邵也娉
摘 要:水資源環(huán)境審計(jì)是水資源管理的重要手段與方法,開(kāi)展水資源環(huán)境審計(jì)有利于實(shí)現(xiàn)水資源管理的可持續(xù)發(fā)展。本文借鑒最高審計(jì)機(jī)關(guān)國(guó)際組織(INTOSAI)環(huán)境審計(jì)工作組發(fā)布的《最高審計(jì)機(jī)關(guān)國(guó)際組織水資源審計(jì)方法》,旨在分析最高審計(jì)機(jī)關(guān)國(guó)際組織開(kāi)展水資源環(huán)境審計(jì)經(jīng)驗(yàn),在我國(guó)水資源管理可持續(xù)發(fā)展中起到借鑒作用。
關(guān)鍵詞:水資源環(huán)境審計(jì);環(huán)境審計(jì);審計(jì)機(jī)關(guān)
一、引言
最高審計(jì)機(jī)關(guān)國(guó)際組織環(huán)境審計(jì)工作組(WGEA)2013年發(fā)表了《最高審計(jì)機(jī)關(guān)國(guó)際組織水資源審計(jì)方法》,這意味著水資源環(huán)境審計(jì)方法在水資源形勢(shì)日益嚴(yán)峻的當(dāng)下,越發(fā)需要各國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)的關(guān)注、運(yùn)用和發(fā)展。水資源是關(guān)系著人類(lèi)生存發(fā)展的重要資源。目前,我國(guó)水資源形勢(shì)不容樂(lè)觀,正因如此通過(guò)學(xué)習(xí)和借鑒最高審計(jì)機(jī)關(guān)國(guó)際組織水資源環(huán)境審計(jì)方法,我國(guó)審計(jì)部門(mén)也成為水資源管理的一部分,將會(huì)在水資源可持續(xù)發(fā)展和水污染治理中發(fā)揮重要作用。
二、我國(guó)水資源環(huán)境審計(jì)的必要性
我國(guó)水資源總體分布不平衡,對(duì)水資源分配、管理的要求也相應(yīng)地提高。我國(guó)水資源的總體特點(diǎn)是:年內(nèi)分布主要集中于春夏季,不同年度之間變化大;水資源地區(qū)分布不平衡,例如華北地區(qū)工農(nóng)業(yè)用水量大,而華北地區(qū)也是我國(guó)嚴(yán)重缺水地區(qū)之一;水資源總量多,但由于人口基數(shù)巨大,人均占有量相對(duì)較少。水資源存在過(guò)度開(kāi)發(fā)利用,需要開(kāi)展節(jié)水管理,而水資源環(huán)境審計(jì)作為一種水資源管理手段,能在開(kāi)發(fā)利用水資源過(guò)程中發(fā)揮重要作用。
近幾年,媒體對(duì)水污染、水資源缺乏的現(xiàn)象進(jìn)行了密度較大的報(bào)道以及人們環(huán)保意識(shí)的覺(jué)醒,水資源管理才得到了人們應(yīng)有的關(guān)注,但水資源環(huán)境審計(jì)對(duì)大多數(shù)人來(lái)說(shuō)仍然是一個(gè)陌生的概念和領(lǐng)域。其次,我國(guó)現(xiàn)在主要進(jìn)行的水資源環(huán)境審計(jì)類(lèi)型不夠多樣化,我國(guó)目前的水資源環(huán)境審計(jì)的審計(jì)方式還是多以財(cái)務(wù)收支審計(jì)為主。第三,水資源環(huán)境審計(jì)的對(duì)象以檢查水資源環(huán)境保護(hù)資金的運(yùn)用方向、利用效果為主。目前,我們國(guó)家的水資源環(huán)境審計(jì)都是由政府開(kāi)展進(jìn)行的,國(guó)外已有由水資源環(huán)境保護(hù)工程部門(mén)開(kāi)展的水資源環(huán)境審計(jì)開(kāi)展,也取得了較好的效果。由于政府對(duì)于水資源環(huán)境審計(jì)多以水資源保護(hù)資金審計(jì)為主,造成了水資源環(huán)境審計(jì)對(duì)象、類(lèi)型的單一。然而,水資源環(huán)境審計(jì)是比較復(fù)雜的,要考慮除其他更多的方面,SAI對(duì)國(guó)外水資源環(huán)境審計(jì)進(jìn)行了調(diào)查發(fā)現(xiàn)不同的審計(jì)項(xiàng)目需要大量的專(zhuān)業(yè)人才結(jié)合專(zhuān)門(mén)的學(xué)科知識(shí)和背景運(yùn)用相應(yīng)的審計(jì)方法。
