李兆東 李振覃

【摘要】生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成， 是生態(tài)文明建設(shè)的必由之路。 國(guó)家審計(jì)作為黨和國(guó)家監(jiān)督體系的重要組成部分， 發(fā)揮著促進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化實(shí)施的作用。 本文首先分析國(guó)家審計(jì)監(jiān)督為何能夠促進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化， 在生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化體系特征的基礎(chǔ)上， 探討生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化與國(guó)家審計(jì)體系的匹配程度， 進(jìn)而針對(duì)環(huán)境政策制度、資源管理利用、環(huán)境治理項(xiàng)目和生態(tài)責(zé)任履行等生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化建設(shè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)， 通過國(guó)家審計(jì)業(yè)務(wù)協(xié)同， 構(gòu)建審計(jì)監(jiān)督實(shí)施路徑， 并提出發(fā)展研究型審計(jì)、統(tǒng)籌審計(jì)力量、共享基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、強(qiáng)化審計(jì)問責(zé)等相關(guān)政策建議。

【關(guān)鍵詞】國(guó)家審計(jì);生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化;審計(jì)協(xié)同;環(huán)境審計(jì)

【中圖分類號(hào)】F812? ? ? 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A? ? ? 【文章編號(hào)】1004-0994（2022）14-0116-6

黨的十八大以來， 生態(tài)文明建設(shè)作為“五位一體”總體布局的組成部分， 各行各業(yè)都給予了高度重視， 已經(jīng)成為各領(lǐng)域的重點(diǎn)工作。 十九大報(bào)告提出要深化生態(tài)文明體制改革， 堅(jiān)持以生態(tài)文明理念為指導(dǎo)， 強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識(shí)， 進(jìn)一步推進(jìn)人與自然的和諧發(fā)展。 十九屆五中全會(huì)也提出通過健全生態(tài)文明統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制， 加快推進(jìn)綠色發(fā)展工作， 為新時(shí)期中國(guó)特色生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化建設(shè)指明了方向。 當(dāng)前， 我國(guó)的生態(tài)環(huán)境治理正處在“壓力疊加、負(fù)重前行”的關(guān)鍵時(shí)期， 強(qiáng)化各種監(jiān)督手段是推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化的必要措施。 審計(jì)作為黨和國(guó)家監(jiān)督體系的重要組成， 通過審查生態(tài)環(huán)境治理財(cái)政資金， 跟蹤生態(tài)環(huán)境治理政策執(zhí)行， 監(jiān)督和評(píng)價(jià)資源管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)治理行為， 已經(jīng)發(fā)揮出保障生態(tài)文明建設(shè)的作用。 隨著生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化目標(biāo)的提出， 審計(jì)的制度環(huán)境也將發(fā)生明顯變化， 因此如何有效地整合現(xiàn)有審計(jì)力量， 促進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)， 是亟需解決的實(shí)際問題。

一、國(guó)家審計(jì)為何能夠促進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化建設(shè)

（一）國(guó)家審計(jì)監(jiān)督是生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化建設(shè)的內(nèi)在需求

習(xí)近平總書記指出： “國(guó)家治理體系和治理能力是一個(gè)國(guó)家制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)。 ”對(duì)國(guó)家治理現(xiàn)代化的研究應(yīng)該從系統(tǒng)論的角度出發(fā)， 在整體和協(xié)同情景下定位選擇現(xiàn)代化治理系統(tǒng)的構(gòu)成要素[1] 。 為實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境治理系統(tǒng)的深刻變革與重塑再造， 持續(xù)提升環(huán)境治理效能， 需要構(gòu)建治理理念價(jià)值引領(lǐng)下的現(xiàn)代化生態(tài)環(huán)境治理結(jié)構(gòu)體系， 并以建立多主體協(xié)同治理模式、推動(dòng)治理制度完善、實(shí)現(xiàn)治理功能覆蓋、提升環(huán)境治理效能為主要任務(wù)， 創(chuàng)新治理舉措， 實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化治理目標(biāo)。

環(huán)境治理需要耗費(fèi)大量成本， 諸多環(huán)境治理項(xiàng)目和工程是在資金撥付的基礎(chǔ)上開展的， 在這一過程中形成了各種風(fēng)險(xiǎn)。 各級(jí)政府對(duì)國(guó)家環(huán)保政策的落實(shí)可能存在不切實(shí)不規(guī)范的情形， 導(dǎo)致制度執(zhí)行與其制定初衷存在偏差。 治理投入量化與治理效果評(píng)價(jià)是社會(huì)公眾密切關(guān)注的核心問題， 在治理主體行為規(guī)范、財(cái)政資金管理使用、工程項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)、金融產(chǎn)品投放等方面均存在隱患。 現(xiàn)階段的生態(tài)環(huán)境治理亟需一種監(jiān)督機(jī)制來降低風(fēng)險(xiǎn)， 審計(jì)作為一種“經(jīng)濟(jì)體檢”， 能夠充分發(fā)揮其經(jīng)濟(jì)監(jiān)督的職能， 密切關(guān)注自然資源資產(chǎn)、生態(tài)污染防治、環(huán)境保護(hù)和修復(fù)等重要環(huán)節(jié)， 糾正生態(tài)環(huán)境治理政策設(shè)計(jì)、行為管理、資金使用等偏差， 引導(dǎo)治理的良性發(fā)展。

