農村職業(yè)教育困境出臺相應的配套措施，圍繞農村職業(yè)教育內部體系以及外部需求，從基礎設施建設到人才培養(yǎng)，從涉農專業(yè)設置到雙師素質師資的建設，從經費支持政策到學生資助政策均要有效配套起來，才能實現(xiàn)農村職業(yè)教育規(guī)模、質量、效益內在協(xié)調統(tǒng)一發(fā)展，逐步豐富農村職業(yè)教育的政策內容，完善農村職業(yè)教育政策體系，確保政策能夠配套實施，有效執(zhí)行。

（四）拓寬政策維度，向生態(tài)、文化領域傾斜

“三農”問題與鄉(xiāng)村振興息息相關，與整個社會的經濟發(fā)展密切聯(lián)系，而農業(yè)農村發(fā)展與農民培育都離不開農村職業(yè)教育，職業(yè)教育通過技術賦能為廣大農村地區(qū)培養(yǎng)了多樣化人才，改變了鄉(xiāng)村生態(tài)，促進了鄉(xiāng)村振興。因此，未來的職業(yè)教育要在鄉(xiāng)村振興中敢作為、大作為，未來農村職業(yè)教育政策的制定需要涉及更豐富的主題，惠及更廣泛的受眾，拓展更多的領域，不僅在經濟教育領域，在生態(tài)、文化、科技領域也要有涉及、有作為、有貢獻，幫助農村實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

鄉(xiāng)村振興的總要求是產業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕，其中生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明被放在至關重要的地位。2018年4月，習近平總書記作出重要指示強調，“農村環(huán)境整治這個事，不管是發(fā)達地區(qū)還是欠發(fā)達地區(qū)都要搞”“建設好生態(tài)宜居的美麗鄉(xiāng)村，讓廣大農民在鄉(xiāng)村振興中有更多獲得感、幸福感?！盵20]在2020年的中央農村工作會議上也再次強調要注重環(huán)境整治，注重保護傳統(tǒng)村落和鄉(xiāng)村特色風貌。但是在政策文本分析過程中發(fā)現(xiàn)，極少有涉及生態(tài)、文化領域的相關政策，實現(xiàn)生態(tài)宜居不僅是體現(xiàn)在行為上，更體現(xiàn)在思想觀念的認同和轉變上，而職業(yè)教育和職業(yè)培訓在思想教育和觀念認同上承擔著重要作用，在政策文本中應增加對生態(tài)保護和環(huán)境整治的相關論述，農民培育與鄉(xiāng)村生態(tài)和鄉(xiāng)村文化不應該分而治之，在規(guī)劃中應著力加強文化和生態(tài)建設，將鄉(xiāng)村文明和鄉(xiāng)村生態(tài)融入農民的培訓理念，生態(tài)、文化科技要齊頭并進。

總體而言，本研究為職業(yè)教育政策量化研究提供了一種全新的研究方式，豐富了農村職業(yè)教育政策評價的研究成果，也為已出臺的政策提供了相對客觀的改進路徑，為未來農村職業(yè)教育領域政策制定提供了參考。但研究還存在一些局限性和不足，主要有以下幾個方面：（1）基于政策樣本比較的一致性，本研究選取的樣本時間跨度較大，選取的都是國家級、部級政策，只大致囊括了政策類型（法規(guī)、規(guī)劃、意見、方案等），但沒有覆蓋國家級、省級、地方的農村職業(yè)教育政策，對于政策的評價還不夠全面。（2）變量的維度和代表性還需進一步研究。雖然本研究對30 份政策文件進行了文本挖掘，通過詞頻分析較為客觀地對一級變量和二級變量進行了設置，但在進行政策文本深度閱讀和構建投入產出表的過程中發(fā)現(xiàn)，評價維度還是難以高度概括所有相關政策，還需要進一步凝練和深度挖掘，變量的延展性、全面性和代表性需進一步加強。（3）政策制定的本質在于執(zhí)行，本研究只是對政策文本的內容進行了評價，停留在政策制定的層面，但對政策的具體執(zhí)行效果，政策之間配套制定的成效等方面仍需加強進一步的研究，結合政策的具體執(zhí)行成效進一步確定政策評價的維度以及提出更易操作、更可行的政策改進路徑。