三、國(guó)外水資源環(huán)境審計(jì)方法總結(jié)
最高審計(jì)機(jī)關(guān)根據(jù)使用頻率等因素將水資源審計(jì)方法大致分為兩類(lèi),分別是基本審計(jì)方法和專(zhuān)業(yè)化審計(jì)方法。審計(jì)項(xiàng)目小組對(duì)105個(gè)審計(jì)項(xiàng)目的調(diào)查表明,即使是績(jī)效審計(jì)經(jīng)驗(yàn)最豐富的最高審計(jì)機(jī)關(guān)在開(kāi)展水資源審計(jì)時(shí),基本審計(jì)工具通常提供給審計(jì)團(tuán)隊(duì)的是最有用的證據(jù)和最可信的結(jié)論?;緦徲?jì)方法已被廣泛用于不同國(guó)家最高審計(jì)機(jī)關(guān)的績(jī)效審計(jì)并且形成了許多可行的審計(jì)經(jīng)驗(yàn),包括:
(一)詢(xún)問(wèn)法
詢(xún)問(wèn)政府官員、受到影響的各方以及相關(guān)項(xiàng)目工作人員是最高審計(jì)機(jī)關(guān)最常用的審計(jì)工具,是作為90%以上由審計(jì)項(xiàng)目組分析報(bào)告的重點(diǎn)審計(jì)方法之一,審計(jì)項(xiàng)目組可以將詢(xún)問(wèn)法貫穿于整個(gè)審計(jì)階段。在審計(jì)開(kāi)始時(shí),訪(fǎng)談?dòng)兄趯徲?jì)項(xiàng)目組了解項(xiàng)目的進(jìn)行狀況,最近的計(jì)劃或變化以及將引起項(xiàng)目變化的事件。在審計(jì)終結(jié)階段,詢(xún)問(wèn)法還能幫助一些審計(jì)項(xiàng)目組確認(rèn)已知信息或從其他來(lái)源辨識(shí)相互矛盾的信息。訪(fǎng)談為主的審計(jì)方法優(yōu)點(diǎn)包括:允許審計(jì)小組成員關(guān)于采訪(fǎng)詢(xún)問(wèn)的知識(shí)和技能得到提升;了解機(jī)構(gòu)、項(xiàng)目的歷史沿革;獲知未公開(kāi)和未書(shū)面記錄的信息;生成和評(píng)估意見(jiàn)或建議;確認(rèn)信息或證實(shí)其他證據(jù)等。
在2011年的一份由澳大利亞國(guó)家審計(jì)署出具的關(guān)于審查農(nóng)業(yè)、漁業(yè)和林業(yè)的干旱援助措施的審計(jì)報(bào)告中,采訪(fǎng)、詢(xún)問(wèn)法協(xié)助審計(jì)組了解干旱的自然條件對(duì)特定領(lǐng)域的影響,同時(shí)也得以了解農(nóng)民在嚴(yán)峻的干旱下的損失以及接受的政府援助措施。審計(jì)組走訪(fǎng)了解了各種各樣的有關(guān)旱災(zāi)的援助方案,包括部門(mén)(例如國(guó)家農(nóng)業(yè)部門(mén))官員和相關(guān)合作機(jī)構(gòu)的狀態(tài),農(nóng)業(yè)組織的代表,農(nóng)村金融咨詢(xún)?nèi)藛T,并且還通過(guò)受到旱情影響的個(gè)體農(nóng)戶(hù)了解。
訪(fǎng)談還助于突出的干旱援助措施對(duì)許多農(nóng)村社區(qū)、農(nóng)業(yè)企業(yè)的幫助,也突出了政府決議和這些決定及時(shí)性影響的重要性。例如,通過(guò)詢(xún)問(wèn)法取得的結(jié)果表明行政決定對(duì)于遭受干旱的農(nóng)民和小型企業(yè)有顯著的影響,這是由于一個(gè)例如“特殊情況”聲明能給農(nóng)民和小企業(yè)獲得的收入支持、利率補(bǔ)貼和補(bǔ)助的途徑。此外,詢(xún)問(wèn)采訪(fǎng)也能反映農(nóng)民在試點(diǎn)方案執(zhí)行方面的擔(dān)憂(yōu)。