（二）國(guó)家審計(jì)監(jiān)督能夠?yàn)樯鷳B(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化建設(shè)提供保障

十九屆四中全會(huì)提出建立健全黨和國(guó)家監(jiān)督體系， 加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的制約， 并對(duì)環(huán)境監(jiān)督制度進(jìn)行了探討， 提出了固定污染源監(jiān)管、自然資源產(chǎn)權(quán)、生態(tài)補(bǔ)償和生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)葍?nèi)容。 但上述環(huán)境監(jiān)督制度屬于環(huán)境規(guī)制， 如污染源勘測(cè)、自然資源產(chǎn)權(quán)分等定級(jí)和價(jià)格評(píng)估等是由環(huán)保部門制定， 本質(zhì)上是行政監(jiān)督， 此類行政監(jiān)督不能完全解決治理過程中因所有權(quán)引發(fā)的問題， 如資金、金融等方面的偏差， 因此難以滿足現(xiàn)代化環(huán)境治理需求。

公共資源的委托受托關(guān)系是現(xiàn)代化國(guó)家治理產(chǎn)生的根源， 國(guó)家審計(jì)是一種通過對(duì)公共受托責(zé)任進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)價(jià)來促進(jìn)政府更高效履職的制度安排[2] 。 國(guó)家治理結(jié)構(gòu)中需要一個(gè)環(huán)節(jié)來保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康運(yùn)行， 審計(jì)的超然獨(dú)立性使其具有其他監(jiān)督機(jī)制無法替代的特殊作用[3] 。 最新通過的《審計(jì)法（修正草案）》在保留基本審計(jì)制度的前提下， 明確將國(guó)有資源、資產(chǎn)、公共資金和銀行機(jī)構(gòu)等納入審計(jì)對(duì)象， 拓寬審計(jì)范圍， 強(qiáng)化國(guó)家審計(jì)通過“治已病、防未病”來保障生態(tài)環(huán)境治理的實(shí)施， 揭示環(huán)境治理的弊端， 研判問題產(chǎn)生的規(guī)律與趨勢(shì)， 通過挖掘、積累工作經(jīng)驗(yàn)， 完善審計(jì)結(jié)果公告、推廣審計(jì)案例， 避免屢審屢犯及其他違法違規(guī)行為的出現(xiàn)[4] 。

（三）國(guó)家審計(jì)具備對(duì)生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化建設(shè)監(jiān)督的現(xiàn)實(shí)條件

在推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)和綠色發(fā)展進(jìn)程中， 國(guó)家審計(jì)在審計(jì)實(shí)務(wù)方面積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)， 在污染防治方面體現(xiàn)出堅(jiān)實(shí)的制度保障作用。 2018年在審查生態(tài)環(huán)保工作時(shí)， 對(duì)環(huán)渤海地區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)情況展開了審計(jì); 2019年圍繞239.3億元中央財(cái)政生態(tài)環(huán)保資金、各省水污染防治相關(guān)資金以及各級(jí)政府對(duì)生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目資金的管理使用情況進(jìn)行審計(jì); 2020年對(duì)20省近三年大氣污染防治、退耕還林等情況進(jìn)行抽審， 項(xiàng)目涉及生態(tài)環(huán)保資金高達(dá)3138.62億元。

國(guó)家審計(jì)在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域取得了良好的工作效果， 有著較為顯著的進(jìn)展。 各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)也相繼建立了自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)大數(shù)據(jù)平臺(tái)， 創(chuàng)新審計(jì)技術(shù)方法， 利用地理信息系統(tǒng)、衛(wèi)星遙感等先進(jìn)技術(shù)優(yōu)化審計(jì)取證。 審計(jì)機(jī)關(guān)還積極尋求相關(guān)部門的合作與支持， 吸納政府各部門的專業(yè)人員組成審計(jì)小組， 收集并分析國(guó)土、環(huán)保、林農(nóng)等部門數(shù)據(jù)， 提高審計(jì)效率， 協(xié)同推進(jìn)審計(jì)工作。

綜上所述， 國(guó)家審計(jì)在審計(jì)實(shí)務(wù)發(fā)展、審計(jì)隊(duì)伍建設(shè)與審計(jì)技術(shù)方法等方面都已經(jīng)形成較為完備的體系， 為國(guó)家審計(jì)服務(wù)生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化建設(shè)提供了現(xiàn)實(shí)條件。

二、國(guó)家審計(jì)體系： 生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化的制度保障

（一）生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化的體系特征

生態(tài)環(huán)境治理是國(guó)家治理的重要組成， 生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化是國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。 生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化包括治理理念、治理模式、治理制度、治理功能和治理效能等五個(gè)要素， 這五個(gè)要素相互關(guān)聯(lián)、相互協(xié)調(diào)并形成一個(gè)系統(tǒng)， 如圖1所示。

生態(tài)環(huán)境治理理念貫穿治理過程， 體現(xiàn)的是治理的價(jià)值屬性[5] 。 要秉持“綠色發(fā)展”理念， 有序推進(jìn)綠色技術(shù)創(chuàng)新， 自覺推動(dòng)綠色循環(huán)發(fā)展; 堅(jiān)持“區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展”理念， 合理配置資源和能源， 實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)的高質(zhì)量發(fā)展; 貫徹“生命共同體”理念， 按照生態(tài)環(huán)境的特點(diǎn)和規(guī)律開展保護(hù)、修復(fù)和治理工作。

治理模式是由治理主體、治理主體權(quán)責(zé)、治理主體間相互關(guān)系所構(gòu)成的[6] 。 政府是生態(tài)環(huán)境治理的首要負(fù)責(zé)人， 但本身也在組織管理、信息不對(duì)稱、利益協(xié)調(diào)等方面存在諸多交易成本[7] ， 主要負(fù)責(zé)厘清企業(yè)和社會(huì)治理主體的權(quán)責(zé)關(guān)系， 明確治理目標(biāo)和工作重點(diǎn)。

治理制度是國(guó)家治理現(xiàn)代化體系的重要支撐， 根據(jù)十九屆四中全會(huì)對(duì)生態(tài)文明制度的相關(guān)表述， 可以將生態(tài)環(huán)境治理制度劃分為自然資源開發(fā)利用制度、生態(tài)污染管控防治制度、生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)修復(fù)制度和生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任制度四個(gè)方面。

治理功能是對(duì)“環(huán)境治理體系發(fā)揮怎樣效能”問題的探討[8] ， 是治理體系在“行動(dòng)”上的宏觀表征， 生態(tài)環(huán)境治理功能主要包括生態(tài)環(huán)境規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)、環(huán)境影響評(píng)價(jià)和環(huán)境責(zé)任評(píng)價(jià)四個(gè)功能。

治理效能可以理解為治理主體通過治理過程對(duì)環(huán)境問題解決的最終影響， 在關(guān)注環(huán)境狀況的同時(shí)關(guān)注治理結(jié)構(gòu)的狀態(tài)。 治理效能要根植于治理理念價(jià)值體系， 在政府與企業(yè)、社會(huì)對(duì)話協(xié)商語境中強(qiáng)化對(duì)功能和制度的考量， 將形成的治理體系評(píng)價(jià)信息逆向反饋給治理理念， 實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境治理體系的首尾銜接、靈活調(diào)整和循環(huán)運(yùn)行。

（二）促進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化的國(guó)家審計(jì)體系

1. 生態(tài)環(huán)境治理領(lǐng)域涉及的國(guó)家審計(jì)制度類型。 《“十三五”國(guó)家審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》將我國(guó)的國(guó)家審計(jì)按照業(yè)務(wù)類型主要分為政策落實(shí)跟蹤審計(jì)、財(cái)政審計(jì)（含工程投資審計(jì)）、金融審計(jì)、企業(yè)審計(jì)、民生審計(jì)、資源環(huán)境審計(jì)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)和涉外審計(jì)8種[9] 。 隨著生態(tài)文明建設(shè)的發(fā)展， 十八屆三中全會(huì)后又出現(xiàn)了領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)制度， 并考慮到工程建設(shè)在生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化中的重要地位， 單列工程審計(jì)， 最終得到作用于生態(tài)環(huán)境治理的9種國(guó)家審計(jì)類型： 政策審計(jì)（a）、資源環(huán)境審計(jì)（b）、自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)（c）、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)（d）、財(cái)政審計(jì)（e）、工程審計(jì)（f）、企業(yè)審計(jì)（g）、金融審計(jì)（h）和民生審計(jì)（i）等。

2. 促進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化的國(guó)家審計(jì)體系框架。 治理模式、治理制度和治理功能作為生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化體系的中樞部分， 是國(guó)家審計(jì)發(fā)揮作用的重要著力點(diǎn)。 治理效能是生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化體系建設(shè)的目標(biāo)， 是審計(jì)評(píng)價(jià)的最終標(biāo)準(zhǔn)。