但詢(xún)問(wèn)法也有一定的局限性,因?yàn)閷?duì)詢(xún)問(wèn)對(duì)象、詢(xún)問(wèn)內(nèi)容的認(rèn)知不同,也取決于訪(fǎng)談?wù)哂洃浺蛩?,特別是壓力或其他干擾可以改變記憶,或受訪(fǎng)者可以扭曲真相。因此,審計(jì)組主要依靠訪(fǎng)談配合經(jīng)常使用的其他審計(jì)工具,以確認(rèn)關(guān)鍵審計(jì)發(fā)現(xiàn)。
(二)檢查法
檢查法在95%以上的項(xiàng)目小組審計(jì)時(shí)作為重點(diǎn)審計(jì)方法,并經(jīng)檢驗(yàn)證明是其中最基本且有效的審計(jì)方法。分析文檔和文件通常會(huì)提供給審計(jì)人員一種收集數(shù)據(jù)的有效方法,并且對(duì)書(shū)面資料的審查形成了許多績(jī)效審計(jì)的基礎(chǔ),文檔的評(píng)論采取了不同的形式。在許多情況下,審計(jì)小組從程序文件或報(bào)告所獲得的信息來(lái)驗(yàn)證證明或其他證明文件的準(zhǔn)確性。在其他情況下,審計(jì)小組通過(guò)審查在地方各級(jí)程序文件以確定項(xiàng)目的資源、審計(jì)過(guò)程中會(huì)遇到的挑戰(zhàn)風(fēng)險(xiǎn)。單獨(dú)使用檢查法時(shí),文字資料的評(píng)價(jià)可能缺乏需要了解方案執(zhí)行情況的大環(huán)境和背景。因此,審計(jì)組通常有結(jié)合其他審計(jì)工具,如訪(fǎng)談和實(shí)地考察。
2005年,印度主審計(jì)長(zhǎng)發(fā)布一份題為《亞穆納河德里段水污染的控制措施》的審計(jì)報(bào)告,在這份報(bào)告中審計(jì)小組閱讀文檔并使用檢查法,以揭示污水處理控制程序有效性問(wèn)題。具體來(lái)說(shuō),審計(jì)小組從負(fù)責(zé)建設(shè)和維護(hù)的污水處理項(xiàng)目和抽水站的機(jī)構(gòu)審查治污記錄。審計(jì)小組隨后將這些記錄的信息與該機(jī)構(gòu)的年度戰(zhàn)略計(jì)劃來(lái)比較,此外審計(jì)組還在16座污水處理廠(chǎng)對(duì)處理廠(chǎng)的現(xiàn)場(chǎng)檢查的情況檢查并記錄。最后,審計(jì)小組研究了外部機(jī)構(gòu)關(guān)于治理生活生產(chǎn)污水措施總體影響進(jìn)行的評(píng)估報(bào)告。該小組對(duì)文件的審查有助于發(fā)現(xiàn)這一事實(shí):盡管十多年來(lái)政府在污水處理方面投入了大量資金和基礎(chǔ)設(shè)施,但該地區(qū)水質(zhì)仍在惡化;此外,通過(guò)文件檢查表明政府已經(jīng)建立足量的污水處理設(shè)施,但只有70%的污水能得以處理后排放,處理量能未能充分利用。最終其實(shí)際結(jié)果是產(chǎn)生的污水中被處理的不到50%,其余污水被直接排入河中。最后審計(jì)小組發(fā)現(xiàn),處理后污水的質(zhì)量仍不符合規(guī)范,因此也就無(wú)助于降低該段河流的污染程度。在廣泛文件檢查的基礎(chǔ)上,審計(jì)組提出了一些可行建議幫助德里政府改善內(nèi)部控制管理其污水處理的做法。
(三)問(wèn)卷調(diào)查法