治理模式需要政府、市場(chǎng)和社會(huì)的協(xié)同， 最大程度地發(fā)揮各方優(yōu)勢(shì)[4] 。 在治理模式形成過程中， 政府行為由國(guó)家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、財(cái)政審計(jì)調(diào)節(jié)， 市場(chǎng)行為可以由國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、企業(yè)審計(jì)、金融審計(jì)等控制， 社會(huì)行為由民生審計(jì)促進(jìn)。 具體來說， 經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)（d）對(duì)機(jī)關(guān)部門、企事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任的履職行為進(jìn)行監(jiān)督， 重點(diǎn)評(píng)價(jià)其在履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任的過程中是否重視生態(tài)環(huán)境保護(hù)， 有無造成嚴(yán)重的環(huán)境影響， 在取得經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的同時(shí)， 當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境能否繼續(xù)支撐經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展; 財(cái)政審計(jì)（e）對(duì)各級(jí)政府預(yù)算執(zhí)行情況、各類財(cái)政資金的運(yùn)用情況、運(yùn)用財(cái)政資金項(xiàng)目的建設(shè)情況等進(jìn)行監(jiān)督， 判斷財(cái)政資金的使用是否有利于生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化模式的形成; 企業(yè)審計(jì)（g）組織專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查關(guān)注企業(yè)的個(gè)體行為， 對(duì)與國(guó)有資產(chǎn)、資源和資本相關(guān)的監(jiān)管、投資、運(yùn)營(yíng)單位加大審計(jì)力度， 規(guī)范企業(yè)在市場(chǎng)中偏離生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的行為; 金融審計(jì)（h）對(duì)金融機(jī)構(gòu)實(shí)施審計(jì)監(jiān)督， 審查金融機(jī)關(guān)貸款方向是否符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)支持政策， 綠色金融、低碳金融的開展和實(shí)施情況， 金融杠桿有無發(fā)揮促進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化的作用; 民生審計(jì)（i）， 生態(tài)環(huán)境治理的重要任務(wù)之一是解決影響民生的重大環(huán)境污染問題， 城市和鄉(xiāng)村的生態(tài)環(huán)境改善是民生的前提， 通過民生審計(jì)， 判斷生態(tài)環(huán)境治理是否達(dá)到民眾期望， 有利于治理模式的進(jìn)一步優(yōu)化和完善。

治理制度決定治理功能的發(fā)揮， 通過政策審計(jì)（a）和資源環(huán)境審計(jì)（b）密切關(guān)注生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域重大政策制度落實(shí)情況， 組織實(shí)施生態(tài)文明建設(shè)政策落實(shí)情況審計(jì)， 推動(dòng)做好碳排放碳達(dá)峰的統(tǒng)籌工作。 結(jié)合各地區(qū)不同時(shí)期的環(huán)境狀況， 審查與水、森林、礦產(chǎn)等資源相關(guān)的政策制度執(zhí)行情況， 對(duì)各部門構(gòu)建綠色發(fā)展政策體系、貫徹落實(shí)生態(tài)安全和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防控等情況進(jìn)行監(jiān)督， 促進(jìn)各項(xiàng)約束性指標(biāo)更加科學(xué)合理; 對(duì)資源環(huán)境專項(xiàng)資金進(jìn)行審計(jì)， 對(duì)重點(diǎn)行業(yè)生態(tài)污染管理、生態(tài)環(huán)境修復(fù)、自然資源開發(fā)利用等財(cái)政資金的下放、管理和使用情況進(jìn)行審計(jì)， 跟蹤各級(jí)部門對(duì)排污許可制等各項(xiàng)生態(tài)環(huán)境污染監(jiān)管制度的修改和完善， 通過評(píng)價(jià)重大環(huán)境治理工程項(xiàng)目的實(shí)際效果， 促進(jìn)實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金的合理規(guī)范使用以及資源的開發(fā)利用嚴(yán)格、規(guī)范、高效; 對(duì)生態(tài)環(huán)境治理各項(xiàng)環(huán)節(jié)涉及的責(zé)任主體實(shí)行審計(jì)監(jiān)督， 盡快完善審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系， 結(jié)合自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)（c）對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部依法進(jìn)行查處和問責(zé)， 促使權(quán)力規(guī)范運(yùn)行。

在治理功能中， 根據(jù)資源要素和區(qū)域環(huán)境承載力不同， 通過政策審計(jì)（a）和資源環(huán)境審計(jì)（b）把控生態(tài)環(huán)境規(guī)劃的關(guān)鍵環(huán)節(jié)， 對(duì)環(huán)境功能區(qū)劃開展情況進(jìn)行審計(jì)， 重點(diǎn)監(jiān)督生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的編制是否遵循國(guó)家發(fā)展規(guī)劃和國(guó)土空間規(guī)劃的總體要求， 評(píng)價(jià)環(huán)保規(guī)劃編制和創(chuàng)新工作與其他專項(xiàng)規(guī)劃之間銜接的有效性; 對(duì)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)和環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作進(jìn)行審計(jì)， 結(jié)合工程審計(jì)（f）聚焦監(jiān)測(cè)和評(píng)價(jià)功能層面重大建設(shè)、固定資產(chǎn)投資等項(xiàng)目在建設(shè)和運(yùn)營(yíng)期間內(nèi)的生態(tài)環(huán)境影響程度和保護(hù)措施， 監(jiān)督審查生態(tài)環(huán)境管理部門對(duì)生態(tài)環(huán)境影響較大建設(shè)項(xiàng)目的行政審批和監(jiān)管職責(zé)， 在審計(jì)監(jiān)督中根據(jù)職責(zé)權(quán)力的劃分進(jìn)行全面歸責(zé)、嚴(yán)格追責(zé)和依法問責(zé); 通過自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)（c）對(duì)違法違紀(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部的失職行為依法查處和問責(zé)， 促進(jìn)權(quán)力規(guī)范運(yùn)行， 明確各方責(zé)任， 推動(dòng)對(duì)查出問題的整改檢查， 維護(hù)生態(tài)環(huán)境治理功能的完整性。

對(duì)“模式—制度—功能”進(jìn)行全面審計(jì)監(jiān)督后， 匯總分析審查的結(jié)果， 以治理效能為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)， 提出審計(jì)建議， 督促各環(huán)節(jié)做好審計(jì)整改， 并反饋到治理理念層面， 以實(shí)際行動(dòng)效能促進(jìn)治理理念升級(jí)， 形成“價(jià)值—政策—行動(dòng)—價(jià)值”的邏輯閉環(huán)， 不斷完善整個(gè)生態(tài)環(huán)境治理體系， 實(shí)現(xiàn)治理體系現(xiàn)代化， 如圖2所示。

三、國(guó)家審計(jì)協(xié)同： 促進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)路徑

（一）政策審計(jì)與金融審計(jì)協(xié)同： 實(shí)現(xiàn)對(duì)政策制度及綠色金融的監(jiān)督

政策指導(dǎo)實(shí)踐， 政策制定不符合區(qū)域發(fā)展特點(diǎn)或政策落實(shí)過程存在權(quán)力尋租行為會(huì)導(dǎo)致實(shí)際效果與預(yù)期效果產(chǎn)生偏差[10] 。 將生態(tài)環(huán)境區(qū)域特征嵌入政策審計(jì)實(shí)踐之中， 強(qiáng)化審查從環(huán)境要素和空間尺度角度出發(fā)制定的生態(tài)環(huán)境治理規(guī)劃制度， 實(shí)現(xiàn)環(huán)境問題出現(xiàn)到解決過程的覆蓋; 對(duì)上級(jí)部門下發(fā)的政策制度的部署和執(zhí)行情況進(jìn)行審計(jì)， 及時(shí)揭露有關(guān)部門對(duì)地方性法規(guī)制定、修改和落實(shí)存在的問題， 堅(jiān)決糾正阻礙政令暢通的違法違紀(jì)行為。 此外， 還要密切關(guān)注金融部門和機(jī)構(gòu)對(duì)綠色信貸等政策的引導(dǎo)實(shí)施活動(dòng)， 通過政策審計(jì)與金融審計(jì)協(xié)同， 深入把握綠色金融發(fā)展過程中的政策制度效果。

除了考慮國(guó)有或國(guó)有控股金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)、管理活動(dòng)等事項(xiàng)， 還需要把對(duì)金融部門落實(shí)綠色金融制度情況納入審計(jì)范圍， 審查金融部門是否在決策關(guān)口考慮潛在的生態(tài)環(huán)境影響。 重點(diǎn)跟蹤綠色信貸等政策制度的執(zhí)行情況， 以經(jīng)濟(jì)效益為目標(biāo)， 以政策制度引導(dǎo)實(shí)施為職責(zé)， 對(duì)金融經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的生態(tài)環(huán)境治理舉措展開監(jiān)督， 積極引導(dǎo)社會(huì)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)資源良序運(yùn)轉(zhuǎn)， 保障企業(yè)等貸款主體產(chǎn)品和服務(wù)效率。 另外， 還要對(duì)金融市場(chǎng)的監(jiān)管部門履職情況進(jìn)行全面審計(jì)， 從制度和政策層面入手， 重點(diǎn)關(guān)注綠色金融政策落實(shí)、金融監(jiān)管流程分解、監(jiān)管規(guī)則措施健全和監(jiān)管績(jī)效提升等方面， 解決實(shí)踐層面中的治理難題與障礙， 保障生態(tài)平衡穩(wěn)定， 促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展。

（二）資源環(huán)境審計(jì)、財(cái)政審計(jì)、自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)協(xié)同： 實(shí)現(xiàn)對(duì)資金、資源高效管理利用的監(jiān)督

我國(guó)自然資源開發(fā)利用與生態(tài)環(huán)境治理領(lǐng)域政府性資金管理使用之間是密不可分的。 目前， 我國(guó)對(duì)環(huán)境治理資金的審計(jì)仍為合規(guī)性審計(jì)， 主要是對(duì)環(huán)境治理專項(xiàng)資金的撥付流程、撥付對(duì)象及管理和使用的真實(shí)、合法、有效性進(jìn)行監(jiān)督評(píng)價(jià)。 現(xiàn)階段審計(jì)機(jī)關(guān)可以通過資源環(huán)境審計(jì)和財(cái)政審計(jì)的協(xié)同， 更多地采取績(jī)效審計(jì)的思路， 評(píng)價(jià)生態(tài)環(huán)境治理深化改革與行動(dòng)計(jì)劃中的資金和項(xiàng)目的效益情況。 環(huán)境治理現(xiàn)代化背景下的治理資金審計(jì)應(yīng)打破傳統(tǒng)財(cái)務(wù)審計(jì)的定式， 從生態(tài)文明建設(shè)的角度出發(fā)， 將審查重點(diǎn)集中到環(huán)境治理的長(zhǎng)期效益與深遠(yuǎn)影響上， 促進(jìn)建立融入環(huán)境治理效益量化指標(biāo)的評(píng)價(jià)體系， 推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展。