在最高審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)項(xiàng)目小組的調(diào)查中,問(wèn)卷調(diào)查在35%到40%的水資源環(huán)境審計(jì)中作為主要審計(jì)方法。當(dāng)審計(jì)人員需要從大量的個(gè)人主觀信息提取具體問(wèn)題或得出與主題相關(guān)的結(jié)論時(shí),問(wèn)卷調(diào)查法是最能滿(mǎn)足審計(jì)人員需求的。最高審計(jì)機(jī)關(guān)使用的問(wèn)卷調(diào)查系統(tǒng)地獲得有關(guān)流程的信息以及對(duì)信息進(jìn)行判斷,程序的充分適當(dāng)性、效率性和效果性的意見(jiàn)。例如,斯洛伐克2011年政府防洪工作審計(jì)的中,審計(jì)組開(kāi)發(fā)了一套調(diào)查問(wèn)卷,以獲得地方當(dāng)局履行其防洪職責(zé)能力和功能發(fā)揮的信息。根據(jù)國(guó)際審計(jì)組織績(jī)效審計(jì)指南和與來(lái)自不同最高審計(jì)機(jī)關(guān)項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)的訪(fǎng)談現(xiàn)實(shí),調(diào)查往往有存在錯(cuò)誤或不實(shí)信息的潛在趨勢(shì)和風(fēng)險(xiǎn),并且在很多情況下問(wèn)卷的回復(fù)率較低。
2004年博茨瓦納審計(jì)長(zhǎng)辦公室頒布的公用事業(yè)公司用于提供城市地區(qū)生活生產(chǎn)用水基礎(chǔ)設(shè)施的績(jī)效審計(jì)報(bào)告中,審計(jì)小組使用了幾種互為補(bǔ)充的審計(jì)方法用以達(dá)到審計(jì)目標(biāo),其中就包括設(shè)計(jì)執(zhí)行一份調(diào)查問(wèn)卷以獲得對(duì)本公司的表現(xiàn)的評(píng)價(jià)并延伸到當(dāng)發(fā)生某些特定問(wèn)題是,顧客對(duì)解決問(wèn)題程度的意見(jiàn)和建議。為了測(cè)試相互矛盾信息的有效性,審計(jì)小組向100名客戶(hù)分發(fā)了調(diào)查問(wèn)卷,以評(píng)估在執(zhí)行、維護(hù)以及進(jìn)行客戶(hù)服務(wù)時(shí)該公共事業(yè)公司的表現(xiàn)如何。尤其是調(diào)查問(wèn)卷強(qiáng)調(diào)了公司如何回應(yīng)客戶(hù)關(guān)注的問(wèn)題。為了保證較高的問(wèn)卷回收率,審計(jì)小組在完成調(diào)查的第二天對(duì)問(wèn)卷進(jìn)行了回收處理。審計(jì)經(jīng)理表示,關(guān)于該公司系統(tǒng)性缺陷中最引人注目的發(fā)現(xiàn)是通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查獲得的信息。在維持和實(shí)踐客戶(hù)意見(jiàn)有助于審計(jì)小組從公司獲取更多的信息,最終這些信息有助于公用事業(yè)公司在提高客戶(hù)服務(wù)的基礎(chǔ)上找到還未執(zhí)行但卻十分必要的總體規(guī)劃。
與此同時(shí),專(zhuān)業(yè)化審計(jì)工具如成立專(zhuān)家小組、數(shù)據(jù)庫(kù)分析、經(jīng)濟(jì)分析、與國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)對(duì)比等方法,已經(jīng)成功地應(yīng)用于許多情況以證明從基本審計(jì)工具得出的審計(jì)結(jié)論,并在某些情況下用于解決具體審計(jì)問(wèn)題,而在這些方面單獨(dú)的基本審計(jì)工具可能不足以發(fā)現(xiàn)充分適當(dāng)?shù)膶徲?jì)證據(jù)以支持審計(jì)結(jié)論,在某些項(xiàng)目中需要經(jīng)濟(jì)學(xué)或其他自然、社會(huì)科學(xué)學(xué)科的專(zhuān)業(yè)知識(shí)。