對(duì)自然資源開發(fā)管理進(jìn)行審計(jì)， 促進(jìn)資源節(jié)約和高效利用， 緩解資源趨緊狀況， 幫助進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)資源的可持續(xù)利用。 自然資源有限性和地區(qū)分布不均衡使資源總量節(jié)約管理工作迫在眉睫， 在審計(jì)視角中， 資源的開發(fā)、管理和利用活動(dòng)愈發(fā)需要系統(tǒng)和全局的審視， 將資源環(huán)境審計(jì)的直接監(jiān)督與自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的間接監(jiān)督相結(jié)合， 從主體功能區(qū)劃、資源監(jiān)測(cè)預(yù)警、資源開采環(huán)評(píng)等工作著手， 加大對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部履行資源管控利用職責(zé)的監(jiān)督， 促進(jìn)資源產(chǎn)品和服務(wù)供給的充分與均衡， 督促對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的追責(zé)問責(zé)， 充分發(fā)揮離任審計(jì)的制度優(yōu)勢(shì)。

（三）工程審計(jì)、企業(yè)審計(jì)與民生審計(jì)協(xié)同： 實(shí)現(xiàn)對(duì)民生領(lǐng)域環(huán)境治理項(xiàng)目的監(jiān)督

通過企業(yè)審計(jì)組織專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查關(guān)注企業(yè)的個(gè)體行為， 對(duì)與國(guó)有資產(chǎn)、資源和資本相關(guān)的監(jiān)管、投資、運(yùn)營(yíng)單位加大審計(jì)力度， 規(guī)范企業(yè)在市場(chǎng)中偏離生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的行為。 此外， 還要密切關(guān)注環(huán)境治理項(xiàng)目的建設(shè)、管理和維護(hù)， 通過工程審計(jì)和企業(yè)審計(jì)的協(xié)同， 深入把握生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目建設(shè)中工程資金使用效益性和環(huán)境項(xiàng)目建設(shè)合規(guī)性， 把對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的生態(tài)環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作納入審計(jì)范圍。 通過審計(jì)管理部門對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的審批、驗(yàn)收和備案職責(zé)履行情況， 進(jìn)一步規(guī)范生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程、資源開發(fā)利用工程和污染防治工程的合法合規(guī)和治理有效性， 防范化解環(huán)境治理項(xiàng)目重大風(fēng)險(xiǎn)。

對(duì)民生領(lǐng)域涉及的生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目也積極發(fā)揮審計(jì)協(xié)同作用， 對(duì)鄉(xiāng)村治理進(jìn)行農(nóng)業(yè)農(nóng)村審計(jì)和鄉(xiāng)村振興審計(jì)監(jiān)督， 促使鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境資源保護(hù)與節(jié)約利用; 加大對(duì)城鎮(zhèn)棚戶區(qū)改造等工程項(xiàng)目的審計(jì)力度， 加強(qiáng)審計(jì)的社會(huì)保障作用; 對(duì)于重大突發(fā)公共事件應(yīng)做好跟蹤調(diào)查工作， 防止公共事件對(duì)社會(huì)造成嚴(yán)重的環(huán)境污染， 引發(fā)二次社會(huì)問題。 如在新冠肺炎疫情期間需要加大對(duì)醫(yī)療廢棄物的管控力度， 加強(qiáng)對(duì)醫(yī)療廢棄物綜合治理監(jiān)管行為的監(jiān)督， 審查有關(guān)環(huán)境管理部門是否做到對(duì)醫(yī)療機(jī)構(gòu)監(jiān)管的覆蓋， 是否對(duì)醫(yī)療廢水和廢物進(jìn)行及時(shí)有效處理， 細(xì)化環(huán)保監(jiān)督工作， 保障民生領(lǐng)域環(huán)境治理。

（四）經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)與自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)協(xié)同： 統(tǒng)籌對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任履行的監(jiān)督

《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定實(shí)施細(xì)則》提出， 要全面系統(tǒng)地審查政府部門及有關(guān)單位與經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、社會(huì)效益有關(guān)的行為活動(dòng)， 做好不同責(zé)任的審計(jì)銜接工作[11] 。 《生態(tài)文明體制改革總體方案》中將資源環(huán)境保護(hù)單獨(dú)列為一種審計(jì)問責(zé)， 探索將“任中”和“任后”共同納入自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)范疇， 評(píng)價(jià)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)管理責(zé)任履行[12] 。

通過經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)與自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的協(xié)同， 打破傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)責(zé)任與環(huán)境責(zé)任分開審計(jì)的慣性思維， 編制雙重責(zé)任履行評(píng)價(jià)審計(jì)計(jì)劃， 確定共同工作目標(biāo)， 敲定審計(jì)工作重點(diǎn)， 融合審計(jì)程序與步驟， 以形式的聯(lián)審實(shí)現(xiàn)內(nèi)容的契合， 推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理工作進(jìn)入長(zhǎng)效良性軌道。 審計(jì)機(jī)關(guān)綜合領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)和環(huán)境責(zé)任的履行情況， 采用命題式審計(jì)， 揭露其決策失誤、管理不力等履職不當(dāng)行為造成的生態(tài)環(huán)境損失， 將對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部查處的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)問題反映在同一份審計(jì)報(bào)告中， 充分披露經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境治理中的失職行為， 保證審計(jì)問題的完整性。 以資源類委托責(zé)任為主線， 抓住主要矛盾， 集中反映與資源開發(fā)利用、生態(tài)污染防治、環(huán)境保護(hù)修復(fù)工作相關(guān)的重要審計(jì)意見。 通過審計(jì)反映的普遍性、典型性、傾向性、潛在性問題和提出的審計(jì)建議， 幫助有關(guān)部門及時(shí)改進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理工作， 推動(dòng)依法、有序、合理地保護(hù)自然資源資產(chǎn)。 在問題追責(zé)方面， 強(qiáng)調(diào)由人而事， 明確到人， 旨在抓住“關(guān)鍵少數(shù)”， 提高政府部門環(huán)境治理不作為的政治成本， 強(qiáng)化地方黨政領(lǐng)導(dǎo)的履行環(huán)境保護(hù)責(zé)任意識(shí)， 促使其加大生態(tài)環(huán)境治理的力度， 加快推動(dòng)生態(tài)環(huán)境治理進(jìn)程。

四、政策建議

（一）創(chuàng)新審計(jì)理念， 發(fā)展研究型審計(jì)模式

生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化的目標(biāo)， 給國(guó)家審計(jì)工作帶來了新的任務(wù)和挑戰(zhàn)， 傳統(tǒng)的以問題為導(dǎo)向的查證方式將重點(diǎn)集中在審計(jì)取證環(huán)節(jié)， 對(duì)整體的把握不夠， 難以全面地反映被審計(jì)單位的整體狀況， 導(dǎo)致問題很重要， 但問題聯(lián)系不緊密， 難以反映政策和制度的整體狀況和程度。 但只憑借這些問題就做出審計(jì)判斷會(huì)導(dǎo)致審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)較高， 也難以讓被審計(jì)單位接受并整改， 這就需要轉(zhuǎn)變審計(jì)方式。 研究型審計(jì)是將取證作為基礎(chǔ)， 以分析研究為核心， 研究被審計(jì)單位基本情況、信息系統(tǒng)控制情況、被審計(jì)單位遵循的法律、法規(guī)、制度等， 在這一基礎(chǔ)上， 結(jié)合獲取的證據(jù)進(jìn)行分析， 從整體上判斷治理措施是否合理、執(zhí)行是否有效等， 這樣才能發(fā)現(xiàn)制約生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化進(jìn)程的根源性問題， 充分發(fā)揮國(guó)家審計(jì)作用， 助力調(diào)整生態(tài)環(huán)境治理理念， 提高治理能力， 實(shí)現(xiàn)治理現(xiàn)代化目標(biāo)。

（二）加強(qiáng)審計(jì)聯(lián)合， 統(tǒng)籌多方審計(jì)力量

要實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化的目標(biāo)， 還應(yīng)充分發(fā)揮其他政府部門、內(nèi)部審計(jì)和社會(huì)審計(jì)的協(xié)同作用， 圍繞生態(tài)環(huán)境治理要素優(yōu)化機(jī)構(gòu)設(shè)置， 共同解決在審計(jì)過程中遇到的問題。 加強(qiáng)審計(jì)機(jī)關(guān)與內(nèi)審機(jī)構(gòu)的計(jì)劃統(tǒng)籌， 通過計(jì)劃源頭管理和項(xiàng)目建設(shè)研究明確雙方審計(jì)過程中的重點(diǎn)環(huán)節(jié)和事項(xiàng)。 審計(jì)機(jī)關(guān)可以在審計(jì)實(shí)施過程中， 有重點(diǎn)地對(duì)審計(jì)項(xiàng)目進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)， 在重點(diǎn)環(huán)節(jié)和事項(xiàng)上加強(qiáng)溝通配合， 筑牢審計(jì)的思想基礎(chǔ)， 凝聚共識(shí)， 形成審計(jì)合力。