四、國(guó)外水資源環(huán)境審計(jì)經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)的啟示
(一)制定相關(guān)法律規(guī)章,加強(qiáng)立法保障,構(gòu)建水資源管理體制
水資源的控制、利用和保護(hù),最根本之處在于是否構(gòu)建一套行之有效的水資源管理體制,主要包括兩個(gè)方面:一是法律法規(guī),二是管理機(jī)構(gòu)。
如果審計(jì)機(jī)構(gòu)沒(méi)有充分的法律授權(quán),在審計(jì)工作涉及某些重要信息甚至是機(jī)密信息時(shí),審計(jì)人員將難以有效開(kāi)展審計(jì)工作,從而影響審計(jì)的效率效果。因此,參照其他專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)(審核、考核)的相關(guān)法律法規(guī)和技術(shù)準(zhǔn)則,水資源環(huán)境審計(jì)的開(kāi)展必須首先明確審計(jì)依據(jù),并通過(guò)完善法律法規(guī),將此項(xiàng)水資源環(huán)境審計(jì)工作程序以制度的形式固定下來(lái),加強(qiáng)水資源環(huán)境審計(jì)工作的監(jiān)管,以確保審計(jì)工作的權(quán)威性、科學(xué)性與公正性。
目前,我國(guó)的水資源主管部門(mén)是水利部門(mén),國(guó)家也出臺(tái)了《水資源保護(hù)法》等法律法規(guī),初步構(gòu)建了水資源管理體制。不可否認(rèn)的是我國(guó)已經(jīng)開(kāi)始建立系統(tǒng)的水資源管理相關(guān)法律法規(guī):《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》、《中華人民共和國(guó)水污染防治法》以及其他有關(guān)法規(guī);以及環(huán)境評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn):污水綜合排放標(biāo)準(zhǔn)(GB8978-1996),國(guó)家地面水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)(GB3838-2002),城鎮(zhèn)污水處理廠(chǎng)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)(GB18918-2002),污水排入城市下水道水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)(CJ3082-1999),以及其他有關(guān)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。其他標(biāo)準(zhǔn):《海河流域水污染防治“十五”計(jì)劃》,地面水環(huán)境功能區(qū)劃、環(huán)境公報(bào)、項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告、項(xiàng)目預(yù)算等。同時(shí)2013年出版的《水環(huán)境審計(jì)指南》也對(duì)水資源環(huán)境審計(jì)的開(kāi)展起著重要的導(dǎo)向作用。
(二)選擇審計(jì)主題、確定審計(jì)重點(diǎn)
審計(jì)人員需要分析風(fēng)險(xiǎn)、識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)這兩個(gè)步驟中所描述問(wèn)題的重要性,從而確定哪些審計(jì)行動(dòng)是最重要的,進(jìn)而識(shí)別可能相關(guān)的審計(jì)主題。例如水資源審計(jì)主題可以是以下這些:水資源總量控制審計(jì)(水資源總量審計(jì)、水資源分配審計(jì)、取水審計(jì));水資源利用審計(jì)(節(jié)水政策審計(jì)、節(jié)水工程審計(jì));水資源保護(hù)審計(jì)(水域功能區(qū)保護(hù)審計(jì)、水土保持審計(jì)、水利執(zhí)法審計(jì));水環(huán)境污染審計(jì)(流域污染審計(jì))……在確定審計(jì)主題時(shí),審計(jì)人員需要考慮能否獲取與審計(jì)主題相適應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn),并且確定是否有既定的標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施相應(yīng)主題的審計(jì),如:政府簽訂涉及水資源保護(hù)的國(guó)際協(xié)定、政府頒布的法律法規(guī)和環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、政府所做過(guò)的與所選審計(jì)主題相關(guān)的政策聲明,此外還需考慮某些該國(guó)際組織的相關(guān)規(guī)定。當(dāng)審計(jì)人員確定了該審計(jì)能發(fā)揮積極作用的領(lǐng)域、選定了審計(jì)主題后,便可開(kāi)展具體審計(jì)工作。審計(jì)機(jī)關(guān)需要分析風(fēng)險(xiǎn)以確定哪項(xiàng)行動(dòng)是最重要的。必要時(shí)審計(jì)人員需要來(lái)自相關(guān)領(lǐng)域?qū)<业膸椭?/p>
(三)明確水資源環(huán)境審計(jì)對(duì)象和范圍,合理確定切入點(diǎn),考慮相應(yīng)審計(jì)方法和運(yùn)用的審計(jì)工具
各國(guó)開(kāi)展水資源環(huán)境審計(jì)工作時(shí),主要考慮其水資源、水環(huán)境實(shí)際情況和水資源管理制度,而選用不同層面為其關(guān)注點(diǎn)和切入點(diǎn)。我國(guó)水資源條件復(fù)雜、水環(huán)境狀況也相對(duì)其他國(guó)家差異較大,因此水資源環(huán)境管理任務(wù)較為艱巨,對(duì)水資源環(huán)境審計(jì)的要求也隨之提高??紤]我國(guó)實(shí)際情況,建議當(dāng)前階段以區(qū)域水資源審計(jì)為重點(diǎn),今后隨著最嚴(yán)格水資源管理制度的深入,應(yīng)逐步實(shí)現(xiàn)涵蓋從點(diǎn)到區(qū)域?qū)用娴南到y(tǒng)水資源審計(jì)。
(四)綜合運(yùn)用詢(xún)問(wèn)法、檢查法、問(wèn)卷調(diào)查法等基礎(chǔ)審計(jì)工具方法
結(jié)合專(zhuān)業(yè)化審計(jì)工具方法如成立專(zhuān)家小組、數(shù)據(jù)庫(kù)分析、經(jīng)濟(jì)分析等方法,以提高水資源環(huán)境審計(jì)效率,提高審計(jì)小組成員采訪(fǎng)詢(xún)問(wèn)的知識(shí)和技能;了解被審計(jì)機(jī)構(gòu)、項(xiàng)目的歷史沿革;獲知未公開(kāi)和未書(shū)面記錄的信息;生成和評(píng)估意見(jiàn)或建議;確認(rèn)信息或證實(shí)其他證據(jù)。同時(shí),幫助節(jié)約審計(jì)成本。進(jìn)行水資源審計(jì)時(shí)將審計(jì)方法結(jié)合使用,以最大化其優(yōu)點(diǎn)以及合理規(guī)避其局限性。這些審計(jì)方法組合運(yùn)用使最高審計(jì)機(jī)關(guān)能進(jìn)行更全面、有效的審計(jì),從多個(gè)角度全面評(píng)估審計(jì)對(duì)象,也有助于審計(jì)人員克服了單獨(dú)使用審計(jì)工具所產(chǎn)生相關(guān)的固有限制。
(作者單位:南京審計(jì)大學(xué))
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