此外， 在生態(tài)環(huán)境治理中呈現(xiàn)出的諸多問題具有相似性， 現(xiàn)階段審計(jì)類型數(shù)量的不斷增加卻解決不了有限的環(huán)境治理問題， 一味增加審計(jì)類型只會(huì)加重審計(jì)領(lǐng)域的“內(nèi)卷”， 無限細(xì)分導(dǎo)致了審計(jì)行業(yè)發(fā)展的停滯。 審計(jì)機(jī)關(guān)不能只做機(jī)械的審核工作， 而是應(yīng)掌握主觀能動(dòng)性， 在做好常態(tài)化“經(jīng)濟(jì)體檢”工作的同時(shí)， 重視審計(jì)組織管理方式的科學(xué)合理， 根據(jù)審計(jì)項(xiàng)目統(tǒng)籌運(yùn)用不同層級(jí)審計(jì)、交叉審計(jì)和各主體審計(jì)等組織方式， 善于將不同主題的專項(xiàng)審計(jì)結(jié)合起來， 從財(cái)政、環(huán)境、民生等角度綜合分析面臨的問題， 實(shí)現(xiàn)發(fā)現(xiàn)問題與解決問題的辯證統(tǒng)一。

（三）消除行政壁壘， 共享基礎(chǔ)數(shù)據(jù)

生態(tài)環(huán)境治理領(lǐng)域涉及眾多政府部門， 各單位和機(jī)構(gòu)之間也存在著復(fù)雜的利害關(guān)系， 有時(shí)僅憑審計(jì)機(jī)關(guān)的權(quán)限難以對(duì)各個(gè)部門實(shí)現(xiàn)有效制衡。 因此， 審計(jì)機(jī)關(guān)也要明確不同區(qū)域、不同行業(yè)中生態(tài)環(huán)境監(jiān)督的需求， 堅(jiān)持積累與其他部門協(xié)同開展工作的經(jīng)驗(yàn)， 在項(xiàng)目合作中探索審計(jì)在新發(fā)展格局下的定位， 樹立審計(jì)獨(dú)立精神、推進(jìn)審計(jì)業(yè)務(wù)創(chuàng)新， 保持客觀公正立場(chǎng)的同時(shí)， 積極探討與中央環(huán)保督察等其他監(jiān)督力量的銜接。 在實(shí)踐中促進(jìn)多元監(jiān)督主體之間的信息暢通， 整合優(yōu)化資源， 采用內(nèi)部人員交叉進(jìn)駐的方式提高審計(jì)工作人員對(duì)協(xié)同監(jiān)督主體的熟悉程度， 從而對(duì)雙方部門的定位有更清晰的認(rèn)識(shí)， 對(duì)協(xié)同監(jiān)督機(jī)制產(chǎn)生積極影響[13] 。

（四）強(qiáng)化審計(jì)問責(zé)， 推動(dòng)審后整改檢查

國(guó)家審計(jì)不僅要分析、檢查問題， 還要做到查處問題與解決問題的統(tǒng)一， 建立健全審計(jì)整改跟蹤督促檢查機(jī)制， 壓實(shí)審計(jì)監(jiān)督后半程責(zé)任， 充分發(fā)揮對(duì)生態(tài)環(huán)境治理的保障作用。 一方面， 審計(jì)機(jī)關(guān)要不斷完善審計(jì)整改工作機(jī)制， 明確負(fù)責(zé)整改的主體， 規(guī)劃制定整改文件， 為被審計(jì)單位提供科學(xué)合理的整改標(biāo)準(zhǔn)。 另一方面， 審計(jì)機(jī)關(guān)要積極推動(dòng)主管部門對(duì)被審計(jì)單位監(jiān)管責(zé)任的履行， 并定期組織問題整改情況審查， 跟蹤檢查責(zé)任主體的實(shí)際整改效果， 重點(diǎn)關(guān)注屢審屢犯以及整改不及時(shí)、不徹底的情形， 對(duì)于情節(jié)嚴(yán)重的違法違紀(jì)案件， 可以移送相關(guān)部門， 通過與其他監(jiān)督執(zhí)法部門配合， 強(qiáng)化整改效果。 另外， 審計(jì)機(jī)關(guān)還要“整”以致用， 加強(qiáng)審計(jì)整改結(jié)果的運(yùn)用。 將審計(jì)監(jiān)督與黨內(nèi)監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督等其他監(jiān)督相結(jié)合， 把對(duì)環(huán)境問題整改落實(shí)情況作為領(lǐng)導(dǎo)干部績(jī)效評(píng)價(jià)的重要依據(jù)， 對(duì)審計(jì)所發(fā)現(xiàn)問題整改不力、態(tài)度不端正的， 審計(jì)機(jī)關(guān)可以采取約見、約談的方式追究其整改責(zé)任， 并按照相關(guān)權(quán)限提請(qǐng)紀(jì)委、監(jiān)委等部門研究處理。

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【基金項(xiàng)目】教育部哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項(xiàng)目（項(xiàng)目編號(hào)：19JZD027）;江蘇省研究生科研與實(shí)踐創(chuàng)新計(jì)劃項(xiàng)目（項(xiàng)目編號(hào)：KYCX201688）;南京審計(jì)大學(xué)政府審計(jì)研究課題重點(diǎn)項(xiàng)目（項(xiàng)目編號(hào)：GASA161011）

【作者單位】南京審計(jì)大學(xué)政府審計(jì)學(xué)院， 南京 211815